劉子長

(廣州地鐵設(shè)計研究院股份有限公司, 510010, 廣州)

城市軌道交通建設(shè)一般分為前期研究階段、工程設(shè)計(建設(shè)準(zhǔn)備)階段、施工建設(shè)階段和開通運營階段,其中前期研究階段主要是指總體設(shè)計之前的規(guī)劃和研究工作,一般包括城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃(以下簡稱“線網(wǎng)規(guī)劃”)、城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃(以下簡稱“建設(shè)規(guī)劃”)、城市軌道交通項目工程可行性研究(以下簡稱“項目可研”)。部分城市在建設(shè)規(guī)劃階段還會同步編制近期建設(shè)線路詳細規(guī)劃或者工程預(yù)可行性研究,以更好支撐建設(shè)規(guī)劃編制和報批工作。

線網(wǎng)規(guī)劃屬于城市國土空間總體規(guī)劃(以下簡稱“國土空間規(guī)劃”)的重要專項規(guī)劃,側(cè)重于宏觀戰(zhàn)略性,要重點體現(xiàn)戰(zhàn)略性、前瞻性、城市性、科學(xué)性、穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。建設(shè)規(guī)劃面向項目立項和建設(shè)實施,現(xiàn)階段經(jīng)批復(fù)的建設(shè)規(guī)劃是城市軌道交通項目申請立項和建設(shè)實施的依據(jù),要重點體現(xiàn)合規(guī)性、合理性、可實施性和可持續(xù)性。項目可研是政府投資決策的重要依據(jù),要重點體現(xiàn)功能性、必要性、可行性和風(fēng)險可控性。

線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃和項目可研作為前期工作過程中的重要環(huán)節(jié),三者呈現(xiàn)“工作階段上逐層編制、工作層次上前宏后微、工作重心上各有側(cè)重”等特點。本文針對三者研究特性與差異,對新時期前期工作不同階段的研究重點進行分析,以更好地支持和促進我國城市軌道交通前期工作高質(zhì)量發(fā)展。

1 線網(wǎng)規(guī)劃階段研究重點

線網(wǎng)規(guī)劃是城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)的頂層設(shè)計和綱領(lǐng)性文件,是指導(dǎo)城市軌道交通長遠可持續(xù)發(fā)展的總體性方案,對城市軌道交通后續(xù)規(guī)劃建設(shè)和運營管理具有深遠影響,加強線網(wǎng)規(guī)劃研究極為重要。

1.1 深刻理解國土空間規(guī)劃,實現(xiàn)專項規(guī)劃與總體規(guī)劃協(xié)同互動的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)

中共中央、國務(wù)院于2019年發(fā)布了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(中發(fā)[2019]18號),當(dāng)前多個城市已經(jīng)完成國土空間規(guī)劃編制,國土空間規(guī)劃體系建設(shè)工作取得重大進展。線網(wǎng)規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的專項規(guī)劃,國土空間規(guī)劃是線網(wǎng)規(guī)劃研究的基礎(chǔ),同時線網(wǎng)規(guī)劃還要體現(xiàn)國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)性和約束性。線網(wǎng)研究過程中要深刻理解國土空間規(guī)劃的規(guī)劃意圖和發(fā)展意志,要體現(xiàn)“依據(jù)國土空間規(guī)劃、支持國土空間規(guī)劃、超前國土空間規(guī)劃、回歸國土空間規(guī)劃”的原則和思想[1]。要全面統(tǒng)籌考慮城市功能定位、目標(biāo)戰(zhàn)略、空間總體格局、空間結(jié)構(gòu)、資源環(huán)境承載能力、國土空間開發(fā)適宜性、城市安全韌性、基礎(chǔ)設(shè)施體系、開發(fā)保護與高效集約土地利用等總體規(guī)劃要求,實現(xiàn)線網(wǎng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃協(xié)同互動的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。

