劉 輝

(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長沙 410082)

一 問題的提出

我們正生活在一個風(fēng)險與突發(fā)事件并存的時代。地震、海嘯、突發(fā)疫情等重大突發(fā)事件的爆發(fā)往往給社會治理帶來極大的挑戰(zhàn),當(dāng)重大突發(fā)事件對一國金融體系造成重創(chuàng)而可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險時,國家的常態(tài)金融法治不得不進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適,轉(zhuǎn)而進(jìn)入金融應(yīng)急管理法治狀態(tài)。金融應(yīng)急管理法治主要有兩個維度:一是實(shí)體權(quán)力的維度,著重從靜態(tài)的視角,對金融應(yīng)急管理權(quán)涉及的各項子權(quán)力進(jìn)行族譜化的解構(gòu)、分析與法律規(guī)制;二是權(quán)力運(yùn)行的維度,重點(diǎn)從動態(tài)的視角,對金融應(yīng)急管理權(quán)的啟動、運(yùn)行、退出等各大環(huán)節(jié)進(jìn)行運(yùn)行論的分析,以程序思維規(guī)范金融應(yīng)急管理權(quán)的行使。金融應(yīng)急管理權(quán)是一項綜合性的權(quán)力束,它不僅包括行政法上的緊急行政權(quán),還包括經(jīng)濟(jì)法上的緊急金融宏觀調(diào)控權(quán)和市場規(guī)制權(quán)。權(quán)力構(gòu)造的復(fù)雜性凸顯了金融應(yīng)急管理程序法治建設(shè)的艱巨性。

從我國金融應(yīng)急管理程序法治實(shí)踐來看,《中國人民銀行法》明確了中國人民銀行對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的管理職能和維護(hù)金融穩(wěn)定的職能,并由此決定了其具有金融應(yīng)急管理權(quán);根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等法律,國家金融監(jiān)督管理總局、中國證監(jiān)會等金融監(jiān)管部門在緊急狀態(tài)下也應(yīng)當(dāng)享有金融應(yīng)急管理權(quán)。然而,我國并沒有在法律層面明確構(gòu)建起各部門有機(jī)配合,且包含金融應(yīng)急管理的啟動、運(yùn)行和退出等全流程的金融應(yīng)急管理程序。2005年出臺的《中國人民銀行突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》,也只是針對金融系統(tǒng)內(nèi)的突發(fā)事件要求金融機(jī)構(gòu)制定應(yīng)急預(yù)案,對其他重大突發(fā)事件關(guān)注不足。

目前,學(xué)者對于金融應(yīng)急管理的研究主要側(cè)重于管理學(xué)和金融學(xué)的視角,對國家金融應(yīng)急管理體系的構(gòu)建提出相應(yīng)的策論。俞勇、鄭鴻提出國家金融應(yīng)急管理體系是國家應(yīng)急管理體系的重要組成部分,應(yīng)在厘清金融應(yīng)急管理體系多主體協(xié)同的邊界和關(guān)系的基礎(chǔ)上,健全完善國家金融應(yīng)急管理機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案演練機(jī)制。[1]何德旭、許振慧、張曉燕從金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品供給的視角提出了金融支持疫情防控應(yīng)急體系建設(shè)的方案。[2]鄭源源、郭樹清主張將保險納入國家災(zāi)害救助和應(yīng)急管理體系。[3]從法學(xué)的角度對金融應(yīng)急管理法治展開研究的著述相對較少。張立先對金融應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)與金融應(yīng)急管理權(quán)的法律治理展開了論證。[4]尹振濤、陳冠華總結(jié)了我國金融應(yīng)急管理立法實(shí)踐與面臨的挑戰(zhàn),提出適時出臺《金融業(yè)危機(jī)管理辦法》,明確專門的金融應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。[5]

總體來看,既有的金融應(yīng)急管理法治化方面的研究成果要么過于陳舊,與我國當(dāng)下《金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》《中國人民銀行法(修訂草案征求意見稿)》出臺的法治環(huán)境大相徑庭,要么過于籠統(tǒng),沒有從金融應(yīng)急管理實(shí)體權(quán)力與程序法治的角度進(jìn)行分類研究。尤其值得注意的是,2023年最新的黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案組建了中央金融委員會并設(shè)立中央金融委員會辦公室,作為中央金融委員會的辦事機(jī)構(gòu),列入黨中央機(jī)構(gòu)序列,不再保留國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會及其辦事機(jī)構(gòu);將國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室職責(zé)劃入中央金融委員會辦公室并且組建了中央金融工作委員會。將中央和國家機(jī)關(guān)工作委員會的金融系統(tǒng)黨的建設(shè)職責(zé)劃入中央金融工作委員會。法治的治理方式可以通過建構(gòu)合理的程序來實(shí)現(xiàn)。[6]習(xí)近平總書記高度重視國家公權(quán)力運(yùn)行中的規(guī)則意識和程序意識,他指出“守法律、重程序,這是法治的第一位要求”。[7]對于依法行政而言,完善行政程序法治乃是其最重要最基本的保障;對于法治政府建設(shè)而言,完善行政程序法治則是其必由之路。[8]金融應(yīng)急管理程序法治構(gòu)建的必要性到底為何?應(yīng)當(dāng)遵循哪些基本原則?應(yīng)當(dāng)從哪些具體內(nèi)容著手構(gòu)建?本文擬聚焦我國金融應(yīng)急管理程序法治構(gòu)建的基本范疇、基本原則及主要內(nèi)容,以期對相關(guān)法治實(shí)踐的完善提供助益。

