●莫仕懿

一、引言

公共部門通過戰(zhàn)略來關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，通過績(jī)效來實(shí)行控制。 2018 年全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理以來， 通過有目標(biāo)、有步驟的預(yù)算績(jī)效規(guī)劃管理，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理由中央和地方各自探索轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家統(tǒng)一部署， 由財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭保慈轿?、全過程、全覆蓋）預(yù)算績(jī)效管理，從源頭上糾正了我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的碎片化格局。 中央和地方積極推進(jìn)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理， 在全國(guó)范圍內(nèi)形成預(yù)算績(jī)效管理的“燎原之勢(shì)”，極大地提高了我國(guó)預(yù)算資金使用績(jī)效。 站在新的歷史起點(diǎn)上， 如何謀劃新一輪的預(yù)算績(jī)效管理，成為當(dāng)前關(guān)注的焦點(diǎn)。

從實(shí)踐角度， 公共部門因其戰(zhàn)略的綜合性問題使得具體業(yè)務(wù)部門績(jī)效管理過程中缺乏操作性， 而具體業(yè)務(wù)部門又因太過于關(guān)注具體管理問題而缺乏全局思維。 20 世紀(jì)80 年代以來，私人企業(yè)的興旺和第三部門的興起為公共部門的發(fā)展提供了競(jìng)爭(zhēng)性因素，但公共部門仍然是公共物品和公共服務(wù)的主要提供方， 仍然存在高效運(yùn)作的短板。 新公共管理運(yùn)動(dòng)在世界范圍內(nèi)興起， 為以績(jī)效為導(dǎo)向的政府改革提供了有力的工具。 鑒于國(guó)內(nèi)公共部門績(jī)效管理實(shí)踐時(shí)間較短、經(jīng)驗(yàn)有限，本文把目光轉(zhuǎn)向績(jī)效管理興起和興盛的美國(guó)， 由于財(cái)政問題是美國(guó)績(jī)效管理興起的最主要原因， 本文也以此為切入點(diǎn)，全面、系統(tǒng)地梳理美國(guó)在公共部門實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略與績(jī)效相匹配的經(jīng)驗(yàn)和做法， 為我國(guó)謀劃新一輪預(yù)算績(jī)效管理改革提供借鑒。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）文獻(xiàn)回顧

過去， 人們常常以事件為節(jié)點(diǎn)回顧和分析美國(guó)績(jī)效管理發(fā)展歷程。 例如，有人以1921 年《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》和1974 年 《國(guó)會(huì)預(yù)算和截留控制法案》為節(jié)點(diǎn)，將美國(guó)預(yù)算制度發(fā)展歷程分為三個(gè)階段：國(guó)會(huì)主導(dǎo)時(shí)期（1789—1921 年）、總統(tǒng)主導(dǎo)時(shí)期（1921—1974年） 以及國(guó)會(huì)和總統(tǒng)共同控制時(shí)期（1974 年至今）。 有人把美國(guó)20 世紀(jì)最后20 年當(dāng)做公共管理關(guān)注的焦點(diǎn)，尤其是把1993 年的《政府績(jī)效與成果法案》（即GPRA） 看成是美國(guó)乃至全世界預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展的里程碑事件。 這種劃分方式有助于深入理解和分析美國(guó)預(yù)算制度在歷史長(zhǎng)河中的演變及其背后的政治和經(jīng)濟(jì)動(dòng)力， 為后續(xù)相關(guān)研究提供了參考。但是，由于事件本身在因果關(guān)系中處于結(jié)果的地位，以事件為節(jié)點(diǎn)的績(jī)效管理討論有混淆因果關(guān)系之嫌，而且缺乏問題意識(shí)可能使得這種劃分只有形式上的作用，而無(wú)實(shí)質(zhì)上的研究進(jìn)展。①例如，關(guān)于公共部門預(yù)算和績(jī)效的結(jié)合上，事件節(jié)點(diǎn)的分析框架就難以得出預(yù)算和績(jī)效結(jié)合的內(nèi)在邏輯和發(fā)展趨勢(shì)。 又如，戰(zhàn)略管理受到國(guó)家和政府部門普遍重視，但是具體業(yè)務(wù)部門如何在已有戰(zhàn)略布局的基礎(chǔ)上納入績(jī)效管理，不僅在美國(guó)績(jī)效管理文獻(xiàn)，而且在其他國(guó)家績(jī)效管理文獻(xiàn)中也鮮見專門的分析。再如，隨著政府戰(zhàn)略規(guī)劃不斷出臺(tái)和更新，預(yù)算績(jī)效管理如何快速跟進(jìn)、實(shí)現(xiàn)一體化管理，在已有文獻(xiàn)中均沒有進(jìn)行深入討論。

為此，不少研究者試圖突破這種框架，以新的、更加廣闊的視角來分析美國(guó)預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展情況。比較有代表性的是美國(guó)行政學(xué)家吉特·波科特，他從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，以公共生產(chǎn)力的歷史演變?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，將美國(guó)績(jī)效評(píng)估分為四個(gè)階段：“效率政府”“行政官員政府”“管理者政府”“私有化政府”。②我國(guó)有研究人員從動(dòng)因出發(fā)，對(duì)美國(guó)民間機(jī)構(gòu)對(duì)政府工作進(jìn)行開放評(píng)估和評(píng)估的原因及發(fā)展進(jìn)行了分析。有人從生命周期角度將美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估劃分為萌芽時(shí)期、績(jī)效預(yù)算時(shí)期以及全面發(fā)展三個(gè)階段。 也有人從政府績(jī)效審計(jì)方法的變化角度，分析了美國(guó)在發(fā)票檢查、 綜合審計(jì)和項(xiàng)目評(píng)估三個(gè)階段的背景、運(yùn)用和特點(diǎn)。這些另辟蹊徑的討論，可以歸結(jié)為基于問題導(dǎo)向的績(jī)效管理研究范式，它們打開了預(yù)算績(jī)效管理分析的思路，對(duì)于拓展預(yù)算績(jī)效管理研究具有重要意義。

