任江 李文璐

收稿日期：20230703

基金項(xiàng)目：浙江省習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心專項(xiàng)課題：“四個(gè)自信”引領(lǐng)下的中國(guó)特色社會(huì)主義民事權(quán)利理論實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)研究（22CCG11）；浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動(dòng)暨新苗人才計(jì)劃：基于數(shù)據(jù)要素參與分配目的下的數(shù)據(jù)信托制度構(gòu)建研究（2023R451038）

作者簡(jiǎn)介：

任江，副教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，溫州大學(xué)私法研究中心副主任，主要從事民商法學(xué)、數(shù)字法學(xué)研究，Email：renjiang1982@126.com。

摘要：

實(shí)踐中，公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)因上位法缺失、數(shù)據(jù)確權(quán)爭(zhēng)議、缺乏交易信任機(jī)制、缺乏合規(guī)分配方式而存在“授權(quán)難”“運(yùn)營(yíng)難”“監(jiān)管難”“收益難”等現(xiàn)實(shí)困境，這制約了其廣泛開(kāi)展。困境背后，是既有解決思路忽視了公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)的民商事法律關(guān)系屬性和數(shù)據(jù)交易與“物”的交易之區(qū)別。公共數(shù)據(jù)的屬性與數(shù)據(jù)交易的特點(diǎn)，決定了其法律構(gòu)造的重點(diǎn)不在于是否完成了公共數(shù)據(jù)確權(quán)，而在于如何防止受讓方、受托方濫用公共數(shù)據(jù)。因此，以商事信托為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)信托結(jié)構(gòu)與公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)具有天然的契合性。數(shù)據(jù)信托受托人的“信義”能夠破解數(shù)據(jù)交易安全難題，建立交易信任機(jī)制；信托財(cái)產(chǎn)的法律特點(diǎn)能夠破解數(shù)據(jù)確權(quán)爭(zhēng)議；信托的資本化運(yùn)作則能有效推進(jìn)“數(shù)據(jù)財(cái)政”的建立。通過(guò)頒行專項(xiàng)條例、成立運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、制定合規(guī)的收益分配方案、授權(quán)相應(yīng)政府部門確立運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管體系，可有效推進(jìn)我國(guó)公共數(shù)據(jù)信托化有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的建設(shè)，形成公共數(shù)據(jù)要素流通市場(chǎng)大循環(huán)，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)紅利全民共享的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)信托；有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)；共同富裕；數(shù)字紅利

中圖分類號(hào)：D912.294

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16738268（2024）02004212

目前，我國(guó)各地開(kāi)展的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐尚在探索階段，大多采取無(wú)償授予的方式，只有少數(shù)地方政府部門開(kāi)始探索公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，以有償方式授予公共數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)權(quán)是政府開(kāi)展數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐的必然趨勢(shì)，其原因有三：一是為公共財(cái)政提供適當(dāng)資金補(bǔ)償，彌補(bǔ)數(shù)據(jù)收集、挖掘、維護(hù)的財(cái)政支出；二是有利于優(yōu)化公共數(shù)據(jù)資源配置，因?yàn)椤笆褂谜吒顿M(fèi)”模式有利于引入社會(huì)專業(yè)力量參與政府公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)［1］；三是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)不是政府機(jī)關(guān)法定職責(zé)，授權(quán)運(yùn)營(yíng)存在特定受益者，如果完全由財(cái)政列支，則屬于由全體納稅人為個(gè)別主體的需求買單［2］。在這一背景下，2021年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》正式發(fā)布［3］，其中第五篇第十六章明確提出，在確保數(shù)據(jù)安全的情況下，開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘和利用；2022年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的綱領(lǐng)性文件：《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》［4］（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)二十條》），再次將“推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制”列為公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的主要任務(wù)之一，并且提出要建立以“誰(shuí)投入、誰(shuí)貢獻(xiàn)、誰(shuí)受益”“市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、貢獻(xiàn)決定報(bào)酬”的數(shù)據(jù)要素參與分配機(jī)制原則，積極探索全民共享數(shù)據(jù)紅利的新路徑［5］。但囿于缺乏科學(xué)、可行的數(shù)據(jù)利用技術(shù)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)在實(shí)踐中仍面臨著較多困難，尚未能在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛開(kāi)展，如能引入被《麻省理工科技評(píng)論》列為2021年“全球十大突破性技術(shù)”之一的數(shù)據(jù)信托技術(shù)，則有可能破解當(dāng)前困境，為我國(guó)公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)提供新的發(fā)展路徑。

一、公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)困境

相比于企業(yè)間的數(shù)據(jù)交易規(guī)模，我國(guó)當(dāng)前公共數(shù)據(jù)交易規(guī)模占比不高，這與公共數(shù)據(jù)本身所蘊(yùn)含的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值形成了鮮明對(duì)比。這也是中共中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)文強(qiáng)調(diào)開(kāi)展公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)的目的所在，即激活公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，早日形成類似“土地財(cái)政”的“數(shù)據(jù)財(cái)政”。從當(dāng)前的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看，公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)在實(shí)踐中主要存在以下四方面困境。

（一）缺乏明確法律依據(jù)導(dǎo)致“授權(quán)難”

制約我國(guó)公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)規(guī)?；l(fā)展的首要原因在于，地方政府因缺乏上位法依據(jù)而“無(wú)權(quán)”可授。與公共數(shù)據(jù)開(kāi)放不同，授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式下，政府并非直接向社會(huì)提供公共數(shù)據(jù)，而是將這一職責(zé)授權(quán)給其選定的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)商；運(yùn)營(yíng)商利用政府提供的數(shù)據(jù)加工成數(shù)據(jù)產(chǎn)品，再將其投入市場(chǎng)，以滿足市場(chǎng)需求。政府將數(shù)據(jù)授權(quán)給運(yùn)營(yíng)商后，由運(yùn)營(yíng)商采取市場(chǎng)化方式對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，在促進(jìn)公共數(shù)據(jù)利用的同時(shí)，自己也獲得利益，但由此引發(fā)了一系列法律問(wèn)題。如：授權(quán)運(yùn)營(yíng)的性質(zhì)是什么？授權(quán)行為具體由哪個(gè)行政主體做出？其行政權(quán)依據(jù)何在？被授權(quán)單位以有償方式獲得的公共數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)權(quán)是否有法律依據(jù)？從目前成都、上海、浙江等地的地方立法看，這些問(wèn)題均沒(méi)有得到較好解決［6］12?！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）為行文簡(jiǎn)潔，以下涉及我國(guó)法律文本名稱時(shí)，均將“中華人民共和國(guó)”省略。在創(chuàng)設(shè)行政許可收費(fèi)問(wèn)題上，采取了法律和行政法規(guī)保留原則，這導(dǎo)致“目前由地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章為規(guī)范載體的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)改革無(wú)權(quán)探索授權(quán)收費(fèi)的規(guī)定”［7］。如2023年，濟(jì)南發(fā)布了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)地方性法規(guī)的征求意見(jiàn)稿，但受規(guī)范性文件級(jí)別限制，該文件對(duì)授權(quán)的有償收費(fèi)問(wèn)題并未明確。由于缺乏上位法依據(jù)，各地政府在探索創(chuàng)新時(shí)會(huì)承受較多壓力，或以安全為由盡可能減少公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)的范圍，或?yàn)閷で笾虚g方案而不斷試錯(cuò)［8］，這制約了公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）數(shù)據(jù)確權(quán)長(zhǎng)期爭(zhēng)議導(dǎo)致“運(yùn)營(yíng)難”

