譚浩 王軍永 劉雨璇 周佳佳 王力

DOI：10.13912/j.cnki.chqm.2024.31.4.09

*基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（編號：72364020）；江西省中醫(yī)藥管理局科技計(jì)劃（編號：2023A0373）；江西中醫(yī)藥大學(xué)中醫(yī)藥與大健康發(fā)展研究院智庫研究項(xiàng)目（編號：ZK202306）

【摘? 要】? 目的? 評價(jià)我國7個(gè)國家中醫(yī)藥綜合改革示范區(qū)的建設(shè)方案，提出優(yōu)化策略，為推進(jìn)示范區(qū)建設(shè)提供參考。方法? 對7份示范區(qū)建設(shè)方案進(jìn)行政策語義分析、政策工具分析、政策量化評估。結(jié)果? 各省市示范區(qū)建設(shè)方案側(cè)重點(diǎn)不同。政策工具運(yùn)用以供給型和環(huán)境型工具為主。7份建設(shè)方案PMC指數(shù)得分均值為7.71，“實(shí)施步驟”PMC指數(shù)得分最低。結(jié)論? 國家中醫(yī)藥綜合改革示范區(qū)建設(shè)方案區(qū)域特色不明顯，建設(shè)方案拉力不足，目標(biāo)不夠細(xì)化。建議各省市根據(jù)實(shí)際建設(shè)具有地域特色的示范區(qū)，供給側(cè)與需求側(cè)合力促進(jìn)示范區(qū)建設(shè)，同時(shí)需明確示范區(qū)建設(shè)方案的目標(biāo)與實(shí)施步驟。

【關(guān)鍵詞】? 中醫(yī)藥；綜合改革示范區(qū)；建設(shè)方案；政策評價(jià)；政策范式理論；PMC指數(shù)模型

中圖分類號：R197????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Evaluation of the Construction Schemes of National TCM Comprehensive Reform Demonstration Zones Based on Policy Paradigm Theory/TAN Hao，WANG Junyong，LIU Yuxuan，et al.//Chinese Health Quality Management，2024，31（4）：43-48

Abstract? Objective? To evaluate the construction schemes of 7 national demonstration zones for comprehensive reform of traditional Chinese medicine （TCM） in China and propose optimization strategies， to provide reference for promoting the construction of demonstration zones.? Methods? Policy semantic analysis， policy tool analysis and policy quantitative evaluation were carried out on the construction schemes of 7 demonstration zones.? Results? Different provinces and cities had different emphases in the construction schemes of demonstration zones. The application of policy tools was mainly based on supply tools and environmental tools. The average score of PMC index of 7 demonstration zones was 7.71， and the PMC index score of the "implementation steps" was the lowest.? Conclusion?? The regional characteristics of the construction schemes of the national TCM comprehensive reform demonstration zones were not obvious， the construction force was insufficient， and the target was not detailed enough. It was suggested that all provinces and cities should build demonstration zones with local characteristics according to the actual situation， and work together on the supply and demand side to promote the construction of demonstration zones. Furthermore， it was necessary to clarify the objectives and implementation steps of the construction schemes of demonstration zones.

Key words? Traditional Chinese Medicine;Comprehensive Reform Demonstration Zone;Construction Schemes;Policy Evaluation;Policy Paradigm Theory;PMC Index Model

First-author's address? College of Economics and Management，Jiangxi University of Traditional Chinese Medicine，Nanchang，Jiangxi，330004，China

2021年12月31日，國家中醫(yī)藥管理局、國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生健康委等5部委聯(lián)合批復(fù)，同意浙江、上海、江西、山東、湖南、廣東、四川等7個(gè)省市建設(shè)國家中醫(yī)藥綜合改革示范區(qū)［1］。這是推動(dòng)中醫(yī)藥振興發(fā)展的重要舉措［2］。各示范區(qū)獲批后，均出臺(tái)了相應(yīng)的建設(shè)方案。建設(shè)方案是示范區(qū)建設(shè)發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)和方向指引［3］。當(dāng)前，關(guān)于示范區(qū)建設(shè)方案評價(jià)的研究較少。政策范式理論由Kuhn K［4］提出，該理論認(rèn)為政策制定者習(xí)慣在一個(gè)由各種理念和標(biāo)準(zhǔn)組成的框架中工作［5］，已被廣泛運(yùn)用于政策研究領(lǐng)域。政策工具是連接政策目標(biāo)和政策成果的紐帶，有助于提高政策執(zhí)行力度，克服政策執(zhí)行過程中可能遇到的困難，并解決問題，從而有效促進(jìn)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)［6］。政策一致性（Policy Modeling Consistency，PMC）指數(shù)模型，即PMC指數(shù)模型，主張盡可能將所有相關(guān)變量包含在內(nèi)，且認(rèn)為所有變量同等重要，并視變量為二分類變量，以克服現(xiàn)有政策評價(jià)方法過分關(guān)注某些變量而忽視其他變量的缺點(diǎn)［7］。本研究基于政策范式理論，運(yùn)用內(nèi)容分析、政策工具分析、PMC指數(shù)模型等方法，對各示范區(qū)建設(shè)方案進(jìn)行綜合評價(jià)，以期為推進(jìn)示范區(qū)建設(shè)提供參考。

