楊　潔

基于國(guó)土空間規(guī)劃落實(shí)造林綠化空間的路徑思考——以貴州省為例

楊潔

（遵義市播州區(qū)林業(yè)局貴州遵義563100）

在國(guó)土空間規(guī)劃中明確造林綠化空間，是落實(shí)中央堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”、科學(xué)綠化等決策部署的必然要求。文章結(jié)合貴州省造林綠化現(xiàn)狀，分析了目前存在的問(wèn)題，提出了加大宣傳力度、加強(qiáng)政策指導(dǎo)、成立專項(xiàng)管理小組、嚴(yán)守各類空間安全底線、評(píng)估造林綠化空間適宜性、在“一張圖”上實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)平衡等路徑，以期提升造林綠化空間規(guī)劃和布局水平。

國(guó)土空間規(guī)劃；造林綠化空間；落實(shí)路徑；貴州省

建設(shè)生態(tài)文明是時(shí)代賦予林業(yè)的新的歷史使命，迫切要求林業(yè)發(fā)揮更大的作用。在國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)大格局下，貴州省有必要貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)森林法》，將造林綠化納入國(guó)土空間規(guī)劃中，提升綠化效果，為建設(shè)生態(tài)強(qiáng)省做好準(zhǔn)備[1]。但就實(shí)際情況而言，貴州省在造林綠化進(jìn)程中仍舊存在較多的問(wèn)題，如綠化用地不明確、綠化規(guī)劃缺乏科學(xué)性等。為了徹底解決這些問(wèn)題，本文通過(guò)資料搜集法、實(shí)地調(diào)研法，明晰造林綠化空間規(guī)劃進(jìn)程中的關(guān)鍵問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決措施，科學(xué)規(guī)劃與安排造林綠化空間，提升造林綠化水平，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)土綠化高質(zhì)量發(fā)展。

1 貴州省造林綠化空間工作開(kāi)展概況

隨著造林綠化工作的持續(xù)推進(jìn)，2022年底貴州全省森林覆蓋率達(dá)62.81%。貴州省林業(yè)局要求各地統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村綠化美化建設(shè)，圍繞森林景觀美化、彩化、香化、果化“四化”目標(biāo)，建設(shè)景觀優(yōu)美、韻味獨(dú)特的山體林、水岸林、道路林，持續(xù)改善人居環(huán)境。

以貴陽(yáng)市為例，貴陽(yáng)市林業(yè)局2022年發(fā)布的《貴陽(yáng)市林業(yè)局第四季度造林綠化工作開(kāi)展情況》，總結(jié)了貴陽(yáng)市造林綠化空間進(jìn)展，其中提到以下3個(gè)方面。第一，在營(yíng)造林工作方面，撫育森林1 333.3 hm2（2萬(wàn)畝），修復(fù)退化林2 666.7 hm2（4萬(wàn)畝），改造低產(chǎn)林4 000 hm2（6萬(wàn)畝）。第二，在國(guó)儲(chǔ)林建設(shè)方面，共計(jì)完成2 000 hm2（3萬(wàn)畝）。第三，在開(kāi)展造林綠化空間圖斑核查方面，按照貴州《省自然資源廳 省林業(yè)局關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈自然資源部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中明確造林綠化空間的通知〉的通知》要求，分析造林綠化標(biāo)準(zhǔn)，組織開(kāi)展造林綠化空間適宜性評(píng)估，以貴陽(yáng)貴安為例，2022年初下發(fā)圖斑34 929個(gè)，面積53 640 hm2（80.46萬(wàn)畝），截至2022年底，完成實(shí)地調(diào)查及舉證圖斑34 929個(gè)，面積53 640 hm2（80.46萬(wàn)畝），完成率100%，并上交完成矢量數(shù)據(jù)庫(kù)[2]。

2 貴州省基于國(guó)土空間規(guī)劃落實(shí)造林綠化空間中的問(wèn)題

（1）居民生態(tài)環(huán)保意識(shí)有待增強(qiáng)。部分居民尚未養(yǎng)成基本的環(huán)保習(xí)慣，沒(méi)有約束自己的不文明行為，隨意丟棄廢棄物、亂砍濫伐等現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，在一定程度上阻礙了造林綠化進(jìn)程。