公共數(shù)據(jù)，指國(guó)家機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)單位，在依法履行職責(zé)或者提供公共服務(wù)過(guò)程中收集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)此處對(duì)“公共數(shù)據(jù)”的界定，采《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第3條第1款中的公共數(shù)據(jù)定義表述，只是刪除了該定義中的“本省”限定。。當(dāng)前，理論與地方立法中對(duì)公共數(shù)據(jù)的界定大多采取此種表述方式，即以對(duì)公共數(shù)據(jù)來(lái)源的詳細(xì)描述來(lái)定義公共數(shù)據(jù)。由于這種定義方式只是對(duì)公共數(shù)據(jù)的收集、產(chǎn)生作出界定，依舊未能就收集主體與數(shù)據(jù)提供的個(gè)體就公共數(shù)據(jù)分別享有何種權(quán)利、二者存在何種關(guān)系作出界定，因此，公共數(shù)據(jù)同樣存在“確權(quán)難”這一數(shù)據(jù)領(lǐng)域的“老大難”問(wèn)題。有學(xué)者試圖從政治哲學(xué)領(lǐng)域，借助契約理論框架來(lái)證成公共數(shù)據(jù)的國(guó)家所有權(quán)［9］，但并未形成共識(shí)。地方政府立法層面上，各省市政府對(duì)于公共數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題的態(tài)度截然不同：福建參見(jiàn)《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第3條。、重慶參見(jiàn)《重慶市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》第4條。、西安參見(jiàn)《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》第6條、第7條、第8條。等地在已經(jīng)制定的法規(guī)或規(guī)章中，明確了公共數(shù)據(jù)歸國(guó)家所有，上海參見(jiàn)《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》第9條。、浙江《浙江省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與安全管理暫行辦法》第4條第3款規(guī)定：“提供公共數(shù)據(jù)開(kāi)放服務(wù)的公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱‘公共數(shù)據(jù)開(kāi)放主體）負(fù)責(zé)做好本單位公共數(shù)據(jù)開(kāi)放、利用和安全管理等相關(guān)工作?！钡鹊剡x擇通過(guò)制度設(shè)計(jì)回避數(shù)據(jù)權(quán)屬配置議題［10］。但無(wú)論是將公共數(shù)據(jù)抽象地規(guī)定為“國(guó)家所有”，還是回避其權(quán)屬配置議題，均未能有效解決因公共數(shù)據(jù)權(quán)屬不明所引發(fā)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)法律關(guān)系內(nèi)容的不確定問(wèn)題?！稊?shù)據(jù)二十條》雖然提出了數(shù)據(jù)“持有權(quán)、加工使用權(quán)和產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)”的結(jié)構(gòu)性分置制度，但事實(shí)上，這三種具體數(shù)據(jù)權(quán)利中缺少任何一種，均會(huì)制約數(shù)據(jù)產(chǎn)品的研發(fā)運(yùn)營(yíng)，不利于激勵(lì)企業(yè)承攬公共數(shù)據(jù)項(xiàng)目。尤為重要的是，這種權(quán)屬不明直接導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)委托方與受托方無(wú)法詳細(xì)就雙方的具體權(quán)利、義務(wù)作出明確界定，極易在后續(xù)運(yùn)營(yíng)中引發(fā)糾紛。

（三）缺乏交易信任機(jī)制導(dǎo)致“監(jiān)管難”

公共管理機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在依法履職和提供公共服務(wù)過(guò)程中收集、產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)，必然涉及國(guó)家秘密等國(guó)家安全事項(xiàng)和個(gè)人信息、個(gè)人隱私等個(gè)人合法權(quán)益［11］。對(duì)國(guó)家安全、個(gè)人信息、個(gè)人隱私的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放、開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)。這就要求在政府公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，必須具體、明確約定委托方（職能部門）與受托方（社會(huì)組織）各自的數(shù)據(jù)安全保障義務(wù)，并在授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，以此種義務(wù)為中心，構(gòu)建交易運(yùn)營(yíng)方案，使政府部門能夠在授權(quán)后繼續(xù)全流程地監(jiān)督受托人的安全保障義務(wù)履行情況［6］1213。這種全流程監(jiān)管已經(jīng)超出了既有的特許經(jīng)營(yíng)、授權(quán)許可、委托授權(quán)等傳統(tǒng)法律結(jié)構(gòu)。同時(shí)，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)與數(shù)據(jù)權(quán)利內(nèi)容具有模糊性，導(dǎo)致受托方（社會(huì)組織）的各項(xiàng)義務(wù)很難被具體全面地列入?yún)f(xié)議之中，難免出現(xiàn)掛萬(wàn)漏一、甚至是受托企業(yè)為了追求自身利益而濫用數(shù)據(jù)的情形，從而給國(guó)家安全、個(gè)人信息安全帶來(lái)巨大沖擊。因此，政府公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)采取的模式應(yīng)以受托方的“信義”義務(wù)為核心，委托方（職能部門）在委托授權(quán)后仍然能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)受托方（社會(huì)組織）運(yùn)營(yíng)情況的全流程監(jiān)管，受托方（社會(huì)組織）不會(huì)因此種全流程監(jiān)管而失去自主運(yùn)營(yíng)空間，但又不能無(wú)限制地處置授權(quán)對(duì)象——公共數(shù)據(jù)。這需要委托方與受托方建立充分的信任機(jī)制，方能實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)全流程監(jiān)管與企業(yè)自主運(yùn)營(yíng)之間的平衡，而這是既有的以行政許可、買賣、委托合同為法律基礎(chǔ)的運(yùn)營(yíng)方式所難以實(shí)現(xiàn)的。蓋因在這些法律結(jié)構(gòu)下，交易標(biāo)的物只會(huì)處于一方交易主體的占有之下，占有人對(duì)交易標(biāo)的物享有的是排他性占有，另一方相對(duì)人則難以對(duì)標(biāo)的物實(shí)施有效監(jiān)管，這會(huì)進(jìn)一步加劇數(shù)據(jù)占有人的數(shù)據(jù)權(quán)力（權(quán)利）濫用風(fēng)險(xiǎn)。因此，交易信任機(jī)制的缺乏導(dǎo)致政府職能部門“不敢”輕易授權(quán)，以防止出現(xiàn)數(shù)據(jù)安全問(wèn)題。

（四）缺乏合規(guī)分配方式導(dǎo)致“收益難”

《數(shù)據(jù)二十條》確立了以“誰(shuí)投入、誰(shuí)貢獻(xiàn)、誰(shuí)受益”為基本原則的數(shù)據(jù)要素收益分配制度發(fā)展目標(biāo)，但現(xiàn)階段公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的紅利基本由開(kāi)發(fā)利用者獨(dú)占。國(guó)內(nèi)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐主要采取國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司模式和特許經(jīng)營(yíng)模式。特許經(jīng)營(yíng)模式是指委托方（政府部門）利用交易規(guī)則，設(shè)立特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理的授權(quán)，其收益方式根據(jù)“建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交”（BOT）、“改建運(yùn)營(yíng)移交”（ROT）、“轉(zhuǎn)讓運(yùn)營(yíng)移交”（TOT）、“運(yùn)營(yíng)管理”（OM）等不同模式而有所區(qū)別。國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司模式則是委托方（政府部門）以持有股份或新設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司的形式，進(jìn)行公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)交易。在這兩種模式下，委托方（政府部門）依照協(xié)議約定獲得授權(quán)經(jīng)營(yíng)的有償使用費(fèi)，抑或依照所持股份取得分紅。雖然兩種公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配方式在形式上相差甚遠(yuǎn)，但實(shí)際上，委托方（政府部門）通常只能以補(bǔ)償性服務(wù)、專項(xiàng)財(cái)政資金補(bǔ)助等形式獲得利益補(bǔ)償和激勵(lì)［12］。因?yàn)閺呢?cái)政稅收的角度看，“我國(guó)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的稅收征管法律制度不完善”［13］，公共數(shù)據(jù)是否是國(guó)有資產(chǎn)尚無(wú)定論。因此，依據(jù)現(xiàn)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，委托方能否將公共數(shù)據(jù)作為某類財(cái)產(chǎn)入賬是存在爭(zhēng)議的，由此導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)獲得的收益應(yīng)屬于何種收益，是類似知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的授權(quán)許可費(fèi)用，還是類似行政許可的政府收費(fèi)，以及該收益應(yīng)當(dāng)如何分配等問(wèn)題，均未形成共識(shí)。盡管公共數(shù)據(jù)蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是新型的生產(chǎn)資料，但在現(xiàn)今的數(shù)字經(jīng)濟(jì)模式下，開(kāi)放公共數(shù)據(jù)資源大多成為政府的一項(xiàng)惠民、惠企工程，地方政府無(wú)法直接參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)收益分配。這直接導(dǎo)致基層政府部門怠于花費(fèi)較多精力與成本去挖掘、整合高價(jià)值的公共數(shù)據(jù)。因此，我國(guó)亟需找到一條新的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)路徑，能夠讓政府直接參與公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)收益分配。

