陸益晗

摘要：當(dāng)前，政府正通過購買公共服務(wù)的方式將社會公共事務(wù)的管理權(quán)力部分轉(zhuǎn)移給社會組織，但社會組織的發(fā)展參差不齊，成為政府職能轉(zhuǎn)移過程中的制約瓶頸。本文旨在從三圈理論的視角分析社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移中的問題，并對政府應(yīng)如何構(gòu)建對社會組織的評估與引導(dǎo)規(guī)范體系提出建議。

關(guān)鍵詞：購買公共服務(wù)；三圈理論；社會組織；政府職能轉(zhuǎn)移

黨的十八屆三中全會明確提出 “適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”后，政府需要大量簡政放權(quán)，為社會組織的發(fā)展騰出空間。但國內(nèi)社會組織還處于從 “官辦”“非官辦”向 “民辦”轉(zhuǎn)型的過渡階段，自治能力相當(dāng)有限，對自身活動尚缺乏完整和長期的規(guī)劃 （王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙等，2010），[1]即使政府有意識放權(quán)，社會組織也還沒有足夠能力來承接相關(guān)服務(wù)和職能 （汪錦軍、張長東，2013）。[2]

一、問題的提出：政府購買社會組織公共服務(wù)的資金不少，但引導(dǎo)作用不足

自2013年到2014年底，瑞安市政府購買社會組織服務(wù)項目、補貼或以獎代補超過100項，總金額超過4 000萬元，但其中真正能承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)移的優(yōu)秀社會組織并不多。

眾多研究從不同學(xué)術(shù)視野提出了社會組織發(fā)展的對策建議，如優(yōu)化制度環(huán)境、加大政府支持、加強自身建設(shè)等 （曾紅穎，2012；嚴振書，2010；夏建中，2011） [3，4，5]。綜觀國內(nèi)外關(guān)于社會組織的研究，一是社會組織與政府關(guān)系、困境和出路、管理體制創(chuàng)新方面的文獻較多；二是社會組織的評估管理的研究不多，且多是關(guān)于評估的手段和評估的指標體系兩個方面，但在對社會組織的評估與扶植之間的互動聯(lián)系方面較少關(guān)注。在政府對社會組織加大扶持力度的情況下，引導(dǎo)優(yōu)秀的社會組織脫穎而出、承接政府的相關(guān)職能轉(zhuǎn)移的研究就變得非常重要了。

二、理論基礎(chǔ)

（一）三圈理論

三圈理論由美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院的馬克·穆爾教授提出，并廣泛運用于對公共政策的案例分析?！叭Α狈謩e代表公共價值、政策或項目的實施能力、利益相關(guān)者的支持。三圈理論認為，成功的決策均基于價值圈、能力圈和支持圈三要素的考量和平衡，三圈的重疊區(qū)域是公共政策的最佳實施區(qū)域。

同理，社會組織和公共服務(wù)項目的良好運行也離不開 “價值、能力、支持”三個要素的提升與良性互動。

（二）三圈理論的分析框架

按照三圈理論的基本架構(gòu)，三圈相互形成的區(qū)域有7種類型[6]（詳見圖1）。

1.耐克區(qū) （V+C+S）：三圈重疊，有價值、能力、支持，放手去做。

2.夢想?yún)^(qū) （V）：價值圈獨立，有愿景，無能力、支持，停留在夢想。

3.空想?yún)^(qū) （C）：能力圈獨立，有能力，無價值、支持，停留在空想。

4.夢想實現(xiàn)區(qū) （V+C）：價值圈和能力圈重疊，有價值、能力，等待支持。

5.風(fēng)險項目區(qū) （V+S）：價值圈和支持圈重疊，有價值、支持，無能力，實施有風(fēng)險。

6.別人的夢想?yún)^(qū) （S）：支持圈獨立，有支持，無價值、能力，支持者與決策者價值背離，屬于別人的夢想。

7.噩夢區(qū) （C+S）：能力圈和支持圈重疊，有能力、支持，無價值，實施會造成重大損失。

三、瑞安市社會組織概況

（一）瑞安市社會組織基本情況

截至2015年4月底，全市登記社會組織共1 210家，初步形成了門類較為齊全、城鄉(xiāng)分布較為廣泛、覆蓋經(jīng)濟社會生活主要領(lǐng)域的發(fā)展格局，積極作用與服務(wù)功能日趨顯現(xiàn)。

