向靜林 鐘瑞雪

提要：數(shù)字時(shí)代,地方金融、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)家治理之間的關(guān)系出現(xiàn)了新的變化。自下而上迅猛發(fā)展的數(shù)字金融在增進(jìn)社會(huì)福祉的同時(shí)帶來(lái)新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),對(duì)國(guó)家治理中的屬地管理和垂直管理模式都帶來(lái)挑戰(zhàn),推動(dòng)著政府治理變革。面對(duì)新型風(fēng)險(xiǎn)與治理挑戰(zhàn),政府治理變革主要體現(xiàn)在央地協(xié)同、上下共治、平臺(tái)治理三個(gè)方面,它們分別意味著條塊關(guān)系、層級(jí)關(guān)系和政企關(guān)系的新變化。這種數(shù)字時(shí)代的新型政府治理模式總體上具有“不完全發(fā)包”的特征,亟待深入研究。

一、時(shí)代之問(wèn):數(shù)字金融的社會(huì)和政治影響

20世紀(jì)40年代,卡爾·波蘭尼在《大轉(zhuǎn)型:我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》中指出,自發(fā)調(diào)節(jié)的市場(chǎng)并不存在,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,市場(chǎng)之于社會(huì)的脫嵌趨勢(shì)會(huì)帶來(lái)大量的社會(huì)問(wèn)題,引發(fā)社會(huì)的自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)和國(guó)家的干預(yù)。(1)卡爾·波蘭尼:《大轉(zhuǎn)型:我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》,馮鋼、劉陽(yáng)譯,浙江人民出版社,2007年。20世紀(jì)70年代以來(lái),金融成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的核心,金融資本主義的崛起推動(dòng)了人類社會(huì)的又一次大轉(zhuǎn)型,對(duì)個(gè)人、家庭和政府產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響,導(dǎo)致社會(huì)的金融化趨勢(shì)愈加凸顯,引發(fā)越來(lái)越多的關(guān)注。(2)楊典、歐陽(yáng)璇宇:《金融資本主義的崛起及其影響——對(duì)資本主義新形態(tài)的社會(huì)學(xué)分析》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第12期。進(jìn)入21世紀(jì),金融化與數(shù)字化兩大趨勢(shì)疊加融合,日新月異的數(shù)字技術(shù)極大拓寬了金融的邊界,數(shù)字金融蓬勃發(fā)展,既增進(jìn)了社會(huì)福祉,也蘊(yùn)含著一些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),正在引發(fā)政府治理的深刻變革。

尤其是最近十年,中國(guó)社會(huì)加速進(jìn)入數(shù)字時(shí)代,數(shù)字金融的迅猛發(fā)展給當(dāng)代政府的金融風(fēng)險(xiǎn)治理帶來(lái)很多新的挑戰(zhàn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字技術(shù)在金融領(lǐng)域的深度應(yīng)用,金融科技(Fintech)迅猛發(fā)展,出現(xiàn)了一系列新的商業(yè)模式、業(yè)務(wù)流程和產(chǎn)品服務(wù)。金融科技與地方金融組織、活動(dòng)的廣泛結(jié)合,催生了網(wǎng)絡(luò)借貸、網(wǎng)絡(luò)眾籌、非金融企業(yè)網(wǎng)上銷售理財(cái)產(chǎn)品、金交所、偽金交所、虛擬貨幣交易和代幣發(fā)行融資平臺(tái)等各種各樣的“互聯(lián)網(wǎng)+金融”業(yè)務(wù)模式,發(fā)生了一些爆雷事件,存在大量風(fēng)險(xiǎn)隱患。一方面,金融科技發(fā)展推動(dòng)各類企業(yè)網(wǎng)上展業(yè),銷售金融產(chǎn)品,使得風(fēng)險(xiǎn)跨越地域范圍且擴(kuò)散極快,一旦風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)容易引發(fā)大規(guī)模的群體性事件;另一方面,不法分子常常打著金融科技(如元宇宙)的旗號(hào)開(kāi)展數(shù)字金融欺詐和非法集資活動(dòng)。特別是,金融科技公司的注冊(cè)地縣域化和經(jīng)營(yíng)模式網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)化,使得金融風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)點(diǎn)逐漸向金融治理薄弱的基層和線上集聚,引發(fā)了不少地方金融亂象和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)事件,嚴(yán)重影響金融和社會(huì)穩(wěn)定,地方成為金融風(fēng)險(xiǎn)防控的重要戰(zhàn)場(chǎng)。(3)孫國(guó)峰:《金融科技時(shí)代的地方金融監(jiān)管》,中國(guó)金融出版社,2019年,第1—5、162頁(yè)。面對(duì)金融科技的迅猛發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)隱患,各地政府開(kāi)展多重治理探索,也遇到很多問(wèn)題,不少地方政府(特別是基層政府)官員都反映治理負(fù)荷較重、壓力較大,認(rèn)為治理難度超出了自身的能力范圍。

