姜麗云 定遠(yuǎn)縣消防救援大隊(duì)

引言

預(yù)算管理是實(shí)現(xiàn)政府職能、完成既定目標(biāo)的重要手段，行政單位的預(yù)算管理直接關(guān)乎政府政策目的的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)公共產(chǎn)品的有效配置。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和行政管理體制改革的深入推進(jìn)，我國的政府職能正在發(fā)生重大變化，行政單位的職能定位和工作重心也在發(fā)生改變。在這種背景下，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)行政單位的預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、管理和監(jiān)督各環(huán)節(jié)的有效銜接和良好配合，形成預(yù)算管理一體化，對(duì)于推動(dòng)行政單位預(yù)算管理制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的合理配置和有效利用，提高行政管理效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。

一、行政單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀

（一）行政單位預(yù)算管理概況

我國行政單位預(yù)算管理經(jīng)歷了從傳統(tǒng)預(yù)算管理到現(xiàn)代預(yù)算管理的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下，預(yù)算編制簡單粗放，執(zhí)行僵化被動(dòng)，監(jiān)督形式化，信息系統(tǒng)閉塞，缺乏科學(xué)的績效管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。改革開放以來，我國行政單位預(yù)算管理不斷深化改革，實(shí)行“收支兩條線”管理，逐步建立中期預(yù)算管理框架，改進(jìn)和創(chuàng)新預(yù)算管理方法，加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，推進(jìn)績效管理，加大預(yù)算監(jiān)督力度。

目前，我國行政單位預(yù)算管理在一定程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)算編制、執(zhí)行、管理和監(jiān)督之間的銜接，但仍存在預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算權(quán)責(zé)缺乏約束、監(jiān)督不力等問題。如何進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算管理一體化，實(shí)現(xiàn)預(yù)算過程各環(huán)節(jié)的有效對(duì)接，提高財(cái)政資源配置效率，促進(jìn)行政單位職能轉(zhuǎn)變和目標(biāo)完成，是擺在我們面前的重要課題[1]。

（二）行政單位預(yù)算編制中存在的問題

當(dāng)前，我國行政單位預(yù)算編制中存在著一些突出問題。第一，編制過程中部門利益驅(qū)動(dòng)嚴(yán)重，各個(gè)部門都想爭取更多的預(yù)算資源，這會(huì)造成預(yù)算編制缺乏全局性、戰(zhàn)略性。第二，編制方法簡單化，依然停留在增量預(yù)算編制上，無法根據(jù)工作需要進(jìn)行零基預(yù)算編制。第三，編制內(nèi)容不夠具體，只強(qiáng)調(diào)輸入資源投入，而不關(guān)注工作成果。第四，編制程序不夠開放透明，預(yù)算談判不充分，編制后期倉促上報(bào)。以上問題導(dǎo)致預(yù)算編制與部門實(shí)際需求脫節(jié)，無法推動(dòng)部門提高財(cái)政資源使用效率。要想實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化，必須從預(yù)算編制入手，轉(zhuǎn)變預(yù)算編制理念，創(chuàng)新和完善編制方法，充分吸收各部門意見，強(qiáng)化績效導(dǎo)向，使預(yù)算編制成為部門實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和提高管理效率的有力工具。

（三）行政單位預(yù)算執(zhí)行中存在的問題

我國行政單位預(yù)算執(zhí)行過程中也存在一些問題：

第一，預(yù)算執(zhí)行存在形式主義現(xiàn)象，部分部門將預(yù)算視為完成手續(xù)的“數(shù)字游戲”，而非指導(dǎo)工作的有效工具。預(yù)算執(zhí)行中重過程不重結(jié)果，無法發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和約束作用。

第二，預(yù)算執(zhí)行管理粗放，部門內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行方案不夠完善，對(duì)資金使用的監(jiān)控不嚴(yán)格。預(yù)算資金使用監(jiān)管的軟弱環(huán)節(jié)影響了預(yù)算約束的有效實(shí)現(xiàn)。

第三，預(yù)算執(zhí)行調(diào)整不夠靈活機(jī)動(dòng)，面對(duì)政策目標(biāo)和環(huán)境變化，難以快速調(diào)整資金使用方式，影響了預(yù)算資源配置的時(shí)效性。

第四，預(yù)算執(zhí)行階段的績效評(píng)價(jià)不夠嚴(yán)格全面，難以發(fā)現(xiàn)預(yù)算使用效率低下的問題，無法及時(shí)優(yōu)化資金配置。

第五，部門內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行責(zé)任不清，預(yù)算執(zhí)行中缺乏有力的追責(zé)和問責(zé)機(jī)制。預(yù)算約束在部門內(nèi)部無法有效貫徹。