1?? 資料來源

通過檢索各省市政府官方網(wǎng)站以及向政府申請公開政策，收集7份建設(shè)方案。見表1。

2?? 研究方法

2.1? 研究框架

政策范式能夠?qū)嫶蟮恼叻治黾?xì)化為政策問題、政策目標(biāo)、政策工具等具體要件，研究者可以根據(jù)實(shí)際情況匹配和組合要件。本研究基于政策范式理論構(gòu)建“政策語義分析—政策工具分析—政策量化評估”框架，見圖1。

2.2? 研究方法

2.2.1? 內(nèi)容分析??? 首先，利用ROST CM6.0軟件對7份建設(shè)方案文本進(jìn)行分詞處理，并對分詞后的文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)。其次，剔除無意義的虛詞及無關(guān)詞匯。最后，生成高頻詞云圖。

2.2.2? 政策工具分析????? 本研究通過分析各建設(shè)方案中政策工具使用情況，探析政策工具使用的共性和差異，為PMC指數(shù)模型的一級和二級變量選取提供參考。（1）構(gòu)建分析框架。首先，參考Rothwell R和Zegveld W［8］提出的“三分法”，將政策工具分為供給型、需求型、環(huán)境型三大類。其中：供給型政策工具對政策目標(biāo)形成推力；需求型政策工具對政策目標(biāo)形成拉力；環(huán)境型政策工具對政策目標(biāo)產(chǎn)生間接影響。其次，根據(jù)三大類政策工具的基本定義，劃分具體的子工具類目。供給型政策工具包括公共服務(wù)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等；環(huán)境型政策工具包括金融補(bǔ)貼、目標(biāo)規(guī)劃、政策宣傳等；需求型政策工具包括試點(diǎn)探索、醫(yī)保支持、海外推廣等。（2）政策文本處理。通過梳理政策內(nèi)容，將政策文本按照“政策序號—一級標(biāo)題—二級標(biāo)題—三級標(biāo)題—段落序號—句子序號”的順序進(jìn)行編碼。

2.2.3? PMC指數(shù)模型????? （1）變量與參數(shù)設(shè)置。首先，參考已有研究［9-10］，確定“政策評價(jià)”“政策受體”“政策視角”3個(gè)變量。其次，結(jié)合政策語義分析結(jié)果，確定“服務(wù)體系”“管理體制”“人才培養(yǎng)”“科技創(chuàng)新”“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”“文化傳播”6個(gè)變量，并根據(jù)政策工具分析結(jié)果，選取每份建設(shè)方案中運(yùn)用最多的4類政策工具作為二級變量。最后，基于建設(shè)方案內(nèi)容，確定“實(shí)施步驟”變量。最終確定10個(gè)一級變量和36個(gè)二級變量，見表2。（2）多投入產(chǎn)出分析。通過分析建設(shè)方案文本內(nèi)容，對一級變量和二級變量進(jìn)行賦分，內(nèi)容涉及該變量賦值為1，反之則賦值為0。（3）PMC指數(shù)計(jì)算。首先，根據(jù)PMC指數(shù)計(jì)算方法，對36個(gè)二級變量進(jìn)行賦值；其次，計(jì)算10個(gè)一級變量得分，一級變量分值為二級變量總分與二級變量數(shù)目的比值；最后，計(jì)算建設(shè)方案PMC指數(shù)，即每份建設(shè)方案所有一級變量得分之和。（4）PMC曲面圖和雷達(dá)圖繪制。選取PMC指數(shù)得分最高與最低的政策，繪制曲面圖和雷達(dá)圖。

3?? 結(jié)果與分析

3.1? 政策語義分析結(jié)果

詞云圖（圖2）顯示，建設(shè)方案聚焦于“服務(wù)”“改革”“人才”“研究”

