張穎秀

引言

從政黨建國到政黨治國，中國共產(chǎn)黨在百年征程中探索形成了“上”即黨和國家與“下”即人民群眾的雙向互動式國家治理現(xiàn)實路徑。而國家治理規(guī)劃的有效展開，得益于黨的干部在其中發(fā)揮“決定性作用”①毛澤東全集：第2 卷［M］.北京：人民出版社，1991：526.。

黨的干部在國家治理實踐中扮演承“上”啟“下”及軸心驅(qū)動角色。這一角色發(fā)揮表現(xiàn)在，黨的干部憑借政治忠誠和專業(yè)技能獲得“組織”②在中國政治生活中，“組織”是中國共產(chǎn)黨黨委系統(tǒng)及其代表的執(zhí)政黨的政治權(quán)威的代名詞。下文與此處一致。認可，經(jīng)特定人事程序由“黨內(nèi)”③即中國共產(chǎn)黨的組織體系。進入“體制內(nèi)”④即國家治理權(quán)力體系，是對國家治理機構(gòu)及其代表的國家權(quán)威的統(tǒng)稱。，在黨的組織“骨干”身份基礎(chǔ)上增加了治理權(quán)力“代理人”的角色展開政治活動，通過履行法定崗位職責完成階段性政治任務(wù)，向“下”貫徹執(zhí)行黨和國家的政策路線，并收集整理群眾聲音向“上”匯總至相關(guān)決策部門。

基于黨的干部在執(zhí)行政治路線中的“決定性作用”，黨對干部管理制度的調(diào)適與改革貫穿于其自我革命實踐。國內(nèi)外學(xué)者從不同學(xué)科視角出發(fā)，對這一制度的改革歷程、運行邏輯等進行了相對豐富的學(xué)理分析。部分學(xué)者以現(xiàn)代組織管理理論為基本分析范式，以公共政治權(quán)力的運用為基本研究核心，對干部管理制度改革進程中的權(quán)力運用模式、方向等的演變狀況展開了豐富研究。①參考：林學(xué)啟.黨管干部90 年：模式演變與價值追求［J］.理論學(xué)刊，2011（04）：44-47；朱嬋玲，王濟干，等.從線性管理到結(jié)構(gòu)性管理——當前我國黨政干部管理制度的改革與重建［J］.江海學(xué)刊，2014（6）：227-233.另外一些學(xué)者視“黨管干部”為干部管理制度的天然政治屬性，強調(diào)馬克思主義政黨的政治屬性在干部管理機制調(diào)適中的有效價值②朱偉強.我國黨政干部管理制度的政治特色和優(yōu)勢［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2020（3）：29-35.，并以這一政治屬性為理論前提嘗試探討干部管理制度改革的法理邏輯。綜合來講，盡管目前學(xué)界在相關(guān)領(lǐng)域已形成了不少研究成果，但對于這一政治屬性“何以必然”“以何種方式“在干部管理制度改革中持續(xù)發(fā)揮作用等，并沒有作出進一步回答。

本研究嘗試進行一個研究視角的回歸，將黨的干部置于國家治理現(xiàn)代化實踐之下，由國家治理活動展開的一般模式入手，探究為適應(yīng)國家治理現(xiàn)實需要，黨和國家怎樣管理干部這個軸心群體，干部管理機制遵照怎樣的核心路徑與內(nèi)在邏輯運行。

一、常規(guī)式與運動式：國家治理的“雙軌”模式

在組織行為理論視閾下，“常規(guī)治理”與“運動式治理”是兩種截然不同的國家治理路徑。前者以科層組織機構(gòu)為堅實支撐，而后者則是對前者“循規(guī)蹈矩”與技術(shù)理性的突破與彌補。但在中國特色的國家治理實踐中，這種理論對立則出現(xiàn)了偏差。即常規(guī)式與運動式治理模式長期互補、周期更替，共存于以實現(xiàn)階段性政治目標為現(xiàn)實導(dǎo)向的國家治理實踐之中。

（一）常規(guī)式治理模式的形成邏輯

現(xiàn)代國家普遍在公權(quán)力體系組織方面采用科層結(jié)構(gòu)。因其運行制度化、權(quán)力層級化和行為技術(shù)化，科層型組織模式被視為現(xiàn)代國家治理實踐趨于理性化的基本要素?？茖訖?quán)力結(jié)構(gòu)奉行以合理化權(quán)力結(jié)構(gòu)和可持續(xù)化運行機制為充分實現(xiàn)組織既定目標的根本邏輯，追求組織運行低成本化與高效化。

在國家治理機制的科層體系內(nèi)，“上級”和人事部門以適應(yīng)國家治理階段性現(xiàn)實需要和長遠治理規(guī)劃為出發(fā)點和落腳點，在法定制度允許范圍內(nèi)獨立進行各地區(qū)、領(lǐng)域和層級的人事安排；同時輔以現(xiàn)代管理技術(shù)和激勵機制等專業(yè)手段，進而激發(fā)干部在收集、回應(yīng)和反饋社會新動向及落實國家治理規(guī)劃等方面的工作熱情，從組織安排層面保證“中央”的政策規(guī)劃能夠通過嚴密科層體系得以順利推行，從而實現(xiàn)對大眾訴求的積極回應(yīng)。科層權(quán)力結(jié)構(gòu)搭建起了組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、權(quán)力層級嚴密和內(nèi)部協(xié)調(diào)運行的干部體系，為階段性治理實踐的有序展開提供必要的組織基礎(chǔ)。