上述問題導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行無法有效發(fā)揮對(duì)部門工作的指導(dǎo)和約束作用，也難以提高財(cái)政資源使用效率。要想推進(jìn)預(yù)算管理一體化，必須將預(yù)算執(zhí)行作為實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立規(guī)范的執(zhí)行方案，加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，并嚴(yán)格績效評(píng)價(jià)和預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，使預(yù)算執(zhí)行成為部門正確履行職責(zé)的重要保障。

（四）行政單位預(yù)算監(jiān)督中存在的問題

我國行政單位預(yù)算監(jiān)督中也存在一些值得關(guān)注的問題：

第一，預(yù)算監(jiān)督過于注重程序合規(guī)性，而未充分關(guān)注預(yù)算績效。預(yù)算監(jiān)督側(cè)重檢查資金使用是否符合規(guī)定程序，而對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果缺乏監(jiān)測(cè)分析[2]。

第二，預(yù)算監(jiān)督范圍窄，多集中在年終余額審計(jì)上，未能實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)控。重大項(xiàng)目預(yù)算使用情況難以被監(jiān)督部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

第三，預(yù)算監(jiān)督信息化建設(shè)與要求不匹配，監(jiān)督部門無法快速獲取各部門預(yù)算執(zhí)行信息。“信息孤島”制約了監(jiān)督的時(shí)效性。

第四，預(yù)算監(jiān)督結(jié)果反饋和整改不足，監(jiān)督僅停留在問題發(fā)現(xiàn)層面，對(duì)預(yù)算管理改進(jìn)作用有限。

第五，社會(huì)監(jiān)督與部門自我監(jiān)督不夠，監(jiān)督體系尚不完善。公民和媒體的監(jiān)督作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。

綜上所述，現(xiàn)行預(yù)算監(jiān)督尚未完全發(fā)揮預(yù)算約束和管理效果提升的效用，存在范圍窄、手段簡單、反饋不強(qiáng)等問題。要想實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化，必須擴(kuò)大監(jiān)督范圍，創(chuàng)新監(jiān)督方式，加快監(jiān)督信息化，強(qiáng)化監(jiān)督反饋，充分發(fā)揮各類監(jiān)督主體作用，使預(yù)算監(jiān)督成為提升預(yù)算管理效果的重要保障。

二、預(yù)算管理一體化的內(nèi)涵和作用

（一）預(yù)算管理一體化的概念和內(nèi)涵

預(yù)算管理一體化，是指在預(yù)算管理過程的編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)之間實(shí)現(xiàn)高度融合和有效銜接，使各環(huán)節(jié)相互制約、相互促進(jìn)，形成閉環(huán)，以此促進(jìn)財(cái)政資源的合理配置和效果的最大化。

具體來看，預(yù)算管理一體化的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，預(yù)算編制要充分考慮后續(xù)的執(zhí)行需求，編制預(yù)算時(shí)要制定詳細(xì)的執(zhí)行方案，使預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)能夠順利開展。第二，預(yù)算執(zhí)行要建立對(duì)預(yù)算使用情況的監(jiān)控和反饋機(jī)制，必要時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保預(yù)算執(zhí)行持續(xù)符合既定目標(biāo)和方案。第三，預(yù)算監(jiān)督要關(guān)注預(yù)算績效，并及時(shí)反饋執(zhí)行中存在的問題，以推動(dòng)編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)的改進(jìn)。第四，要加強(qiáng)預(yù)算績效管理，建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系，持續(xù)推動(dòng)各環(huán)節(jié)提高預(yù)算管理效果。第五，要構(gòu)建統(tǒng)一的預(yù)算管理信息平臺(tái)，實(shí)時(shí)共享數(shù)據(jù)，增強(qiáng)各環(huán)節(jié)的協(xié)同性。

通過推進(jìn)上述舉措，預(yù)算管理的編制、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)可以高度融合，形成相互制約和促進(jìn)的狀態(tài)，從而顯著提高財(cái)政資源的配置效率和管理效果，更好地達(dá)成既定的財(cái)政目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化[3]。

（二）預(yù)算管理一體化的作用

實(shí)施預(yù)算管理一體化，可以發(fā)揮以下重要作用：

1.提高財(cái)政資源配置的效率

預(yù)算管理一體化可以打通預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)信息互通、數(shù)據(jù)共享，以及編制、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)的聯(lián)動(dòng)配合。在這種機(jī)制下，財(cái)政資源的配置可以更加精準(zhǔn)、高效，有助于提升財(cái)政資源使用效益。

2.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程中的動(dòng)態(tài)監(jiān)控

一體化使監(jiān)督部門可以實(shí)時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)提出改進(jìn)意見，也使執(zhí)行部門能夠及時(shí)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)管理。這有助于保證預(yù)算按計(jì)劃、按目的高效利用。