1.2 全面把握城市綜合交通體系規(guī)劃,與綜合交通規(guī)劃相互協(xié)調(diào)和有機銜接

城市軌道交通是綜合交通體系和城市公共交通體系的重要子系統(tǒng),城市軌道交通規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)與綜合交通體系規(guī)劃的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)以城市綜合交通體系規(guī)劃為規(guī)劃基礎(chǔ)和重要參考,規(guī)劃編制過程中要清晰梳理綜合交通體系規(guī)劃的要求,與綜合交通體系構(gòu)成、交通發(fā)展模式、交通發(fā)展目標(biāo)與策略、城市軌道交通發(fā)展定位、重大交通樞紐布局、交通管理與交通政策等內(nèi)容應(yīng)相互協(xié)調(diào)[2]。經(jīng)批復(fù)的線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)及時納入綜合交通體系規(guī)劃,實現(xiàn)與綜合交通體系規(guī)劃的有機銜接。

1.3 加強交通需求分析和客流預(yù)測,提升線網(wǎng)規(guī)劃的定量性、科學(xué)性和可持續(xù)性

城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)的根本目的是給人提供服務(wù),加強交通需求分析和客流預(yù)測至關(guān)重要。GB/T 50546—2018《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》明確提出,交通需求分析是城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。線網(wǎng)規(guī)劃階段進行交通需求分析和客流預(yù)測是論證城市軌道交通建設(shè)必要性、確定線網(wǎng)規(guī)模和線路運量等級、評價線網(wǎng)規(guī)劃方案、研究建設(shè)時序、控制城市軌道交通設(shè)施用地等重要定量決策依據(jù),應(yīng)開展專題研究。線網(wǎng)規(guī)劃階段的客流預(yù)測具有重要的戰(zhàn)略性、前瞻性、基礎(chǔ)性和全局性作用,規(guī)劃過程中應(yīng)遵循客流預(yù)測的科學(xué)性、規(guī)律性和獨立性,按照城市軌道交通客流生成機理和生長規(guī)律進行客流分析和研究,減少客流預(yù)測的不可控因素和非技術(shù)因素影響。交通需求分析和客流預(yù)測應(yīng)貫穿線網(wǎng)規(guī)劃的全過程,加強與線網(wǎng)規(guī)劃方案研究和決策的全面互動,逐步建立城市軌道交通客流預(yù)測的后評估機制和方法。對于已開通運營線路,應(yīng)分析其實際運營客流與初、近、遠期預(yù)測客流和達標(biāo)時間偏差,深入分析客流偏差原因、客流特征、成長規(guī)律、影響因素以及相關(guān)改善措施,不斷提升線網(wǎng)規(guī)劃的定量性、科學(xué)性和可持續(xù)性,為城市軌道交通規(guī)劃、建設(shè)和運營提供精準(zhǔn)指導(dǎo)。

1.4 推動“四網(wǎng)融合”,科學(xué)劃分線網(wǎng)層次,與城市空間結(jié)構(gòu)的耦合性要強

《國家發(fā)展和改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》(發(fā)改規(guī)劃[2019]328號)要求,統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局,推動干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。線網(wǎng)規(guī)劃理念應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙苑?wù)人民為中心”,從客流需求和用戶服務(wù)角度著重體現(xiàn)和推動“四網(wǎng)融合”“多網(wǎng)合一”。要依據(jù)不同城市空間結(jié)構(gòu)特點、人口分布特點、交通出行特征、軌道交通服務(wù)要求等,合理構(gòu)筑線網(wǎng)結(jié)構(gòu)形態(tài)和布局模式,科學(xué)規(guī)劃和清晰劃分線網(wǎng)功能層次;都市圈的市域軌道交通、城市快線、城市普線要進行合理級配,形成“一網(wǎng)多層”的城市軌道交通線網(wǎng)。加強線網(wǎng)結(jié)構(gòu)與城市總體國土空間格局的網(wǎng)絡(luò)耦合性,加強市域軌道交通及城市快線等骨干軌道交通與城市發(fā)展軸線、重要交通走廊的線路耦合性,加強軌道交通重要樞紐與城市重要發(fā)展中心的節(jié)點耦合性。