（2）政府有關(guān)部門未能充分發(fā)揮政策指導(dǎo)作用。國(guó)家雖然頒布了較多關(guān)于造林綠化的指導(dǎo)政策，但大多是宏觀調(diào)控，未細(xì)化到縣市層面，難以發(fā)揮其在造林綠化中的指導(dǎo)規(guī)范作用。

（3）人員管理不到位。造林綠化空間落實(shí)主要是在國(guó)土空間規(guī)劃體系下展開(kāi)，雖然有主管人員，但多兼任其他管理工作，不能抽出更多的時(shí)間和精力推進(jìn)造林綠化工作。

（4）未結(jié)合地方實(shí)際。部分縣市只是一味地尋求綠化面積最大化，未考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，將部分不具備綠化條件或者造林綠化損失較大的區(qū)域強(qiáng)行改造為造林綠化空間，不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（5）評(píng)估不規(guī)范。部分地區(qū)在進(jìn)行造林綠化空間適宜性評(píng)估時(shí)，未嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)規(guī)范開(kāi)展，并出現(xiàn)評(píng)估指標(biāo)選擇不合理、不完整，資料搜集不全等問(wèn)題，導(dǎo)致得到的評(píng)估結(jié)果不準(zhǔn)確。

（6）可造林綠化用地地類存在矛盾沖突。造林綠化發(fā)展至今，已經(jīng)取得了較大的成就，對(duì)各地環(huán)境的改善亦是有目共睹的，但國(guó)土“三調(diào)”成果、森林資源管理“一張圖”在相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上仍存在一定的偏差，如耕地后備資源、現(xiàn)狀耕地、永久基本農(nóng)田等方面，進(jìn)而很容易引發(fā)一些矛盾沖突，如部分地塊在國(guó)土“三調(diào)”中顯示為耕地，但在森林資源管理“一張圖”中顯示為宜林荒山荒地，這種矛盾沖突給造林綠化的統(tǒng)一規(guī)劃部署形成較大的阻力，并給國(guó)土空間規(guī)劃部門執(zhí)行相關(guān)政策條例、制定規(guī)劃方案、進(jìn)行規(guī)劃部署帶來(lái)更多的難題。

3 基于國(guó)土空間規(guī)劃落實(shí)造林綠化空間的路徑

3.1 加大宣傳力度

（1）規(guī)劃部門可利用抖音、微信、今日頭條等平臺(tái)，定期推送一些關(guān)于造林綠化的知識(shí)、資訊等，提升群眾對(duì)造林綠化工作的重視程度。主動(dòng)配合地方推出的系列造林綠化舉措，為造林綠化的可持續(xù)推進(jìn)奠定基礎(chǔ)[3]。

（2）林業(yè)部門、自然資源部門發(fā)揮協(xié)同作用，在工作調(diào)度會(huì)中展開(kāi)深度溝通交流，明確各階段造林綠化工作中遇到的突出問(wèn)題，提出可行的解決方法，并將其納入國(guó)土空間規(guī)劃范疇，提前予以解決。

（3）規(guī)劃部門應(yīng)參照相關(guān)政策文件等推進(jìn)造林綠化空間落實(shí)工作。例如，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于科學(xué)綠化的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)“合理安排綠化用地”列出了完整內(nèi)容并提出了較為完善的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)農(nóng)村綠地、城市綠地、綠化建設(shè)用地、農(nóng)田防護(hù)林等如何進(jìn)行規(guī)劃及規(guī)劃要點(diǎn)皆有說(shuō)明。

3.2 加強(qiáng)政策指導(dǎo)

（1）加強(qiáng)政策指導(dǎo)作用。以《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》等為指導(dǎo)，確定下一階段造林綠化工作的具體方向與要點(diǎn)，納入國(guó)土空間規(guī)劃，避免出現(xiàn)沖突。

（2）通過(guò)政策發(fā)揮激勵(lì)作用。以《省財(cái)政廳、省金融辦、省農(nóng)委、省林業(yè)廳、中國(guó)保監(jiān)委貴州監(jiān)管局〈關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大我省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼品種相關(guān)工作〉的通知》為依據(jù)，落實(shí)惠民措施，給予林場(chǎng)、專業(yè)合作社、大戶和所有林農(nóng)補(bǔ)貼，促使其做好造林綠化配合工作。

3.3 成立專項(xiàng)管理小組

由林業(yè)局、自然資源廳、財(cái)政廳等成立專項(xiàng)化管理小組，團(tuán)結(jié)貴州各個(gè)部門的有生力量，一體化負(fù)責(zé)造林綠化空間工作的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、組織、調(diào)度、評(píng)估工作[4]。