3.強(qiáng)化預(yù)算約束和監(jiān)督

實(shí)施預(yù)算管理一體化，可以促進(jìn)各環(huán)節(jié)之間的制約和監(jiān)督作用更為充分發(fā)揮，有助于減少違規(guī)用款、提高資金使用效率，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的約束力。

4.創(chuàng)新預(yù)算管理模式

預(yù)算管理一體化有助于打破預(yù)算管理傳統(tǒng)模式的桎梏，采用立體化、信息化、績效化的管理手段，形成更科學(xué)、靈活、有效的管理模式。

5.提升政府行政效能

預(yù)算管理一體化可以提高行政單位的財(cái)政資源利用效率，有助于部門更好完成預(yù)算目標(biāo)，落實(shí)政府職能，從而提升政府管理效能。

綜上所述，推進(jìn)預(yù)算管理一體化，對(duì)于構(gòu)建現(xiàn)代化預(yù)算管理體系、提高政府管理效率、確保財(cái)政資源合理配置具有重要作用。這是推進(jìn)預(yù)算管理改革的重要內(nèi)容。

三、行政單位預(yù)算管理一體化的實(shí)施對(duì)策

（一）預(yù)算編制階段的一體化監(jiān)督

為實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化，需要從預(yù)算編制環(huán)節(jié)入手，建立科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)算編制監(jiān)督機(jī)制。具體而言：

第一，建立部門間交叉參與的預(yù)算編制機(jī)制。允許各個(gè)行政部門相互派代表參與到其他部門的預(yù)算編制過程，充分表達(dá)意見建議，減少部門間的利益驅(qū)動(dòng)，提高預(yù)算的公平性和科學(xué)性。同時(shí)，各部門要對(duì)其他部門的預(yù)算編制質(zhì)量進(jìn)行評(píng)議，將其作為預(yù)算評(píng)審的重要依據(jù)。這可以形成部門間的制約與平衡，有效防止某一部門的預(yù)算跑偏。

第二，廣泛吸收公眾參與預(yù)算編制過程。通過提前公開部門預(yù)算編制草案，舉行公眾聽證會(huì)，開設(shè)預(yù)算意見熱線等方式，吸收社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算編制的意見建議，增強(qiáng)過程的透明度和公信力。公眾參與也可以對(duì)政府預(yù)算設(shè)置形成監(jiān)督，提高預(yù)算的公平性與合理性。

第三，建立科學(xué)、嚴(yán)格的預(yù)算績效考核制度。在預(yù)算編制之初，就要與各部門簽訂預(yù)算績效目標(biāo)責(zé)任書，明確部門的工作目標(biāo)、資金使用計(jì)劃和績效考核辦法。同時(shí)，要建立問責(zé)追責(zé)制度，如果部門預(yù)算使用出現(xiàn)重大失誤，要進(jìn)行通報(bào)并追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。這對(duì)約束部門編制預(yù)算行為、提高預(yù)算績效發(fā)揮關(guān)鍵作用。

通過建立統(tǒng)一、高效的編制監(jiān)督體系，可以有效防止預(yù)算編制過程中的各種違規(guī)行為，確保預(yù)算科學(xué)合理、財(cái)政資源優(yōu)化配置[4]。

（二）預(yù)算執(zhí)行階段的一體化管理

為實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化，預(yù)算執(zhí)行階段需建立統(tǒng)一、高效的管理機(jī)制，應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面入手：

第一，建立標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算執(zhí)行方案制度。在預(yù)算正式下達(dá)后，各級(jí)行政部門要及時(shí)制定本部門的預(yù)算執(zhí)行方案，對(duì)資金的使用和管理做出詳細(xì)規(guī)劃，明確工作任務(wù)、資金投向、時(shí)間進(jìn)度等，以確保預(yù)算順利落實(shí)到位。預(yù)算執(zhí)行方案要以上級(jí)預(yù)算部門提供的格式和要求為標(biāo)準(zhǔn)，以保證各部門方案的統(tǒng)一性和可比性。

第二，建立預(yù)警式的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制。應(yīng)設(shè)立專門的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，利用信息系統(tǒng)對(duì)各部門的預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行全面監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的異常情況，及時(shí)進(jìn)行預(yù)警。監(jiān)控要覆蓋各類財(cái)政活動(dòng)如資金使用、設(shè)備采購、項(xiàng)目招標(biāo)等，最大限度地減少違規(guī)操作。

第三，實(shí)行預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)管理。在預(yù)算執(zhí)行過程中，要建立定期評(píng)估機(jī)制，根據(jù)工作進(jìn)展情況，合理調(diào)整和優(yōu)化資金使用方案，及時(shí)應(yīng)對(duì)各種不確定因素，保證預(yù)算目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。執(zhí)行部門要與監(jiān)督部門保持溝通，接受監(jiān)督指導(dǎo)和建議，及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

