王圣玉

（?？悼h人民檢察院，湖北 ?？?441600）

由于社會(huì)的加速變革和生產(chǎn)的發(fā)達(dá)，廣大人民群眾越來(lái)越多地產(chǎn)生個(gè)人信息，隨著科技的進(jìn)步，這些信息逐步生成電子數(shù)據(jù)，由此引起的個(gè)人信息安全問(wèn)題讓人憂(yōu)慮。2021年11月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《個(gè)人信息保護(hù)法》”）最大的特色就是對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行民事公益訴訟保護(hù)，對(duì)非法處理個(gè)人信息侵害廣大人民群眾的權(quán)益行為進(jìn)行規(guī)范，為個(gè)人信息進(jìn)行公益保護(hù)提供法律支撐。但在《個(gè)人信息保護(hù)法》實(shí)施的過(guò)程中，該法的部分規(guī)定顯現(xiàn)出表述較為原則化，部分實(shí)體及程序問(wèn)題還需要理論與實(shí)踐進(jìn)行加持。本文以個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域檢察公益訴訟為切入點(diǎn)，進(jìn)行探討。

一、個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟制度的當(dāng)代價(jià)值

個(gè)人信息是指以電子或者其他方式記錄的與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息［1］，不包括匿名化處理后的信息。

（一）個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟是踐行習(xí)近平法治思想的重要支撐

進(jìn)入新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已成為中國(guó)社會(huì)的主要矛盾。廣大人民群眾對(duì)幼有善育、學(xué)有優(yōu)教、勞有厚得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居、弱有眾扶等需求更加迫切。

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要保障個(gè)人信息安全，維護(hù)公民在網(wǎng)絡(luò)空間的合法權(quán)益。習(xí)近平法治思想是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，是新時(shí)代的重大理論創(chuàng)新成果，是全面依法治國(guó)的根本遵循和行動(dòng)指南，是馬克思主義法治理論中國(guó)化最新成果。特別是其中的以人民為中心根本立場(chǎng)，更是習(xí)近平法治思想的根本立足點(diǎn)。

而個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟正是踐行習(xí)近平法治思想讓人民群眾在每一宗司法案件中都感受到公平正義的重要支撐。

（二）個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟是保障《中華人民共和國(guó)民法典》正確實(shí)施的重要力量

人臉采集、騷擾電話(huà)、APP授權(quán)等，不經(jīng)意間個(gè)人信息就被他人收入“囊中”。案件數(shù)量增長(zhǎng)快、涵蓋范圍廣已成為此類(lèi)案件的顯著特點(diǎn)。2021年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《民法典》”），專(zhuān)門(mén)用一整編對(duì)人格權(quán)進(jìn)行規(guī)制，并進(jìn)一步強(qiáng)化了公民隱私權(quán)和個(gè)人信息的法律保護(hù)。而2021年11月1日起施行《個(gè)人信息保護(hù)法》，確立了更為全面的個(gè)人信息保護(hù)格局，與《民法典》構(gòu)成特別法與一般法的關(guān)系。

在2021年1月1日《民法典》正式實(shí)施前，由于沒(méi)有法律支撐，全國(guó)的檢察機(jī)關(guān)在辦理侵犯公民個(gè)人信息的民事公益訴訟案件時(shí)，都是在探索，最終采取的方式也就僅僅只能通過(guò)讓侵權(quán)者進(jìn)行賠禮道歉的方式進(jìn)行解決。不僅不能解決問(wèn)題，到頭來(lái)反而助長(zhǎng)了侵權(quán)者的氣焰，既懲不了惡又揚(yáng)不了善，不能發(fā)揮法治的規(guī)制作用。這次《個(gè)人信息保護(hù)法》的條文中對(duì)公益訴訟設(shè)置了專(zhuān)門(mén)條款，將個(gè)人信息保護(hù)納入公益訴訟的受案范圍，賦予人民檢察院和法定的社會(huì)組織等更多主體訴訟資格，把個(gè)人信息納入公權(quán)力的保護(hù)范圍［2］，既為廣大人民群眾提供了法律保護(hù)的依據(jù)，又減少了人民群眾問(wèn)題經(jīng)濟(jì)困難和時(shí)間成本。通過(guò)對(duì)重大影響的侵權(quán)行為進(jìn)行法律制裁，是《個(gè)人信息保護(hù)法》作為專(zhuān)門(mén)性基本法律確保《民法典》作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法有效實(shí)施的重要力量。