3.4 嚴(yán)守各類空間安全底線

（1）在新的國(guó)土空間規(guī)劃中，要從水、糧食、資源等層面進(jìn)行整體思考，持續(xù)強(qiáng)化對(duì)土地空間的限制。在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)、耕地開(kāi)發(fā)等方面，進(jìn)一步明確耕地等開(kāi)發(fā)邊界，并對(duì)自然災(zāi)害、歷史文化、環(huán)境能源等展開(kāi)重點(diǎn)研究，減少來(lái)自這些方面的負(fù)面影響。此外，要在明確國(guó)家提出的安全底線的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整造林綠化空間，引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，篩選各類生態(tài)問(wèn)題，進(jìn)行林、沙、水綜合整治，提出相應(yīng)的策略。

（2）整體布局生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大項(xiàng)目恢復(fù)。在重要生態(tài)空間建設(shè)、重要生態(tài)安全屏障布局中，優(yōu)先考慮留下造林、綠化的空間[5]，并需做好以下工作。一是科學(xué)推進(jìn)重要區(qū)域植被恢復(fù)。結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)問(wèn)題，遵循“因地制宜”的原則確定綠化方式，如大江大河的左右岸、干支流、源頭等區(qū)域應(yīng)注重封山育林育草，推進(jìn)水土保持林、水源涵養(yǎng)林以及小流域的綜合整治；加大防沙帶封禁保護(hù)力度，建設(shè)以喬草為主、灌草合理搭配的林草植被體系。二是有序開(kāi)展退耕還林還草。針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃中的重度污染耕地、重度沙化耕地、重要水源地、15°～25°坡耕地、陡坡梯田等執(zhí)行退耕還林還草工作，需要注意的是，該項(xiàng)工作應(yīng)充分結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、群眾意愿執(zhí)行。

3.5 評(píng)估造林綠化空間適宜性

基于國(guó)家下發(fā)的造林綠化適宜性評(píng)估工作地圖、《國(guó)家造林綠化空間調(diào)查評(píng)估技術(shù)方案》，開(kāi)展造林綠化適宜性評(píng)估。遵循適宜性原則，確定當(dāng)?shù)貞?yīng)當(dāng)種植的林木類型，再結(jié)合當(dāng)?shù)氐恼邨l件、林木發(fā)展情況、環(huán)境因素（氣候、濕度、溫度、土壤等）等評(píng)估因子，對(duì)灌木林地、喬木林地等適宜綠化的林地展開(kāi)評(píng)估調(diào)查，確定以下評(píng)估要點(diǎn)。

（1）確定評(píng)估指標(biāo)。按照國(guó)家林業(yè)和草原局《國(guó)家造林綠化空間調(diào)查評(píng)估技術(shù)方案》要求，設(shè)定評(píng)估指標(biāo)，具體如表1所示，結(jié)合貴州省實(shí)際情況，在不適宜評(píng)價(jià)指標(biāo)中還應(yīng)納入水利藍(lán)線、糧食生產(chǎn)功能區(qū)等。

表1　貴州省造林綠化適宜性評(píng)估指標(biāo)

（2）資料搜集。一是搜集遙感影像數(shù)據(jù)。引入“內(nèi)業(yè)為主，外業(yè)為輔”的方法，按照規(guī)范的數(shù)據(jù)采集方式，進(jìn)行植被生長(zhǎng)數(shù)據(jù)的采集、分析、處理、存儲(chǔ)、應(yīng)用，時(shí)間為6月到10月；影像分辨率達(dá)到亞米級(jí)，各個(gè)影像辨識(shí)度高、圖像清晰。二是搜集評(píng)估資料。以國(guó)土調(diào)查最新調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)，結(jié)合日常檔案資料，搜集與以上評(píng)估指標(biāo)相關(guān)聯(lián)的檔案資料。三是搜集其他資料。搜集鐵路、道路、水系、土壤、地形等方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；森林資源管理“一張圖”；森林公園、濕地公園、國(guó)有林場(chǎng)、自然保護(hù)地界線等；通道綠化范圍、鄉(xiāng)村綠化范圍、城鎮(zhèn)綠化范圍等資料。