1.5 從靜態(tài)規(guī)劃走向動態(tài)規(guī)劃,線網(wǎng)規(guī)劃呈現(xiàn)短期穩(wěn)定性和長期動態(tài)性

當(dāng)前《國土空間規(guī)劃法》立法工作已經(jīng)納入計劃并在推進之中[3-4]。參照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和當(dāng)前一些城市已經(jīng)編制完成的國土空間規(guī)劃,遠期規(guī)劃期限一般為15～20年,并對遠景規(guī)劃做出適當(dāng)展望。線網(wǎng)規(guī)劃的規(guī)劃期限應(yīng)與國土空間規(guī)劃年限協(xié)調(diào)一致,構(gòu)建城市軌道交通近期發(fā)展的靜態(tài)藍圖,體現(xiàn)線網(wǎng)規(guī)劃的短期穩(wěn)定性,更好地指導(dǎo)和穩(wěn)定近期城市建設(shè)、城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃項目選擇、城市軌道交通骨架網(wǎng)絡(luò)搭建、城市軌道交通重要節(jié)點銜接換乘、網(wǎng)絡(luò)資源共享和用地控制等。長期來看,隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進,城市發(fā)展面臨較多的不確定性,線網(wǎng)規(guī)劃需要依托國土空間規(guī)劃的遠景展望,對遠景城市軌道交通線網(wǎng)提出總體性的、框架性的方案,預(yù)留城市軌道交通遠期發(fā)展的彈性與靈活性,體現(xiàn)線網(wǎng)規(guī)劃的長期動態(tài)性、自我生長性和理念超前性[5]。實現(xiàn)線網(wǎng)規(guī)劃由短期靜態(tài)“藍圖”規(guī)劃向長期動態(tài)“生長”規(guī)劃轉(zhuǎn)變和過渡,增強城市的整體性和生長性,提高城市的承載力、宜居性和包容度,以適應(yīng)我國城市快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。

1.6 注重線網(wǎng)規(guī)劃的多元社會公共政策屬性,體現(xiàn)線網(wǎng)規(guī)劃的公平性和公益性

線網(wǎng)規(guī)劃不僅具有空間性,還要體現(xiàn)綜合性和公益性。線網(wǎng)規(guī)劃過程中不僅要解決物理空間和資源空間問題,還要解決建設(shè)空間和社會空間問題。通常物理空間主體以政府為主,資源空間主體以市場為主,建設(shè)空間主體以企業(yè)為主,社會空間主體以公眾為主。線網(wǎng)規(guī)劃往往是物理空間、資源空間、建設(shè)空間和社會空間等多元需求的多重博弈、利益協(xié)調(diào)和綜合平衡,是政府、市場、企業(yè)和公眾等多元化社會治理的工具。相比于政府和企業(yè),公眾是弱勢群體,是城市軌道交通需求量最大的群體,規(guī)劃研究要加強現(xiàn)場調(diào)研、意見征詢和批后公示等公眾參與度,規(guī)劃方案要滿足社會公眾的公共需求和公共利益,注重和發(fā)揮線網(wǎng)規(guī)劃的社會公共政策屬性,體現(xiàn)線網(wǎng)規(guī)劃的公平性、公益性和科學(xué)性。

1.7 有序納入國土空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃,加強線網(wǎng)規(guī)劃的權(quán)威性和合法性

線網(wǎng)規(guī)劃是國土空間規(guī)劃中的重要專項規(guī)劃,依照現(xiàn)行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,線網(wǎng)規(guī)劃本身難以具備很強的法定性。按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》,線網(wǎng)規(guī)劃編制完成和審查批復(fù)后需納入城市國土空間總體規(guī)劃“一張圖”與國土空間基礎(chǔ)信息平臺,實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理。應(yīng)進行軌道交通線網(wǎng)詳細規(guī)劃和用地控制規(guī)劃,當(dāng)編制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)規(guī)劃單元的城市控制性詳細規(guī)劃時,需納入軌道交通線網(wǎng)詳細規(guī)劃和用地控制規(guī)劃,利用國土空間總體規(guī)劃和城市控制性詳細規(guī)劃的嚴(yán)肅性加強線網(wǎng)規(guī)劃的權(quán)威性與合法性。