（二）基于財(cái)政問題演變的匹配性分析框架

基于財(cái)政問題演變的分析框架屬于上述分析美國(guó)公共部門戰(zhàn)略與績(jī)效匹配性問題的第二種框架。 在問題導(dǎo)向下，績(jī)效和戰(zhàn)略結(jié)合有兩種傾向：把績(jī)效看成一種策略性工具， 或是將績(jī)效視為一種戰(zhàn)略。把它當(dāng)做一種策略性工具，那么績(jī)效管理就是問題導(dǎo)向的， 亦即如果通過績(jī)效手段把 （政治、部門和社會(huì)）問題解決了，那么是可以將其收回治理工具箱的。 但是，如果把它當(dāng)做一種戰(zhàn)略，那么作為一種有效的治理模式， 績(jī)效不僅針對(duì)已有的問題，也針對(duì)潛在的問題；不僅要解決現(xiàn)在的問題，還要解決將來的問題。 顯然，這兩種傾向都各有支持者，但是，它們都有二元論的基調(diào)。 從財(cái)政問題的角度看，“財(cái)政是庶政之母”，是現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱， 是公共部門進(jìn)行戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和績(jī)效管理的核心要素和中間環(huán)節(jié)。 財(cái)政問題具有全面性、系統(tǒng)性和伴生性，財(cái)政問題事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安。發(fā)達(dá)國(guó)家和經(jīng)合組織（OECD）等國(guó)際組織的經(jīng)驗(yàn)表明，績(jī)效管理是解決財(cái)政問題的有力工具。鑒于此， 本文構(gòu)建了如下分析框架， 其基本邏輯為：社會(huì)問題、部門問題和政治問題及相互作用和演變，都會(huì)歸集為財(cái)政問題，并最終觸發(fā)預(yù)算績(jī)效管理及其改革。也就是說，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是公共部門戰(zhàn)略管理的抓手（圖1）③。

圖1 基于財(cái)政問題演變的公共部門戰(zhàn)略與績(jī)效匹配性分析框架

三、財(cái)政問題演變下美國(guó)公共部門戰(zhàn)略與績(jī)效的匹配性分析

對(duì)美國(guó)財(cái)政問題演變的公共部門戰(zhàn)略與績(jī)效的匹配性分析資料來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和公共政策學(xué)的論述。 從已有資料看，美國(guó)建國(guó)以來的財(cái)政問題演變可劃分為四個(gè)階段： 國(guó)家財(cái)政問題階段、規(guī)劃財(cái)政問題階段、公共財(cái)政問題階段和社會(huì)財(cái)政問題階段。

（一）美國(guó)財(cái)政問題演變歷程

1.國(guó)家財(cái)政問題階段：1775—1913 年。 獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后，美國(guó)實(shí)現(xiàn)了由郡、州向國(guó)，由分裂向統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變，然而，建設(shè)一個(gè)什么樣的國(guó)家、怎么樣建設(shè)一個(gè)國(guó)家，是美國(guó)成立及之后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)最基本的問題。《獨(dú)立宣言》《聯(lián)邦黨人文集》和葛底斯堡演說等都在探討這一問題。 從國(guó)家建設(shè)角度，奴隸制問題所反映的是遵守傳統(tǒng)原住民生活方式的頑固性與建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家迫切性的激烈沖突，是先進(jìn)生產(chǎn)力和落后生產(chǎn)關(guān)系的矛盾，同時(shí)也是南方和北方的矛盾。在此之上，建立財(cái)政制度、實(shí)現(xiàn)財(cái)政統(tǒng)一成為這一時(shí)期最重要的財(cái)政問題。 也就是說，財(cái)政問題以解決國(guó)內(nèi)問題為導(dǎo)向， 用以鞏固國(guó)家建設(shè)成果、保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，財(cái)政建設(shè)致力于促進(jìn)政府部門運(yùn)轉(zhuǎn)、提供基本公共服務(wù)，進(jìn)而充實(shí)不斷擴(kuò)大的國(guó)家版圖和治理領(lǐng)域。 以財(cái)政管理技術(shù)的缺乏為代表， 財(cái)政收支疏于監(jiān)管是這一時(shí)期普遍的現(xiàn)象，但是，卻并未上升為國(guó)家治理問題。 而沒有得到有效制約的政黨分肥制在美國(guó)的盛行，也很大程度上削弱了財(cái)政在一個(gè)國(guó)家治理中的作用。