（二）瑞安市政府向社會組織購買公共服務(wù)的情況

當(dāng)前瑞安市政府部門向社會組織購買公共服務(wù)的方式有合同制、直接資助制、項目申請制三種，其中以合同制的監(jiān)督管理最嚴格，資金使用效率最高，本應(yīng)成為主流方式，但由于資金發(fā)放出處不同 （市財政局撥款、部門活動經(jīng)費），資金落實難于其他方式，進而影響購買方式的普及度 （詳見表1）。

四、三圈理論視野下的瑞安市社會組織發(fā)展情況

（一）政府購買公共服務(wù)行為對社會組織的影響

瑞安市食品行業(yè)協(xié)會是瑞安民政局通過第三方評估機構(gòu)—瑞安市社會組織促進會評出的唯一一家5A級社會組織，也是目前全市最規(guī)范的社會組織。

1.食品行業(yè)協(xié)會的 “三圈”狀態(tài)

價值圈：行業(yè)協(xié)會是政企溝通和綜合服務(wù)的平臺，為會員企業(yè)提供多元化的服務(wù)。

能力圈：運作經(jīng)費充足，福利待遇高，人員穩(wěn)定，項目管理能力強，運作透明。

支持圈：相關(guān)部門評價高，企業(yè)會員增加，工作人員積極。

近年承擔(dān)的部分政府職能轉(zhuǎn)移工作有食品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)許可證年度預(yù)審核工作、食品安全協(xié)管員服務(wù)工作。

2.這兩項工作對食品行業(yè)協(xié)會的影響詳見表2、表3。

食品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)許可證年度預(yù)審核工作是幫助政府實現(xiàn)公共服務(wù)的多元化，受益方是協(xié)會主要支持者食品行業(yè)內(nèi)的企業(yè)，項目做得越好，協(xié)會的 “三圈”都會提升 （詳見圖2）。

食品安全協(xié)管員服務(wù)工作由于發(fā)放資金的部門和收益的部門是兩個單位，兩者目標不同，相關(guān)部門對協(xié)會工作的支持不能從支持圈反饋到能力圈。因而，該協(xié)會自身價值圈和支持圈雖然有所提升，但對能力圈的影響卻是負面的，項目有可能從 “耐克區(qū)”進入 “風(fēng)險項目區(qū)” （詳見圖3）。

該案例顯示，政府購買公共服務(wù)的行為對社會組織的發(fā)展有直接影響，政府應(yīng)重視在向社會組織購買公共服務(wù)時對社會組織的引導(dǎo)，只有讓更優(yōu)秀的社會組織成長起來，才能吸引更多的社會力量，使社會組織的發(fā)展進入良性循環(huán)。

（二）三圈理論分析框架下的政府購買公共服務(wù)行為

瑞安市政府向社會組織購買的公共服務(wù)中還存在如下問題。

1.服務(wù)評價和監(jiān)督體系的缺失

由于服務(wù)評價和監(jiān)督體系的缺失，政府部門向社會組織購買公共服務(wù)，除了政績考核、公共服務(wù)多元化、更多的公共責(zé)任等目的以外，還有個別是為了財政預(yù)算達成預(yù)期，對效果、經(jīng)費使用情況并不重視。

2.購買標準不夠清晰，購買程序規(guī)范程度低

溫州市政府雖出臺了轉(zhuǎn)移職能的方案和辦法，但瑞安市的三個目錄還未出臺。政府下放權(quán)力和轉(zhuǎn)移職能仍處于自發(fā)狀態(tài)，購買服務(wù)還在起步階段，社會組織生存空間狹窄，工作任務(wù)不穩(wěn)定，購買項目價格低、期限短，不利于協(xié)會長期發(fā)展。

3.政府責(zé)任模糊

由于對目前政府職能轉(zhuǎn)移后的政府部門責(zé)任不清晰，部分政府部門出于利益、責(zé)任、管理等方面考慮，不愿意真正放權(quán)，導(dǎo)致社會組織發(fā)展的空間非常有限。

（三）三圈理論分析框架下的瑞安市社會組織

缺乏對項目的監(jiān)督和評估是當(dāng)前政府購買公共服務(wù)中存在的主要問題，合同制購買方式在監(jiān)督和評估上優(yōu)于其他方式，但以合同制的標準衡量，社會組織還存在能力不足。

1.內(nèi)部管理不規(guī)范

全市社會組織內(nèi)部治理章程執(zhí)行還不規(guī)范。由于缺乏明確的規(guī)定，會員代表大會的代表產(chǎn)生不民主、不規(guī)范，使會員代表大會功能和認可度極大削弱；掛名理事多，履職意識差，參加理事會活動者少。

2.人才不足，職業(yè)化程度低

全市社會組織從業(yè)人員較少，且福利待遇低，難以招引領(lǐng)軍人才。全市1 202家社會組織的工作人員基本不是專業(yè)人員，職業(yè)化程度低，工作業(yè)績難被認可。