在科層組織結(jié)構(gòu)的支撐下，百年大黨在革命與建設(shè)實踐中探索形成了以政治認同和政治忠誠為核心的教化機制，并在國家治理現(xiàn)代化變革中通過周期性活動、制度性規(guī)定和嚴格性標準，逐漸強化了這種路徑依賴。政治觀念共享貫穿于科層管理的各個環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為以政治認同和政治忠誠為首要標準選任干部；以“政治立場堅定與否”為科層體系內(nèi)部監(jiān)督審查的首要內(nèi)容；組織以共享治理觀念為核心主題的思想教育活動，激發(fā)、引導(dǎo)和強化各層級領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)于特定政令規(guī)劃的內(nèi)心認同，進而將這種政治認可轉(zhuǎn)化為堅決貫徹執(zhí)行政令的積極行動。由此，科層權(quán)力結(jié)構(gòu)為“骨”，政治價值觀共享為核心的教化機制為“肉”，“骨”與“肉”，即組織結(jié)構(gòu)模式與觀念共享機制相互融合，形成了國家治理的常規(guī)機制。

在國家治理常規(guī)機制下，國家治理權(quán)力經(jīng)科層組織體系層層分解，被分配至特定科層崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部；以政治價值觀認同為核心邏輯的教化機制則引導(dǎo)干部逐漸內(nèi)化“人民至上”的治理理念，強化了干部關(guān)于既定政治目標的政治認同意識，進而轉(zhuǎn)化為落實具體政令計劃的積極行動。

（二）常規(guī)治理機制的“失靈”與調(diào)適

在國家治理實踐中，科層體系與政治教化機制的融合并不始終有效如常規(guī)治理機制的抽象描述。這主要在于作為組織支撐的科層理性結(jié)構(gòu)并非“絕對理性”。

一方面，科層型組織體系在提高組織效率的同時，其本身的運行需要一定的協(xié)調(diào)和激勵成本，這一成本大小與組織規(guī)模狀況、組織生存環(huán)境等密切相關(guān)。擴大組織規(guī)模、細化權(quán)力層級、規(guī)范組織運行等，是組織為實現(xiàn)其特定發(fā)展目標最易采取的改革路徑。但隨之而來的運行成本增加，則有悖于組織持續(xù)發(fā)展的初衷。另一方面，組織內(nèi)部上下級間的信息不對稱，以及相對于組織外部而言的封閉性，給組織決策前的信息收集帶來一定阻礙。決策信息不全狀態(tài)下，擬定的組織發(fā)展規(guī)劃、人事調(diào)動安排等，必然存在偏頗于現(xiàn)實的風險。由此，科層體系下的理性是有限的而非絕對的。

此外，在“非絕對理性”的常規(guī)治理機制外部，國內(nèi)外政治環(huán)境及社會大眾在國家治理活動開展過程中，同樣發(fā)揮著不可忽視的重要作用。近年來，國內(nèi)外政治經(jīng)濟環(huán)境趨于多元化，各國社會治理風險提升，突發(fā)性社會事件高發(fā)。危機處理在消耗社會治理經(jīng)濟成本的同時，往往會在一定范圍內(nèi)“動搖”部分大眾的政治信任狀況，給階段性治理規(guī)劃的落實帶來一定程度的障礙，常規(guī)治理進程的不可控性與不可預(yù)見度亦隨之提升。而就社會大眾而言，其政治意識及政治訴求在國內(nèi)外政治文化環(huán)境塑造下漸趨多元化，這給階段性治理規(guī)劃的有序推進帶來更多不確定性因素。

為應(yīng)對政治環(huán)境風險化和社會訴求多元化的治理現(xiàn)實，黨和國家在組織體系層面對常規(guī)式治理機制進行了一定適應(yīng)性調(diào)適。這些調(diào)適表現(xiàn)為以專業(yè)化和政治化二重標準擴大自身組織規(guī)模，強化干部政治忠誠意識與政治認同，完善貫穿國家治理全領(lǐng)域、各層級、全過程的科層干部體系。

但這些僅限于組織體系層面的適應(yīng)性調(diào)適，在造成權(quán)力體系層級化趨緊的同時，“組織失敗”“理性失靈”概率亦相應(yīng)被抬高。進一步而言，在規(guī)模較大的科層體系下，由于組織運行成本較高，干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)等管理程序難以正常展開，專業(yè)管理手段的預(yù)期效果大打折扣，容易造成干部在完成特定政治任務(wù)的過程中因?qū)I(yè)技能不足或缺乏政治熱情，作出“偏離”于國家政治發(fā)展規(guī)劃和“人民至上”治理理念的政治行為；抑或在應(yīng)對突發(fā)狀況和艱難任務(wù)的過程中“超負荷”工作，致使科層體系高效運轉(zhuǎn)的理性設(shè)計邏輯無法真正落地，造成常規(guī)治理機制在激發(fā)干部政治熱情等方面“失靈”的狀況。

（三）運動式治理機制對常規(guī)治理“理性失靈”的彌補

將研究視野置于較長歷史時期來看，具有“集中力量辦大事”優(yōu)勢的“運動”式治理因素從封建帝制時代便存在。①周雪光.運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考［J］.開放時代，2012（9）：105-125.但基于黨和國家既有治理績效及其對民眾訴求的積極回應(yīng)，社會大眾通常會自覺對黨和國家產(chǎn)生政治信任，自愿支持下一階段的政治發(fā)展規(guī)劃。在階段性的治理實踐中，國家機構(gòu)踐行“人民至上”的治理理念，通過嚴密的基層組織網(wǎng)絡(luò)體系積極回應(yīng)不同階層、行業(yè)、地區(qū)的多樣化民意訴求，進而獲取大眾對階段性治理規(guī)劃的普遍信任與支持。由此，以爭取特定利益為目標的大規(guī)模群眾運動不易再發(fā)生。

