王昆侖 呂 平

（1.安徽省（水利部淮河水利委員會(huì)）水利科學(xué)研究院，安徽 合肥 230088；2.安徽省水利廳，安徽 合肥 230088）

2018 年6 月底，全國(guó)全面建立河長(zhǎng)制，7 月上旬,水利部印發(fā)《水利部辦公廳關(guān)于開(kāi)展全國(guó)河湖“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)的通知》（辦建管〔2018〕130 號(hào)），對(duì)亂占、亂采、亂堆、亂建等河湖“四亂”突出問(wèn)題開(kāi)展專項(xiàng)清理整治行動(dòng)。截至2022 年底，安徽省共完成整改問(wèn)題5063 處，其中2018 年7 月至2019 年底完成整改的河湖“四亂”問(wèn)題4332 處；2020 年水利部“清四亂”系統(tǒng)開(kāi)通應(yīng)用，全省完成整改341 處；2021 年完成整改208 處；2022 年完成整改182 處。歷經(jīng)五年的集中整治，河湖“清四亂”工作取得重大效果，侵占河湖的重大問(wèn)題實(shí)現(xiàn)零新增，歷史遺留問(wèn)題大幅減少，治理成效凸顯[1]。

1 概況

1.1 研究區(qū)概況

長(zhǎng)江、淮河橫貫安徽省境內(nèi)，將全省劃分為淮北、江淮、江南三大區(qū)域。按水系劃分為淮河、長(zhǎng)江、新安江三大流域，其中，淮河流域6.72 萬(wàn)km2，長(zhǎng)江流域6.67 萬(wàn)km2，新安江流域0.62 萬(wàn)km2。據(jù)全國(guó)第一次水利普查，安徽省流域總面積50km2以上的河流有901 條（含省內(nèi)流域面積不足50km2的跨省河流48條），列入安徽省湖泊保護(hù)名錄的湖泊有498 個(gè)，常年水面面積0.5km2及以上的天然湖泊有193 個(gè)（含塌陷區(qū)、城市規(guī)劃區(qū)人工湖泊），正常蓄水位相應(yīng)水面面積0.5km2及以上水庫(kù)形成的人工湖泊有305 個(gè)。境內(nèi)龐雜的水系網(wǎng)絡(luò)、區(qū)域邊界交織等情況，使河湖整治困難，遺留大量的歷史“四亂”問(wèn)題[2-3]。

1.2 整治難點(diǎn)分析

a.皖北平原地區(qū)河道岸線歷史遺留問(wèn)題較多，一些民房、廠房和辦公房等建筑物、構(gòu)筑物早在1988 年《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》頒布之前就已建造，缺少相關(guān)水行政審批手續(xù)，淮北、淮南地區(qū)部分建筑物因采煤沉陷變成了臨湖建設(shè)，有些地區(qū)仍在塌陷中，難以追溯時(shí)限，其修建時(shí)間往往以現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研或建設(shè)單位提供的資料為準(zhǔn),與實(shí)際情況存在一定出入,造成部分問(wèn)題應(yīng)清理而未清理,最終納入歷史遺留問(wèn)題被擱置。

b.皖南山區(qū)地帶存在跨河生產(chǎn)橋等小型橋梁，為河道兩岸村民進(jìn)出必過(guò)橋，同時(shí)，因地區(qū)生活習(xí)慣影響，存在臨河建房情況，雖多年使用不影響河道行洪，但仍存在一定安全隱患，在汛期超標(biāo)準(zhǔn)洪水來(lái)臨時(shí)，造成不利影響；山區(qū)河道附近遺留的部分坑塘原屬于基本農(nóng)田，且有土地證明，隨地面沉降塌陷為坑塘，權(quán)責(zé)不明確，問(wèn)題整改協(xié)調(diào)難度較大。

c.河湖管理機(jī)構(gòu)人員較少。2022 年安徽省疑似問(wèn)題圖斑下發(fā)13550 件，2023 年下發(fā)28103 件，復(fù)核、審核、銷(xiāo)號(hào)工作任務(wù)巨大，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利人才薄弱且人員工作調(diào)動(dòng)頻繁，日常巡查、監(jiān)管與現(xiàn)代化智能科技手段還不能相融合，應(yīng)對(duì)繁雜的河湖管理任務(wù)，無(wú)法提供專業(yè)準(zhǔn)確的“四亂”問(wèn)題判斷，清理整治工作力量不足，工作任重道遠(yuǎn)。