二 金融應(yīng)急管理程序法治建構(gòu)的必要性

金融應(yīng)急管理程序是國家金融應(yīng)急管理權(quán)這種公權(quán)力在權(quán)力運(yùn)行方面的一系列方法和步驟的總稱,它具體包括應(yīng)急管理行為的行為方式、步驟、形式及實(shí)現(xiàn)順序等要素。面對非典疫情、新冠肺炎疫情等重大公共衛(wèi)生事件以及地震、海嘯等突發(fā)事件對金融體系和金融服務(wù)帶來的破壞,金融應(yīng)急管理權(quán)本身具有應(yīng)急性、擴(kuò)張性、優(yōu)先性、主體的多元性、權(quán)力的綜合性等重要特征,這些特征都決定了在法治的視野下,其必須接受法定程序的規(guī)范和約束,并在法治的軌道上實(shí)施金融應(yīng)急管理行為。

首先,金融應(yīng)急管理權(quán)的應(yīng)急性是金融應(yīng)急管理程序法治構(gòu)建的邏輯起點(diǎn)。所謂應(yīng)急性是指由于金融應(yīng)急管理相較于常態(tài)金融治理的非比尋常性,而對國家金融治理體系和治理能力提出的高效率性和緊迫性要求。重大突發(fā)事件爆發(fā)給社會治理帶來極大的挑戰(zhàn),政府為了確保更優(yōu)的應(yīng)急管理績效,通常需要法律對重大突發(fā)事件進(jìn)行緊急狀態(tài)下的特殊授權(quán)。比如一旦最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)正式宣布該國進(jìn)入緊急狀態(tài),那么為了做好緊急狀態(tài)下的社會治理,國家機(jī)關(guān)就可以在更為豐富的政策工具箱和執(zhí)法手段中進(jìn)行選擇,通過國家緊急權(quán)力實(shí)施應(yīng)急管理。金融應(yīng)急管理權(quán)也正是這些國家緊急權(quán)力中的一種,其根本宗旨就是實(shí)現(xiàn)緊急狀態(tài)下的金融應(yīng)急管理目標(biāo)。從法律的視角來說,金融應(yīng)急程序法治就是通過構(gòu)建一套程序化的權(quán)力運(yùn)行范式,以對金融應(yīng)急管理權(quán)起到規(guī)范作用,進(jìn)而激發(fā)金融需求增量,規(guī)范金融應(yīng)急權(quán)力并保障金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

其次,金融應(yīng)急管理主體的多元性決定了金融應(yīng)急管理行為必須納入程序法治的軌道。世界各國都探索過建立適合本國國情的金融應(yīng)急管理主體模式。目前,國外主要的金融應(yīng)急管理模式有三種:第一種是機(jī)構(gòu)型多主體模式,即依據(jù)金融機(jī)構(gòu)的行業(yè)屬性所對應(yīng)的金融監(jiān)管部門來實(shí)施金融應(yīng)急管理,同時由各金融應(yīng)急管理部門實(shí)現(xiàn)部門間的合作與協(xié)調(diào);第二種是業(yè)務(wù)型多主體模式,即依據(jù)金融產(chǎn)品的性質(zhì)對應(yīng)的金融監(jiān)管部門來實(shí)施應(yīng)急管理,同時由各金融應(yīng)急管理部門實(shí)現(xiàn)部門間的合作與協(xié)調(diào);第三種是“雙峰”模式,即由金融宏觀審慎管理部門和行為監(jiān)管部門共同實(shí)施金融應(yīng)急管理的主體模式。無論采用何種模式,一國幾乎不可能由一個部門來實(shí)施全領(lǐng)域、全過程的金融應(yīng)急管理。金融應(yīng)急管理不僅涉及行業(yè)金融監(jiān)管部門之間的應(yīng)急管理合作,還涉及金融監(jiān)管部門與負(fù)責(zé)宏觀審慎職能的中央銀行(比如中國人民銀行)之間的信息交流與分工協(xié)作,同時,金融應(yīng)急管理部門與財政部、國家發(fā)展改革委、國家稅務(wù)總局等之間也必然涉及應(yīng)急管理事務(wù)的互動合作與信息交流。因此,設(shè)計科學(xué)的金融應(yīng)急管理程序法治,同時具有科學(xué)性指示和程序性控制的雙重意義。所謂科學(xué)性指示,是指通過法制的形式明確金融應(yīng)急管理的科學(xué)規(guī)律并指示金融應(yīng)急管理部門依法管理,確保正確實(shí)施管理行為;所謂程序性控制,主要是對金融應(yīng)急管理部門行使應(yīng)急管理權(quán)的步驟、方法、順序等程序要求進(jìn)行規(guī)范,防止由于程序性失誤而引發(fā)金融應(yīng)急管理失當(dāng),保證金融應(yīng)急管理的實(shí)效。