依靠基層組織動員群眾運動，是中國共產(chǎn)黨從革命黨、執(zhí)政黨到領(lǐng)導(dǎo)黨的角色轉(zhuǎn)變過程中，所持續(xù)依賴的治理路徑。改革開放以來，“運動”式治理因素作為領(lǐng)導(dǎo)干部自覺強化的工作技能和治理策略自動延存了下來，逐漸融入了以科層理性為組織基礎(chǔ)的治理機制中，并得以不斷強化，形成了常規(guī)治理機制與運動式治理機制“雙軌”并存的局面。

在改革開放以來的國家治理實踐中，為應(yīng)對常規(guī)治理機制下不可避免的組織失敗及理性失效，黨和國家通常選擇啟動革命時期探索形成的政治動員式治理路徑，借助覆蓋至基層的嚴密組織體系動員群眾，從而集中有限政治資源完成特定治理任務(wù)。

進一步而言，為解決既有治理模式在實現(xiàn)特定政治目標中的瓶頸，政治動員機制叫停“按部就班”的治理機制，借助嚴密的科層組織體系，動員群眾積極參與突出治理難題的解決，整合“體制”內(nèi)外廣泛的政治資源，從而彌補常規(guī)治理機制的“失效”與“失靈”，整頓并突破常規(guī)治理機制下的“超負荷”性失效困境。動員首先從組織體系內(nèi)部開始。黨和國家緊急強化各科層崗位上干部的政治忠誠意識，從而形成“高度動員的科層權(quán)力體系”。進而借助于科層組織體系在全領(lǐng)域、各層級、全行業(yè)的控制力，以面對面的意識形態(tài)宣傳提升價值觀共享，爭取和啟發(fā)群眾關(guān)于特定政令規(guī)劃的政治認同意識，為解決特定治理難題、實現(xiàn)既定社會發(fā)展目標爭取更為廣泛的群眾基礎(chǔ)，群眾自愿、主動、配合落實特定規(guī)劃部署的統(tǒng)一局面。運動式治理機制自上而下、由“體制內(nèi)”到“體制外”落實政令規(guī)劃，集中廣泛的社會資源，緊急調(diào)動體制內(nèi)外廣泛的社會力量，致力于推進既定發(fā)展規(guī)劃及政治任務(wù)，以突破常規(guī)與程序的政治動員推進國家治理效率與質(zhì)量的雙重提升。

必須指出的是，盡管運動式治理模式叫停與突破了常規(guī)治理機制，但作為國家治理組織支撐的科層體系仍在治理實踐中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，即作為“非常規(guī)”治理機制下政治動員的堅實支撐而存在。意識形態(tài)宣傳和政治鼓動，則為特定政治目標的實現(xiàn)提供了共享治理規(guī)劃的觀念基礎(chǔ)，科層組織體系與政治動員機制協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，形成了國家治理的“非常規(guī)”模式。運動式治理機制的啟動源于常規(guī)治理機制的“效率失靈”和“理性失敗”，科層體系下的技術(shù)理性既非“絕對”理性，亦非絕對“失效”。

綜述之，運動式治理機制與常規(guī)治理機制互為補充、相互融合共存于國家治理現(xiàn)代化進程之中。常規(guī)治理機制以科層權(quán)力體系為組織支撐、以政治教化為觀念共享基本路徑；運動式治理則作為應(yīng)對突發(fā)性治理困境及社會危機的獨特治理手段而存在，二者互為補充共同推進國家治理實踐調(diào)適。在這一調(diào)適過程中，為應(yīng)對治理困境，常規(guī)治理機制無法避免依賴政治動員，以突破自身的“絕對理性”悖論。運動式治理不斷借助于科層結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián)的管理程序與專業(yè)技術(shù)，嘗試克服革命與建設(shè)時期“群眾運動”“政治運動”凸顯的不穩(wěn)定弊病，進而確保如期實現(xiàn)既定治理目標。

二、政治領(lǐng)導(dǎo)—科層管理：“雙軌”治理模式下干部管理的核心路徑

權(quán)力的運用與監(jiān)督是任一政治機制的核心所在。科層權(quán)力結(jié)構(gòu)是貫穿常規(guī)與運動“雙軌”互補式國家治理機制的堅實組織支撐。經(jīng)特定人事程序選拔出來的干部，在各層級科層崗位上支撐著國家治理權(quán)力體系，并在治理實踐中扮演著“軸心驅(qū)動”角色。以既定政治目標的實現(xiàn)為目標導(dǎo)向，在“雙軌”互補式治理模式下探析干部管理核心路徑，是推進國家治理現(xiàn)代化的必要研究路徑。

（一）干部管理機制：發(fā)揮黨的干部在國家治理中的軸心作用

科層權(quán)力體系是“雙軌”式治理機制的堅實組織支撐。在國家治理實踐中，黨的干部扮演著政治路線維護者、政治決策踐行者、基層治理實踐者等關(guān)鍵角色，是落實具體政令規(guī)劃的關(guān)鍵群體，在常規(guī)與運動“雙軌”互補式國家治理機制中扮演著軸心驅(qū)動的關(guān)鍵角色。

早在新民主主義革命時期，毛澤東同志便作出了“政治路線確定后，干部就是決定性因素”的重大論斷，明確了干部在踐行既定政治路線和實現(xiàn)特定政治目標過程中的關(guān)鍵作用。新中國成立后，黨的政治路線的關(guān)注焦點逐步由“政權(quán)”轉(zhuǎn)向了“生產(chǎn)力”。為獲取社會生產(chǎn)力發(fā)展所需的必要且穩(wěn)定的經(jīng)濟社會環(huán)境，“國家治理”的概念應(yīng)運而生。在主要政治任務(wù)轉(zhuǎn)向國家治理實踐的過程中，黨的干部亦完成了由“革命精英”向“現(xiàn)代政治精英”的角色轉(zhuǎn)換。