二、公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)實(shí)困境的應(yīng)對(duì)思路

公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)面臨的上述四種現(xiàn)實(shí)困境，分別指向了行政許可修法、數(shù)據(jù)確權(quán)理論爭(zhēng)議、數(shù)據(jù)交易模式、數(shù)據(jù)紅利分配路徑四個(gè)方面。由于行政許可修法與數(shù)據(jù)確權(quán)理論存在爭(zhēng)議，在短時(shí)間內(nèi)難以形成共識(shí)，為盡快推動(dòng)公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)開(kāi)展，有必要就問(wèn)題本身展開(kāi)思考：開(kāi)展公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的“授權(quán)”，是否只能是行政法語(yǔ)境下的授權(quán)，故而必須以上位法為依據(jù)；而數(shù)據(jù)流通是否必須以數(shù)據(jù)確權(quán)為前提，即公共數(shù)據(jù)的歸屬是否為數(shù)據(jù)流通的前提條件？就交易模式與分配路徑而言，既然現(xiàn)有的交易機(jī)制與分配方式無(wú)法解決數(shù)據(jù)安全問(wèn)題與數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)收益問(wèn)題，那么是否存在新的交易模式與新的分配方式？公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式需要為這些問(wèn)題提供行之有效的答案。

（一）公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)的民商事屬性

圍繞著公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)行為屬于行政許可行為還是行政授權(quán)的爭(zhēng)議，反映出政府部門是從行政法角度理解公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的，并將此處的“授權(quán)”理解為政府部門基于行政權(quán)力所作出的行政行為，因此需要上位法有明確的規(guī)定。但是，公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)具有不同于行政許可的平等主體結(jié)構(gòu)［14］，這種結(jié)構(gòu)導(dǎo)致其一直存在行政協(xié)議與行政許可的性質(zhì)爭(zhēng)議問(wèn)題。這一爭(zhēng)論的背后，忽視了公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)關(guān)系中的主體是具有平等法律地位的主體，其建立的是以數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)關(guān)系為內(nèi)容的法律關(guān)系，該關(guān)系在性質(zhì)上屬于民商事法律關(guān)系而非行政法律關(guān)系。

一方面，政府對(duì)公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)不應(yīng)屬于行政許可。行政許可是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)按照法定程序，對(duì)申請(qǐng)人的特定行為進(jìn)行審查并作出是否同意其實(shí)施該行為的決定。行政機(jī)關(guān)只能依法對(duì)許可事項(xiàng)一次性收取特定的費(fèi)用，不參與許可事項(xiàng)的后續(xù)運(yùn)營(yíng)與收益分配，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)只能作為許可事項(xiàng)的監(jiān)管主體而不能作為參與主體。這與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)完全不同。政府在作出公共數(shù)據(jù)授權(quán)后，不僅需要監(jiān)督受托方的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)，亦要作為委托方、數(shù)據(jù)提供方而繼續(xù)履行授權(quán)協(xié)議中約定的義務(wù)；并且，基于“誰(shuí)投入、誰(shuí)貢獻(xiàn)、誰(shuí)受益”的數(shù)據(jù)收益分配原則，行政機(jī)關(guān)可以持續(xù)地參與公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)中的收益分配，這也是開(kāi)展公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)的目的所在。另一方面，行政協(xié)議的內(nèi)容是為了實(shí)現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)目標(biāo)，通常涉及公共利益或公共政策的實(shí)施，而公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)尤其是有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)則是為了商業(yè)目的，不需要基于公共目的才能夠作出授權(quán)。這里要區(qū)分公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)和公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放授權(quán)。行政部門基于公共數(shù)據(jù)的收集、處理、共享、開(kāi)發(fā)、資源管理等公共目的，可與社會(huì)組織簽訂行政協(xié)議，由社會(huì)組織提供公共服務(wù)；政府部門并不會(huì)因此獲得經(jīng)濟(jì)收益，故不存在《數(shù)據(jù)二十條》提出的“市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、貢獻(xiàn)決定報(bào)酬”問(wèn)題。如是之，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)只能是民商事法律關(guān)系：政府部門作為公共數(shù)據(jù)的供給方，需要根據(jù)協(xié)議的內(nèi)容向受托方提供數(shù)據(jù)服務(wù)，從中獲得持續(xù)性的市場(chǎng)收益，只是政府部門有權(quán)對(duì)受托方的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管，即能夠依法限制其運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。因此，對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式尤其是有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的設(shè)計(jì)，需要立足于民商事法律關(guān)系的建構(gòu)，而非行政法層面，由此也解決了缺乏明確法律依據(jù)的“授權(quán)難”問(wèn)題。

（二）數(shù)據(jù)確權(quán)不是運(yùn)營(yíng)公共數(shù)據(jù)的必備條件

數(shù)據(jù)具有不同于一般物的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造。一方面，數(shù)據(jù)之上是否存在完整的所有權(quán)亦未可知；另一方面，數(shù)據(jù)之上是否一定需要找到所有權(quán)才能夠被開(kāi)發(fā)利用也未經(jīng)充分論證。數(shù)據(jù)權(quán)利與物權(quán)的區(qū)別之一在于，物權(quán)一經(jīng)移轉(zhuǎn)，前手物權(quán)人即失去了對(duì)標(biāo)的物的相應(yīng)物權(quán)，而數(shù)據(jù)即使發(fā)生了移轉(zhuǎn)，后手對(duì)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用并不會(huì)影響前手對(duì)數(shù)據(jù)的繼續(xù)處置。這意味著，在數(shù)據(jù)交易中，所謂“所有權(quán)移轉(zhuǎn)”“產(chǎn)權(quán)移轉(zhuǎn)”的實(shí)際意義是比較有限的。蓋因數(shù)據(jù)的出讓方、委托方向受讓方、受托方移轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)權(quán)利后，仍然不影響自身繼續(xù)對(duì)數(shù)據(jù)享有的各種權(quán)利，其繼續(xù)行使該數(shù)據(jù)權(quán)利也不會(huì)影響受讓方、受托方對(duì)數(shù)據(jù)的相關(guān)權(quán)利，受讓方、受托方也無(wú)必要擔(dān)心出讓方、委托方繼續(xù)使用數(shù)據(jù)，因?yàn)殡p方是基于各自對(duì)數(shù)據(jù)的技術(shù)開(kāi)發(fā)產(chǎn)品而獲得收益，數(shù)據(jù)本身只是可無(wú)限重復(fù)使用且不排他使用的生產(chǎn)要素。因此，當(dāng)下公共數(shù)據(jù)交易或公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)的法律構(gòu)造重點(diǎn)不在于公共數(shù)據(jù)是否完成了所有權(quán)確權(quán)或產(chǎn)權(quán)確權(quán)，而在于作為出讓方、委托方的政府，能否找到一種具有足夠概括性的“權(quán)利束”來(lái)解決數(shù)據(jù)權(quán)屬不明對(duì)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)造成的影響，這種“權(quán)利束”既能確保政府不失去對(duì)公共數(shù)據(jù)的既有權(quán)利，又能夠賦權(quán)給運(yùn)營(yíng)企業(yè)，使其能夠享有較為充分的自主運(yùn)營(yíng)空間，還能夠讓政府參與到企業(yè)運(yùn)營(yíng)收益的分配中。