2019年全國人大修訂的《中華人民共和國土地管理法》(2020年1月1日起實施)、《中華人民共和國土地管理法實施條例》(中華人民共和國國務(wù)院令第743號),各城市在編制國土空間規(guī)劃前,繼續(xù)執(zhí)行經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。當(dāng)前尚處于國土空間規(guī)劃體系建設(shè)時期,部分仍在繼續(xù)執(zhí)行原城市總體規(guī)劃(已批復(fù)至2030年或2035年)的城市,在啟動國土空間規(guī)劃編制以后,應(yīng)將線網(wǎng)規(guī)劃成果有序納入新編制的城市國土空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃中進行統(tǒng)一管理,加強線網(wǎng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)和銜接。

2 建設(shè)規(guī)劃階段研究重點

建設(shè)規(guī)劃是近期建設(shè)項目安排的實施性方案,是在線網(wǎng)規(guī)劃基礎(chǔ)上,根據(jù)相關(guān)城市規(guī)劃和城市近期發(fā)展要求、政府財政能力等情況制定的城市軌道交通分期建設(shè)規(guī)劃。

2.1 依據(jù)線網(wǎng)規(guī)劃和交通規(guī)劃等上位規(guī)劃編制,建設(shè)規(guī)劃合規(guī)性要強

建設(shè)規(guī)劃研究過程中要依據(jù)線網(wǎng)規(guī)劃和交通規(guī)劃等上位規(guī)劃,要在上位規(guī)劃的指導(dǎo)和框架下編制建設(shè)規(guī)劃。部分城市存在國土空間規(guī)劃、線網(wǎng)規(guī)劃和交通規(guī)劃同時在編的情況,編制過程中更要加強國土空間規(guī)劃與專項規(guī)劃的互動和協(xié)同,強化規(guī)劃之間的縱向傳導(dǎo)和橫向銜接,增強建設(shè)規(guī)劃與上位規(guī)劃的符合性、融合性與合規(guī)性。

2.2 合理明確近期建設(shè)項目功能定位,科學(xué)確定近期發(fā)展規(guī)模和建設(shè)時序

對于建設(shè)規(guī)劃中提出的近期建設(shè)項目,要依據(jù)空間區(qū)位、網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、客流特征、沿線用地形態(tài)、時空目標(biāo)等合理明確項目功能定位。依據(jù)政府財政能力、客流需求、城市發(fā)展要求、交通發(fā)展目標(biāo)等合理確定工程建設(shè)規(guī)模。依據(jù)客流特征、系統(tǒng)選型、運輸組織模式、運營服務(wù)要求等合理確定運營規(guī)模。依據(jù)現(xiàn)狀運營情況、當(dāng)前實際建設(shè)情況、資源共享要求等科學(xué)制定項目建設(shè)時機,形成合理的網(wǎng)絡(luò)效益規(guī)模。從建設(shè)規(guī)模、運營規(guī)模、網(wǎng)絡(luò)效益規(guī)模等方面科學(xué)確定近期發(fā)展規(guī)模和項目建設(shè)時序。