最后,防止權(quán)利濫用是金融應(yīng)急管理程序法治建立的根本宗旨和核心要義。金融應(yīng)急管理權(quán)是一個綜合性的權(quán)力束,它不僅包括行政法性質(zhì)的權(quán)力,還包括經(jīng)濟(jì)法性質(zhì)的權(quán)力,總體而言,它依然是一種公權(quán)力。[9]作為公權(quán)力,金融應(yīng)急管理權(quán)必須接受法律的治理,不僅需要從實(shí)體法層面對其進(jìn)行規(guī)范,更需要從程序法的視角對其運(yùn)行的基本原則和法定程序予以明確,通過程序法治的完善,保障其依法運(yùn)行。并且,相較于常態(tài)法治,重大突發(fā)事件中的金融應(yīng)急管理權(quán)由于其應(yīng)急管理目標(biāo)和任務(wù)的緊迫性,為了達(dá)成預(yù)期的應(yīng)急管理效果,金融應(yīng)急管理主體更有權(quán)力擴(kuò)張的沖動。金融應(yīng)急管理權(quán)與金融消費(fèi)者的合法權(quán)益始終處于一種此消彼長的動態(tài)博弈之中,前者的擴(kuò)張往往對后者帶來一定程度的限縮。因此,防止權(quán)利濫用并保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益,是金融應(yīng)急管理程序法治建立的根本宗旨和核心要義。

三 金融應(yīng)急管理程序法治構(gòu)建的基本原則

金融應(yīng)急管理程序法治的基本原則是金融應(yīng)急管理程序法治構(gòu)建的理論基礎(chǔ),是在金融應(yīng)急管理程序法治建設(shè)過程中必須遵循的根本原理和基本準(zhǔn)則。結(jié)合我國金融應(yīng)急管理程序法治建設(shè)的實(shí)際,我國金融應(yīng)急管理程序法治必須堅持合法性原則、協(xié)同應(yīng)急原則、保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益原則和保持透明度原則。

(一)合法性原則

金融應(yīng)急管理不同于常態(tài)下的金融監(jiān)管,當(dāng)被認(rèn)定為金融應(yīng)急狀態(tài)時,需要轉(zhuǎn)入金融應(yīng)急管理的法治狀態(tài)。此時,應(yīng)急管理措施必須納入法治的框架中進(jìn)行。換言之,從程序法治的角度來說,金融應(yīng)急管理程序是一種不同于金融常態(tài)管理的獨(dú)特程序,盡管如此,金融應(yīng)急管理也必須符合法治的精神,將金融應(yīng)急管理權(quán)納入法治的框架。應(yīng)急程序的一個重要特征是在緊急狀態(tài)下某些程序可以簡化,但簡化應(yīng)法定化、明確化,不能任意簡化。[10]正如習(xí)近平總書記對疫情防控工作所強(qiáng)調(diào)的那樣,越是最吃勁的時候,越要堅持依法防控。我國早在《國家金融突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》制定之時,即明確了依法實(shí)施金融應(yīng)急管理的要求,明確“依法處置,穩(wěn)妥縝密,努力維護(hù)國家金融穩(wěn)定的大局”?！侗本┦薪鹑谕话l(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》也提出,要堅持“依法有序處置、積極穩(wěn)妥縝密的原則”。于法有據(jù)、依法開展金融應(yīng)急管理,是金融應(yīng)急管理程序法治建構(gòu)的基本原則。

(二)協(xié)同應(yīng)急原則

金融應(yīng)急管理的基本屬性是應(yīng)急性,它必須滿足對金融市場應(yīng)急管理與救助的基本需求。從世界各國的金融應(yīng)急管理實(shí)踐來看,為了應(yīng)對重大突發(fā)事件對金融體系帶來的劇烈沖擊,美聯(lián)儲、英格蘭銀行、德意志銀行等各國中央銀行先后推出過量化寬松(QE)計劃組合拳、零存款準(zhǔn)備金率、禁止股票賣空交易等措施。這些緊急救市行動的出臺無疑需要極其高效的金融應(yīng)急協(xié)同管理能力。重大突發(fā)事件的突發(fā)性對金融應(yīng)急管理提出了高效率性的基本要求。如前所述,世界各國普遍采用多主體的金融應(yīng)急管理模式,那么從程序法治的角度來說,我們必須確保法制化的金融應(yīng)急管理程序本身是高效的,是符合最大限度提升各金融應(yīng)急管理部門的參與效率,能夠有效進(jìn)行應(yīng)急管理的。因此,協(xié)同應(yīng)急原則是金融應(yīng)急管理程序法治建構(gòu)的重要原則。

(三)保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益原則

任何金融市場的廣度和深度的最終決定變量都是金融消費(fèi)者。以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終強(qiáng)調(diào)和堅持以人民為中心的發(fā)展思想,這在金融應(yīng)急管理領(lǐng)域的集中體現(xiàn)就是,要以廣大的金融消費(fèi)者的合法權(quán)益保護(hù)為中心。金融應(yīng)急管理權(quán)作為一種非常態(tài)下的特殊緊急權(quán)力,其設(shè)置和運(yùn)行必須堅持公法上一貫遵守的比例原則?！氨壤瓌t對目的手段理性的實(shí)現(xiàn)提供了針對性的方法和路徑。”[11]具言之,在金融應(yīng)急管理行動中,金融應(yīng)急管理權(quán)的行使,除必須堅持合法性原則之外,金融應(yīng)急管理主體還必須選擇相對對人侵害最小的方式和措施來進(jìn)行。比例原則包含適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義的比例原則三個子原則,其本身可以作為對金融應(yīng)急管理權(quán)的一種合理的約束和限制,以此對金融應(yīng)急管理的相對人和金融消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)。此外,以金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)為基本原則,還要求金融應(yīng)急管理的程序設(shè)計必須體現(xiàn)金融消費(fèi)者的直接參與性,以及在應(yīng)急程序的內(nèi)容方面給予金融消費(fèi)者最大限度的保護(hù)。