“文化”“機(jī)制”等方面，這在一定程度上反映了示范區(qū)建設(shè)涵蓋完善服務(wù)體系、改革體制機(jī)制、推進(jìn)科研創(chuàng)新、培養(yǎng)中醫(yī)藥人才、傳播中醫(yī)藥文化等內(nèi)容。此外，各示范區(qū)建設(shè)方案側(cè)重點(diǎn)有所不同。例如，山東省示范區(qū)建設(shè)（P3），“文化”居于中心位置，這可能與山東省“強(qiáng)化中醫(yī)藥文化建設(shè)”這一重點(diǎn)任務(wù)有關(guān)；廣東省示范區(qū)建設(shè)（P4）重視“人才”的作用；浙江?。≒7）與湖南?。≒2）示范區(qū)建設(shè)強(qiáng)調(diào)“改革”；四川省示范區(qū)建設(shè)（P6）聚焦于“研究”。

3.2? 政策工具分析結(jié)果

對編碼所獲得的532條文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，得到7份建設(shè)方案的政策工具分布情況，見表3。整體來看，建設(shè)方案政策工具的使用以供給型和環(huán)境型為主。在子工具的運(yùn)用中，基礎(chǔ)設(shè)施、機(jī)制改革及評估考核等使用頻率較高。這反映了示范區(qū)建設(shè)不僅重視物質(zhì)基礎(chǔ)的夯實(shí)，而且重視體制機(jī)制的完善。

具體來看，各示范區(qū)建設(shè)方案對于政策工具的運(yùn)用存在較大差異。四川省建設(shè)方案（P6）供給型政策工具使用占比達(dá)到54.7%，在7份建設(shè)方案中占比最高，而環(huán)境型政策工具占比僅為21.9%，在7份建設(shè)方案中占比最低。在子工具使用方面，四川?。≒6）通過設(shè)立機(jī)構(gòu)、培養(yǎng)人才、科研支持等推動(dòng)示范區(qū)建設(shè)。山東省（P3）、上海市（P5）、浙江?。≒7）建設(shè)方案中，環(huán)境型政策工具占比最高。江西省建設(shè)方案（P1）中“基礎(chǔ)設(shè)施”工具被提及頻次最高，體現(xiàn)了江西省相關(guān)部門對于示范區(qū)物質(zhì)基礎(chǔ)建設(shè)的大力支持。湖南?。≒2）與廣東?。≒4）建設(shè)方案中政策工具的運(yùn)用相對均衡，供給型工具和環(huán)境型工具占比相近，需求型工具占比約為20%。

3.3? 政策量化評估結(jié)果

3.3.1? 整體評價(jià)???? 整體來看（表4），7份建設(shè)方案PMC指數(shù)均值為7.71，說明總

體上滿足國家中醫(yī)藥綜合改革示范區(qū)建設(shè)要求。根據(jù)一級變量PMC指數(shù)得分均值來看：服務(wù)體系和管理體制均值達(dá)到0.8以上，說明示范區(qū)建設(shè)運(yùn)用豐富的政策措施以完善服務(wù)體系、健全管理體制；科技創(chuàng)新與文化傳播PMC指數(shù)值僅為0.64，說明示范區(qū)建設(shè)對這兩方面的重視程度不夠；實(shí)施步驟PMC指數(shù)值僅為0.43，僅有3份建設(shè)方案明確了建設(shè)步驟。

3.3.2? 具體評價(jià)??? 7份建設(shè)方案中，P4與P6的PMC指數(shù)值最低，P2的PMC指數(shù)值最高。為了進(jìn)一步分析這3份建設(shè)方案的具體差異，繪制曲面圖及雷達(dá)圖，見圖3～圖6。

通過雷達(dá)圖（圖6）可以看出，湖南（P2）、廣東（P4）、四川（P6）3個(gè)省份建設(shè)方案在實(shí)施步驟、管理體制、人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化傳播方面差異明顯。第一，湖南省在建設(shè)方案中明確了示范區(qū)建設(shè)步驟，包括啟動(dòng)實(shí)施、整體推進(jìn)、完善提升三個(gè)階段，而廣東省與四川省的建設(shè)方案中沒有建設(shè)步驟的詳細(xì)內(nèi)容。第二，湖南省建設(shè)方案綜合運(yùn)用了多種政策工具，廣東省建設(shè)方案在中醫(yī)藥文化傳播這一維度運(yùn)用政策工具較少，四川省建設(shè)方案在服務(wù)體系與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面運(yùn)用政策工具較單一。第三，湖南省建設(shè)方案明確了各項(xiàng)任務(wù)的責(zé)任部門與具體分工，廣東省與四川省的建設(shè)方案雖然對建設(shè)目標(biāo)有較為清晰的規(guī)劃，但對于責(zé)任主體的劃分缺少相應(yīng)說明。