黨的十九大以來(lái),中央一直將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)(特別是金融風(fēng)險(xiǎn))作為黨和國(guó)家工作中至關(guān)重要的內(nèi)容。2018年,習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào):“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn),事關(guān)國(guó)家安全、發(fā)展全局、人民財(cái)產(chǎn)安全,是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的重大關(guān)口?！?4)《加強(qiáng)黨中央對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 打好決勝全面建成小康社會(huì)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)》,《人民日?qǐng)?bào)》2018年4月3日,第1版。在聚焦防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中,中央還不斷強(qiáng)調(diào)地方金融風(fēng)險(xiǎn)治理的重要性以及地方政府在防范化解屬地金融風(fēng)險(xiǎn)中的責(zé)任。2017年,第五次全國(guó)金融工作會(huì)議指出:“地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下,按照中央統(tǒng)一規(guī)則,強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任?！?5)《全國(guó)金融工作會(huì)議在京召開(kāi)》,2017年7月15日,https://www.gov.cn/xinwen/2017-07/15/content_5210774.htm,2023年12月1日。2020年12月21日,國(guó)務(wù)院第119次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《防范和處置非法集資條例》,明確要求“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作負(fù)總責(zé)”(6)《防范和處置非法集資條例》,2021年1月26日,https://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5588815.htm?eqid=d995a2f80000093a0000000264758c2c,2023年12月1日。。2021年12月31日,中國(guó)人民銀行發(fā)布了《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例(草案征求意見(jiàn)稿)》,旨在加強(qiáng)地方金融監(jiān)督管理,防范化解區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)地方金融健康發(fā)展。(7)《中國(guó)人民銀行關(guān)于〈地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例(草案征求意見(jiàn)稿)〉公開(kāi)征求意見(jiàn)的通知》,2021年12月31日,http://www.pbc.gov.cn/rmyh/105208/4436903/index.html, 2023年12月1日。2023年3月,中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》指出:“深化地方金融監(jiān)管體制改革?！?8)《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)〈黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案〉》,2023年3月16日,http://www.news.cn/politics/zywj/2023-03/16/c_1129437368.htm,2023年12月1日?？梢?jiàn),中央日益重視地方金融風(fēng)險(xiǎn)治理在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)工作全局中的意義和作用,并且正在逐步推進(jìn)與政府體系相適應(yīng)的治理變革。