2.規(guī)劃財(cái)政問題階段：1914—1945 年。 如果說第一次工業(yè)革命促進(jìn)了資本主義世界的到來，那么第一、 第二次世界大戰(zhàn)則助推了經(jīng)濟(jì)社會(huì)全球化。技術(shù)迭代和產(chǎn)業(yè)革命使美國(guó)綜合國(guó)力急速上升，美國(guó)全球化的進(jìn)程在第一次世界大戰(zhàn)期間得到積極推動(dòng)。 在積極參與全球化的進(jìn)程中，世界版圖的巨大化客觀要求美國(guó)實(shí)施更為規(guī)范的國(guó)內(nèi)治理。美國(guó)建國(guó)初期需集眾人之智才能制定和完善國(guó)家方略，伍德羅·威爾遜時(shí)期已經(jīng)能夠完整地對(duì)國(guó)家治理進(jìn)行專業(yè)分析，公務(wù)員制度趨于成熟使得財(cái)政腐敗問題因?qū)I(yè)分工而得到改觀。 大蕭條，尤其是羅斯福新政強(qiáng)化了美國(guó)經(jīng)濟(jì)管理的計(jì)劃性，凱恩斯主義的盛行極大地扭轉(zhuǎn)了美國(guó)政府職能定位，經(jīng)濟(jì)問題理論化和財(cái)政問題國(guó)家化是當(dāng)時(shí)的兩個(gè)顯著特征。在積極擴(kuò)張的財(cái)政政策下，如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡與日益增加的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，是這一時(shí)期基本的財(cái)政問題。 一個(gè)顯著的實(shí)例，就是20 世紀(jì)40 年代末，胡佛委員會(huì)在預(yù)算報(bào)告中提出“功能性”預(yù)算模式，強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制過程注重成本-收益法則，顛覆了以往重視投入而忽視產(chǎn)出的觀念，首次在公共財(cái)政領(lǐng)域中引入了成本管理的理念。

這一時(shí)期美國(guó)政府和市場(chǎng)的不匹配問題進(jìn)一步激化，一方面是美國(guó)政府及人民充分享受到自由市場(chǎng)的實(shí)效，另一方面，則是日益暴露出來的財(cái)政體制機(jī)制短板。 在美國(guó)積極參與全球事務(wù)時(shí)期，無(wú)論是對(duì)華援助，還是對(duì)歐支持，財(cái)政都發(fā)揮了不可替代的基礎(chǔ)性作用。 但同時(shí)美國(guó)國(guó)會(huì)、政府和總統(tǒng)就預(yù)算撥款問題進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的權(quán)力爭(zhēng)奪。由于美國(guó)撥款程序的非正規(guī)化， 撥款問題在國(guó)會(huì)、政府和總統(tǒng)之間來回變化，極大地影響了撥款程序的穩(wěn)定性，也極大地影響了美國(guó)的財(cái)政能力，以及美國(guó)對(duì)外國(guó)家行為。在時(shí)任總統(tǒng)沃倫·加梅利爾·哈丁及此后美國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)人的努力下，撥款程序最終固化下來，預(yù)算撥款成為美國(guó)總統(tǒng)一項(xiàng)重要的行政權(quán)力。

3.公共財(cái)政問題階段：1946—1999 年。 在第三次信息技術(shù)革命加持下，美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎動(dòng)力十足，支撐著“美國(guó)夢(mèng)”的持續(xù)發(fā)酵。 以項(xiàng)目制為代表的政府治理技術(shù)變革模式得到充分運(yùn)用， 如20 世紀(jì)60 年代的“計(jì)劃-項(xiàng)目-預(yù)算”制度（PPBS）。但是，羅斯福之后，杜魯門等總統(tǒng)已經(jīng)形成一種對(duì)國(guó)際局勢(shì)關(guān)注的依賴， 對(duì)世界格局展現(xiàn)出前所未有之關(guān)注，并轉(zhuǎn)變成持續(xù)不斷的巨額財(cái)政投入。20 世紀(jì)50年代至90 年代間， 不斷增加的國(guó)防性投入加劇了美國(guó)財(cái)政負(fù)擔(dān)。財(cái)政支出的絕對(duì)數(shù)和相對(duì)數(shù)不斷增加，財(cái)政赤字總體不斷增大，國(guó)防支出在財(cái)政支出中長(zhǎng)年占據(jù)較高比例，財(cái)政問題也逐漸聚焦為國(guó)防預(yù)算問題，以至于成為歷次美國(guó)總統(tǒng)競(jìng)選的核心議題。 這種財(cái)政擠出效應(yīng)之下，是美國(guó)政府對(duì)社會(huì)和社會(huì)問題的失控。

20 世紀(jì)的最后10 年并沒有讓“美國(guó)夢(mèng)”更好地實(shí)現(xiàn)。相反，在權(quán)威重構(gòu)和個(gè)人主義盛行的氛圍下，在經(jīng)濟(jì)停滯、財(cái)政危機(jī)等政府和市場(chǎng)雙重失靈因素作用下，公眾對(duì)政府的滿意度此起彼伏，引發(fā)了政府和市場(chǎng)、政府和公眾關(guān)系的大討論、大反思。 此時(shí)，以對(duì)政策執(zhí)行及效果的關(guān)注為標(biāo)志，以重塑政府為解決方案，成為政府和民眾雙方共同對(duì)話的希望所在。 在這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府治理改革運(yùn)動(dòng)中，尤其是在倡導(dǎo)“以企業(yè)家精神改革政府”的背景下，績(jī)效管理這一原本主要應(yīng)用于企業(yè)管理的理念被引入政府管理領(lǐng)域。 該理念強(qiáng)調(diào)，組織不僅應(yīng)關(guān)注其生存問題，更應(yīng)通過績(jī)效評(píng)估與管理實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展。 績(jī)效管理在政府管理中的應(yīng)用，意味著要不斷增強(qiáng)政府及其工作人員的管理和服務(wù)意識(shí)，達(dá)到改善乃至重塑政府和社會(huì)關(guān)系的目的。 20世紀(jì)90 年代，美國(guó)將績(jī)效管理理念進(jìn)行全面推廣，特別強(qiáng)調(diào)要建設(shè)預(yù)算和績(jī)效一體化的財(cái)政管理模式，也是對(duì)績(jī)效管理理念的進(jìn)一步吸收。