(四)保持透明度原則

金融應(yīng)急管理的程序必須向相對人和社會公眾保持透明。這主要有三方面的法治蘊(yùn)含:其一,透明的金融應(yīng)急管理程序,是保證各金融應(yīng)急管理部門實(shí)現(xiàn)協(xié)同應(yīng)急的法治基礎(chǔ)。金融應(yīng)急管理涉及中央銀行、各金融監(jiān)管部門以及央地各級政府的協(xié)作,如果金融應(yīng)急管理的信息、進(jìn)展和措施不透明,相關(guān)部門很難做好有效的協(xié)調(diào)工作。其二,“陽光是最好的防腐劑”,要使金融應(yīng)急管理權(quán)依法規(guī)范運(yùn)行,除了立法控制、司法審查、行政復(fù)議、國家監(jiān)察等傳統(tǒng)的法律監(jiān)督機(jī)制外,還需要社會公眾以及社會輿論的廣泛監(jiān)督,因此,除被確定為國家秘密或者涉及個人隱私的信息外,應(yīng)最大可能實(shí)現(xiàn)金融應(yīng)急管理信息的透明化。其三,保持透明度原則,才能使金融應(yīng)急管理部門與金融機(jī)構(gòu)、金融市場以及金融消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)良好的溝通與互動,才能實(shí)現(xiàn)金融應(yīng)急管理部門有效的“預(yù)期管理”。“危機(jī)化解需要個體公民的集體應(yīng)對”[12]15,金融的基礎(chǔ)是信用,金融應(yīng)急管理一個重要的內(nèi)容就是向社會傳達(dá)一種良性的“預(yù)期”。當(dāng)金融體系遭受重大突發(fā)事件的重創(chuàng)時,對金融消費(fèi)者和金融市場來說,最迫切需要的是良好的“信心”。以中央銀行為代表的金融應(yīng)急管理主體在金融應(yīng)急管理活動中,必須將自己的金融應(yīng)急管理措施、貨幣政策未來可能的調(diào)整方向適時向公眾傳達(dá)和溝通,只有金融應(yīng)急管理的主體和受體有效互動,才能實(shí)現(xiàn)最佳的金融應(yīng)急管理績效。

四 金融應(yīng)急管理程序法治構(gòu)建的主要內(nèi)容

金融應(yīng)急管理程序法治貫穿于金融應(yīng)急管理的全過程,確保金融應(yīng)急管理權(quán)在各個階段均在法治的軌道上進(jìn)行。從內(nèi)容的角度來說,主要包括金融應(yīng)急管理啟動程序的法治化、金融應(yīng)急管理運(yùn)行程序的法治化和金融應(yīng)急管理退出程序的法治化三個方面。

(一)金融應(yīng)急管理啟動程序的法治化

受到法律調(diào)整、規(guī)范和評價的一項緊急狀態(tài),至少應(yīng)包括三個構(gòu)成要件:客觀緊急情勢的存在、審慎的主觀決斷和形式上的決定并宣告。[13]50-61金融應(yīng)急管理的啟動程序是金融應(yīng)急管理程序正式開始的標(biāo)志,也是實(shí)施金融應(yīng)急管理措施的基本前提。從法律的角度來說,對這一階段的立法主要有兩個方面的內(nèi)容:一是金融應(yīng)急管理程序啟動的基本要件,即到底達(dá)到何種條件才能正式啟動金融應(yīng)急管理程序。二是金融應(yīng)急管理程序啟動的具體流程,也就是在法律的層面,如何對金融風(fēng)險的監(jiān)測、預(yù)警,金融應(yīng)急狀態(tài)的確認(rèn)和宣布等一系列流程作出具體明確的規(guī)定。

在金融應(yīng)急管理程序啟動的基本要件方面,各國主要是通過制定有效的金融機(jī)構(gòu)評級監(jiān)管體系,對處于重大突發(fā)事件中的金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險狀況進(jìn)行綜合評判,以確定是否啟動金融應(yīng)急管理程序。比如美國制定的聞名全球的“駱駝監(jiān)管體系”(CAMELS Rating System)從六大方面對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管評價,分別是資本充足率(capital adequacy)、資產(chǎn)質(zhì)量(asset quality)、管理質(zhì)量(management quality)、盈利(earnings)、流動資金(liquidity)、對市場風(fēng)險的敏感度(sensitivity to market risk)。CAMELS將金融機(jī)構(gòu)分為五級,從五級到一級,評價逐漸遞增,其中被評為五級的金融機(jī)構(gòu)可能面臨“行將倒閉”的風(fēng)險。金融應(yīng)急管理部門可以根據(jù)評級狀況,結(jié)合監(jiān)管情況適時啟動金融應(yīng)急管理程序。金融機(jī)構(gòu)的投資者也普遍將該評級視為金融機(jī)構(gòu)投資價值的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

英國中央銀行英格蘭銀行推出了針對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的“系統(tǒng)性機(jī)構(gòu)風(fēng)險評估模型”(Risk Assessment Model of Systemic Institutions, RAMSI)。該模型主要用打分的方式評價銀行業(yè)流動性風(fēng)險及償付能力。[14]29-61RAMSI重點(diǎn)設(shè)計和評價金融機(jī)構(gòu)兩大層面的風(fēng)險維度。一是宏觀經(jīng)濟(jì)金融形勢的變化對金融機(jī)構(gòu)的未來收益率(資本充足率)可能產(chǎn)生的影響;二是鑒于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)在當(dāng)下“太關(guān)聯(lián)而不能倒”的現(xiàn)實(shí),重點(diǎn)評價金融機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險暴露所帶來的風(fēng)險擴(kuò)大效應(yīng)。綜合來看,RAMSI可以對金融應(yīng)急管理提供重要的啟動條件和標(biāo)準(zhǔn),它既考慮了重大突發(fā)事件對金融宏觀形勢帶來的挑戰(zhàn),又對金融機(jī)構(gòu)間的風(fēng)險傳遞作出客觀評價,有利于金融應(yīng)急管理部門及時啟動應(yīng)急管理程序。