4? 討論

4.1? 國家中醫(yī)藥綜合改革示范區(qū)建設(shè)方案區(qū)域特色不明顯

國家出臺(tái)的《國家中醫(yī)藥綜合改革示范區(qū)“特色卷”》［11］對7個(gè)省市的示范區(qū)建設(shè)提出了不同要求。例如，“特色卷”要求山東省在示范區(qū)建設(shè)過程中“深化中醫(yī)藥文化建設(shè)”，山東省建設(shè)方案結(jié)合當(dāng)?shù)亍叭遽t(yī)文化、扁鵲故里、針砭發(fā)源地”等特色名片，弘揚(yáng)中醫(yī)藥文化。這一方面彰顯了地域特色，另一方面與國家“特色卷”要求緊密結(jié)合。然而，部分示范區(qū)建設(shè)方案區(qū)域特色體現(xiàn)不明顯。例如，江西省形成了理論豐富、著作豐碩、臨床診療技術(shù)獨(dú)特、傳承久遠(yuǎn)的“旴江醫(yī)學(xué)”流派，但江西省建設(shè)方案高頻詞云圖中卻未涉及“旴江醫(yī)學(xué)”。這對于發(fā)揮示范區(qū)的引領(lǐng)作用，帶動(dòng)周邊地區(qū)中醫(yī)藥發(fā)展造成一定阻礙。

4.2? 國家中醫(yī)藥綜合改革示范區(qū)建設(shè)方案拉力不足

政策整體效力的發(fā)揮需要供給側(cè)的推力、需求側(cè)的拉力、環(huán)境的影響力共同作用，若三者結(jié)構(gòu)不合理會(huì)影響政策效力的發(fā)揮以及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)［12］。本研究結(jié)果顯示，各示范區(qū)建設(shè)方案中，供給型政策工具和環(huán)境型政策工具使用較多，而需求型政策工具使用比例較低。這提示國家中醫(yī)藥綜合改革示范區(qū)建設(shè)拉力有待提升。作為先行者，示范區(qū)建設(shè)需要大量的資源投入與政策傾斜，因此側(cè)重供給側(cè)的投入以及環(huán)境的營造。但是，只有同時(shí)發(fā)揮需求側(cè)的拉力作用，才能驅(qū)動(dòng)中醫(yī)藥事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。此外，從需求型子工具運(yùn)用來看，試點(diǎn)探索工具運(yùn)用較多，這與示范區(qū)的試點(diǎn)屬性有關(guān)。而服務(wù)購買、第三方參與這些市場化工具使用較少，可見國家中醫(yī)藥綜合改革示范區(qū)建設(shè)尚未充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。這可能與我國中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的市場化程度較低，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)模糊，準(zhǔn)入制度和監(jiān)管制度不健全等有關(guān)［13］。

4.3? 國家中醫(yī)藥綜合改革示范區(qū)建設(shè)方案目標(biāo)不夠細(xì)化

清晰的政策目標(biāo)有利于政策的順利執(zhí)行，政策模糊會(huì)使宏觀層面的政策執(zhí)行主體難以對政策執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)管，影響政策執(zhí)行效果［14］。政策模糊性包括政策目標(biāo)模糊和政策手段模糊。本研究結(jié)果顯示，在10個(gè)一級變量中，“X10（實(shí)施步驟）”變量PMC指數(shù)得分最低，僅為0.43。這提示，各省市建設(shè)方案均存在一定模糊性。政策目標(biāo)層面，各示范區(qū)均制訂了一系列指標(biāo)。政策主體層面，有些示范區(qū)并未在建設(shè)方案中明確責(zé)任分工與負(fù)責(zé)部門，這不利于政策的有效執(zhí)行。政策實(shí)施步驟層面，4個(gè)省市的建設(shè)方案均缺少明確的實(shí)施步驟，有些示范區(qū)建設(shè)方案雖然描述了執(zhí)行步驟，但較為簡單，對于政策執(zhí)行者的指導(dǎo)作用有限。

5? 建議

5.1? 因地制宜，建設(shè)各具特色的國家中醫(yī)藥綜合改革示范區(qū)