4.社會(huì)財(cái)政問題階段：千禧年至今。 以1998 年金融危機(jī)、2008 年信貸危機(jī)為標(biāo)志， 美國(guó)再次進(jìn)入內(nèi)耗循環(huán)。 克林頓、 小布什時(shí)期的漸進(jìn)式績(jī)效改革，對(duì)財(cái)政規(guī)劃、預(yù)算績(jī)效與戰(zhàn)略管理接續(xù)努力，使得績(jī)效管理真正成為美國(guó)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)中不可或缺的一環(huán)。 此時(shí)，財(cái)政問題轉(zhuǎn)變成如何兼顧長(zhǎng)期與短期的問題，仍然受到美國(guó)大選的影響，但對(duì)財(cái)政問題的關(guān)注已悄然發(fā)生變化。 自?shī)W巴馬參選以來，美國(guó)大選逐漸擺脫傳統(tǒng)精英影響。 特朗普以商人身份當(dāng)選總統(tǒng)，突顯了這一變化。 奧巴馬作為首位非裔總統(tǒng)，承襲了精英政治傳統(tǒng)，而特朗普則打破常規(guī)，反對(duì)奧巴馬醫(yī)改，加劇了美國(guó)社會(huì)問題。 這種變化反映了美國(guó)財(cái)政在社會(huì)問題上的應(yīng)對(duì)失準(zhǔn)。從奧巴馬到特朗普， 美國(guó)財(cái)政問題與社會(huì)問題交織，民眾對(duì)社會(huì)問題的關(guān)注與參與度大幅提升，財(cái)政議題深受社會(huì)影響。

對(duì)于嚴(yán)重依賴財(cái)政資金撥款的美國(guó)社會(huì)保障體系而言，對(duì)“是否進(jìn)行財(cái)政投入”的爭(zhēng)議遠(yuǎn)甚于對(duì)“如何提高財(cái)政資金投入效益”的關(guān)注，在關(guān)乎民心所向的問題上的遲疑不決， 也使得對(duì)美國(guó)財(cái)政的價(jià)值定位回到原點(diǎn)， 即葛底斯堡演說所言的“民有、民享、民治”。

（二）美國(guó)公共部門戰(zhàn)略與績(jī)效的匹配性分析

1.公共問題財(cái)政化。國(guó)家問題成為公共問題的首要問題，并把公共問題財(cái)政化，體現(xiàn)在亞當(dāng)·斯密《國(guó)富論》一書中。 信奉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“看不見的手”和小政府的美國(guó)自然以此為圭臬。 在美國(guó)建國(guó)初期的制度設(shè)計(jì)中，立法、司法和行政三大權(quán)力部門在職能上實(shí)現(xiàn)了分立與制衡， 共同承擔(dān)著國(guó)家預(yù)算的管理職責(zé)。 然而，這一財(cái)政管理理想并非自然而然得以實(shí)現(xiàn)， 而是需要通過不斷探索逐漸落地生根。 就美國(guó)當(dāng)前的預(yù)算編制和審批流程而言，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了編制、 審查和批準(zhǔn)三個(gè)環(huán)節(jié)的相互分離。 在預(yù)算編制的關(guān)鍵階段，政府財(cái)政部門扮演著主要發(fā)起者的角色， 并承擔(dān)著制定相關(guān)預(yù)算草案的任務(wù)。 白宮總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室（Office of Management and Budget，OMB） 則具體負(fù)責(zé)規(guī)劃支出的制定，并最終提交給總統(tǒng)進(jìn)行審批。 總統(tǒng)將經(jīng)過審批的預(yù)算草案和具體支出計(jì)劃提交給國(guó)會(huì)，待國(guó)會(huì)通過后，根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目分配計(jì)劃資金，并對(duì)計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管。 因此，財(cái)政部、白宮總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室以及總統(tǒng)三者共同形成了一個(gè)分工明確、責(zé)任分明的有機(jī)整體。

預(yù)算提交國(guó)會(huì)后，便進(jìn)入專業(yè)審核環(huán)節(jié)。 預(yù)算審核從數(shù)量審核轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量審核。 通過專業(yè)委員會(huì)的設(shè)置，如國(guó)會(huì)撥款委員會(huì)（Congressional-Appropriations-Committees，CAC）、 國(guó)會(huì)籌款委員會(huì)（Ways and Means）、國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（Congressional Budget Office，CBO） 以及國(guó)會(huì)審計(jì)總署（General Accounting Office，GAO），參議院、眾議院兩院得以實(shí)施其審核監(jiān)督職能。 這些專業(yè)機(jī)構(gòu)各司其職、各有側(cè)重， 例如負(fù)責(zé)審議稅收法案的國(guó)會(huì)籌款委員會(huì)，發(fā)揮預(yù)算審計(jì)監(jiān)督作用的國(guó)會(huì)審計(jì)總署，負(fù)責(zé)為其他委員會(huì)提供輔助性服務(wù)的國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室等。 總體而言，雖然周期較長(zhǎng)、流程繁瑣，但從財(cái)政部到總統(tǒng)再到國(guó)會(huì)的一系列預(yù)算管理機(jī)構(gòu)為其規(guī)范、科學(xué)的預(yù)算編制提供了組織保障，而分工明細(xì)的委員會(huì)、辦公室也提升了預(yù)算公信力。 在這一過程中，公共問題不僅能通過科層制實(shí)現(xiàn)政策制定，而且也能通過預(yù)算編報(bào)的形式向決策者反映社會(huì)問題。