（三）傳統(tǒng)交易模式無(wú)法確立數(shù)據(jù)靜態(tài)安全優(yōu)先

公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬和權(quán)利結(jié)構(gòu)異于傳統(tǒng)民法中的“物”，故民事財(cái)產(chǎn)法不能為公共數(shù)據(jù)的流通利用與數(shù)據(jù)安全的協(xié)調(diào)統(tǒng)一提供理論支撐。物權(quán)法旨在維護(hù)交易標(biāo)的物的靜態(tài)安全，物權(quán)客體處于權(quán)利人的控制范圍內(nèi)，物權(quán)人基于所有權(quán)享有物的排他占有、使用、收益、處分的積極利益；合同法旨在維護(hù)交易標(biāo)的的動(dòng)態(tài)安全，標(biāo)的物一旦發(fā)生移轉(zhuǎn)，所有權(quán)人對(duì)于物的靜態(tài)安全利益就移轉(zhuǎn)至受讓方，標(biāo)的物的使用價(jià)值完全歸屬于受讓方，且在涉及交易第三方時(shí)，交易安全優(yōu)先于標(biāo)的物的靜態(tài)安全。在委托關(guān)系中，受托人只要未違反委托授權(quán)目的，且依約履行委托合同、完成委托事項(xiàng)，委托方無(wú)須就受托人的行為進(jìn)行全程監(jiān)管，如在加工承攬合同中，委托加工的標(biāo)的物移轉(zhuǎn)至受托方后，標(biāo)的物的風(fēng)險(xiǎn)也發(fā)生了移轉(zhuǎn)。

但在公共數(shù)據(jù)授權(quán)流轉(zhuǎn)或公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，政府部門對(duì)數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管義務(wù)并不會(huì)因授權(quán)關(guān)系的發(fā)生而隨之移轉(zhuǎn)，數(shù)據(jù)的使用價(jià)值也不會(huì)隨著交易的生效或委托授權(quán)的生效而發(fā)生絕對(duì)的移轉(zhuǎn)，即出讓人（委托方）仍然可以繼續(xù)使用數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)的公共屬性與國(guó)家數(shù)據(jù)安全，決定了在任何情況下，公共數(shù)據(jù)的交易安全均不能優(yōu)先于公共數(shù)據(jù)的靜態(tài)安全，甚至在相當(dāng)程度上，公共數(shù)據(jù)的靜態(tài)安全具有絕對(duì)性，而這種絕對(duì)性又必然與數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)紅利的追求相矛盾。但是，傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)流通模式無(wú)法實(shí)現(xiàn)流通標(biāo)的物的靜態(tài)安全優(yōu)先于交易動(dòng)態(tài)安全，相反，其更加注重對(duì)交易動(dòng)態(tài)安全即交易安全的保障，以避免影響交易秩序。因此，在公共數(shù)據(jù)流通中，需要引入新的法律技術(shù)來(lái)確保公共數(shù)據(jù)安全，并在這一前提下，均衡配置政府部門與數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的數(shù)據(jù)權(quán)利。

（四）數(shù)字經(jīng)濟(jì)紅利共享的社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)欠缺科學(xué)合理的收益分配機(jī)制，這歸因于基層政府部門缺少數(shù)字經(jīng)濟(jì)紅利共享的分配經(jīng)驗(yàn)，其中包括兩個(gè)層面的問(wèn)題：一是有足夠的收益可以參與收益分配，二是有合適的機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)數(shù)字紅利全民共享。

一方面，現(xiàn)階段政府部門開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的重點(diǎn)，是向特定企業(yè)授予公共數(shù)據(jù)資源以開(kāi)發(fā)權(quán)、利用權(quán)，以此鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)利用公共數(shù)據(jù)開(kāi)展科技創(chuàng)新，激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)活力。因此，各試點(diǎn)地區(qū)多采用《數(shù)據(jù)二十條》提出的“公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無(wú)償使用，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”的授權(quán)定價(jià)方式，而非市場(chǎng)定價(jià)。授權(quán)的政府部門主要通過(guò)專項(xiàng)財(cái)政資金補(bǔ)助的形式獲得成本補(bǔ)償，公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的收益主要由數(shù)據(jù)企業(yè)獨(dú)享，而政府所取得的授權(quán)使用費(fèi)僅能夠彌補(bǔ)其為開(kāi)發(fā)、管理、整合公共數(shù)據(jù)資源而支出的成本，故缺乏足夠的收益來(lái)實(shí)現(xiàn)全民共享數(shù)字紅利。另一方面，政府部門即使獲得公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)收益，但在現(xiàn)行財(cái)稅與財(cái)政制度下，也缺少全民共享的收益分配經(jīng)驗(yàn)。有學(xué)者從優(yōu)化數(shù)字時(shí)代收入分配、促進(jìn)公共數(shù)據(jù)福利回流的角度探討數(shù)字稅問(wèn)題［15］，但將數(shù)字稅作為一種新稅種單獨(dú)征稅的這種遠(yuǎn)景設(shè)計(jì)［16］，仍無(wú)法解決當(dāng)下公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配的急迫問(wèn)題，何況增加新的稅種需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期、復(fù)雜的立法討論與博弈。政府部門需要在既有經(jīng)驗(yàn)中找到可資借鑒的路徑，以確保相關(guān)政府部門能夠通過(guò)公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)獲益，同時(shí)讓公共數(shù)據(jù)的原始生產(chǎn)者——個(gè)人與各類社會(huì)組織也獲得數(shù)據(jù)收益。

多年前，我國(guó)商事領(lǐng)域已經(jīng)對(duì)此展開(kāi)了試點(diǎn)實(shí)踐。2016年，中航信托與合作方數(shù)據(jù)堂合作，發(fā)行了我國(guó)首單基于數(shù)據(jù)資產(chǎn)的信托產(chǎn)品——天啟（2016）182號(hào)特定數(shù)據(jù)資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)信托。該產(chǎn)品的運(yùn)作模式為：（1）數(shù)據(jù)堂（委托方）將自己所持有的某一個(gè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)包作為信托財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托；（2）信托受益權(quán)轉(zhuǎn)讓，委托方通過(guò)信托受益權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得現(xiàn)金收入；（3）受托人（中航信托）繼續(xù)委托數(shù)據(jù)服務(wù)商對(duì)特定數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)用和增值，產(chǎn)生收益；（4）向社會(huì)投資者進(jìn)行信托利益分配。這個(gè)過(guò)程既完成了資金的循環(huán)，同時(shí)也完成了從數(shù)據(jù)資產(chǎn)到信托財(cái)產(chǎn)的一個(gè)閉環(huán)，數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)紅利則通過(guò)投資收益的方式由社會(huì)投資人共享［17］。這一商業(yè)試點(diǎn)無(wú)疑為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益與分配提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)信托模式構(gòu)想