數(shù)字時(shí)代的地方金融風(fēng)險(xiǎn)治理問(wèn)題亟待研究,現(xiàn)有的跨學(xué)科文獻(xiàn)均有所涉及,但有待進(jìn)一步深入開(kāi)掘。一方面,關(guān)于金融科技和地方金融監(jiān)管的研究集中在金融學(xué)和法學(xué)等領(lǐng)域,討論的議題主要包括三類。第一類,金融科技的應(yīng)用場(chǎng)景(9)巴曙松、白海峰:《金融科技的發(fā)展歷程與核心技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景探索》,《清華金融評(píng)論》2016年第11期。、主要業(yè)態(tài)、發(fā)展趨勢(shì)(10)黃益平、黃卓:《中國(guó)的數(shù)字金融發(fā)展:現(xiàn)在與未來(lái)》,《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(季刊)2018年第4期。、監(jiān)管挑戰(zhàn)與監(jiān)管對(duì)策。(11)楊東:《監(jiān)管科技:金融科技的監(jiān)管挑戰(zhàn)與維度建構(gòu)》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第5期。第二類,金融科技時(shí)代地方金融監(jiān)管的制度缺陷、政府失靈引發(fā)的金融亂象,以及金融科技風(fēng)險(xiǎn)防范與地方金融監(jiān)管制度完善的政策建議。(12)孫國(guó)峰:《金融科技時(shí)代的地方金融監(jiān)管》,第68—93、161—181頁(yè)。第三類,金融科技時(shí)代的地方金融監(jiān)管創(chuàng)新與發(fā)展方向,如央地協(xié)作(13)陳盼:《央地金融監(jiān)管協(xié)作:經(jīng)驗(yàn)、回顧與展望》,《西南金融》2020年第4期。、監(jiān)管沙箱(14)柴瑞娟:《監(jiān)管沙箱的域外經(jīng)驗(yàn)及其啟示》,《法學(xué)》2017年第8期。、監(jiān)管科技等。(15)孫國(guó)峰:《金融科技時(shí)代的地方金融監(jiān)管》,中國(guó)金融出版社,2019年,第1—5、162頁(yè)。另一方面,關(guān)于金融科技與金融治理的研究集中在金融社會(huì)學(xué)領(lǐng)域,討論議題包括金融化時(shí)代的國(guó)家治理與制度變遷,(16)劉長(zhǎng)喜、桂勇、于沁:《金融化與國(guó)家能力——一個(gè)社會(huì)學(xué)的分析框架》,《社會(huì)學(xué)研究》2020年第5期?；ヂ?lián)網(wǎng)金融分布式網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)帶來(lái)的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)(17)向靜林:《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)與政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型》,《社會(huì)科學(xué)研究》2021年第1期。及政府治理的層級(jí)差異(18)艾云、向靜林:《分布式網(wǎng)絡(luò)、復(fù)雜性與金融風(fēng)險(xiǎn)治理——一個(gè)多層級(jí)政府行為的分析框架》,《社會(huì)學(xué)評(píng)論》2021年第1期。和擺動(dòng)現(xiàn)象(19)向靜林、歐陽(yáng)璇宇、艾云:《金融治理波動(dòng)的過(guò)程和機(jī)制——一個(gè)三層分析框架》,《社會(huì)學(xué)研究》2022年第1期。等,這些研究旨在揭示金融、社會(huì)與國(guó)家治理之間的關(guān)系。

現(xiàn)有研究的不足主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一,在金融學(xué)和法學(xué)的上述文獻(xiàn)中,真正將金融科技與地方金融風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)合起來(lái)深入討論的理論和實(shí)證研究工作較少,即使有所討論也停留在監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)層面,缺乏關(guān)于實(shí)際治理方式、過(guò)程和機(jī)制的深入研究和理論提煉,概述性的應(yīng)然研究較多,分析性的實(shí)然研究較少,我們依然不知道數(shù)字時(shí)代的地方金融風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)際上如何變革、反映著何種深層邏輯、具有何種一般性的啟示意義。第二,經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)的上述文獻(xiàn)對(duì)數(shù)字時(shí)代帶來(lái)的新情境、新問(wèn)題、新現(xiàn)象關(guān)注不夠,對(duì)地方金融風(fēng)險(xiǎn)治理的研究系統(tǒng)性不足,特別是,對(duì)數(shù)字時(shí)代地方金融風(fēng)險(xiǎn)治理中的央地協(xié)同、多層聯(lián)動(dòng)、監(jiān)管科技、風(fēng)險(xiǎn)防控等最新變化和重大問(wèn)題的關(guān)注不足,尚未形成基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性的地方金融風(fēng)險(xiǎn)治理研究框架,對(duì)地方金融、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)家治理之間關(guān)系的研究有待深化。基于上述現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和研究現(xiàn)狀,本研究認(rèn)為數(shù)字時(shí)代的地方金融風(fēng)險(xiǎn)治理已然成為當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理領(lǐng)域亟須研究的前沿議題,需要理論界打破學(xué)科間的壁壘,建構(gòu)整體性的分析框架。