d.群眾河湖保護(hù)意識(shí)淡薄[4-5]，自覺(jué)參與保護(hù)河湖的熱情不高，官方、民間組織引導(dǎo)群眾積極參與河湖保護(hù)的方式方法較為單一，部分與河道關(guān)系密切的群眾依然處于“旁觀者”角色，向河道內(nèi)傾倒生活垃圾、建筑垃圾，堆放植物秸稈等現(xiàn)象仍有發(fā)生，難以從根本上清除河湖礙洪和“四亂”問(wèn)題。

2 經(jīng)驗(yàn)做法

2.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

安徽省、市、縣三級(jí)河長(zhǎng)辦和水行政主管部門(mén)對(duì)于“清四亂”整治專項(xiàng)行動(dòng)高度重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立工作專班和督導(dǎo)組，提高整改質(zhì)量，加快整改進(jìn)度。各級(jí)河長(zhǎng)高位推動(dòng)，層層壓實(shí)屬地責(zé)任，認(rèn)真組織開(kāi)展排查整治工作，深入、細(xì)致排查問(wèn)題，做到橫向到邊、縱向到底，不留空白、不留死角，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的一般“四亂”問(wèn)題邊查邊改、立行立改，對(duì)整改難度較大的問(wèn)題，通過(guò)建立臺(tái)賬、制定整改計(jì)劃、實(shí)行掛圖作戰(zhàn)、倒排工期、細(xì)化時(shí)間表，按時(shí)按要求進(jìn)行整改。

2.2 強(qiáng)化監(jiān)督檢查

安徽省河長(zhǎng)辦、水利廳嚴(yán)格管控各類(lèi)水域岸線利用行為，限定問(wèn)題整改時(shí)限，加強(qiáng)對(duì)地市排查整治工作的指導(dǎo)監(jiān)督，通過(guò)組織地方河長(zhǎng)會(huì)議成員單位及市水務(wù)局相關(guān)單位開(kāi)展抽查檢查，對(duì)整改超期、整改不徹底的問(wèn)題進(jìn)行督辦，對(duì)重大問(wèn)題采取掛牌督辦方式進(jìn)行問(wèn)題整改。對(duì)問(wèn)題隱瞞不報(bào)、整改弄虛作假，以及不作為、慢作為、工作組織不力的，按程序嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

2.3 強(qiáng)化工作考核和正向激勵(lì)機(jī)制

安徽省、市、縣三級(jí)河長(zhǎng)辦持續(xù)規(guī)范化開(kāi)展河湖“清四亂”突出問(wèn)題清理整治行動(dòng)，將河湖“四亂”問(wèn)題排查整治工作作為河長(zhǎng)制的重要工作任務(wù)，通過(guò)建立臺(tái)賬，清單管理，堅(jiān)決遏增量、清存量，將專項(xiàng)行動(dòng)納入河長(zhǎng)制有關(guān)考核，采用正向激勵(lì)、反向約束，促進(jìn)各級(jí)管理人員擔(dān)當(dāng)作為，落實(shí)各級(jí)河湖長(zhǎng)履職盡責(zé)，為河湖管護(hù)工作提質(zhì)增效和高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

2.4 提高河湖監(jiān)管信息化水平

安徽省通過(guò)圍繞“一個(gè)數(shù)據(jù)中心、一張水利圖、一個(gè)應(yīng)用門(mén)戶、一套安全防護(hù)體系”要求，不斷完善河湖管理信息系統(tǒng)，通過(guò)整合衛(wèi)星定位、遙感、無(wú)人機(jī)、視頻監(jiān)控、移動(dòng)端App（應(yīng)用程序）、網(wǎng)絡(luò)通信等技術(shù)監(jiān)測(cè)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)及成果，提高圖斑智能識(shí)別、疑似問(wèn)題預(yù)警預(yù)判水平，及時(shí)發(fā)現(xiàn)河湖“四亂”問(wèn)題，提升河湖監(jiān)管效能。