總結(jié)上述現(xiàn)實(shí)困境的應(yīng)對(duì)思路可以得出，我國(guó)公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式理應(yīng)是一項(xiàng)民商事法律制度。該制度能夠?yàn)檎块T、運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供一項(xiàng)“權(quán)利束”以替代“所有權(quán)”，并能夠在公共數(shù)據(jù)靜態(tài)安全優(yōu)先原則下，均衡配置相關(guān)當(dāng)事方的權(quán)益，避免數(shù)據(jù)權(quán)利濫用，同時(shí)又能夠?yàn)檎块T、社會(huì)大眾提供參與數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)紅利分配的路徑。實(shí)踐中已經(jīng)試點(diǎn)的數(shù)據(jù)信托則為這些應(yīng)對(duì)思路提供了可行的技術(shù)方案。數(shù)據(jù)信托是一種提供獨(dú)立數(shù)據(jù)管理權(quán)的法律結(jié)構(gòu)；以數(shù)據(jù)信托技術(shù)為基礎(chǔ)搭建公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，能夠有效破解當(dāng)前存在的實(shí)踐困境，是將數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字化改革、共同富裕三者相結(jié)合的創(chuàng)新舉措，可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素參與收入分配改革，促進(jìn)全體人民共享數(shù)字發(fā)展紅利，更好地推動(dòng)“擴(kuò)中”“提低”。

（一）數(shù)據(jù)信托技術(shù)的基本內(nèi)涵

“數(shù)據(jù)信托”概念最早由美國(guó)學(xué)者杰克·巴爾金在《數(shù)字時(shí)代的信息受托人》一文中提出［18］。他認(rèn)為，傳統(tǒng)賦權(quán)保護(hù)模式無(wú)法解決數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)控制者的權(quán)力失衡問(wèn)題，繼而主張借助信托法律關(guān)系和信義義務(wù)原理，解釋數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)控制者之間的法律關(guān)系，給數(shù)據(jù)控制者施以信義義務(wù)。在傳統(tǒng)信托制度的誕生地——英國(guó)，也有學(xué)者開(kāi)始提出以信托機(jī)制實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的觀念［19］67，如學(xué)者夏恩·麥克唐納在《公民信托》一文中提出由數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)控制者之外的獨(dú)立第三方作為受托人，為委托人（受益人）的利益而管理、經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)，并授權(quán)給將其商業(yè)化的營(yíng)利性公司［20］。2016年，尼爾·勞倫斯《數(shù)據(jù)信托可以減輕我們對(duì)隱私的擔(dān)憂》一文的發(fā)表，揭開(kāi)了英國(guó)數(shù)據(jù)信托理論與實(shí)踐研究的帷幕［21］。由此，根據(jù)杰克·巴爾金和尼爾·勞倫斯的學(xué)說(shuō)，數(shù)據(jù)信托制度也形成了兩種典型模式，即以英國(guó)為典型的“獨(dú)立受托人組織”模式和以美國(guó)為典型的“信息受托人”模式。由于美國(guó)信義義務(wù)理論與我國(guó)現(xiàn)行法律體系不兼容，英國(guó)數(shù)據(jù)信托模式更適合我國(guó)國(guó)情。本文有關(guān)公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)信托思路，亦建立在“獨(dú)立受托人組織”模式基礎(chǔ)之上。

目前，我國(guó)學(xué)界對(duì)于英國(guó)“獨(dú)立受托人組織”模式達(dá)成的共識(shí)是，由于數(shù)據(jù)信托不一定有明確的受益人，亦可為公共利益而設(shè)，故數(shù)據(jù)信托并不是普通法上的信托，而是來(lái)源于傳統(tǒng)信托制度的、一種支持可信賴行為的自愿協(xié)議［19］6770。數(shù)據(jù)信托實(shí)質(zhì)是在數(shù)據(jù)治理中引入信義義務(wù)的概念及其使用規(guī)制，“以信義義務(wù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)控制人與數(shù)據(jù)主體之間權(quán)利義務(wù)的不均衡配置”［22］。數(shù)據(jù)信托的英國(guó)模式充分吸取了信托制度的優(yōu)勢(shì)，又兼具制度適用的靈活性；既可以在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域嵌入信托法律結(jié)構(gòu)和受托人信義義務(wù)規(guī)則，又能夠消除在數(shù)據(jù)權(quán)屬未定時(shí)適用信托制度導(dǎo)致的“水土不服”等消極影響，從而實(shí)現(xiàn)理論自洽。在數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)利用方面，數(shù)據(jù)信托制度具備傳統(tǒng)確權(quán)模式所不具有的張力，它可以作為一種新興中介機(jī)構(gòu)、新型數(shù)據(jù)關(guān)系和監(jiān)管工具［23］。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于數(shù)據(jù)信托的研究，多集中于兩個(gè)問(wèn)題：一是致力于利用數(shù)據(jù)信托技術(shù)解決個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)利用的權(quán)利失衡問(wèn)題［24］；二是從數(shù)字經(jīng)濟(jì)共同富裕角度，探討在數(shù)據(jù)要素參與收入分配過(guò)程中如何實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源化、資產(chǎn)化、資本化的數(shù)據(jù)增值［25］。前者是在數(shù)據(jù)治理中引入信托結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)信托基本法律問(wèn)題，后者是數(shù)據(jù)信托的資產(chǎn)證券化問(wèn)題，其探討實(shí)則建立在前一問(wèn)題的研究基礎(chǔ)之上，也即本文所指公共數(shù)據(jù)有償運(yùn)營(yíng)的信托新思路。

（二）公共數(shù)據(jù)信托化運(yùn)營(yíng)的總體步驟

基于前述分析，本文中數(shù)據(jù)信托是指“數(shù)據(jù)資產(chǎn)信托財(cái)產(chǎn)的一個(gè)閉環(huán)：數(shù)據(jù)持有者首先要將自己所持有的某一個(gè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)作為信托財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托；再進(jìn)行信托受益權(quán)轉(zhuǎn)讓，委托方通過(guò)信托受益權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得現(xiàn)金收入；隨后，受托人繼續(xù)委托數(shù)據(jù)服務(wù)商對(duì)特定數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)用和增值，產(chǎn)生收益；最后，向社會(huì)投資者進(jìn)行信托利益分配”［26］。

由于公共數(shù)據(jù)屬于尚未經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)的原始數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素，其需要經(jīng)過(guò)從“數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素”到“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”的升級(jí)，即需要首先經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)，才能升級(jí)為數(shù)據(jù)信托中的“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”。因此，基于數(shù)據(jù)信托的內(nèi)涵，公共數(shù)據(jù)信托化運(yùn)營(yíng)的總體步驟如下：第一，公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)持有者（黨政機(jī)關(guān)、依法授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織）將能夠用于授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)匯聚到專門的政府機(jī)構(gòu)，形成公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)池；第二，由該政府機(jī)構(gòu)作為數(shù)據(jù)資產(chǎn)的原始權(quán)益委托人，與特定的數(shù)據(jù)信托機(jī)構(gòu)簽訂數(shù)據(jù)信托協(xié)議，設(shè)立公共數(shù)據(jù)信托，信托機(jī)構(gòu)依據(jù)信托目的與信托協(xié)議，對(duì)公共數(shù)據(jù)享有相應(yīng)的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)、處置權(quán)利；第三，數(shù)據(jù)信托機(jī)構(gòu)向數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)開(kāi)放不同類型的公共數(shù)據(jù)資源，與符合條件的申請(qǐng)企業(yè)訂立數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)協(xié)議，參與數(shù)據(jù)產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)與收益分配；第四，數(shù)據(jù)信托機(jī)構(gòu)將已經(jīng)運(yùn)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)與相應(yīng)數(shù)據(jù)產(chǎn)品預(yù)期收益進(jìn)行資產(chǎn)“打包”，形成數(shù)據(jù)資產(chǎn)包，與商業(yè)金融機(jī)構(gòu)合作，發(fā)售公共數(shù)據(jù)信托資產(chǎn)證券，完成公共數(shù)據(jù)的資本化賦能增值；第五，根據(jù)一攬子信托協(xié)議，公共數(shù)據(jù)持有者作為公共數(shù)據(jù)信托的受益人，獲得公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)收益與融資溢價(jià)收益，由政府部門統(tǒng)籌分配。由此，公共數(shù)據(jù)形成了包含“收集→處理→開(kāi)放→開(kāi)發(fā)→運(yùn)營(yíng)→融資→增值→收益分配”的完整運(yùn)營(yíng)鏈，實(shí)現(xiàn)了從數(shù)據(jù)要素到數(shù)據(jù)資產(chǎn)、再到數(shù)據(jù)資本的轉(zhuǎn)化閉環(huán)。