（三）個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟是助推二十大精神落實(shí)的重要方式

黨的二十大報(bào)告全面擘畫(huà)了中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍(lán)圖，專(zhuān)章部署了“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”工作。其中對(duì)公益訴訟給予高度評(píng)價(jià)，特別是對(duì)“完善公益訴訟制度”的實(shí)施充滿(mǎn)希望，對(duì)檢察院的職責(zé)的劃分十分明確，充分表明黨中央對(duì)檢察工作的信賴(lài)和鞭策?！皞€(gè)人信息處理者違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息，侵害眾多個(gè)人的權(quán)益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟?！弊鳛椤秱€(gè)人信息保護(hù)法》第七十條的規(guī)定，更為檢察工作提供了最直接的法律依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的重要力量，在個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟中，可以在很大程度上解決個(gè)人在私益訴訟中遭遇的種種困境，促進(jìn)訴訟雙方在法律武器、訴訟地位等方面的平衡，更好地實(shí)現(xiàn)維護(hù)個(gè)人信息權(quán)之目的，有力地推動(dòng)二十大精神落實(shí)。

二、個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)困境

雖然個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的相關(guān)立法工作隨著現(xiàn)時(shí)需求的迫切和解決困惑的必然，特別是黨的十九大之后，這些國(guó)家層面的立法工作在不斷地推進(jìn)，但與當(dāng)今的人民群眾的期盼和司法部門(mén)的急需，在亟待使用的法律保障方面，供給不足仍是常態(tài)。

（一）個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟適用條件和指向較單一

在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟方面，廣大人民群眾和司法機(jī)關(guān)能夠參考和使用的目前有刑事附帶民事公益訴訟、行政公益訴訟、民事公益訴訟等類(lèi)型［3］541。由于適用主體和措施力度各有側(cè)重，刑事附帶民事公益訴訟、行政公益訴訟、民事公益訴訟適用的條件和最終采取的方式，自然會(huì)有較大的不同。從法律依據(jù)上來(lái)看，民事公益訴訟依據(jù)是《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》，對(duì)侵犯?jìng)€(gè)人信息案件的起訴條件主要是依據(jù)新修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，其內(nèi)容是對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)可以向人民法院提起訴訟，這就包括人民檢察院。另《個(gè)人信息保護(hù)法》第七十條的規(guī)定中，明確列舉了人民檢察院對(duì)個(gè)人信息處理者違反《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定的，可以依法向人民法院提起訴訟。這些都是個(gè)人信息保護(hù)的依據(jù)。我國(guó)的法律適用規(guī)則是特別法優(yōu)于一般法，對(duì)侵犯?jìng)€(gè)人信息的行為，檢察機(jī)關(guān)最適用的就是《個(gè)人信息保護(hù)法》。但是，如何理解《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定的“侵害眾多個(gè)人權(quán)益”？如何衡量社會(huì)公共利益遭受的減損程度？這些適用條件均未有清晰的邊界和明確的指向。

同時(shí)，在民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟等司法實(shí)務(wù)中，特別是在個(gè)人信息保護(hù)方面，很多時(shí)候都是采取行政公益訴訟的訴前程序方式，檢察機(jī)關(guān)在起訴類(lèi)型的選擇上又大量采用刑事附帶民事公益訴訟的方式，這與現(xiàn)實(shí)中被侵害人的權(quán)益保護(hù)上，指向比較單一，沒(méi)有多元保護(hù)機(jī)制。

（二）個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟主體和訴訟請(qǐng)求欠明確

在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中，提起訴訟的主體在當(dāng)前現(xiàn)有的法律規(guī)定中不夠清晰。在行政公益訴訟中，有起訴權(quán)的主體十分明確，就是人民檢察院，責(zé)任主體十分清晰。而在與人民群眾關(guān)系最緊密、數(shù)量最多的民事公益訴訟中，有起訴權(quán)的主體則較為多元，不僅包括人民檢察院，還有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，而法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒(méi)有范圍。即使是才施行的《個(gè)人信息保護(hù)法》，有起訴權(quán)的主體除了人民檢察院，還有法律規(guī)定的消費(fèi)者組織，另外加上國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)確定的組織等眾多主體，特別是國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)確定的組織到底是哪些對(duì)象，由于沒(méi)有相關(guān)的司法解釋或者附件，廣大人民群眾仍然是一頭霧水，相當(dāng)模糊。