2.財(cái)政問題績(jī)效化。財(cái)政支出與財(cái)政績(jī)效并不等同。 美國(guó)財(cái)政支出績(jī)效管理的創(chuàng)新起源于紐約市。 其起始點(diǎn)在于市政管理和公共工程領(lǐng)域，這些領(lǐng)域?qū)不A(chǔ)設(shè)施成本效益問題的關(guān)注， 恰恰反映了當(dāng)時(shí)財(cái)政重投入而輕產(chǎn)出的現(xiàn)象。1907 年，在政府考核體系中， 紐約市政府首次應(yīng)用以效率為核心的政府績(jī)效評(píng)估技術(shù)， 從而實(shí)現(xiàn)了從紐約市政研究局單一部門關(guān)注到政府整體統(tǒng)籌管理的轉(zhuǎn)變。 到1912 年， 紐約市進(jìn)一步完善了績(jī)效評(píng)估報(bào)告的編寫規(guī)范， 開始采用具體數(shù)據(jù)來量化公共工程的投入、產(chǎn)出和效果，并與其他城市進(jìn)行了對(duì)比分析。 同時(shí)，績(jī)效評(píng)估報(bào)告也開始包含問責(zé)情況的內(nèi)容。 1914 年，聯(lián)邦政府頒布的《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》為政府績(jī)效設(shè)定了明確標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著政府績(jī)效評(píng)估從地方實(shí)踐向聯(lián)邦層面的擴(kuò)展。 此后，在胡佛委員會(huì)、 美國(guó)地方政府管理協(xié)會(huì)等國(guó)家和地方專業(yè)機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下， 績(jī)效管理與政府部門的結(jié)合逐漸深化， 公共部門產(chǎn)出與政府預(yù)算之間的績(jī)效考核逐漸由理論探討走向?qū)崉?wù)。 20 世紀(jì)80 年代，績(jī)效評(píng)估成為美國(guó)多個(gè)地方政府管理創(chuàng)新的重要方面，也是政府改革的重要措施之一，加利福尼亞州等地就是其中的典型代表。 同時(shí)，績(jī)效立法也成為提高績(jī)效管理權(quán)威性的關(guān)鍵手段。1990 年，共和黨參議員羅斯提出了立法議案， 建議制定專門的績(jī)效管理法律以推廣績(jī)效管理制度。

1993 年對(duì)于美國(guó)績(jī)效管理而言具有轉(zhuǎn)折意義。這一年，國(guó)會(huì)審議并通過了GPRA，對(duì)績(jī)效管理體制機(jī)制提出了明確要求。 根據(jù)該法案，聯(lián)邦政府所有部門采用“試點(diǎn)+推廣”的方式建立和實(shí)施績(jī)效管理系統(tǒng)。 各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在每個(gè)財(cái)政年度結(jié)束后需向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)提交上一財(cái)年的績(jī)效報(bào)告。 這一時(shí)期，弗里德曼花錢辦事四種模式也受到了廣泛推崇，進(jìn)一步反映了績(jī)效管理在美國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)。④

3.公共部門戰(zhàn)略績(jī)效管理。 如前所述，美國(guó)公共部門戰(zhàn)略績(jī)效管理的標(biāo)志性事件為GPRA 的頒布。 GPRA 以“規(guī)劃+計(jì)劃+報(bào)告”為框架，對(duì)聯(lián)邦政府績(jī)效管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展進(jìn)行了全面規(guī)劃。 根據(jù)GPRA 規(guī)定， 所有部門需在1997 年9 月底前提交首個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃。 也就是說，從1993 年到1997 年間是美國(guó)政府部門戰(zhàn)略績(jī)效管理的轉(zhuǎn)型過渡期。 與以往的政府行政改革相比，GPRA 的一個(gè)顯著進(jìn)步在于將績(jī)效管理的主體從政府統(tǒng)一要求轉(zhuǎn)變?yōu)橛筛鞑块T自主制定戰(zhàn)略規(guī)劃。 與年度預(yù)算計(jì)劃相比，戰(zhàn)略規(guī)劃的目標(biāo)更為長(zhǎng)遠(yuǎn)（覆蓋未來五年），因此在戰(zhàn)略規(guī)劃的引導(dǎo)下， 公共政策的制定和項(xiàng)目資金的分配都顯得更為合理。 此外，GPRA 還要求戰(zhàn)略規(guī)劃部門與國(guó)會(huì)緊密合作， 每三年進(jìn)行一次動(dòng)態(tài)調(diào)整， 確保部門的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與年度計(jì)劃保持一致，從而進(jìn)一步提高政府工作的連貫性和一致性。

同時(shí)，GPRA 要求各部門提交戰(zhàn)略規(guī)劃、 年度績(jī)效計(jì)劃和年度績(jī)效報(bào)告三方面的報(bào)告，其中，向國(guó)會(huì)和預(yù)算管理局提交戰(zhàn)略計(jì)劃， 向預(yù)算管理局提交年度績(jī)效計(jì)劃， 向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)提交年度績(jī)效報(bào)告。 在這一過程中，預(yù)算管理局通過向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)提交績(jī)效預(yù)算計(jì)劃方案來強(qiáng)化績(jī)效管理的權(quán)威性， 而聯(lián)邦總審計(jì)局則通過深入分析戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算報(bào)告來引導(dǎo)和監(jiān)督GPRA 的實(shí)施， 從而確保整個(gè)績(jī)效管理過程的透明度和有效性。