實(shí)際上,我國金融監(jiān)管部門在對金融機(jī)構(gòu)的全面風(fēng)險評價方面一直在進(jìn)行著努力的探索。原中國銀監(jiān)會曾先后發(fā)布了《商業(yè)銀行監(jiān)管評級內(nèi)部指引》《股份制商業(yè)銀行風(fēng)險評價體系(暫行)》《外資銀行風(fēng)險評價手冊》等規(guī)范性文件。2021年9月22日,原中國銀保監(jiān)會正式頒布《商業(yè)銀行監(jiān)管評級辦法》,將之前的風(fēng)險監(jiān)管與評級辦法進(jìn)行了全面升級。《商業(yè)銀行監(jiān)管評級辦法》充分吸收借鑒了美國的CAMELS,并且廣泛適用于所有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)?！渡虡I(yè)銀行監(jiān)管評級辦法》還進(jìn)一步增強(qiáng)了對金融機(jī)構(gòu)公司治理狀況的評價,并從九大維度構(gòu)建了定量和定性相結(jié)合的評級監(jiān)管指標(biāo)。

盡管如此,我國在金融應(yīng)急管理程序啟動要件方面的立法仍有待完善。首先,在法律淵源上,有必要提升現(xiàn)行的《商業(yè)銀行監(jiān)管評級辦法》的立法層級。目前的《商業(yè)銀行監(jiān)管評級辦法》只是一個規(guī)范性文件,由于對商業(yè)銀行的監(jiān)管評級本身事關(guān)商業(yè)銀行的核心監(jiān)管要素,應(yīng)當(dāng)在《商業(yè)銀行法》中對其予以規(guī)定。與此同時,我國目前已經(jīng)出臺了《金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》,對于商業(yè)銀行監(jiān)管評級結(jié)果運(yùn)用與國家金融穩(wěn)定監(jiān)管和金融應(yīng)急管理措施的啟動密切相關(guān)的內(nèi)容,有必要在未來的《金融穩(wěn)定法》中作出銜接性的規(guī)定。其次,《商業(yè)銀行監(jiān)管評級辦法》雖然也強(qiáng)調(diào)對于宏觀經(jīng)濟(jì)金融形勢之于商業(yè)銀行風(fēng)險的影響的評估,但這主要是一種年度的常規(guī)性的評價,未來在立法中可借鑒英國RAMSI的相關(guān)經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)重大突發(fā)事件對金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險的影響的評估。再次,從監(jiān)管評級結(jié)果的運(yùn)用來看,《商業(yè)銀行監(jiān)管評級辦法》第二十一條明確規(guī)定,“將監(jiān)管評級結(jié)果作為制定監(jiān)管規(guī)劃、合理配置監(jiān)管資源,采取監(jiān)管措施和行動、開展市場準(zhǔn)入的重要依據(jù)”,那么監(jiān)管評級如何與金融應(yīng)急管理直接銜接起來,可能是立法需要進(jìn)一步廓清的內(nèi)容。實(shí)際上,早在2002年,澳大利亞審慎監(jiān)管局就推出了風(fēng)險評估和監(jiān)管應(yīng)對工具,設(shè)置了可能性及影響評級系統(tǒng)(Probability and Impact Rating System, PAIRS)和監(jiān)管監(jiān)督及應(yīng)對系統(tǒng)(Supervisory Oversight and Response System, SOARS)。當(dāng)重大突發(fā)事件的爆發(fā)可能對金融機(jī)構(gòu)和金融體系造成嚴(yán)重破壞,金融應(yīng)急管理部門可以根據(jù)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督和評價結(jié)果,適時建議啟動金融應(yīng)急管理措施。最后,《商業(yè)銀行監(jiān)管評級辦法》第二十四條明確規(guī)定:“商業(yè)銀行監(jiān)管評級結(jié)果原則上僅供監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部使用。”從金融應(yīng)急管理的實(shí)際需求來說,根據(jù)金融應(yīng)急管理程序法治的保持透明度原則,金融監(jiān)管部門與國家金融應(yīng)急管理的牽頭部門(比如中央銀行)以及各級政府之間,應(yīng)當(dāng)保持對監(jiān)管結(jié)果的數(shù)據(jù)共享和一定程度的透明。立法應(yīng)當(dāng)明確作出數(shù)據(jù)共享的基本安排。