2.5 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)

在“世界水日”、“中國(guó)水周”、城市節(jié)水宣傳周、安徽省水法宣傳月等時(shí)間節(jié)點(diǎn)，組織人員深入開(kāi)展河湖管理保護(hù)法律法規(guī)宣傳，大力開(kāi)展新時(shí)期水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理保護(hù)的理念、實(shí)施與成效的宣傳。在普法進(jìn)校園活動(dòng)中，組織中小學(xué)生開(kāi)展珍愛(ài)河湖、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境主題宣傳教育，鼓勵(lì)社會(huì)參與和媒體監(jiān)督，發(fā)揮志愿者、民間河長(zhǎng)、企業(yè)河長(zhǎng)、社會(huì)監(jiān)督員的作用，推動(dòng)河湖共治共管共建共享。

3 實(shí)施成效

3.1 河道行洪暢通

2022 年安徽省完成了對(duì)水利部下發(fā)的13550 個(gè)遙感疑似問(wèn)題圖斑逐一復(fù)核，規(guī)范建立自查清單、整改措施清單、完成時(shí)限和責(zé)任人清單，通過(guò)組織各地開(kāi)展河湖管理范圍內(nèi)光伏發(fā)電建設(shè)情況排查，共查處10多起光伏違建、非法圍堤、侵占河道建房等問(wèn)題。全年共排查出妨礙河道行洪突出問(wèn)題198 處，河湖“四亂”問(wèn)題182 處，全部完成銷(xiāo)號(hào)處理，河道功能得到極大恢復(fù)，被占用的水域、灘地逐步還河還湖，行洪通道更加暢通，湖泊蓄洪空間逐步擴(kuò)大，防災(zāi)減災(zāi)能力大幅度提高。

3.2 河湖面貌改善

安徽省在自查問(wèn)題清單的基礎(chǔ)上，通過(guò)結(jié)合日常檢查、河湖巡查、跨省非法轉(zhuǎn)移傾倒危險(xiǎn)廢物排查等工作，馬鞍山、安慶、淮南等地市和直管二級(jí)單位針對(duì)河湖“四亂”問(wèn)題排查和清理整治情況開(kāi)展明察暗訪，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)納入問(wèn)題臺(tái)賬進(jìn)行清理整治。利用衛(wèi)星遙感、視頻監(jiān)控、無(wú)人機(jī)航拍等技術(shù)手段開(kāi)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，共發(fā)現(xiàn)652 處疑似問(wèn)題圖斑，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)再?gòu)?fù)核。通過(guò)集中清理整治，河湖面貌煥然一新，美麗河湖、幸福河湖景象初步顯現(xiàn)。

3.3 恢復(fù)水生態(tài)空間

安徽省從源頭治理，綜合施策、精準(zhǔn)施治，維護(hù)河湖健康。分別組織各直管單位在長(zhǎng)江、淮河和大運(yùn)河管理范圍內(nèi)扎實(shí)開(kāi)展有水河段岸線清理整治“回頭看”等行動(dòng)，對(duì)巡查發(fā)現(xiàn)的14 處問(wèn)題下達(dá)整改通知單，及時(shí)制止并清理整治違法違規(guī)問(wèn)題，消除隱患。在大運(yùn)河有水河段開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法20 余次，清理整治“四亂”問(wèn)題50 余處。全省共排查整治河湖管理范圍內(nèi)塑料污染點(diǎn)位2155 個(gè)，清理塑料污染物21.2t。通過(guò)系統(tǒng)治理，提高了水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)力度，為生態(tài)河湖、美麗河湖建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.4 提升水資源質(zhì)量

2022 年安徽省通過(guò)強(qiáng)化水資源監(jiān)控能力建設(shè)，加大超采區(qū)監(jiān)測(cè)力度，新建29 個(gè)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)。逐步實(shí)現(xiàn)地表水年許可水量5 萬(wàn)m3以上、地下水3 萬(wàn)m3以上非農(nóng)取水口，以及5 萬(wàn)畝以上農(nóng)業(yè)灌區(qū)在線監(jiān)測(cè)全覆蓋。通過(guò)強(qiáng)化地下水取水總量、水位“雙控”管理,城市集中式飲用水水源達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的比例達(dá)96%以上,國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)優(yōu)良比例達(dá)到國(guó)家考核要求，劣Ⅴ類(lèi)斷面基本消除。通過(guò)統(tǒng)籌推進(jìn)多元信息系統(tǒng)整合，從嚴(yán)從細(xì)提升水資源質(zhì)量，為水利高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐[6]。