四、美國(guó)公共部門戰(zhàn)略與績(jī)效匹配性因素提取

由上可知， 美國(guó)財(cái)政問題的演變本質(zhì)上向著精細(xì)化的方向發(fā)展。 雖然美國(guó)財(cái)政的程序效率問題值得商榷， 但是財(cái)政的績(jī)效因素越來越受到執(zhí)政黨的關(guān)注。 從實(shí)踐來看，從政黨分肥時(shí)期的利益爭(zhēng)奪，到對(duì)公共問題的關(guān)注，以及由此開展的政府改革，各執(zhí)政黨盡管政見差別很大，但在財(cái)政問題上卻是驚人的一致。

（一）延續(xù)性

檢驗(yàn)公共部門戰(zhàn)略與績(jī)效的匹配性，主要看幾個(gè)方面：一是能否解決當(dāng)下問題，二是能否獲得普遍認(rèn)可，三是在國(guó)家整體治理中有用。 綜觀美國(guó)財(cái)政問題演變歷程，以伍德羅·威爾遜對(duì)行政效率的關(guān)注為起始， 美國(guó)歷屆總統(tǒng)都保持了對(duì)政府效率提升改革的興趣。 進(jìn)入21 世紀(jì)， 美國(guó)績(jī)效管理改革進(jìn)程加快， 并及時(shí)通過法律法規(guī)等形式予以確認(rèn)， 例如1993 年的《政府績(jī)效與成果法案》、2001年的《總統(tǒng)管理議程》以及2004 年的《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》。 這期間雖然有“911”事件、2008 年金融危機(jī)的發(fā)生， 但預(yù)算績(jī)效管理改革得到前所未有的推進(jìn)。

（二）聯(lián)邦政府

聯(lián)邦主義政府的性質(zhì)為美國(guó)進(jìn)行一系列戰(zhàn)略和績(jī)效的改革提供了便利。 一是制度上的便利。 聯(lián)邦政府無(wú)須在地方層面尋求支持以貫徹其主張和改革措施，地方政府也可在其法定范圍內(nèi)進(jìn)行改革創(chuàng)新， 而無(wú)意于謀求將其改革措施由地方政府上升為聯(lián)邦政府。二是行為上的便利。對(duì)于美國(guó)總統(tǒng)而言， 憲法賦予總統(tǒng)的權(quán)力為其實(shí)施改革提供了政治便利。從某種程度上，聯(lián)邦政府是美國(guó)總統(tǒng)的政府，是美國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人意志的體現(xiàn)，而不用過分擔(dān)心地方政府的制約作用。在這兩者之中，美國(guó)公民可以通過民意表達(dá)、政見游說、政治參與等方式向地方政府或聯(lián)邦政府表達(dá)意愿。 以上兩點(diǎn)的存在， 減輕了美國(guó)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力，為美國(guó)政府提供公共物品和公共服務(wù)創(chuàng)造了便利。

（三）績(jī)效預(yù)算變革

績(jī)效預(yù)算變革具有綜合特性，不但建立在其完善的部門預(yù)算基礎(chǔ)之上， 而且建立在政府采購(gòu)體系之上，更為重要的是，建立在國(guó)庫(kù)集中收付體系之上。 財(cái)政問題，尤其是財(cái)政赤字問題，對(duì)強(qiáng)化績(jī)效管理的激發(fā)作用最為顯著。 美國(guó)預(yù)算變革納入國(guó)家治理議程并成為常態(tài)化操作，始于1939 年。這一年預(yù)算署被納入總統(tǒng)辦事處的管轄之下，其目標(biāo)是在預(yù)算編制過程中融入項(xiàng)目與政府績(jī)效的考量。 隨后預(yù)算署開始制定工作績(jī)效的測(cè)量方法和標(biāo)準(zhǔn)。 這種預(yù)算重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變得到了胡佛委員會(huì)的肯定，并被稱為績(jī)效預(yù)算。 這一年也可稱為美國(guó)項(xiàng)目制政府治理技術(shù)變革模式的肇始之年。1949 年，國(guó)會(huì)通過了《國(guó)家安全法》（修正案），要求國(guó)防部在其三軍體系中實(shí)施績(jī)效預(yù)算。 隨后，1950 年國(guó)會(huì)又通過了《預(yù)算與會(huì)計(jì)程序法案》，旨在將績(jī)效預(yù)算的概念在聯(lián)邦政府范圍內(nèi)廣泛推廣。 由此，績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)了由工作方法到國(guó)家策略的轉(zhuǎn)變。 此后，美國(guó)又進(jìn)行了幾次影響比較大的預(yù)算變革（見下頁(yè)表1）。