在中國特色的國家治理實踐中，黨的干部延續(xù)并強化著革命時期的政治行為與學(xué)習(xí)路徑，圍繞既定政治目標落實具體政令規(guī)劃。從較為宏觀的視角而言，黨和國家以實現(xiàn)既定治理目標為現(xiàn)實導(dǎo)向，依據(jù)特定時空范圍內(nèi)的治理環(huán)境與條件，科學(xué)調(diào)整階段性政令規(guī)劃，以科層體系為堅固組織支撐，以部門技術(shù)差異和行政層級差別等為基本參照依據(jù)，經(jīng)層層分級的權(quán)力組織結(jié)構(gòu)將治理任務(wù)“拆解”分配直至基層黨員干部。在以價值觀共享為核心的政治教化機制熏陶之下，黨的干部關(guān)于治理愿景和長遠規(guī)劃的政治認同感得以不斷強化，對于落實特定治理規(guī)劃的行動內(nèi)驅(qū)力亦相應(yīng)提升。

各領(lǐng)域基層干部在落實具體政令規(guī)劃時的直接服務(wù)對象即人民群眾的政治信任，是保持黨的長期執(zhí)政地位所必須爭取的。黨員干部在貫徹執(zhí)行“中央”及“上級”政令規(guī)劃的過程中，通過收集不同階層群眾對特定政策的多元反饋，不斷調(diào)整基層治理具體方式，進而有效落實特定治理規(guī)劃?；鶎狱h員干部所收集到的群眾訴求，經(jīng)過科層權(quán)力體系層層整合，匯總至相關(guān)決策部門，為治理規(guī)劃完善及延續(xù)提供了必要的決策依據(jù)。在這一過程中，“體制內(nèi)”政治認同與“體制外”政治訴求一定程度上實現(xiàn)相互貫通。在國家治理實踐中，黨的干部以階段性政令規(guī)劃的落實為核心，“承”“中央及上級”政令意圖之“上”，“啟”落實具體治理規(guī)劃、收集群眾政治訴求并匯總至相關(guān)決策部門之“下”，以“軸心”角色驅(qū)動國家治理實踐有效展開。

基于黨的干部在國家治理機制中的軸心角色，以什么樣的標準選拔干部、怎樣選拔干部、怎樣激勵和懲處國家治理權(quán)力體系的干部以及怎樣激發(fā)干部對于落實特定治理規(guī)劃的政治熱情，是提高國家治理現(xiàn)代化的效率所不可忽視的重要內(nèi)容。

黨的干部在治理實踐中表現(xiàn)出的政治忠誠度和專業(yè)技術(shù)水平，直接影響既定政治目標的實現(xiàn)效率，在基層治理中表現(xiàn)為特定政令規(guī)劃的落地實施。進一步而言，基層干部的“德”“才”狀況，是基層群眾判斷干部隊伍是否具備治國理政資質(zhì)與能力、是否愿意做出政治信任決定的直接依據(jù)。由此，現(xiàn)代人事管理和激勵設(shè)計等專業(yè)手段被廣泛應(yīng)用于干部管理實踐中，從而約束與引導(dǎo)黨員干部積極推進國家治理實踐。上級領(lǐng)導(dǎo)與相關(guān)部門借助量化考核、定性評價等技術(shù)手段，對黨員干部在基層治理實踐中的現(xiàn)實表現(xiàn)進行科學(xué)評定，評定結(jié)果作為職位調(diào)動等人事管理決策的基本參照使用，進而影響干部職業(yè)發(fā)展前景及工資收入變動，驅(qū)動國家治理軸心主體積極推進國家治理規(guī)劃。

此外，“政治意識”“政治忠誠”等政治價值觀亦被融入干部管理機制中，“政治標準”在考察、選拔、晉升等干部管理程序中被置于決定性位置。政治價值觀與制度規(guī)則下的剛性約束，共同引導(dǎo)干部“內(nèi)外”兼修、踐行“人民至上”的治理理念，積極落實政令規(guī)劃。

（二）政治領(lǐng)導(dǎo)：干部管理的首要價值路徑

區(qū)別于其他科層型權(quán)力結(jié)構(gòu)，以黨的干部為治理軸心的“雙軌”式治理機制具有“不可戰(zhàn)勝的力量”①馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.列寧全集：第8 卷［M］.北京：人民出版社，2017：269.。這主要源于“政治領(lǐng)導(dǎo)”式價值路徑在國家治理實踐中不斷強化干部的政治認同。在“政治領(lǐng)導(dǎo)”式管理路徑下，身處各領(lǐng)域各層級的黨的干部，普遍持馬克思主義式政治價值觀，高度認同于共產(chǎn)主義式根本政治信仰，以中華民族偉大復(fù)興大業(yè)的實現(xiàn)為治理愿景。

“政治領(lǐng)導(dǎo)”是干部管理的首要價值路徑，引領(lǐng)著以工具理性為技術(shù)驅(qū)動的科層管理體系的基本運行方向。具體而言，“講政治”式價值引導(dǎo)貫穿于科層管理式技術(shù)路徑始末，這表現(xiàn)在“黨員”政治身份在干部錄用環(huán)節(jié)的壓倒性優(yōu)勢；“政治標準”在晉升選拔等職位調(diào)動環(huán)節(jié)中的絕對權(quán)重；以及“上級推薦”“組織考察”意見在制度化、程序化管理機制中的決定性作用。“政治價值”貫穿于黨的干部進入國家治理權(quán)力體系—職位調(diào)動—退休辭職的政治生涯始終。在獲得特定科層層級“公職”人員的政治角色之前，“黨員”身份是干部獲得“中央”及“上級”認可而進入治理權(quán)力的科層體系，進而在專業(yè)化科層管理流程中獲得更廣闊政治生涯的首要前提?！包h員”干部與公職人員的雙重政治身份的獲得，以其關(guān)于黨的政治價值觀的根本認同、對于國家治理前景的強烈認可為基礎(chǔ)。進一步而言，“上級”“組織”往往直接參與到干部科層管理實踐之中，在干部管理技術(shù)性程序中“嚴把‘政治關(guān)’”?！罢螛藴省必灤┯诳茖庸芾淼募s束、激勵和培訓(xùn)等路徑之中，驅(qū)動以科層結(jié)構(gòu)為組織支撐的國家治理體系高效運轉(zhuǎn)，繼而推進“雙軌”式治理機制有效運行，以“政治理性”有效把握“制度理性”的“分寸感”和“方向盤”。