隨著交易的便利和快捷，個(gè)人信息的數(shù)量呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，而且出現(xiàn)很多新鮮事物，更是現(xiàn)有法律法規(guī)中沒(méi)有出現(xiàn)的，這些多元的訴求考驗(yàn)著我們的治理能力。在當(dāng)前司法實(shí)踐中，對(duì)個(gè)人信息保護(hù)所采用的民事公益訴訟或刑事附帶民事公益訴訟中，往往是以《民法典》的一般侵權(quán)行為中的消除影響、賠禮道歉、賠償損失等傳統(tǒng)責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行確認(rèn)，沒(méi)有與侵權(quán)相匹配的較明晰的責(zé)任承擔(dān)方式。

（三）個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟訴前程序和設(shè)計(jì)顯單薄

檢察機(jī)關(guān)在對(duì)個(gè)人信息保護(hù)提起的公益訴訟中，通常采用行政公益訴訟訴前程序和民事公益訴訟訴前程序。在當(dāng)前的司法實(shí)踐中，比如檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟訴中，特別是在民事公益訴訟訴前程序中，往往是采取鼓勵(lì)和支持法律與公益訴訟比較相近的主體去提起訴訟，通過(guò)訴訟的方式督促與公益訴訟有關(guān)聯(lián)的機(jī)關(guān)去及時(shí)正確履職［4］。比如在行政公益訴訟訴中，特別是在行政公益訴訟訴前程序時(shí)，通常檢察機(jī)關(guān)采用的方式是給相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)去函或者通過(guò)送達(dá)檢察建議的方式對(duì)行政機(jī)關(guān)的不履職、慢履職等行為進(jìn)行督促，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行政行為進(jìn)行糾正，通過(guò)讓案件分流的方式以便達(dá)到使行政公益訴訟效益的提高。由于當(dāng)前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的公益訴訟相關(guān)法律法規(guī)，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟程序設(shè)計(jì)顯得特別單薄，各類(lèi)公益訴訟對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)無(wú)論是訴前程序還是訴訟程序都沒(méi)有明確的依據(jù)［5］，操作起來(lái)并不順手。比如在舉證責(zé)任這一塊，它的責(zé)任分配就不明晰，特別是對(duì)一般舉證，檢察機(jī)關(guān)到底要拿出什么力度的證據(jù)才能證明，這使檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中十分為難。另外，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟在管轄方面，對(duì)案件的移送特別是跨區(qū)域管轄案件，到底向誰(shuí)移送，怎么移送很不明朗。在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的結(jié)果方面，比如在人民法院進(jìn)行一審審判后，是檢察機(jī)關(guān)提起二審審判程序或者是提起審判監(jiān)督程序，還是公民個(gè)人去提起二審審判程序或者再審審判程序？當(dāng)前都沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)體法和程序法作為依據(jù)或者參考。

三、個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟制度的科學(xué)構(gòu)建

使靜態(tài)的法律制度在最大程度上適應(yīng)客觀司法實(shí)踐的動(dòng)態(tài)變化是法治的終極使命，在當(dāng)前情況下，需要對(duì)個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟制度進(jìn)行科學(xué)構(gòu)建。

（一）制定公益訴訟的專(zhuān)門(mén)法律

當(dāng)前，盡管我國(guó)在推進(jìn)公益訴訟方面作出了大量的成績(jī)，也取得了較好的效果，無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)，還是人民法院以及法律規(guī)定的其他相關(guān)機(jī)關(guān)都付出了大量的心血。但是由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的公益訴訟法律，在每一起案件中，在全國(guó)廣大的疆域內(nèi)，各地針對(duì)公益訴訟出現(xiàn)的大同小異的情況，每次或者每起案件都要去從散亂地分布在各個(gè)法律、司法解釋中與其相關(guān)的條文中搜索依據(jù)，既不嚴(yán)謹(jǐn)，也不高效。特別是廣大人民群眾的群體數(shù)量之龐大，需求之強(qiáng)烈，打擊之迫切，對(duì)公益訴訟的要求就會(huì)更高。