表1 1945 年以來美國(guó)幾次重要的預(yù)算績(jī)效變革

（四）戰(zhàn)略績(jī)效管理的匹配性機(jī)制

1.問題、策略與戰(zhàn)略的匹配。美國(guó)財(cái)政問題的早期， 行動(dòng)和策略是問題解決的基本和主要方式。 二戰(zhàn)后，隨著美國(guó)大項(xiàng)目、大工程的實(shí)施，項(xiàng)目管理成為財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的主要載體。20 世紀(jì)七八十年代，美國(guó)學(xué)者普雷斯曼、A.威爾達(dá)夫斯基對(duì)奧克蘭項(xiàng)目的研究表明，即使是堪稱完美的公共政策規(guī)劃，執(zhí)行上的忽視同樣也會(huì)造成項(xiàng)目的失敗和財(cái)政資源的浪費(fèi)。 政策制定管理鏈條的延長(zhǎng)，體現(xiàn)財(cái)政管理由策略性行動(dòng)向戰(zhàn)略管理的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變?cè)谝?guī)劃財(cái)政問題階段和公共財(cái)政問題階段尤為明顯。 國(guó)際格局的變化，國(guó)內(nèi)民主運(yùn)動(dòng)的起伏，對(duì)美國(guó)自身定位也有所影響，反映到財(cái)政問題上，就是在規(guī)劃財(cái)政問題階段和公共財(cái)政問題階段中，美國(guó)在把財(cái)政工具和貨幣工具確定為平衡國(guó)內(nèi)國(guó)際兩大局勢(shì)的基本抓手之后，社會(huì)問題、部門問題和政治問題開始有了明確的界限劃分，以財(cái)政問題為匯集點(diǎn)，在總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和具體業(yè)務(wù)部門共同作用下，不同問題采取不同策略（計(jì)劃），“問題-策略（計(jì)劃）-戰(zhàn)略”的傳導(dǎo)機(jī)制基本形成。

2.思想與方法的匹配。 預(yù)算績(jī)效管理在學(xué)科劃分上是應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的細(xì)分領(lǐng)域。 它所依賴的統(tǒng)計(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)以及公共政策學(xué)等等學(xué)科技術(shù)，無(wú)不滲透著實(shí)用主義的思想。 撇開美國(guó)時(shí)任副總統(tǒng)阿爾·戈?duì)柡汀罢僭齑髱煛钡拇骶S·奧斯本在20 世紀(jì)90 年代政府改革運(yùn)動(dòng)中對(duì)績(jī)效管理的針對(duì)性應(yīng)用， 實(shí)際上自工業(yè)革命以來， 歷次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)及其應(yīng)對(duì)方法中，財(cái)政和財(cái)政工具都充當(dāng)了美國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)的突破口。20 世紀(jì)70、80 年代通貨膨脹，90 年代末金融風(fēng)暴，2008 年次貸危機(jī)， 美國(guó)財(cái)政工具的使用也未脫離實(shí)用主義的思路，把績(jī)效管理稱之為危機(jī)治理共性工具也不為過。 所不同的是，帶有績(jī)效管理的財(cái)政工具傾向于在解決現(xiàn)實(shí)問題的同時(shí)，謀劃更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。 也就是說，從里根總統(tǒng)“星球大戰(zhàn)”開始，美國(guó)財(cái)政計(jì)劃傾向于作出更為宏觀的規(guī)劃，國(guó)庫(kù)支付制度、多年滾動(dòng)預(yù)算成為財(cái)政制度的中流砥柱。 最為明顯的，績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由“3E”發(fā)展為“4E”，無(wú)一不在致力于尋求長(zhǎng)期規(guī)劃與短期目標(biāo)之間平衡的同時(shí)，兼顧公眾對(duì)信息公開的需求。

正如美國(guó)學(xué)者W·埃利奧特·布朗利所言，“國(guó)家的重大緊急事件——美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)、20 世紀(jì)相繼發(fā)生的兩次全面戰(zhàn)爭(zhēng)、 發(fā)生在兩次大戰(zhàn)之間的大蕭條以及一直持續(xù)到20 世紀(jì)80 年代的冷戰(zhàn)——在20 世紀(jì)美國(guó)政府的擴(kuò)張方面起到了關(guān)鍵的作用。緊急事件之所以會(huì)起到這種作用， 不僅是因?yàn)樗鼈儺a(chǎn)生了公共開支的需求， 也因?yàn)樗鼈兤仁姑绹?guó)重構(gòu)它的公共財(cái)政體系……緊急事件中對(duì)資源的動(dòng)員要求有新的或者更高的稅收， 緊急動(dòng)員也迫使公眾比較不同的籌資選擇， 提醒美國(guó)人注意稅收不是理所當(dāng)然的東西， 而是一種社會(huì)選擇的工具， 同時(shí)也激起了關(guān)于國(guó)家應(yīng)該優(yōu)先考慮什么問題的政治沖突……”

3.目標(biāo)與手段的匹配。 社會(huì)問題、部門問題和政治問題來源的多樣性， 決定了美國(guó)財(cái)政問題解決時(shí)對(duì)應(yīng)目標(biāo)多樣性。 美國(guó)財(cái)政管理目標(biāo)經(jīng)歷了從財(cái)政目標(biāo)設(shè)立到實(shí)現(xiàn)收支平衡再到長(zhǎng)期收支平衡不同發(fā)展階段，在此基礎(chǔ)上，美國(guó)幾次重要的預(yù)算績(jī)效變革目標(biāo)和手段都有所差別。 在美國(guó)歷史演變中，對(duì)三權(quán)分立的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)有所突破，總統(tǒng)權(quán)力在不斷得到加強(qiáng)，1939 年預(yù)算署被劃歸總統(tǒng)辦事處，1993 年美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)克林頓以預(yù)算改革為借口試圖再造政府組織和流程。 預(yù)算績(jī)效管理不再以追求客觀中立的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為目標(biāo)，而是帶有強(qiáng)烈的國(guó)家治理目的。 同樣，預(yù)算績(jī)效管理也不再是單純的行政文官管理活動(dòng)，而是涉及美國(guó)政治利益的集中和分配活動(dòng)。