“政治領(lǐng)導(dǎo)”式價值路徑貫穿于科層管理技術(shù)路徑的各個環(huán)節(jié)，以實現(xiàn)對國家治理軸心群體的價值引導(dǎo)與“政治約束”。在以績效評估和競爭性選拔為核心運作邏輯的科層管理機制中，“組織”在本質(zhì)上掌握著關(guān)于干部管理配套機制的獨立設(shè)計權(quán)，通過領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)權(quán)責、管理程序、績效標準、晉升條件、監(jiān)督問責等專業(yè)人事管理程序，實現(xiàn)對干部群體的政治價值引領(lǐng)。

首先，“組織”將自身置于重要程序“把關(guān)人”的關(guān)鍵角色，在調(diào)任、選拔、晉升等職務(wù)變動環(huán)節(jié)中設(shè)置“組織推薦”“組織考察”“黨委（集體）討論決定”等必要程序，直接參與各個配套管理機制的運行。其次，“組織”在各項管理程序中強化科層體系內(nèi)政治價值認同與治理理念共享，在“干部考核”環(huán)節(jié)增加以檢驗干部政治忠誠度為核心的政治立場、政治品德、理論素養(yǎng)等維度的考核比重，以關(guān)于“德”的周期性考核結(jié)果為基本素材建立干部個人“政德”檔案，作為科層職務(wù)變動的決定性依據(jù)，進而引導(dǎo)干部不斷強化政治忠誠意識，實現(xiàn)暢通個人職務(wù)晉升通道的職業(yè)愿景。再次，“激勵”是科層體系的又一重要驅(qū)動邏輯，亦是“組織”實現(xiàn)其政治領(lǐng)導(dǎo)的重要路徑之一，集中表現(xiàn)為對貫徹落實中央政令意圖中政績突出的干部的公開表彰和物質(zhì)獎勵。這一激勵機制的運行以政治任務(wù)的階段性進展為關(guān)鍵節(jié)點。此外，“組織”直接組織、參與和把控以競爭上崗和公開性選拔為基本形式的干部晉升程序，“組織”意見對干部職位調(diào)動結(jié)果具有決定性影響?！敖M織”甚至可以從干部關(guān)切的薪酬福利和職業(yè)發(fā)展空間等直接影響個體物質(zhì)利益的層面入手，引導(dǎo)干部落實“組織”政令意圖和治理規(guī)劃。“政治領(lǐng)導(dǎo)”甚至可以滲透到了基于成員職業(yè)發(fā)展規(guī)劃開展的培訓(xùn)之中。“組織”直接參與其中，在一定范圍內(nèi)選調(diào)確定培訓(xùn)對象，借由黨組織獨立建立的干部培訓(xùn)體系，明確培訓(xùn)內(nèi)容即政治理論和治理理念學(xué)習(xí)，獨立組織干部培訓(xùn)，統(tǒng)一干部政治觀念，并強化其政治忠誠意識，發(fā)揮“政治標準”在干部管理實踐中的根本引導(dǎo)價值。

（三）科層管理：干部管理的必要技術(shù)路徑

以意識形態(tài)和治理理念認同為前提，黨的干部獲得“組織”認可而進入到以科層結(jié)構(gòu)為依托的國家治理權(quán)力體系之中，參與到以“政治忠誠與否”和“專業(yè)技能高低”為核心考評內(nèi)容的管理機制中來，在各領(lǐng)域各層級具體科層崗位上傳達并落實國家政令規(guī)劃，收集、整理并向上匯總?cè)罕娨庖?，合力支撐起高度動員化的科層干部隊伍，推進“雙軌”式國家治理機制有效運行，進而實現(xiàn)既定政治目標。

在國家治理重心的轉(zhuǎn)變過程中，與“雙軌”模式的科層型組織支撐相對應(yīng)，技術(shù)、程序、制度等現(xiàn)代科層管理工具被應(yīng)用于干部管理實踐中，并在推進國家治理現(xiàn)代化進程中不斷展現(xiàn)出有益價值，與干部管理的“政治領(lǐng)導(dǎo)”式價值路徑相互融合，共同推進階段性治理規(guī)劃的展開?！翱茖庸芾怼笔恰半p軌”治理機制下干部管理所依靠的必要技術(shù)路徑，在組織結(jié)構(gòu)、運行驅(qū)動與管理技術(shù)等方面逐漸實現(xiàn)了制度化邏輯、專業(yè)化邏輯與激勵性邏輯三者協(xié)調(diào)運行。

從制度化邏輯談起，黨和國家以革命與建設(shè)時期干部隊伍管理實踐為基礎(chǔ)，以現(xiàn)代組織管理理念為參照，經(jīng)特定程序?qū)Ω刹抗芾斫?jīng)驗進行“法律化”“制度化”處理，科學(xué)設(shè)計形成了以《中華人民共和國公務(wù)員法》為核心的人事法律體系，明確了干部所支撐與維系的國家治理權(quán)力體系的部門分類與職位設(shè)置。在此基礎(chǔ)之上，相關(guān)人事制度與法律進一步明確了干部分類管理、選拔任用、監(jiān)察考核、激勵獎懲、職位晉升、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等各個管理環(huán)節(jié)的開展范圍、部門權(quán)責、開展流程、監(jiān)督問責等相關(guān)內(nèi)容，以現(xiàn)代人事管理技術(shù)覆蓋至各職能部門和各層級職位始終，以專業(yè)化、技術(shù)化和程序化邏輯為基本導(dǎo)向鍛造適應(yīng)國家治理現(xiàn)實需要的高素質(zhì)干部隊伍，支撐國家治理權(quán)力體系，推進常規(guī)式與運動式國家治理機制相互融合、互為補充，貫徹落實國家治理相關(guān)政令規(guī)劃。