4 對(duì)策建議

4.1 完善法制監(jiān)管

進(jìn)一步完善河湖管理相關(guān)法律法規(guī)，加快縣級(jí)河道“一河（湖）一策” “河湖健康評(píng)價(jià)”修訂研究，嚴(yán)格落實(shí)《河長(zhǎng)湖長(zhǎng)履職規(guī)范（試行）》要求，提升對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)的考核，推動(dòng)履職盡責(zé)，強(qiáng)化各級(jí)河湖長(zhǎng)和有關(guān)部門(mén)履職，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能作用，通過(guò)刑事監(jiān)督、行政監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、公益訴訟、聯(lián)合督查，為提升河湖系統(tǒng)保護(hù)與治理提供強(qiáng)有力的司法保障。

4.2 強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障

安徽省河流流域面積廣、岸線長(zhǎng)，“四亂”問(wèn)題整治難度大。地區(qū)財(cái)政需要加大對(duì)河湖長(zhǎng)制工作經(jīng)費(fèi)的投入，發(fā)揮各級(jí)公共財(cái)政在河湖管理治理保護(hù)中的引導(dǎo)作用[7]，保障河湖劃界、“一河（湖）一策”編制、日常巡護(hù)保潔等工作落實(shí)，積極協(xié)調(diào)爭(zhēng)取河湖系統(tǒng)治理項(xiàng)目。同時(shí)，鼓勵(lì)通過(guò)市場(chǎng)的方式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與湖泊管護(hù)，逐步完善激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)基層河湖管護(hù)人員的積極性和主動(dòng)性。

4.3 協(xié)調(diào)聯(lián)防聯(lián)控

對(duì)于涉及跨區(qū)域河湖的管理問(wèn)題，強(qiáng)化部門(mén)協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，例如安徽省巢湖、天河湖、焦崗湖等省管河湖，通過(guò)省級(jí)平臺(tái)進(jìn)行調(diào)度，各有關(guān)部門(mén)嚴(yán)格落實(shí)湖泊、河道管理保護(hù)執(zhí)法監(jiān)管主體責(zé)任，依法履職、各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)工作協(xié)同、信息共享，形成治理管護(hù)合力。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、敏感水域的聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)涉湖違法違規(guī)行為做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域采取進(jìn)駐式督查，對(duì)于重大問(wèn)題采取“一市一單”、掛牌督辦等方式，嚴(yán)厲打擊涉河違法犯罪活動(dòng)。

4.4 大力宣傳培訓(xùn)

通過(guò)“三微一端”以通俗易懂形式向河湖周邊居民宣傳河湖“清四亂”知識(shí)，向涉水涉河建筑企業(yè)或施工單位宣傳《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)法治觀念和愛(ài)河護(hù)河意識(shí),營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心支持河湖管理保護(hù)的良好氛圍,提高全社會(huì)對(duì)河湖保護(hù)工作的責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)[8]，共同保護(hù)河湖生態(tài)環(huán)境。

4.5 加強(qiáng)信息化建設(shè)

完善安徽省河湖管理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)信息化建設(shè)，將遙感監(jiān)測(cè)、視頻監(jiān)控等技術(shù)手段向市、縣級(jí)河湖長(zhǎng)負(fù)責(zé)的河湖延伸，將河湖管理范圍劃界成果、岸線保護(hù)與利用規(guī)劃、湖泊保護(hù)規(guī)劃、涉河建設(shè)項(xiàng)目等矢量數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)范化系統(tǒng)上圖，加強(qiáng)智慧河湖管理，不斷完善“全省水利一張圖”中關(guān)于河湖基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、水質(zhì)檢測(cè)、岸線監(jiān)控等內(nèi)容，有效提升河湖管護(hù)效率和水平，提升管理水平。