具體而言,本研究擬圍繞三個(gè)問(wèn)題展開(kāi):如何理解自下而上的數(shù)字金融給地方金融風(fēng)險(xiǎn)治理帶來(lái)的新挑戰(zhàn)?面對(duì)新挑戰(zhàn),政府體系的治理變革是如何展開(kāi)的?數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)與政府治理變革之間的關(guān)系對(duì)于數(shù)字時(shí)代的國(guó)家治理而言具有何種一般性的理論啟示?基于2012年以來(lái)對(duì)數(shù)字金融領(lǐng)域的持續(xù)關(guān)注和在R省、Z省的追蹤調(diào)研,筆者嘗試提供一個(gè)整體性的分析思路。

二、中央—地方雙層金融治理體制的結(jié)構(gòu)特征

實(shí)際上,自下而上的數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)所挑戰(zhàn)的,并不僅僅是金融監(jiān)管部門既有的治理手段、治理機(jī)制和治理技術(shù),還有其背后的金融治理體制及更為深層的政府治理模式。換言之,傳統(tǒng)的金融治理體制已難以有效覆蓋自下而上的數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn),折射出前數(shù)字時(shí)代政府體系的屬地管理和垂直管理兩種治理模式在數(shù)字時(shí)代正遭遇挑戰(zhàn)。正是在這個(gè)意義上,探討數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)與政府治理變革之間的關(guān)系,對(duì)理解數(shù)字時(shí)代的國(guó)家治理模式問(wèn)題具有一般性的理論價(jià)值。

改革開(kāi)放四十多年來(lái),中國(guó)逐步形成了中央垂直管理與地方屬地管理相結(jié)合的雙層金融治理體制,在金融集權(quán)基礎(chǔ)上出現(xiàn)一定程度的金融分權(quán)。(20)孫國(guó)峰:《金融科技時(shí)代的地方金融監(jiān)管》,第46—47頁(yè)。中央政府逐步賦予地方政府有限的金融治理權(quán)力,逐步界定和明確地方政府對(duì)于地方金融組織和金融活動(dòng)的治理任務(wù)。不過(guò),在中央—地方雙層金融治理體制中,中央政府始終處于主導(dǎo)地位,地方政府必須在中央政府的授權(quán)和指導(dǎo)下開(kāi)展金融治理。從國(guó)家治理理論的視角來(lái)看,中央—地方雙層金融治理體制的核心結(jié)構(gòu)特征在于同時(shí)包含“垂直管理”和“屬地管理”兩種政府治理模式。

在中央—地方雙層金融治理體制中,垂直管理和屬地管理這兩種治理模式的結(jié)合意味著中央政府和地方政府之間呈現(xiàn)出一種分工關(guān)系。一方面,中央政府金融管理部門及其派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)等傳統(tǒng)正規(guī)金融領(lǐng)域進(jìn)行垂直管理。換言之,這些領(lǐng)域的治理權(quán)不屬于地方政府。中央政府金融管理部門的派出機(jī)構(gòu)雖然在各個(gè)地方政府的屬地開(kāi)展工作,但接受縱向的條線領(lǐng)導(dǎo)和管理,較少受到地方政府的干預(yù)和限制,聚焦于傳統(tǒng)正規(guī)金融活動(dòng)的治理。另一方面,中央政府逐步明確了地方政府對(duì)一些地方金融組織和活動(dòng)進(jìn)行屬地管理的權(quán)力、任務(wù)和角色。2008年以來(lái),中央政府先后將一些地方金融組織的準(zhǔn)入權(quán)、監(jiān)管權(quán)等下放給地方政府,逐步明確地方政府的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任和屬地管理角色。2017年,第五次全國(guó)金融工作會(huì)議首次明確地方政府的金融治理對(duì)象為“7+4”類機(jī)構(gòu)和“兩非”領(lǐng)域,(21)7類金融機(jī)構(gòu)指的是小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司;4類機(jī)構(gòu)是指投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所。“兩非”領(lǐng)域指的是非法金融機(jī)構(gòu)與非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)。這標(biāo)志著中央—地方雙層金融治理體制的形成。