聚焦至個體層面而言，處于特定科層層級的干部以相關(guān)人事制度賦予該科層崗位“公職”身份的法定權(quán)責為依據(jù)展開基層治理實踐。從干部個人成長角度而言，良好的職業(yè)發(fā)展前景與薪酬待遇，是公職人員普遍的個人訴求。專業(yè)技術(shù)在干部管理機制中的廣泛應(yīng)用，使黨的干部實現(xiàn)了由“革命干部”到“現(xiàn)代技術(shù)官僚”式政治角色轉(zhuǎn)變，同時在以“功績制考核”和“競爭性選拔”為核心邏輯的科層管理機制中擁有了較為暢通的職務(wù)晉升通道。表彰獎勵和職位晉升等激勵技術(shù)在科層管理實踐中的應(yīng)用，實現(xiàn)了激勵機制與制度化邏輯、專業(yè)化邏輯在干部管理機制中的統(tǒng)一，在制度設(shè)計層面實現(xiàn)了組織整體利益—由支撐治理權(quán)力體系的干部實現(xiàn)特定政治目標與組織成員利益—干部個人的職業(yè)發(fā)展與福利報酬最大化的融合，有力激發(fā)了各層級干部落實“中央”與“上級”政令規(guī)劃的積極性。

“政治領(lǐng)導(dǎo)”即以“中央”“上級”政策方針和政令規(guī)劃的落實為干部政治活動的根本引導(dǎo)，突出鑒別標準極具主觀性的政治忠誠觀念?！翱茖庸芾怼奔匆越M織內(nèi)普遍認同的、具有普遍約束力和引導(dǎo)力的法定規(guī)則為驅(qū)動機制，意圖“摒除”政治主體個人意志之片面性的法定規(guī)則。這一對看似互不兼容的組織管理邏輯，共存于維系國家治理體系的干部管理機制之中。

三、政治理性：干部管理機制的基本運作邏輯

“雙軌”國家治理模式下干部管理的現(xiàn)實路徑，是黨和國家在“工具理性”與“價值理性”間調(diào)適形成的兼具合目的性與合價值性的、符合中國特色國家治理現(xiàn)實需要的運作邏輯，是以明確治理方向下專業(yè)技術(shù)與價值觀念相互融合的必然結(jié)果。

（一）技術(shù)理性的合理性

基于地緣、血緣、宗教、資本、政權(quán)等因素的“共通”，人們在特定時空范圍內(nèi)聚集形成結(jié)構(gòu)或明晰、或松散的“組織”。共同發(fā)展愿景及其附帶的社會影響，是現(xiàn)代組織在自我發(fā)展環(huán)節(jié)中凝聚與維系組織內(nèi)外力量的根本所在。組織成員及潛在成員共同利益的實現(xiàn)，是組織發(fā)展的核心價值追求。

在技術(shù)理性視閾下，科層體系及其相關(guān)的技術(shù)與規(guī)則的根本追求即為“效率至上”。技術(shù)與規(guī)則等在組織運行中的廣泛應(yīng)用，皆以既定目標的高效實現(xiàn)為根本。而技術(shù)手段的應(yīng)用必然能夠帶來組織成功?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在落實組織既定發(fā)展規(guī)劃中的應(yīng)用，在直接提升生產(chǎn)效率的同時，亦通過管理環(huán)節(jié)間接作用于組織效率的提升?；趯餐妇暗淖分穑M織成員運用專業(yè)技術(shù)手段實踐中皆自覺自愿接受法定程序和規(guī)則的約束。

基于黨的干部在“雙軌”式治理機制中的軸心驅(qū)動角色，干部管理體系運行以提升國家治理效率為基本現(xiàn)實導(dǎo)向，現(xiàn)代管理技術(shù)在干部管理機制中的應(yīng)用具有一定現(xiàn)實必要性。由技術(shù)理性邏輯展開理論演繹，圍繞國家治理效率的提升，壯大組織力量與廣泛應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)，是干部管理機制運行的必然技術(shù)路徑。

與其他現(xiàn)代政黨成員相類似，科層干部在制訂國家治理規(guī)劃過程中，意圖尋找或擴大“體制內(nèi)”成員與“體制外”民眾的共同利益空間，進而換取政令規(guī)劃的暢通落實；并不時爭取和吸納認同“體制內(nèi)”政治價值觀念、掌握特定專業(yè)技能的“體制外”人員，以壯大自身組織力量，進而提高既定政治目標的實現(xiàn)效率。在國家治理實踐中，黨和國家以科層管理為干部機制的必要技術(shù)路徑，借助以約束和激勵為深層邏輯的制度規(guī)則，引導(dǎo)黨的干部遵照國家政令規(guī)劃展開政治活動，進而實現(xiàn)特定治理目標。

（二）絕對技術(shù)主義的必然失敗

在技術(shù)理性邏輯下，充分應(yīng)用科層結(jié)構(gòu)、科學(xué)技術(shù)及法定規(guī)則等專業(yè)手段于干部管理實踐中，必然能夠以盡可能低的政治成本獲取治理績效最大化。