在金融應(yīng)急管理程序啟動的具體流程方面,我國立法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)金融突發(fā)事件監(jiān)測與預(yù)警、金融應(yīng)急狀態(tài)的批準(zhǔn)和宣布、金融突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的正式啟動等流程。金融突發(fā)事件的監(jiān)測與預(yù)警一般由各國的中央銀行或者金融監(jiān)管部門進(jìn)行,比如《多德弗蘭克法案》就授權(quán)美聯(lián)儲對美國的系統(tǒng)性金融風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)測和預(yù)警,英國早在《2009年銀行法》就授權(quán)金融服務(wù)監(jiān)管局(FSA)對系統(tǒng)性風(fēng)險進(jìn)行識別、監(jiān)測和預(yù)警。由于《中國人民銀行法》授予中國人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的基本職能,而對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的監(jiān)測和預(yù)警又是維護(hù)金融穩(wěn)定的基本前提,筆者建議我國在立法中明確中國人民銀行具有金融突發(fā)事件監(jiān)測與預(yù)警的法定職能。金融應(yīng)急狀態(tài)的批準(zhǔn)和宣布是指有權(quán)機(jī)關(guān)對中央銀行或者金融監(jiān)管部門以及金融機(jī)構(gòu)等主體提出的進(jìn)入金融應(yīng)急狀態(tài)的申請進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,并最終宣布的過程。金融應(yīng)急狀態(tài)的宣告涉及金融機(jī)構(gòu)和廣大金融消費(fèi)者的權(quán)益,一般來說是由權(quán)威機(jī)關(guān)來進(jìn)行,比如最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)或者政府首腦。當(dāng)然也有授權(quán)財政部長決策的立法例,比如《多德-弗蘭克法案》授權(quán)財政部部長對金融應(yīng)急狀態(tài)的審查確認(rèn)權(quán)和宣布權(quán)。從我國的實(shí)際情況來看,立法可以尊重金融應(yīng)急管理主體的決定權(quán),即由金融應(yīng)急管理主體正式?jīng)Q定和宣布金融應(yīng)急管理緊急狀態(tài)。一旦被正式宣布,金融突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案即正式啟動,此時,金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營和金融消費(fèi)者的權(quán)利將受到相較于常態(tài)法治下更多的約束和限制,國家為了公共利益開始對相應(yīng)的金融行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵤?yīng)急管理措施。

(二)金融應(yīng)急管理運(yùn)行程序的法治化

金融應(yīng)急管理運(yùn)行程序是金融應(yīng)急管理的正式實(shí)施程序。如前所述,金融應(yīng)急管理權(quán)是一項綜合性的權(quán)力束,既包括經(jīng)濟(jì)法上的權(quán)力也包括行政法上的權(quán)力。因其不同的權(quán)力類型,相應(yīng)的運(yùn)行程序法治的側(cè)重點(diǎn)和規(guī)范構(gòu)造亦呈現(xiàn)出巨大的差異。當(dāng)金融應(yīng)急管理權(quán)的內(nèi)容表現(xiàn)為一種經(jīng)濟(jì)法上的宏觀調(diào)控權(quán)的時候,其程序法治的核心體現(xiàn)為對金融宏觀調(diào)控決策的一種法律約束;當(dāng)金融應(yīng)急管理權(quán)的內(nèi)容表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)法或者行政法上的市場規(guī)制權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政計劃權(quán)等權(quán)力時,其程序法治的核心體現(xiàn)為對金融應(yīng)急管理執(zhí)行權(quán)的一種法律約束。為此,本文從金融應(yīng)急管理決策程序和執(zhí)行程序的法治化兩個方面對我國金融應(yīng)急管理運(yùn)行程序法治予以探討。

金融應(yīng)急管理決策程序法治的重點(diǎn)是決策機(jī)制和決策流程的法定化。關(guān)于宏觀調(diào)控權(quán)的法律性質(zhì)及其法治化,我國經(jīng)濟(jì)法學(xué)界曾經(jīng)展開過相當(dāng)長時間的激烈爭論。有學(xué)者認(rèn)為,宏觀調(diào)控權(quán)可以納入司法程序予以治理。[15]更多的學(xué)者意識到了這種觀點(diǎn)的片面性。宏觀調(diào)控權(quán)與市場規(guī)制權(quán)一個重要的不同在于,前者遵循“國家調(diào)控市場,市場引導(dǎo)企業(yè)”的基本原理,也就是說,宏觀調(diào)控權(quán)運(yùn)行的對象主要是國家宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,而不是針對具體的對象。就金融領(lǐng)域而言,金融宏觀調(diào)控的對象是金融市場和金融秩序,而不是具體的金融機(jī)構(gòu),對于金融宏觀調(diào)控的大量具體貨幣政策的實(shí)施來說,金融機(jī)構(gòu)可以選擇參加也可以選擇不參加,如中央銀行的公開市場操作等。那么,這也就意味著宏觀調(diào)控的受體并不存在因?yàn)楹暧^調(diào)控行為而遭受損失的事實(shí),如果因?yàn)楹暧^調(diào)控的具體執(zhí)行行為而遭受權(quán)益的損害,大多屬于行政執(zhí)行權(quán)的程序法治問題,已經(jīng)不屬于宏觀調(diào)控權(quán)的法治化范疇,因?yàn)楹暧^調(diào)控權(quán)僅僅包括決策權(quán),而不包含執(zhí)行權(quán)。[16]174