（三）數(shù)據(jù)信托在公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的具體作用

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是數(shù)字政府改革和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵路徑。我國(guó)需探索新的數(shù)據(jù)要素利用技術(shù)以解決公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)模式的理論、運(yùn)行、收益分配問(wèn)題，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)，而數(shù)據(jù)信托技術(shù)的出現(xiàn)則為這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了新的選擇，其具體作用體現(xiàn)在三個(gè)方面。

1.破解數(shù)據(jù)交易安全難題，建立交易信任機(jī)制

如前所述，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)（數(shù)據(jù)交易）中，數(shù)據(jù)提供方與數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)方均需要一個(gè)彼此信任的第三方來(lái)協(xié)助完成交易。該第三方對(duì)數(shù)據(jù)本身不存在權(quán)利訴求，而只是作為交易的中間服務(wù)人，為數(shù)據(jù)提供方與運(yùn)營(yíng)方之間建立信任機(jī)制，防止雙方各自出現(xiàn)權(quán)利（權(quán)力）濫用的情況。從這一角度看，以商事信托為基礎(chǔ)構(gòu)造的數(shù)據(jù)信托權(quán)利結(jié)構(gòu)，與數(shù)據(jù)交易、公共數(shù)據(jù)交易具有天然的契合性。因?yàn)樵谛磐薪Y(jié)構(gòu)中，信托的受托人可以依據(jù)信托文件委托他人處理信托財(cái)產(chǎn)參見(jiàn)《信托法》第30條。，由此形成委托人、受托人、代理人的三方結(jié)構(gòu)，但無(wú)論是受托人還是其他代理人，都必須遵守信托文件，基于信托目的處理信托財(cái)產(chǎn)。因此，委托人只需要將公共數(shù)據(jù)的靜態(tài)安全保障條款寫(xiě)入信托文件中，就可以確立公共數(shù)據(jù)安全的絕對(duì)優(yōu)先性。并且，在這種信托結(jié)構(gòu)中，信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、處分權(quán)、用益權(quán)、受益權(quán)是可以分離的，因而于委托人（政府部門）而言，其雖可以保留對(duì)信托財(cái)產(chǎn)（公共數(shù)據(jù)）全程監(jiān)管的權(quán)利，卻因?yàn)槿鄙偬幏謾?quán)而無(wú)法干預(yù)數(shù)據(jù)企業(yè)（代理人）運(yùn)營(yíng)；于受托人（信托機(jī)構(gòu)）而言，其有權(quán)依據(jù)信托目的處分信托財(cái)產(chǎn)，卻不享有其他三種權(quán)利，這使其與委托人、代理人不存在利益沖突；于代理人（數(shù)據(jù)企業(yè)）而言，其基于受托人的委托而代理公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，享有對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的用益權(quán)，卻不享有信托財(cái)產(chǎn)其他權(quán)利。可見(jiàn)，任何一方信托當(dāng)事人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)都不享有完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這就極大可能地避免了某一方當(dāng)事人利用自己的優(yōu)勢(shì)地位而濫用權(quán)利。進(jìn)言之，即使政府部門在信托文件中確立了公共數(shù)據(jù)安全保障絕對(duì)優(yōu)先的條款，也無(wú)法利用這一條款而不當(dāng)?shù)馗缮媸芡腥伺c運(yùn)營(yíng)企業(yè)的自主運(yùn)營(yíng)。

2.破解數(shù)據(jù)確權(quán)難題，規(guī)避爭(zhēng)議法律風(fēng)險(xiǎn)

在公共數(shù)據(jù)信托結(jié)構(gòu)中，公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)行為即為公共數(shù)據(jù)信托設(shè)立行為：政府部門作為委托人、受益人，以公共數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)之上的各項(xiàng)權(quán)利作為信托財(cái)產(chǎn)設(shè)立數(shù)據(jù)信托；受托人因承諾信托而取得信托財(cái)產(chǎn)，并與自己的固有財(cái)產(chǎn)相區(qū)別，按委托人的意愿即信托目的對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理或者處分，依據(jù)信托協(xié)議收取固定的報(bào)酬，即對(duì)數(shù)據(jù)信托財(cái)產(chǎn)未來(lái)的收益不享有收益權(quán)；委托方也不會(huì)因?yàn)閿?shù)據(jù)信托的設(shè)立而失去信托財(cái)產(chǎn)。同時(shí)，受托方基于信托協(xié)議，可委托他人處理信托財(cái)產(chǎn)，即與他人簽訂公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)協(xié)議或銷售數(shù)據(jù)信托財(cái)產(chǎn)證券；尤為重要的是，受托方在管理數(shù)據(jù)信托財(cái)產(chǎn)時(shí)，必須“遵守信托文件的規(guī)定，為受益人的最大利益處理信托事務(wù)”“受托人管理信托財(cái)產(chǎn)，必須恪盡職守，履行誠(chéng)實(shí)、信用、謹(jǐn)慎、有效管理的義務(wù)”參見(jiàn)《信托法》第25條。。由于英國(guó)“獨(dú)立受托人組織”模式系借鑒普通法上傳統(tǒng)信托理論和觀念而生，故基于“獨(dú)立受托組織”模式而形成的數(shù)據(jù)信托結(jié)構(gòu)在非普通法國(guó)家容易產(chǎn)生推廣和適用之局限。但上述公共數(shù)據(jù)信托授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式與英國(guó)“獨(dú)立受托人組織”模式不完全相同，其是借用信義義務(wù)以及商業(yè)信托之委托人、受托人、受益人的基本權(quán)利結(jié)構(gòu)，在我國(guó)《信托法》框架下，基于我國(guó)已有的商業(yè)經(jīng)驗(yàn)，以公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)證券化為目標(biāo)［27］，將公共數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)性嵌入到商業(yè)信托中，從而解決公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)的上位法依據(jù)問(wèn)題。在這一模式下，委托人將財(cái)產(chǎn)信托給受托人并保留財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可作為受益人獲得收益，受托人只能依據(jù)信托目的處分信托財(cái)產(chǎn)；這意味著，信托財(cái)產(chǎn)之上無(wú)論是存在所有權(quán)還是其他權(quán)利，都不會(huì)影響財(cái)產(chǎn)信托的設(shè)立。這也是采用信托模式運(yùn)營(yíng)公共數(shù)據(jù)后，公共數(shù)據(jù)歸屬問(wèn)題將不再是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)先決條件的原因所在。若以信托財(cái)產(chǎn)替代公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，則能夠確保在未來(lái)，無(wú)論我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)屬作出何種規(guī)定、如何配置數(shù)據(jù)權(quán)利，均不會(huì)影響政府部門對(duì)公共數(shù)據(jù)的管控，也不會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)信托財(cái)產(chǎn)的設(shè)立產(chǎn)生影響；數(shù)據(jù)之上的各項(xiàng)權(quán)利，也會(huì)一并歸入到數(shù)據(jù)信托財(cái)產(chǎn)之中，從而合法地規(guī)避了當(dāng)下關(guān)于數(shù)據(jù)確權(quán)的一系列爭(zhēng)議，快速實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化合規(guī)運(yùn)營(yíng)。