技術(shù)主義理論指導(dǎo)下，既定目標的快速實現(xiàn)是組織運行及組織成員個人活動的唯一訴求，規(guī)則與技術(shù)的運用亦皆為這一共同愿景如期實現(xiàn)。正義、公正、普惠等基本不被考慮在內(nèi)，技術(shù)主義本身存在一定理想化色彩。具體而言，組織規(guī)則的制訂及完善，根本上是意圖通過以組織活動有序化帶動提高組織活動效率。但就實際效果而言，這并不能帶來組織運行成本的降低。相反，漸趨精細化的制度體系限制了組織機制靈活性的發(fā)揮，組織運行機制漸趨僵化，這與技術(shù)理性所執(zhí)著的“高效”運行顯然相悖。進一步而言，受限于決策機制的相對封閉性，“法定”規(guī)則在某種程度上是對特定群體既得利益的“合法”保護。在一定程度上而言，強化組織行動法治化，即是對組織利益分配不公的強化與包庇。在極度維護既得利益者對其他成員利益“侵犯事實”的規(guī)則下，組織合法性便難以得到保證。

技術(shù)理性在落實政治發(fā)展規(guī)劃的實踐中存在一定的潛在誤區(qū)。技術(shù)的絕對發(fā)展并非帶來絕對高效。技術(shù)主義不應(yīng)亦不能作為干部管理機制有效運行的唯一邏輯遵循。提防與規(guī)避國家治理的絕對技術(shù)主義雷區(qū)，應(yīng)以價值理性邏輯引導(dǎo)干部管理漸趨正義化、合理化與平等化。

（三）“講政治”：價值理性的獨特意蘊

基于意識形態(tài)認同在國家治理實踐中的顯著價值，相較于技術(shù)理性，價值理性應(yīng)是干部管理機制運行中更為本質(zhì)的邏輯。在干部管理實踐中，以“功績制考核”和“競爭性選拔”為技術(shù)支撐的科層管理并非干部管理的唯一路徑?！罢晤I(lǐng)導(dǎo)”在其中作為首要價值路徑而存在，并以“講政治”的價值標準貫穿于干部體系科層管理程序始末?！翱茖庸芾怼钡募夹g(shù)路徑與“政治領(lǐng)導(dǎo)”式價值路徑相互貫通，融合于干部管理實踐。干部體系的組織與運行，卻并非以徹底的技術(shù)理性為唯一價值遵循。

相較于法定規(guī)則，“中央指示”“上級命令”等政治權(quán)威下的價值理性，往往對于基層治理實踐具有更強的引導(dǎo)力和約束力，甚至超越和突破“上”“下”垂直科層，對于基層治理具有更有效的指導(dǎo)價值。值得一提的是，這種突破并不局限于應(yīng)對復(fù)雜治理形勢的“非常規(guī)式”治理活動之中。

西方部分學(xué)者甚至斷言中國的國家治理體系遵循“命令即規(guī)則”的“制度”邏輯得以維系。他們認為“命令”通常為擁有不同程度個人政治魅力且處于較高科層層級的干部，在“體制”內(nèi)外一定時空范圍內(nèi)做出的、帶有個人政治偏好的、維護特定群體既得利益的政治決策，既包含正式?jīng)Q策也包含非正式?jīng)Q策?！懊罴匆?guī)則”突出“上級意志”超越公允的、法定的制度規(guī)則，從而約束較低層級干部的政治活動。這一論斷固然偏離于我國漸趨現(xiàn)代化的國家治理實踐，忽視了“集中力量辦大事”式治理機制對于大體量國家而言具有相當重要的意義，存在咬文嚼字故意抹黑中國政治機制的嫌疑。

較長時期以來，“政治領(lǐng)導(dǎo)”機制在科層干部體系中發(fā)揮著的主導(dǎo)價值，為專業(yè)技術(shù)手段和法定制度規(guī)則的運用指明了方向。在某種程度上而言，干部管理機制的現(xiàn)代化進程實際上是“依靠于政治標準”這一現(xiàn)實運行機制漸趨合“法”化的過程。黨和國家堅持“講政治”的核心價值理性，以“政治領(lǐng)導(dǎo)”為干部管理核心路徑，不斷取得國家治理新成效，并在漸趨復(fù)雜的治理環(huán)境中“慣性”選擇并強化這一路徑依賴。

（四）政治理性：目的性與價值性的有效融合

基于政治合法性的極端重要性，政治組織往往巧妙融合價值理性和技術(shù)理性，驅(qū)動組織整體致力于特定發(fā)展目標的實現(xiàn)。不同政治組織所采用的組合權(quán)重及方式，多取決于其意圖維護與爭取吸納的公共利益空間。黨和國家融合價值性與目的性二重維度，以二者交叉空間內(nèi)的“政治理性”為基本邏輯，以特定技術(shù)工具致力于預(yù)設(shè)政治目標的實現(xiàn)，同時發(fā)揮預(yù)設(shè)政治價值對技術(shù)主義的導(dǎo)向作用，盡可能規(guī)避技術(shù)主義在治理實踐中的潛在誤區(qū)，驅(qū)動干部機制“高度政治動員化”而積極參與國家治理實踐。

20 世紀20 年代前后，全國各地早期黨小組成員基于共同政治信仰而組建形成正式政黨，以信仰共通為基礎(chǔ)的“干部制”亦隨之顯現(xiàn)雛形。在組織結(jié)構(gòu)尚不健全的情況下，共產(chǎn)主義式價值理性尚作為主要運行邏輯驅(qū)動“干部制”推進革命事業(yè)發(fā)展。絕對的技術(shù)理性導(dǎo)致組織失敗，絕對的價值理性亦不能驅(qū)動組織持續(xù)有效運行。經(jīng)歷了單一邏輯為運行驅(qū)動的短暫階段，中國“干部制”借鑒蘇聯(lián)“干部制”驅(qū)動政治發(fā)展的基本經(jīng)驗，認識到面對面宣傳、學(xué)校與街頭演講、拉條幅與喊口號、學(xué)術(shù)討論、文學(xué)作品等動員手段，以及秘密電報、隱形書信、電話、印刷機等現(xiàn)代技術(shù)在擴大組織規(guī)模、實現(xiàn)預(yù)設(shè)政治價值的政治活動中具有重要價值。在政黨建國的革命實踐中，“干部制”以政治理性為根本驅(qū)動，借助共產(chǎn)主義的“兩個必然”式價值愿景，輔以廣播、電報等專業(yè)技術(shù)手段，引導(dǎo)全黨實現(xiàn)階段性革命任務(wù)。由此，工具理性與目的理性在這一時期干部機制運行實踐中實現(xiàn)了統(tǒng)一。