2.3 扎實開展工程方案研究論證,確保近期建設(shè)項目具備工程可行性和可實施性

對于近期擬建設(shè)項目,應(yīng)按照預(yù)可行性研究深度扎實開展工程方案研究,重點研究內(nèi)容應(yīng)涵蓋主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、線站位與重大設(shè)施選址、系統(tǒng)選型與運營組織、土建工程、主要機電系統(tǒng)、關(guān)鍵節(jié)點與樞紐方案、工程投資等,并同步開展環(huán)境影響評價、社會穩(wěn)定風(fēng)險分析與評估、客流預(yù)測等相關(guān)重要專題研究,確保近期建設(shè)項目具備工程可行性和可實施性。加強與沿線政府溝通協(xié)調(diào),有條件情況下提前開展與相關(guān)權(quán)屬單位或利益相關(guān)方溝通協(xié)調(diào),避免建設(shè)規(guī)劃批復(fù)后方案大幅度調(diào)整。

2.4 強化用地控制和TOD(交通引導(dǎo)發(fā)展)綜合開發(fā)專項規(guī)劃,推動納入國土空間詳細規(guī)劃

按照《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》和《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》等要求,線網(wǎng)規(guī)劃階段應(yīng)同期開展用地控制專項規(guī)劃,提出規(guī)劃項目的用地控制原則和要求,納入國土空間規(guī)劃管理體系之中,建設(shè)規(guī)劃階段應(yīng)針對近期擬建項目深化編制沿線用地調(diào)整控制規(guī)劃專題。建議前期規(guī)劃階段前置開展TOD綜合開發(fā)專項規(guī)劃,推動將用地調(diào)整控制規(guī)劃和綜合開發(fā)規(guī)劃納入國土空間詳細規(guī)劃,加強用地控制規(guī)劃與綜合開發(fā)規(guī)劃的落地,確保近期建設(shè)項目規(guī)劃能落地、用地能控制、工程能實施、客流有保障。

2.5 深化投資能力論證和創(chuàng)新投融資模式,支持城市軌道交通可持續(xù)健康發(fā)展

工程投資能力是建設(shè)規(guī)劃重要研究內(nèi)容。政策要求規(guī)劃期內(nèi)項目政府出資占市區(qū)一般公共預(yù)算收入平均比例不超過5%,建設(shè)期項目財政投入不得低于40%,嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金(含地方政府專項債)作為項目資本金?！笆奈濉睍r期我國仍要嚴(yán)控政府債務(wù)分險,建設(shè)規(guī)劃階段應(yīng)深化投資估算和投資能力論證,確保建設(shè)方案與政府財政能力相匹配、建設(shè)時序與工程投資合理。目前我國城市軌道交通以政府主導(dǎo)的負債型投融資模式為主,城市軌道交通投資主要由政府資本金與銀行貸款兩部分構(gòu)成,融資結(jié)構(gòu)相對單一。隨著各城市的軌道交通線網(wǎng)規(guī)模的不斷加大,政府財政投資壓力急劇增加,建議在建設(shè)規(guī)劃階段增加投融資模式專題研究,積極探索和創(chuàng)新多元化的投融資模式與機制[6],加強近期擬建設(shè)項目財政保障能力,支持城市軌道交通可持續(xù)健康發(fā)展。

3 工程可行性研究階段研究重點

項目可研是在已批復(fù)建設(shè)規(guī)劃基礎(chǔ)上開展的重要前期研究工作,是政府投資決策的核心環(huán)節(jié)和重要依據(jù),是城市軌道交通項目開展設(shè)計工作的重要基礎(chǔ),在城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)過程中具有承上啟下的關(guān)鍵作用。國家發(fā)展和改革委《關(guān)于印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》(發(fā)改投資規(guī)[2023]304號),提出項目可研應(yīng)更加注重項目全生命周期管理,更加注重把握研究的重點,更加注重防控項目建設(shè)實施風(fēng)險,切實提升投資項目前期工作和投資決策的質(zhì)量。