通過建立統(tǒng)一、規(guī)范、動(dòng)態(tài)的預(yù)算執(zhí)行管理機(jī)制，可以有效實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的全過程監(jiān)控，確保財(cái)政資源合理利用，使預(yù)算執(zhí)行成為實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)的有力手段。

（三）預(yù)算監(jiān)督階段的一體化監(jiān)控

為實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理全過程的一體化，還需從以下幾個(gè)方面加大對(duì)預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)的監(jiān)控力度：

第一，建立全面的監(jiān)督內(nèi)容體系。預(yù)算監(jiān)督不僅要檢查資金使用的程序合規(guī)性，更要重點(diǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)算執(zhí)行的績效效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題?？山㈩A(yù)算執(zhí)行績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)工作進(jìn)度、資金使用效益、目標(biāo)完成情況等進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)。

第二，實(shí)施全過程、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督方式。監(jiān)督部門應(yīng)利用先進(jìn)的監(jiān)控手段，對(duì)重大財(cái)政資金支出項(xiàng)目進(jìn)行全過程跟蹤，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目進(jìn)展情況，發(fā)現(xiàn)問題可以及時(shí)干預(yù)。還可建立預(yù)算執(zhí)行過程信息披露制度，接受社會(huì)監(jiān)督。

第三，構(gòu)建統(tǒng)一高效的監(jiān)督協(xié)作機(jī)制。應(yīng)建立財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等部門的監(jiān)督信息共享和聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制，形成監(jiān)督合力，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查處置。同時(shí)要加強(qiáng)監(jiān)督結(jié)果的反饋應(yīng)用，推動(dòng)各部門不斷改進(jìn)工作。

通過強(qiáng)化過程、方式和協(xié)作，可以形成對(duì)預(yù)算監(jiān)督的一體化全過程監(jiān)控，強(qiáng)化監(jiān)督的實(shí)際效果，使之成為保證預(yù)算執(zhí)行的有力保障，從而提高政府預(yù)算管理水平。

（四）加強(qiáng)預(yù)算績效管理

為提高預(yù)算管理效果，還需著力加強(qiáng)預(yù)算績效管理：

第一，構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。要根據(jù)部門工作職責(zé)制定量化的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，既包括工作量完成情況，也要包括工作質(zhì)量和效益。指標(biāo)設(shè)置要具體、可測(cè)，方便監(jiān)督部門易于獲取數(shù)據(jù)。

第二，健全預(yù)算績效評(píng)價(jià)的組織管理機(jī)制。要建立包括財(cái)政、審計(jì)等部門的專項(xiàng)績效評(píng)價(jià)小組，采取定量評(píng)估和定性評(píng)估相結(jié)合的方式，對(duì)各部門預(yù)算使用進(jìn)行全面績效評(píng)估。評(píng)價(jià)要每年定期開展，并及時(shí)反饋結(jié)果。

第三，與預(yù)算績效掛鉤的激勵(lì)和約束機(jī)制。要將部門的預(yù)算管理績效與負(fù)責(zé)人的考核相掛鉤，并納入獎(jiǎng)懲體系，對(duì)績效突出的部門給予激勵(lì)，對(duì)問題嚴(yán)重的部門進(jìn)行問責(zé)。同時(shí)還要將專項(xiàng)資金的撥付與績效完成情況相聯(lián)系。

通過持續(xù)推動(dòng)預(yù)算績效管理，可以促使各部門提高財(cái)政資源使用效率，管理水平得以不斷提高，有效推動(dòng)預(yù)算管理一體化進(jìn)程。

結(jié)語

通過對(duì)當(dāng)前行政單位預(yù)算管理存在的問題進(jìn)行分析，我們可以看出，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)之間存在隔離狀態(tài)，導(dǎo)致預(yù)算管理效率不高、監(jiān)督不力等問題。要想實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的一體化，必須打通預(yù)算管理各環(huán)節(jié)間的壁壘，實(shí)現(xiàn)信息互通和協(xié)同聯(lián)動(dòng)。只有這樣，才能形成編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)之間的有機(jī)銜接、相互促進(jìn)、制約統(tǒng)一，全面提升預(yù)算管理的效率和效果。當(dāng)然，建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)和數(shù)據(jù)共享機(jī)制是保障一體化管理的基礎(chǔ)。

展望未來，我國仍需繼續(xù)深化預(yù)算管理體制改革，構(gòu)建規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、精細(xì)化的現(xiàn)代預(yù)算管理體系。我們要加快立法步伐，增強(qiáng)政策系統(tǒng)性，并推動(dòng)管理模式和理念的轉(zhuǎn)變，為實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化提供根本制度保障。