國家政權(quán)建立后，共產(chǎn)主義的實現(xiàn)依然為干部機制運行的核心政治價值，并以階段性治理任務(wù)即鞏固政權(quán)、恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟等為主要表現(xiàn)形式。于社會生產(chǎn)工具的大發(fā)展而言，三大產(chǎn)業(yè)相關(guān)的理論知識、生產(chǎn)工具和信息技術(shù)等技術(shù)手段的科學(xué)性與日俱增，國家治理實踐逐漸走向現(xiàn)代化，干部管理機制亦隨之漸趨程序化、規(guī)范化和技術(shù)化。意識形態(tài)認同為基礎(chǔ)的政治標準，始終在“組織”準入、職位晉升與調(diào)動、考核評價等干部管理程序中扮演決定性角色，既定政治目標的實現(xiàn)亦始終引導(dǎo)“雙軌”式國家治理實踐有效展開。

合目的性與合價值性二重標準有效統(tǒng)一于干部管理實踐，是黨和國家調(diào)適干部管理機制以推進國家治理現(xiàn)代化進程的核心價值追求。國家治理理念、模式、路徑等的技術(shù)性設(shè)計，始終致力于社會主義價值理性的實現(xiàn)；預(yù)設(shè)價值追求則是干部管理實踐的政治認知趨向和價值判斷取向。技術(shù)理性與價值理性融合形成一定彈性活動空間，即以政治理性驅(qū)動干部有效展開國家治理活動，這是干部管理機制運行的根本邏輯。

四、總結(jié)與思考

在中國特色政治體制中，“黨的干部”扮演著雙重政治角色，即黨的“組織骨干”與國家治理機制的“科層領(lǐng)導(dǎo)”。黨的組織“骨干”經(jīng)“組織認可”和特定人事程序考核后進入國家治理科層體系，各層級干部在黨領(lǐng)導(dǎo)的國家治理實踐中發(fā)揮著軸心作用。

在國家治理實踐中，黨和國家沿用并強化了黨在革命時期所依賴的政治教化路徑，借鑒了現(xiàn)代國家普遍認可的科層權(quán)力結(jié)構(gòu)，融合二者形成了國家治理的常規(guī)機制。但基于科層結(jié)構(gòu)自身的非絕對理性，常規(guī)治理機制在應(yīng)對國內(nèi)外政治危機過程中，往往通過擴展權(quán)力層級來應(yīng)對潛在治理危機，抬高了“組織失敗”“理性失靈”的風險，陷入了絕對技術(shù)理性的誤區(qū)。由此，常規(guī)治理機制并不足以應(yīng)對當前國家治理實踐中的復(fù)雜形勢。為應(yīng)對常規(guī)治理機制的“理性失效”，黨和國家啟動政治動員機制，叫停和超越“按部就班”的常規(guī)治理機制，基于已有的嚴密組織體系面對面動員群眾，快速整合有效治理資源以應(yīng)對國家治理的“超負荷”與“理性失效”困境。

在常規(guī)與運動“雙軌”互補式國家治理機制下，黨和國家以科層管理為干部管理的必要技術(shù)路徑，以政治領(lǐng)導(dǎo)為其首要價值路徑，在意圖“摒除”政治主體意志片面性的法定規(guī)則中引入政治忠誠度為鑒別標準，將這一對看似互不兼容的管理標準共同納入干部管理機制之中。

基于對政治合法性的追求，黨和國家視價值理性為更本質(zhì)的邏輯觀念，預(yù)設(shè)政治價值的實現(xiàn)必然依賴于特定技術(shù)路徑。國家治理實踐所依賴的干部管理機制遵循政治理性式運作邏輯。以“功績制考核”和“專業(yè)性選拔”為核心的現(xiàn)代管理技術(shù)在干部管理機制中的應(yīng)用具有一定的積極意義，但唯科學(xué)技術(shù)、唯效率至上式絕對技術(shù)主義必然帶來組織的“絕對失敗”。故而在技術(shù)理性之外，干部管理機制運行更依賴于價值理性下的正確導(dǎo)向?！爸v政治”的價值標準貫穿于干部管理的各個環(huán)節(jié)之中，以政治標準引導(dǎo)技術(shù)理性推進干部管理機制運行，規(guī)避技術(shù)主義的潛在誤區(qū)，在技術(shù)理性與價值理性的相互融合中尋求一定的彈性活動空間，是干部管理機制以“政治理性”為根本價值遵循的集中表現(xiàn)。

本研究默認國家治理機制中的“干部”經(jīng)歷政治角色轉(zhuǎn)換的一般性過程，即由黨的組織體系經(jīng)特定人事程序進入了國家治理權(quán)力體系。但就現(xiàn)實政治生活及不同政治主體認知而言，“干部”指代并非完全一致，干部群體并非一個絕對的、封閉的政治群體。對于作為個體的干部，亦存在諸多不合程序、非正義性的進入國家治理科層體系的可能渠道。但基于全行業(yè)、各領(lǐng)域、各層級干部管理模式的一致性，本研究對干部管理機制運行邏輯的討論結(jié)果仍具有普適性。