3.1 項目建設(shè)背景要具備符合性和協(xié)調(diào)性

項目可研要對上位規(guī)劃有深刻的認識,項目方案應(yīng)強化上位規(guī)劃的規(guī)劃導(dǎo)向和剛性約束。經(jīng)批復(fù)的線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃中確定的功能定位、規(guī)劃目標(biāo)、系統(tǒng)選型與運營模式、重大路由和敷設(shè)方式等規(guī)劃符合性要強。項目選線選址等應(yīng)符合國土空間規(guī)劃管控要求,項目方案應(yīng)與國土空間規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市軌道交通用地控制規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃充分協(xié)調(diào)[7],確保城市軌道交通工程項目建設(shè)能充分落實上位規(guī)劃意圖和要求,形成城市軌道交通建設(shè)與沿線城市規(guī)劃和開發(fā)的良性互動。項目可研方案也應(yīng)符合國家和地方政府投資項目重大戰(zhàn)略、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政審批等相關(guān)政策要求。

3.2 項目建設(shè)條件要具備必要性和可靠性

從國家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、城市遠期重要規(guī)劃目標(biāo)、城市近期建設(shè)要求、城市交通發(fā)展目標(biāo)和要求、交通功能與客流需求、城市軌道交通發(fā)展目標(biāo)、社會經(jīng)濟效益、國土資源生態(tài)環(huán)境等方面,充分論證和分析項目建設(shè)的必要性和近期建設(shè)的迫切性。項目建設(shè)需求、建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模等需求分析和產(chǎn)出方案應(yīng)具備需求可靠性。

3.3 項目建設(shè)方案要具備合理性和可行性

合理論證項目功能定位,應(yīng)與上位規(guī)劃提出的功能定位相符,不應(yīng)出現(xiàn)較大偏差。項目的主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、線位布置、站位選址與換乘方案、運營組織、重大設(shè)施布局等應(yīng)按照“規(guī)劃科學(xué)、功能優(yōu)先、工程可行、運營高效”原則開展研究。項目選線選址、建設(shè)條件、土地環(huán)境資源等應(yīng)具備要素保障性,主要技術(shù)方案、工程方案、建設(shè)管理方案等應(yīng)具備工程可行性。針對項目特點和難點,對項目總體建設(shè)方案和重大工程方案應(yīng)開展專項論證,確保項目建設(shè)方案合理、工程技術(shù)可行、投資決策科學(xué)、能夠指導(dǎo)建設(shè)和運營。對具備條件的項目應(yīng)加快進行數(shù)字化轉(zhuǎn)型,研究和實現(xiàn)設(shè)計—施工—運維全過程數(shù)字化應(yīng)用方案,助推數(shù)字中國建設(shè)。

3.4 項目工程投資要具備可批性和持續(xù)性

項目投融資與財務(wù)方案是項目可研的關(guān)鍵研究內(nèi)容,投資估算、盈利能力、融資方案、償債能力和財務(wù)可持續(xù)性等應(yīng)具備合理性?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)[2018]52號)要求強化建設(shè)規(guī)劃的導(dǎo)向和約束作用,在規(guī)劃實施過程中,直接工程投資(扣除物價上漲因素)原則上較建設(shè)規(guī)劃的增幅不得超過20%。項目可研應(yīng)當(dāng)在政策紅線內(nèi)進行投資估算與造價控制,項目工程規(guī)模、各項經(jīng)濟指標(biāo)、直接工程費用等靜態(tài)和動態(tài)投資應(yīng)合理可控,投融資方案應(yīng)合理可行,項目的財務(wù)效益和社會經(jīng)濟效益應(yīng)具有良好的經(jīng)濟性,確保項目投資可控、項目可批、效益可持續(xù)。