宏觀調(diào)控權(quán)程序法治的重心是要通過科學(xué)的程序確保決策的合理性。相對于常態(tài)法治下的決策,處于重大突發(fā)事件中的金融應(yīng)急決策面臨更強(qiáng)的緊迫性、信息的偏在性以及信息獲取的艱難性。因此,我們可以對我國的金融應(yīng)急管理主體結(jié)構(gòu)和決策程序在未來的“金融應(yīng)急管理法”中作出明確規(guī)定。比如2023年3月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》組建了中央金融委員會,未來立法中可規(guī)定在中央層面由中央金融委員會直接加掛中央金融應(yīng)急管理委員會的牌子,中央金融委員會和中央金融應(yīng)急管理委員會一套機(jī)制兩塊牌子同時運(yùn)作。中央金融應(yīng)急管理委員會辦公室可設(shè)于中國人民銀行,同時借鑒中國人民銀行貨幣政策委員會的運(yùn)行機(jī)理,設(shè)置中央金融應(yīng)急管理委員會的決策咨議機(jī)構(gòu),讓銀行、保險、證券等不同金融行業(yè)的監(jiān)管部門的專家意見以及財政部、國家稅務(wù)總局、國家發(fā)改委以及國務(wù)院法制辦等部門的專家意見都融入中央金融應(yīng)急管理委員會的具體決策過程中;此外,還可以在立法中明確應(yīng)急管理決策過程模型,并引入?yún)^(qū)別于常態(tài)法治的民主程序機(jī)制,對在緊急狀態(tài)下的決策過程予以規(guī)范和約束。

嚴(yán)密的執(zhí)法程序是規(guī)范執(zhí)法行為的重要前提,它要求執(zhí)法活動必須遵循法定的步驟、方法、時限、執(zhí)法手段和措施。[17]對于行使金融市場規(guī)制權(quán)和緊急行政權(quán)的金融應(yīng)急管理執(zhí)行行為來說,其程序法治的重點(diǎn)是確保金融應(yīng)急執(zhí)行行為的合法性,防止應(yīng)急管理權(quán)的濫用。金融應(yīng)急管理執(zhí)行程序法治化的內(nèi)容涉及執(zhí)法程序規(guī)范制度、特殊時限制度、執(zhí)法信息公開制度等。執(zhí)法程序規(guī)范制度是指在金融應(yīng)急管理執(zhí)法過程中,執(zhí)法人員必須依法表明其執(zhí)法身份,并對其執(zhí)法理由予以闡明的制度。表明身份有兩方面的法治蘊(yùn)含:其一,執(zhí)法人員所在的部門屬于國家金融應(yīng)急管理主體,如前述,我國可以在立法上確認(rèn)金融應(yīng)急委為金融應(yīng)急管理的主體,那么執(zhí)法人員在執(zhí)法時必須表明其屬于中國人民銀行等金融應(yīng)急管理成員部門的工作人員。其二,執(zhí)法人員必須出示執(zhí)法證件,以證明其具有相關(guān)領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)限。金融應(yīng)急管理可能同時涉及多個金融行業(yè)領(lǐng)域,執(zhí)法人員表明身份制度可以防止執(zhí)法人員濫用金融應(yīng)急管理權(quán)而越權(quán)執(zhí)法等情形。

金融應(yīng)急管理執(zhí)行程序法治化的另一個重要內(nèi)容是特殊時限制度。金融應(yīng)急管理比普通金融監(jiān)管具有更為突出的緊迫性,金融應(yīng)急管理權(quán)在立法上的設(shè)置也必須突出其更短的時限性和更高的效率性。此外,保持透明度原則是金融應(yīng)急程序法治的重要原則之一,執(zhí)法信息公開制度也是金融應(yīng)急管理執(zhí)行程序法治化的重要內(nèi)容。執(zhí)法信息公開尤其強(qiáng)調(diào)信息的真實(shí)性、及時性和全面性。但需要特別注意的是,執(zhí)法信息公開制度并不能絕對化,也就是說,并不是一切執(zhí)法信息都必須對外公開,比如根據(jù)美國《多德-弗蘭克法案》的規(guī)定,緊急金融救助行動中,美聯(lián)儲對于接受援助的金融機(jī)構(gòu)的身份信息、救助規(guī)模以及相關(guān)擔(dān)保品的信息,只提供給國會的相關(guān)部門,并不對社會直接公開。我國未來的“金融應(yīng)急管理法”也需要系統(tǒng)梳理和規(guī)定金融應(yīng)急執(zhí)法信息公開的豁免制度或者除外制度。

(三)金融應(yīng)急管理退出程序的法治化

緊急狀態(tài)制度如同一劑猛藥,治烈疾猶可,治一般疾病,頻頻用之,可立見其弊。[18]665金融應(yīng)急管理權(quán)作為一種緊急權(quán)力,它僅僅應(yīng)當(dāng)存在于金融應(yīng)急的緊急狀態(tài)之下。一旦重大突發(fā)事件消除而回歸正常的經(jīng)濟(jì)金融秩序,金融應(yīng)急管理行動必須及時退出。一般而言,金融應(yīng)急管理部門在經(jīng)過應(yīng)急管理處置之后,會出現(xiàn)兩種結(jié)果:一種是應(yīng)急處置成功,待重大突發(fā)事件消除后,恢復(fù)常態(tài)金融治理,那么在對金融應(yīng)急管理的效果進(jìn)行客觀評價之后,金融應(yīng)急管理行為即告退出;另一種情況是應(yīng)急處置失敗,金融應(yīng)急管理行為經(jīng)過審慎評估之后宣告退出,并由此轉(zhuǎn)入危機(jī)治理。從金融應(yīng)急管理退出的程序法治角度來說,立法需要應(yīng)對兩個主要的問題:一個是金融應(yīng)急管理退出流程的法制化,另一個是對金融應(yīng)急管理行為的效果評估和事后問責(zé)的法制化。