3.財務(wù)運行困難，硬件條件較差

社會組織的資金除會員費外，其他收入微乎其微，只能收取培訓(xùn)、咨詢費維持生存。經(jīng)費不足，導(dǎo)致內(nèi)部人員數(shù)量、穩(wěn)定性及待遇普遍不高，工作難開展，作用難體現(xiàn)。

4.社會組織內(nèi)部監(jiān)督力度較弱，透明度不夠

社會組織基本沒有設(shè)立監(jiān)事會或監(jiān)事的監(jiān)督機構(gòu)。財務(wù)、審計、內(nèi)控制度規(guī)定不完善，缺乏必要的財務(wù)審計，存在違規(guī)使用票據(jù)和經(jīng)費等問題，難以達到合同制購買要求。

五、對策建議

針對瑞安市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀、問題及發(fā)展趨勢，提出如下對策與建議。

（一）盡快出臺相關(guān)政策，從制度上加以保障

研究出臺推進社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移工作實施方案、政府向社會組織轉(zhuǎn)移及購買服務(wù)目錄，建立購買服務(wù)長效機制并納入法定程序；政府職能部門提出委托授權(quán)服務(wù)的項目和價格，核定購買服務(wù)的資金額度，納入財政年度預(yù)算管理；建立以項目為導(dǎo)向的契約化管理模式，政府部門與承接主體以委托協(xié)議或購買服務(wù)合同的形式，明確轉(zhuǎn)移事項或購買服務(wù)的時間、范圍、內(nèi)容、要求、資金支付、違約責(zé)任等內(nèi)容，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。

（二）完善對社會組織的監(jiān)督、評估、引導(dǎo)體系

1.建立社會組織信息檔案平臺

政府加強對社會組織的監(jiān)督，在權(quán)威平臺公布社會組織相關(guān)信息，建立誠信制度，獎罰分明，正確引導(dǎo)。

2.推進社會組織的三圈提升

提高籌措資金、項目動作、技術(shù)交流等方面能力；明確政府與社會組織之間的職能定位；提高自律性，推動建立完善以章程為核心的法人治理結(jié)構(gòu)；提高誠信度，健全信息披露制度和誠信獎罰機制，引導(dǎo)社會組織增強社會責(zé)任和公益意識；加強隊伍建設(shè)，逐步推行秘書長聘任制和培訓(xùn)合格上崗制度，探索建立持證上崗和職業(yè)經(jīng)理人制度，推動人才隊伍優(yōu)化。

3.建立多元化、多層次、多措施的社會組織監(jiān)督管理體系

建立與信息披露、財稅扶持等相適應(yīng)的社會監(jiān)督體系，及時公開社會組織登記情況以及承接政府轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)項目運作情況，將群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督與法律手段等有機結(jié)合，依法規(guī)范管理。

4.完善對社會組織的考評、約束和激勵機制

制定科學(xué)可行的評估指標，組建評估組織，探索第三方評估模式，將評估結(jié)果作為政府優(yōu)先購買服務(wù)依據(jù)，并根據(jù)項目完成情況追加獎懲。

（三）完善對政府購買的公共服務(wù)項目的審核與績效評估

委托第三方專業(yè)機構(gòu)，對社會組織在項目承接前進行資質(zhì)審核，在實施過程中跟蹤調(diào)查，在項目完成后要進行第三方審計和社會績效評估并公開結(jié)果。完善項目績效考核機制，與資金分配、政府責(zé)任目標考核等工作機制相聯(lián)系，確保項目質(zhì)量和效益。

（四）擴大對社會組織的宣傳報道，吸引社會參與

政府要轉(zhuǎn)變思想，利用電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體宣傳社會組織，增強公眾的志愿精神和互助品質(zhì)，營造公益氛圍，使更多的人愿意參與其中，為社會組織的發(fā)展提供人才保障、社會輿論基礎(chǔ)。

六、結(jié)束語

社會組織的健康發(fā)展是多元化公共服務(wù)體系的重要組成部分，政府在向社會組織購買公共服務(wù)的過程中，應(yīng)明確自身角色與責(zé)任，加強對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，通過強化評估與監(jiān)督，優(yōu)化購買公共服務(wù)項目中的政策引導(dǎo)與支持，促使其提升自身管理水平與服務(wù)能力，進而向更加規(guī)范化和專業(yè)化發(fā)展。只有政府與社會組織之間形成良性互動，才能有效推動社會公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，共同構(gòu)建和諧、高效的社會治理體系。

參考文獻：

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