3.5 項目建設(shè)運營要具備安全性和有效性

國家發(fā)展和改革委印發(fā)的《關(guān)于加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目管理 確保工程安全質(zhì)量的通知》(發(fā)改投資規(guī)[2021]910號)要求:在前期工作階段,要進一步加強工程質(zhì)量管理;在規(guī)劃選址時,要優(yōu)化工程選址方案,盡量避免風(fēng)險較大的敏感區(qū)域;在項目可研中,要對涉及工程安全質(zhì)量的重大問題進行深入分析和評價。項目風(fēng)險因素、風(fēng)險管控和應(yīng)急方案應(yīng)具備安全性、可控性,按照《關(guān)于印發(fā)全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺投資審批管理事項統(tǒng)一名稱和申請材料清單的通知》(發(fā)改投資[2019]268號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》(國辦發(fā)[2019]11號)、《國家發(fā)展改革委關(guān)于進一步推進投資項目審批制度改革的若干意見》(發(fā)改投資[2021]1813號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運行的意見》(國辦發(fā)[2018]13號)、《城市軌道交通運營管理規(guī)定》(交通運輸部令2018年第8號)等政府投資項目相關(guān)審批要求和技術(shù)要求,項目可研需要同步開展用地預(yù)審與選址意見書、社會穩(wěn)定風(fēng)險分析與評估、環(huán)境影響評價(項目開工前)、節(jié)能評估(項目開工前)、地震安全性評估(工程設(shè)計前)、運營服務(wù)和公共安全等專題或?qū)Ｆ芯?實現(xiàn)項目土建工程方案、建設(shè)組織方案、運營服務(wù)方案安全可靠,實施風(fēng)險和工程安全應(yīng)對措施切實可行,加強韌性城市軌道交通建設(shè)的風(fēng)險防范能力。

按照發(fā)改投資規(guī)[2023]304號文件中的政府投資項目可研編制要求,應(yīng)重視項目影響效果分析,項目的經(jīng)濟影響、社會影響、生態(tài)環(huán)境影響、資源和能源利用效果、碳達峰和碳中和等應(yīng)具備促進項目建設(shè)運營的可持續(xù)性。應(yīng)注重項目“投融建管運”的全生命周期管理,要改變“重建設(shè)、輕運營”的做法,強調(diào)項目全生命周期的方案優(yōu)化和系統(tǒng)性論證,既要重視工程建設(shè)方案可行性研究,也要重視項目建成后的運營方案可行性研究。應(yīng)注重項目運營方案和運營績效管理,項目運營模式選擇、運營組織方案、安全保障方案、績效管理方案等應(yīng)具備有效性,還應(yīng)結(jié)合項目工程技術(shù)特點,遵循有關(guān)運營管理政策、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

4 結(jié)語

習(xí)近平總書記指出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。未來我國城市發(fā)展將從“強調(diào)建設(shè)”向“強調(diào)治理”轉(zhuǎn)變,城市規(guī)劃作為中國式現(xiàn)代化社會治理體系的重要內(nèi)容,是提升城市治理水平的重要抓手和工具。城市軌道交通前期研究作為城市規(guī)劃的關(guān)鍵組成部分,是黨中央在“二十大”提出的“提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平”重要切入點,是城市軌道交通項目建設(shè)的頂層設(shè)計、關(guān)鍵部署和重要保障。加強城市軌道交通前期研究,以技術(shù)手段賦能城市規(guī)劃、建設(shè)和治理,對推動城市軌道交通向更高質(zhì)量、更高品質(zhì)發(fā)展具有重要價值意義,對提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要保障作用。

黨的“二十大”報告提出,加快構(gòu)建新發(fā)展格局,著力推動高質(zhì)量發(fā)展,加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型。今后城市軌道交通前期工作應(yīng)重視和落實國家高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)的使命和任務(wù),準(zhǔn)確把握城市軌道交通發(fā)展新階段和新理念,加快構(gòu)建城市軌道交通發(fā)展新格局。未來城市軌道交通前期工作應(yīng)堅持綠色低碳發(fā)展理念,加快構(gòu)建綠色規(guī)劃體系和實施規(guī)劃先行行動,支持“雙碳”重要發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)實現(xiàn);應(yīng)加強戰(zhàn)略高度、工作力度、科學(xué)精度、論證深度、落地速度;應(yīng)統(tǒng)籌考慮政策、技術(shù)、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等多種因素,切實提升城市軌道交通項目建設(shè)決策質(zhì)量和綜合性效益,助推城市軌道交通高質(zhì)量發(fā)展。