金融應(yīng)急管理退出流程的法治化主要應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容和環(huán)節(jié):(1)金融應(yīng)急管理主體通過行政立法權(quán),明確規(guī)定金融應(yīng)急管理的退出預(yù)案。重點(diǎn)是對金融應(yīng)急管理退出的條件、退出形式、退出的節(jié)奏安排等問題予以規(guī)范,與此同時,需要充分發(fā)揮金融軟法的職能,引導(dǎo)金融行業(yè)協(xié)會和金融機(jī)構(gòu)制定針對特定領(lǐng)域和機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理退出方案。(2)金融應(yīng)急管理部門對應(yīng)急管理行為退出的相機(jī)抉擇權(quán)。正如金融應(yīng)急管理的啟動程序一樣,金融應(yīng)急管理主體對于金融應(yīng)急管理的退出程序也應(yīng)該具有相應(yīng)的相機(jī)抉擇權(quán)。在我國,應(yīng)當(dāng)賦予作為金融應(yīng)急管理主體的金融應(yīng)急委充分的決定權(quán),尤其是其常設(shè)機(jī)構(gòu)——中國人民銀行,應(yīng)該具有綜合宏觀經(jīng)濟(jì)金融形勢,確定是否需要退出金融應(yīng)急管理程序的法定權(quán)力。特別是對于零利率貨幣政策、限制股票賣空交易、金融應(yīng)急救助等應(yīng)急管理行為,中國人民銀行應(yīng)當(dāng)能夠?qū)彆r度勢決定相應(yīng)貨幣政策和應(yīng)急管理行為的退出節(jié)奏和規(guī)模。(3)金融應(yīng)急管理的退出和后續(xù)常態(tài)金融治理的前瞻。一旦決定退出金融應(yīng)急管理,金融應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)以正式的文件和公告向社會予以宣布,同時對后續(xù)的貨幣政策調(diào)整予以展望,并以類似美聯(lián)儲貨幣政策議息會議等形式,對社會公眾的預(yù)期形成良性引導(dǎo),確保國家金融治理的有機(jī)銜接和平穩(wěn)過渡。

金融應(yīng)急管理行為的效果評估包括內(nèi)部評估和外部評估兩個方面。所謂內(nèi)部評估,主要是指金融應(yīng)急管理主體對其自身及其管理受體所進(jìn)行的金融應(yīng)急管理行為開展的評估,重點(diǎn)是對金融應(yīng)急管理行為的有效性、對金融市場的影響、對金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)進(jìn)行內(nèi)部評價,以期系統(tǒng)反思金融應(yīng)急管理行為取得的成效和存在的不足,并在未來的應(yīng)急管理活動中予以改進(jìn)。所謂外部評估,主要是指金融應(yīng)急管理主體根據(jù)法律的規(guī)定聘請外部中介機(jī)構(gòu)對金融應(yīng)急管理活動情況進(jìn)行的評估,例如聘請會計師事務(wù)所、審計師事務(wù)所對金融應(yīng)急救助資金的運(yùn)用情況進(jìn)行評估。金融應(yīng)急管理行為的效果評估立法既包括內(nèi)部評估又包括外部評估。金融應(yīng)急管理的事后問責(zé)因金融應(yīng)急管理權(quán)力類型的不同而存在差異,總體來說有兩種問責(zé)的形式。一種是憲政問責(zé)。如前述,對于金融應(yīng)急管理中的宏觀調(diào)控行為,由于宏觀調(diào)控本身很難納入司法審查的范疇,所以必須通過其他的問責(zé)形式予以監(jiān)督。比如,按照《中國人民銀行法》第六條的規(guī)定,中國人民銀行對于貨幣政策的情況和金融業(yè)的運(yùn)行情況,應(yīng)向全國人大常委會報告。那么,作為金融應(yīng)急委的常設(shè)機(jī)構(gòu),中國人民銀行就金融應(yīng)急管理中的貨幣政策情況和金融業(yè)的運(yùn)行情況,也必須接受全國人大常委會的問責(zé)。另一種是行政問責(zé)。這主要是履行金融應(yīng)急管理職能的組織向其上級行政機(jī)構(gòu)履行的問責(zé)義務(wù)。比如根據(jù)《中國人民銀行法》第四十條的規(guī)定,中國人民銀行對于金融應(yīng)急管理中履行最后貸款人角色的情況,需要向國務(wù)院審計機(jī)關(guān)和財政部門履行問責(zé)義務(wù)。

五 結(jié) 語

霍貝爾曾言:“法律是一個動態(tài)的過程,在這之中,沒有哪一種解決問題的方法可以永世長存,因此法律的功能之一就是關(guān)系的重新規(guī)定和期望的重新定向?！盵19]249治理非常態(tài)的社會關(guān)系,應(yīng)當(dāng)運(yùn)用非常態(tài)法制。當(dāng)重大突發(fā)事件對我國金融體系造成沖擊,通過金融應(yīng)急管理法制對我國金融體系實(shí)施應(yīng)急管理,是現(xiàn)代應(yīng)急管理法治建設(shè)的必然要求。金融應(yīng)急管理程序法治具有其獨(dú)到的價值取向,既強(qiáng)調(diào)效率、安全,也凸顯金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。為了確保這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),必須堅持合法性原則、協(xié)同應(yīng)急原則、保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益原則、保持透明度原則,并圍繞金融應(yīng)急管理的啟動、運(yùn)行和退出程序展開具體的法律制度設(shè)計。金融應(yīng)急管理法治現(xiàn)代化是國家應(yīng)急管理法治現(xiàn)代化的重要組成部分,只有實(shí)現(xiàn)了金融應(yīng)急管理程序法治化,提升金融應(yīng)急管理的能力和水平,才能真正實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。