黨的十八屆四中全會(huì)提出構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，黨的十八屆五中全會(huì)提出以人民為中心的思想，習(xí)近平法治思想提出我們要堅(jiān)持全面科學(xué)立法。在這樣的背景下，針對(duì)當(dāng)前人民急需而又沒(méi)有的現(xiàn)實(shí)情況，為了健全我國(guó)的公益訴訟制度，基于我國(guó)是單一制國(guó)家，我們的立法體制是一元性的特點(diǎn)，在我們有憲法這一根本大法的統(tǒng)領(lǐng)下，在《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》等與個(gè)人信息相關(guān)的已經(jīng)很成熟的現(xiàn)有法律的支撐下，在全國(guó)人民的支持下，在立法專(zhuān)家的操作下，制定一部《公益訴訟法》應(yīng)該是不難的。

當(dāng)前，我國(guó)已陸續(xù)出臺(tái)了一系列司法解釋和規(guī)范性文件來(lái)推進(jìn)檢察公益訴訟，廣大人民群眾和司法機(jī)關(guān)對(duì)推進(jìn)公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法工作已基本形成共識(shí)。為了保證立法質(zhì)量和法律效果，如果在當(dāng)前制定一部比較完備的《公益訴訟法》難度較大的情況下，可以針對(duì)檢察公益訴訟先行制定一部立法周期短、難度小的《檢察公益訴訟單行法》［6］。

（二）建立并完善懲罰性賠償機(jī)制

懲罰性賠償是指損害賠償中、超過(guò)被侵權(quán)人或者合同的守約一方遭受的實(shí)際損失范圍的額外賠償，即在賠償了實(shí)際損失之后，再加罰一定數(shù)額或者一定倍數(shù)的賠償金。當(dāng)前，全國(guó)各地適用懲罰性賠償成功的案例較多，比如《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅窂?022年1月20日就開(kāi)始適用懲罰性賠償金。

由于個(gè)人信息泄露既給受害人造成心理上陰影，更可能造成財(cái)產(chǎn)損失，甚至還會(huì)遭到人肉、網(wǎng)暴等影響；另外，侵權(quán)人的付出成本很少，獲取的利潤(rùn)卻很大，如果不對(duì)他們進(jìn)行打擊，必將造成社會(huì)混亂和生產(chǎn)生活的無(wú)序。將侵犯?jìng)€(gè)人信息的侵權(quán)人適用懲罰性賠償，不但保證受害人在司法救助下取得一定的賠償金，而且還能得到心靈的慰藉，更有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

（三）創(chuàng)設(shè)健全勝訴的獎(jiǎng)勵(lì)制度

當(dāng)前，對(duì)個(gè)人信息的侵犯的手段和方式非常多，既有互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，又有很多諸如手機(jī)APP等，而且極具隱匿性，違法成本又極其低下，加上受害者因愛(ài)及面子不愿意讓別人知道其隱私，同時(shí)被侵權(quán)線索發(fā)現(xiàn)不易，取證艱難，訴訟周期又較長(zhǎng)等多方面的影響，更加縱容了侵權(quán)者囂張氣焰。

由于個(gè)人信息既涉及到公共利益又關(guān)乎人民群眾的私人利益，如何平衡這之間的關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，體現(xiàn)法治的威嚴(yán)，就需要探索創(chuàng)設(shè)一定的制度，特別是黨的十九屆四中全會(huì)提出的制度建設(shè)，給我們建立健全相關(guān)制度提供了根本遵循。而公益訴訟關(guān)乎整個(gè)社會(huì)利益，影響深遠(yuǎn)，創(chuàng)建設(shè)立公益訴訟獎(jiǎng)勵(lì)制度，能夠更好地克服公益訴訟與私人“自利性”之間的矛盾，不但能夠減輕被侵權(quán)者的訴訟費(fèi)用，而且勝訴以后還能夠得到獎(jiǎng)勵(lì)。既讓侵權(quán)者付出巨大代價(jià)，降低司法成本，又能調(diào)動(dòng)民眾的積極性，讓侵權(quán)者不敢再犯。

總之，個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟有利于推動(dòng)個(gè)人信息數(shù)據(jù)安全治理模式從事后懲戒向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，有利于保障個(gè)人信息保護(hù)法等相關(guān)法律統(tǒng)一正確實(shí)施，有利于貫徹落實(shí)國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)公民權(quán)利司法保護(hù)。