3.破解收益來(lái)源不足難題，促進(jìn)數(shù)據(jù)紅利共享

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配機(jī)制既要保證政府能夠從中獲得“數(shù)據(jù)財(cái)政”，也要為社會(huì)公眾參與數(shù)據(jù)要素收入分配提供渠道，這樣便于政府、社會(huì)公眾與數(shù)據(jù)控制者在相互間形成一種合作關(guān)系，而非對(duì)立關(guān)系。在數(shù)據(jù)信托技術(shù)構(gòu)建的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式中，社會(huì)公眾可以有兩次參與到收入分配中的機(jī)會(huì)：一是作為社會(huì)投資者在證券交易市場(chǎng)中購(gòu)買公共數(shù)據(jù)信托證券，由市場(chǎng)發(fā)揮收入調(diào)節(jié)作用而參與信托利益分配；二是在政府部門將數(shù)據(jù)信托收益用于填補(bǔ)公共數(shù)據(jù)處理成本后，可對(duì)獲得的結(jié)余做出統(tǒng)籌定向分配，如政府向特定領(lǐng)域（主要是公共數(shù)據(jù)來(lái)源場(chǎng)域）、特定人群（原始公共數(shù)據(jù)來(lái)源）發(fā)放專項(xiàng)消費(fèi)券，刺激數(shù)字消費(fèi)，促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、利用、消費(fèi)的良性循環(huán)，形成數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)循環(huán)。政府部門為了獲得更多的收益，就需要以數(shù)據(jù)市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，提供更大規(guī)模、更高質(zhì)量的公共數(shù)據(jù)，幫助數(shù)據(jù)企業(yè)提升數(shù)據(jù)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值；而數(shù)據(jù)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值的提升，又可進(jìn)一步刺激公共數(shù)據(jù)信托證券融資，給投資者帶來(lái)更多收益。公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)的數(shù)據(jù)信托路徑能夠真正實(shí)現(xiàn)《數(shù)據(jù)二十條》確定的“市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬”的目標(biāo)，在數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)中實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資本增值最大化與收益分配科學(xué)化。

四、公共數(shù)據(jù)信托化有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)的推進(jìn)方案

綜上，基于數(shù)據(jù)信托技術(shù)的公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式推進(jìn)方案主要包括以下四方面內(nèi)容：（1）出臺(tái)1部新條例，規(guī)范公共數(shù)據(jù)信托運(yùn)營(yíng)的制度框架；（2）成立1個(gè)新平臺(tái)，開(kāi)展公共數(shù)據(jù)的信托運(yùn)營(yíng)及相關(guān)工作；（3）制定1套新方案，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)信托運(yùn)營(yíng)收益的3次科學(xué)分配；（4）授權(quán)3個(gè)機(jī)構(gòu)，以國(guó)務(wù)院2023年3月7日發(fā)布的機(jī)構(gòu)改革方案為依據(jù)，明確授權(quán)國(guó)家數(shù)據(jù)局、國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“發(fā)改委”）分別為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的管理機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而完善數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機(jī)制，開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管與收益分配的執(zhí)行。

（一）出臺(tái)1部新條例：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)條例》

截至2023年8月，我國(guó)各地方政府共頒行了77部涉及公共數(shù)據(jù)規(guī)制的專項(xiàng)規(guī)范性文件，其中地方性法規(guī)1部（浙江），地方政府部門規(guī)章15部，地方規(guī)范性方案、意見(jiàn)、辦法等61部。其中，絕大多數(shù)文件規(guī)制的內(nèi)容為公共數(shù)據(jù)安全、共享與開(kāi)放，專項(xiàng)規(guī)定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的地方規(guī)范僅1部參見(jiàn)《浙江省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)條例》。，另有3部文件就公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放利用與運(yùn)營(yíng)作出了規(guī)定參見(jiàn)《青島市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)管理暫行辦法》《江門市公共數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放利用管理辦法》《連云港市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與開(kāi)發(fā)利用管理暫行辦法》。。在這4部規(guī)范中，仍以公共數(shù)據(jù)管理、公共數(shù)據(jù)安全、公共數(shù)據(jù)監(jiān)管為主要內(nèi)容，涉及公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)具體操作的條款占比較小。如《浙江省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)條例》中，其第五章用10個(gè)條文規(guī)定了公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與利用參見(jiàn)《浙江省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)條例》第27條至第36條。。從條文的具體內(nèi)容看，其主要以禁止性規(guī)定為主，強(qiáng)化政府部門在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用中的安全職責(zé)，其第3436條涉及公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)，但只有第35條就公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的具體權(quán)利義務(wù)作出了規(guī)定。相比于復(fù)雜的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)法律關(guān)系，這3個(gè)條文只能發(fā)揮政策層面的指引功能。

地方立法的這種現(xiàn)狀可歸因于國(guó)家層面缺乏對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的頂層設(shè)計(jì)與具體方案，而公共數(shù)據(jù)涉及國(guó)家安全與個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)，地方在缺乏上位法指引下，只能將更多的立法重點(diǎn)放在公共數(shù)據(jù)的安全保障與運(yùn)營(yíng)監(jiān)管領(lǐng)域。因此，我國(guó)需要盡快出臺(tái)國(guó)家層面的《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)條例》，詳細(xì)規(guī)定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的各方面制度內(nèi)容，如可授權(quán)公共數(shù)據(jù)的類型、授權(quán)主體及其權(quán)利義務(wù)、授權(quán)方式與具體授權(quán)協(xié)議內(nèi)容、受托人資格及其權(quán)利義務(wù)、收益分配方式、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等。

（二）成立1個(gè)新平臺(tái)：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)

目前，全國(guó)數(shù)據(jù)交易整體規(guī)模已經(jīng)蔚為可觀，但公共數(shù)據(jù)交易占比較小。制約公共數(shù)據(jù)交易規(guī)?？焖侔l(fā)展的重要原因之一即在于可供交易的數(shù)據(jù)質(zhì)量不足，而一旦蘊(yùn)含巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值的公共數(shù)據(jù)全面進(jìn)入數(shù)據(jù)要素交易市場(chǎng)，必將極大地推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的快速發(fā)展。但是，各交易所采取的交易模式仍以傳統(tǒng)的“買賣”“委托”為主，存在較大的安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)（公共數(shù)據(jù)交易）需要獨(dú)立于其他數(shù)據(jù)交易，在犧牲一定的交易便捷性、交易成本的前提下，構(gòu)建以“信義”義務(wù)為核心的數(shù)據(jù)信托交易模式?；诠矓?shù)據(jù)的公共性，可由國(guó)家建立統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，由具備條件的各省、市政府設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或?qū)F(xiàn)有數(shù)據(jù)交易所（中心）升級(jí)為分支結(jié)構(gòu)，針對(duì)公共數(shù)據(jù)的不同類型，設(shè)計(jì)相應(yīng)的應(yīng)用開(kāi)放場(chǎng)景并面向社會(huì)組織開(kāi)放，在不同應(yīng)用場(chǎng)景下，采取統(tǒng)一的授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式、協(xié)議內(nèi)容、資本化運(yùn)作模式、全流程監(jiān)管模式，充分確保公共數(shù)據(jù)國(guó)家安全，即從數(shù)據(jù)交易平臺(tái)走向數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。