國家中醫(yī)藥綜合改革示范區(qū)建設(shè)需要充分發(fā)揮地域中醫(yī)藥特色優(yōu)勢，并結(jié)合“特色卷”內(nèi)容，建立兼具自身特色與可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)的發(fā)展模式。第一，充分利用中醫(yī)藥文化底蘊(yùn)。例如，江西省可以挖掘盱江醫(yī)學(xué)、廬陵中醫(yī)、杏林文化的時(shí)代價(jià)值，通過整理盱江醫(yī)學(xué)典籍、傳承盱江醫(yī)學(xué)理論等途徑，創(chuàng)建具有代表性的地方醫(yī)學(xué)流派文化的保護(hù)、傳承與創(chuàng)新中心［15］，為全國不同區(qū)域的中醫(yī)藥傳統(tǒng)特色文化傳承提供樣板。第二，挖掘并利用中醫(yī)藥資源潛在的藥用、食用、生態(tài)等價(jià)值。一方面，通過收集當(dāng)?shù)刂嗅t(yī)藥特色資源、篩選評估資源、構(gòu)建種質(zhì)資源庫等手段，加強(qiáng)對中醫(yī)藥野生植物資源的保護(hù)與利用；另一方面，研發(fā)中醫(yī)藥保健食品，提升中醫(yī)藥產(chǎn)品附加價(jià)值，開發(fā)中醫(yī)藥立體生態(tài)化產(chǎn)業(yè)［16］，為全國各地建設(shè)中醫(yī)藥特色產(chǎn)業(yè)提供參考。第三，探索創(chuàng)新中醫(yī)藥管理體制與服務(wù)模式。例如，在示范區(qū)推行中醫(yī)醫(yī)保支付方式改革，完善中醫(yī)藥支付體系。

5.2? 供需平衡，合力促進(jìn)國家中醫(yī)藥綜合改革示范區(qū)建設(shè)

國家中醫(yī)藥綜合改革示范區(qū)建設(shè)需重視需求側(cè)的拉力，尤其是發(fā)揮市場機(jī)制的作用。第一，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與中醫(yī)藥建設(shè)。例如，鼓勵(lì)中醫(yī)類醫(yī)院、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等力量設(shè)立中醫(yī)藥博物館、展覽館，支持建設(shè)中醫(yī)藥文化宣傳基地；鼓勵(lì)科研教育機(jī)構(gòu)參與中醫(yī)藥服務(wù)貿(mào)易，采取多種方式加快中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化。第二，推進(jìn)中醫(yī)藥國際交流合作與海外推廣。促進(jìn)中醫(yī)藥國際貿(mào)易便利化，鼓勵(lì)發(fā)展中醫(yī)藥服務(wù)與貿(mào)易，支持參與國際中醫(yī)藥合作與競爭。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)力量建設(shè)高質(zhì)量的中醫(yī)藥海外中心、國際合作基地和服務(wù)出口基地。第三，發(fā)揮市場機(jī)制的作用。由于中醫(yī)藥行業(yè)的特殊性，其行業(yè)準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)制定更加嚴(yán)格，這影響了市場機(jī)制在中醫(yī)藥領(lǐng)域充分發(fā)揮作用。國家中醫(yī)藥綜合改革示范區(qū)作為先行先試的排頭兵，在標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)規(guī)范方面需要進(jìn)行積極探索與實(shí)踐。例如，通過完善中醫(yī)藥相關(guān)監(jiān)管機(jī)制，制訂中醫(yī)藥相關(guān)工作準(zhǔn)則，建立中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、管理體系及監(jiān)督體系等，規(guī)范中醫(yī)藥發(fā)展，為中醫(yī)藥行業(yè)引入市場機(jī)制減少阻力。

5.3? 明晰目標(biāo)，完善國家中醫(yī)藥綜合改革示范區(qū)建設(shè)方案

第一，進(jìn)一步完善指標(biāo)。通過對各示范區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行深入論證，科學(xué)測算目標(biāo)值，設(shè)置約束性指標(biāo)、預(yù)期性指標(biāo)，以保證指標(biāo)的科學(xué)性與合理性。第二，制訂詳盡的實(shí)施步驟。從時(shí)間維度上將示范區(qū)建設(shè)劃分為若干個(gè)階段，并為每個(gè)階段設(shè)置具體的階段性目標(biāo)，以強(qiáng)化政策的時(shí)間導(dǎo)向性。第三，明確政策責(zé)任主體。將總體任務(wù)分解為各領(lǐng)域的具體任務(wù)，明確各項(xiàng)中醫(yī)藥發(fā)展任務(wù)的責(zé)任部門與協(xié)作部門。例如，在中醫(yī)藥價(jià)格調(diào)整和醫(yī)保政策制定中，由醫(yī)保部門牽頭，衛(wèi)生健康和財(cái)政等部門參與。

參考文獻(xiàn)

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通信作者：

王? 力：江西中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長

E-mail：wangli0550@163.com

收稿日期：2023-12-17

修回日期：2024-01-12

責(zé)任編輯：任紅霞