（3）圖斑補(bǔ)充。一是實(shí)地考察。結(jié)合當(dāng)?shù)貒?guó)土空間規(guī)劃實(shí)際情況，補(bǔ)充適宜造林綠化圖斑，初步確定造林綠化大概空間；提出規(guī)劃目標(biāo)，結(jié)合貴州省森林資源擁有量、不同階段變化趨勢(shì)等，提出未來(lái)5年、10年、15年的林地保有量目標(biāo)、森林覆蓋率目標(biāo)，從而對(duì)調(diào)查評(píng)估起到指導(dǎo)作用。二是以貴州省下發(fā)的圖斑為參考，將規(guī)劃新增建設(shè)用地、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、耕地后備資源、標(biāo)注恢復(fù)屬性原地、現(xiàn)狀耕地等，與省下發(fā)圖疊加分析，再剔除兩者重疊范圍，填寫標(biāo)注說(shuō)明、相關(guān)因素等，篩選不適宜造林綠化圖斑，最后呈遞給相關(guān)管理層。

（4）生成國(guó)土調(diào)查云地圖。登錄國(guó)土調(diào)查云App，上傳以上搜集的各項(xiàng)數(shù)據(jù)、圖片等，進(jìn)入“任務(wù)核發(fā)”模塊，等待評(píng)估人員進(jìn)行評(píng)估舉證和調(diào)查。

（5）根據(jù)調(diào)查結(jié)果，評(píng)估適宜納入造林綠化空間區(qū)域。

3.6 在“一張圖”上實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)平衡

（1）自然資源主管部門應(yīng)參考國(guó)土空間規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋匾?guī)劃方略、糧食安全標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)安全需求等多方面要素，對(duì)造林綠化空間工作展開(kāi)一體化部署，規(guī)避可能出現(xiàn)的空間規(guī)劃沖突，消除造林綠化空間對(duì)當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展的負(fù)面影響。

（2）對(duì)得出的適宜性評(píng)估結(jié)果展開(kāi)科學(xué)審查，得出準(zhǔn)確的審查結(jié)果，分析“三區(qū)三線”要點(diǎn)內(nèi)容，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，確定造林綠化具體位置、空間，推動(dòng)國(guó)土綠化、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)等多目標(biāo)平衡與統(tǒng)籌發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

基于《國(guó)家造林綠化空間調(diào)查評(píng)估技術(shù)方案》等相關(guān)文件要求，展開(kāi)具體的調(diào)查研究工作，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，合理分配研究任務(wù)，分享造林綠化空間調(diào)查評(píng)估的具體方法與流程，對(duì)科學(xué)安排造林綠化空間提供了參考。該項(xiàng)工作的意義在于為各類生態(tài)工程建設(shè)提供了思路，并在一定程度上加強(qiáng)了生態(tài)空間治理。本文建議在造林綠化空間規(guī)劃時(shí)摒棄“一刀切”舉措，充分讓各部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，結(jié)合土地分類范圍、海拔、降水量等評(píng)估指標(biāo)，因地制宜地完成空間規(guī)劃工作。

[1]吳劍波. 對(duì)造林綠化工作幾個(gè)問(wèn)題的思考[J]. 林業(yè)與生態(tài)，2020（3）：12-14.

[2]貴陽(yáng)市林業(yè)局. 貴陽(yáng)市林業(yè)局第四季度造林綠化工作開(kāi)展情況[EB/OL]. （2022-12-30）[2023-10-30]. https://lyj.guiyang.gov.cn/zwgk_502951/zdlyxxgk/zllh/202301/t20230116_77945629.html.

[3]徐博，朱小青，屈雷，等. 在國(guó)土空間規(guī)劃中明確造林綠化空間的現(xiàn)狀、問(wèn)題及建議：以陜西省為例[J]. 農(nóng)業(yè)科技與信息，2023（7）：127-129，133.

[4]雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)局. 雄安新區(qū)扎實(shí)推進(jìn)造林綠化筑實(shí)綠色空間基底[J]. 河北林業(yè)，2022（2）：20-21.

[5]安偉，黃偉. 基于國(guó)土空間規(guī)劃落實(shí)造林綠化空間的路徑思考[J]. 中國(guó)科技期刊數(shù)據(jù)庫(kù)：工業(yè)A，2023（6）：112-114.

10.3969/j.issn.2095-1205.2024.03.11

TU985

C

2095-1205(2024)03-37-03

楊潔（1992—），女，貴州遵義人，本科，助理工程師，研究方向?yàn)榱謽I(yè)分析。