（三）制定1套新方案：“1+3331”收益分配方案

“1+3331”收益分配方案指：在行政法規(guī)確立1個(gè)基本分配原則基礎(chǔ)上，另行就公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配方案出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，供各地參照適用；該指導(dǎo)意見(jiàn)的核心內(nèi)容為明確3個(gè)受益主體、3項(xiàng)資金來(lái)源、3次收益分配，根本目標(biāo)在于建立1個(gè)公共數(shù)據(jù)要素流通市場(chǎng)循環(huán)，形成公共數(shù)據(jù)要素按價(jià)值貢獻(xiàn)大小來(lái)參與分配的機(jī)制。

1個(gè)基本原則：未來(lái)的《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)條例》應(yīng)將《數(shù)據(jù)二十條》確立的“誰(shuí)投入、誰(shuí)貢獻(xiàn)、誰(shuí)受益”的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)分配原則轉(zhuǎn)化為具體法律規(guī)范，明確各地政府開(kāi)展的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益屬于地方財(cái)政收益，由各地政府統(tǒng)籌分配。

3個(gè)受益主體：一是個(gè)人，通過(guò)信托金融投資和獲取公共數(shù)據(jù)專項(xiàng)消費(fèi)券形式，獲得數(shù)據(jù)要素收益；二是數(shù)據(jù)企業(yè)，通過(guò)數(shù)據(jù)商業(yè)化運(yùn)作，創(chuàng)新公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品與應(yīng)用場(chǎng)景，獲得商業(yè)收益；三是政府部門，以數(shù)據(jù)使用費(fèi)與管理費(fèi)的形式，獲得財(cái)政收入。

3項(xiàng)資金來(lái)源與3次收益分配：（1）數(shù)據(jù)企業(yè)支付的公共數(shù)據(jù)使用費(fèi)與管理費(fèi)，這部分費(fèi)用按公共數(shù)據(jù)的實(shí)際處理成本計(jì)算，由公共數(shù)據(jù)來(lái)源部門與授權(quán)運(yùn)營(yíng)部門按比例分配，以解決公共數(shù)據(jù)收集、處理、開(kāi)放、共享的成本支出，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)收益的“第一次分配”；（2）公共數(shù)據(jù)信托產(chǎn)品資本市場(chǎng)收益，這部分收益由社會(huì)投資人、融資數(shù)據(jù)企業(yè)、數(shù)據(jù)信托委托人按發(fā)售協(xié)議分配，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)收益的“第二次分配”，以此鼓勵(lì)市場(chǎng)投資主體進(jìn)入數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)，為數(shù)據(jù)企業(yè)融資提供新的金融渠道；（3）公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信托收益，這部分來(lái)源于數(shù)據(jù)企業(yè)對(duì)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，經(jīng)數(shù)字信托，轉(zhuǎn)化為委托人（政府部門）的信托收益。數(shù)據(jù)信托收益可首先用于彌補(bǔ)公共數(shù)據(jù)處理成本——公共數(shù)據(jù)使用費(fèi)與管理費(fèi)不宜定價(jià)過(guò)高，以免抑制企業(yè)的開(kāi)發(fā)熱情，結(jié)余部分由政府部門統(tǒng)籌分配，如根據(jù)數(shù)據(jù)來(lái)源的不同場(chǎng)域，面向特定消費(fèi)者與特定消費(fèi)場(chǎng)景，發(fā)放公共數(shù)據(jù)專項(xiàng)消費(fèi)券，這是公共數(shù)據(jù)信托化有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益的“第三次分配”。

這樣一來(lái)，最終形成1個(gè)公共數(shù)據(jù)要素流通市場(chǎng)大循環(huán)。普通消費(fèi)者是公共數(shù)據(jù)的初始來(lái)源，其獲得公共數(shù)據(jù)專項(xiàng)消費(fèi)券并在相關(guān)市場(chǎng)消費(fèi)，專項(xiàng)消費(fèi)券發(fā)放與使用頻次就越多，交易活動(dòng)就越頻繁，公共數(shù)據(jù)體量也隨之增長(zhǎng)，進(jìn)而帶動(dòng)數(shù)據(jù)商業(yè)開(kāi)發(fā)利用價(jià)值與資本收益同步提升，促使專項(xiàng)消費(fèi)券發(fā)放頻次增加，以此形成數(shù)據(jù)要素流通市場(chǎng)循環(huán)。

（四）授權(quán)3個(gè)機(jī)構(gòu)：國(guó)家數(shù)據(jù)局、國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、發(fā)改委

依據(jù)2023年3月8日新華社發(fā)布的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》［28］，新組建的國(guó)家數(shù)據(jù)局作為發(fā)改委管理的國(guó)家局，承擔(dān)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)、推動(dòng)信息資源跨行業(yè)跨部門互聯(lián)互通、統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展等職責(zé)。因此，由其作為《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)條例》的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是符合國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的，而各省、市的大數(shù)據(jù)局則可作為各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的具體實(shí)施機(jī)構(gòu)。國(guó)家大數(shù)據(jù)局應(yīng)編制統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)目錄，明確禁止授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)類別；各地大數(shù)據(jù)局根據(jù)本地區(qū)公共數(shù)據(jù)情況與市場(chǎng)需求，對(duì)其他公共數(shù)據(jù)進(jìn)行類型化處理，作為委托人設(shè)立數(shù)據(jù)信托的同時(shí)，評(píng)估公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)執(zhí)行情況。

依據(jù)該說(shuō)明，國(guó)務(wù)院不再保留中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，將其職責(zé)交由新設(shè)立的國(guó)家金融監(jiān)督管理總局承擔(dān)。依據(jù)我國(guó)《信托公司管理辦法》第5條規(guī)定，“中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)信托公司及其業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理”，故我國(guó)信托公司的監(jiān)管部門現(xiàn)為國(guó)家金融監(jiān)督管理總局，可由其對(duì)公共數(shù)據(jù)資本化、商業(yè)化運(yùn)作開(kāi)展監(jiān)管，向數(shù)據(jù)局與發(fā)改委反饋數(shù)據(jù)金融運(yùn)作情況，評(píng)估公共數(shù)據(jù)資本化運(yùn)作收益。

發(fā)改委作為國(guó)家數(shù)據(jù)局的上級(jí)部門，對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全流程監(jiān)管，并統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)收益的分配，如統(tǒng)籌地方發(fā)改委專項(xiàng)消費(fèi)券的發(fā)放。地方發(fā)改委可引入第三方機(jī)構(gòu)，定期評(píng)估《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)條例》在本轄區(qū)的實(shí)施效果，為國(guó)家提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。3個(gè)機(jī)構(gòu)各司其職，并分別從授權(quán)運(yùn)營(yíng)效果（數(shù)據(jù)資產(chǎn)維度）、資本化運(yùn)作效果（數(shù)據(jù)資本維度）、規(guī)章實(shí)施效果（數(shù)據(jù)立法維度）三個(gè)層面，對(duì)公共數(shù)據(jù)信托化有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全方位監(jiān)督、管理與評(píng)估，形成“一個(gè)執(zhí)行+雙向監(jiān)管+三重評(píng)估”體系，為更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用、推動(dòng)構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)循環(huán)等提供有力的組織保障，其運(yùn)營(yíng)模型圖如圖1所示。

圖1公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)模型圖

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（編輯：刁勝先）