美國(guó)財(cái)政問題及其績(jī)效管理應(yīng)對(duì)策略始終圍繞并服務(wù)于美國(guó)國(guó)家利益這個(gè)核心。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)期，出于輸出生產(chǎn)力的考慮，美國(guó)采取了一系列支持發(fā)展中國(guó)家的措施，包括為中國(guó)在內(nèi)的許多發(fā)展中國(guó)家提供低息貸款。 在經(jīng)濟(jì)放緩時(shí)期，美國(guó)民粹主義盛行，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的新經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行關(guān)稅保護(hù)和貿(mào)易制裁也是美國(guó)常規(guī)的手段。 總而言之，無(wú)論是擴(kuò)張時(shí)期，還是收縮時(shí)期， 美國(guó)財(cái)政政策都不能被簡(jiǎn)單視為一種內(nèi)部政策， 而應(yīng)被視為具有國(guó)際影響力的國(guó)際公共政策。

五、結(jié)論與啟發(fā)

綜上，公共部門戰(zhàn)略與績(jī)效的匹配過程不是一蹴而就的，而是經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。 科技革命為美國(guó)生產(chǎn)力的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的技術(shù)工具，同時(shí)為其進(jìn)行預(yù)算管理改革提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。 實(shí)際上，美國(guó)是自第一次工業(yè)革命以來，每次科技革命中都處在前沿的國(guó)家之一。美國(guó)在直接和間接享受科技革命的紅利中實(shí)現(xiàn)了國(guó)家由分裂到統(tǒng)一、由弱小到強(qiáng)大的轉(zhuǎn)變，也實(shí)現(xiàn)了從地區(qū)國(guó)家到全球大國(guó)的轉(zhuǎn)變。 這一過程中，美國(guó)財(cái)政問題的弊端在其迅猛的發(fā)展勢(shì)頭中得到抹平，其改革的成果反而成為世界各國(guó)爭(zhēng)相模仿的對(duì)象。

美國(guó)預(yù)算績(jī)效管理建立在國(guó)情之上， 但仍有值得借鑒的地方。其一，從長(zhǎng)時(shí)段的角度推動(dòng)公共部門戰(zhàn)略與績(jī)效匹配。社會(huì)問題、部門問題和政治問題影響了財(cái)政問題的性質(zhì)， 進(jìn)而影響了國(guó)家治理的行動(dòng)和策略。美國(guó)預(yù)算績(jī)效上升為國(guó)家治理戰(zhàn)略之前，都在不斷的實(shí)踐中檢驗(yàn)其技術(shù)的可靠性。其二，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)績(jī)效管理的持續(xù)關(guān)注，但這種關(guān)注是以美國(guó)已有的財(cái)政體制機(jī)制為基礎(chǔ)的。 在GPRA實(shí)施后，通過及時(shí)有效的監(jiān)督和反饋機(jī)制促進(jìn)了績(jī)效管理在聯(lián)邦政府各部門、各州中有效實(shí)施，在發(fā)揮了聯(lián)邦政府的示范性作用的同時(shí)， 也充分調(diào)動(dòng)了州政府的自主性。 其三，績(jī)效管理首先是風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)治理工具，然后才是改進(jìn)政府管理的技術(shù)工具。預(yù)算績(jī)效管理變革最為激烈的時(shí)期， 正是美國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)期間。 績(jī)效管理是美國(guó)拯救風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的一種治理工具，具有明顯的策略性特征，但是在不斷深化的預(yù)算績(jī)效管理改革中作了保留和應(yīng)用。 ■

注釋：

①一個(gè)顯著的情況，就是關(guān)于美國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的起始點(diǎn)的爭(zhēng)論問題， 有的以美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)為起始點(diǎn)， 有的以1906 年紐約市政府研究局的成立為起始點(diǎn)，有的以1921 年《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》為標(biāo)志，有的以20 世紀(jì)60 年代為起始點(diǎn)?？傊?，莫衷一是，各具說辭。

②美國(guó)行政學(xué)家尼古拉斯·亨利也作了類似的劃分，他在《公共行政與公共事務(wù)》一書中以美國(guó)不同時(shí)期的政府績(jī)效評(píng)估側(cè)重點(diǎn)的不同為依據(jù)，把政府績(jī)效評(píng)估的歷史劃分為五個(gè)階段， 即效率時(shí)期（1900—1940 年）、預(yù)算時(shí)期（1940—1970 年）、管理時(shí)期 （1970—1980 年）、 民營(yíng)化時(shí)期（1980—1992年）和政府再造時(shí)期（1992—現(xiàn)在）。在本文看來，他的分類與吉特·波科特沒有本質(zhì)上的區(qū)別。

③本文對(duì)“戰(zhàn)略績(jī)效”與“績(jī)效戰(zhàn)略”、“預(yù)算績(jī)效”與“績(jī)效預(yù)算”不作區(qū)分，視為同一含義。

④弗里德曼認(rèn)為，在花錢辦事四種模式中，花自己的錢給自己辦事，既講節(jié)約又講效果；花自己的錢給別人辦事，只講節(jié)約不講效果；花別人的錢給自己辦事，只講效果不講節(jié)約；花別人的錢給別人辦事，不講節(jié)約也不講效果。