在中央—地方雙層金融治理體制的實(shí)際運(yùn)行中,中央和地方之間的這種分工事實(shí)上并不一定能完全覆蓋所有的金融活動(dòng),垂直管理和屬地管理之間尚存在模糊地帶。在中央對(duì)地方正式授權(quán)的“7+4”類機(jī)構(gòu)和“兩非”領(lǐng)域范圍之內(nèi),雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系明確。然而,在中央對(duì)地方的正式授權(quán)范圍之外,雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系則存在一定的模糊性,即對(duì)于那些不斷從地方產(chǎn)生的金融創(chuàng)新活動(dòng)而言,地方政府并不擁有明確的治理權(quán),但卻具有防范處置非法集資和開(kāi)展屬地風(fēng)險(xiǎn)處置的責(zé)任。然而一些金融創(chuàng)新活動(dòng)在形成初期和風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生之前,是否屬于非法集資尚不確定,也尚未涉及風(fēng)險(xiǎn)處置問(wèn)題,此時(shí)是否屬于地方政府的治理權(quán)責(zé)問(wèn)題存在一定的模糊性。同時(shí),中央金融管理部門派出機(jī)構(gòu)雖然理論上對(duì)這些金融創(chuàng)新活動(dòng)擁有治理權(quán),但實(shí)際上受機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、力量配備、注意力分配等多方面因素影響常常無(wú)暇顧及或鞭長(zhǎng)莫及。于是,垂直管理和屬地管理之間就容易出現(xiàn)模糊地帶。

恰恰是在這種垂直管理和屬地管理之間的模糊地帶上,中央政府與地方政府的目標(biāo)差異、金融發(fā)展與金融穩(wěn)定之間的張力更容易凸顯出來(lái)。一方面,中央政府始終強(qiáng)調(diào)金融發(fā)展與金融穩(wěn)定之間的平衡,雖然鼓勵(lì)金融創(chuàng)新,但也同時(shí)強(qiáng)調(diào)金融風(fēng)險(xiǎn)防控;而地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁推動(dòng)力下,則可能出現(xiàn)重發(fā)展、輕監(jiān)管的情況,容易導(dǎo)致地方金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)的同時(shí)地方金融風(fēng)險(xiǎn)防控不足的結(jié)果。另一方面,對(duì)于特定行業(yè)的地方金融創(chuàng)新而言,在中央政府明確授予地方政府治理權(quán)之前,地方政府即使想要監(jiān)管也缺乏合法性依據(jù)和相應(yīng)的治理資源。在這種情況下,地方政府對(duì)地方金融新業(yè)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)防控能力是不足的。因此,垂直管理和屬地管理之間的模糊地帶使得地方政府的風(fēng)險(xiǎn)防控動(dòng)力和能力都有可能出現(xiàn)不足的情況,容易成為金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的薄弱環(huán)節(jié)。

當(dāng)這種模糊地帶的金融風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生之后,自上而下的政府體系可以依靠既有的垂直管理和屬地管理模式開(kāi)展治理。第一,中央政府可以強(qiáng)化中央金融管理部門及其地方派出機(jī)構(gòu)對(duì)于相應(yīng)金融創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)事件的治理權(quán)力、治理責(zé)任和治理資源,將地方涌現(xiàn)出來(lái)的新型金融組織和金融活動(dòng)正式納入中央金融管理部門及其地方派出機(jī)構(gòu)的治理范圍,增設(shè)相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人員編制、執(zhí)法權(quán)限等,通過(guò)垂直管理來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理壓力。第二,中央政府可以相機(jī)賦予地方政府一些治理權(quán),要求地方政府發(fā)揮自身的屬地信息優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)等開(kāi)展金融治理,逐層傳導(dǎo)屬地治理責(zé)任壓力,督促下級(jí)政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制,要求地方政府特別是基層政府將風(fēng)險(xiǎn)化解在轄區(qū)范圍內(nèi),防止發(fā)生更大范圍的金融風(fēng)險(xiǎn)事件。除了這兩種常規(guī)治理模式之外,當(dāng)?shù)胤浇鹑陲L(fēng)險(xiǎn)事件的規(guī)模和影響較大時(shí),自上而下的政府體系還可以開(kāi)啟運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制,對(duì)重點(diǎn)行業(yè)開(kāi)展清理整頓,集中政府體系的治理資源在給定時(shí)間內(nèi)控制住地方金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展態(tài)勢(shì),維持金融穩(wěn)定,并對(duì)相應(yīng)的地方政府行為進(jìn)行糾偏。

總體來(lái)看,在中央—地方雙層金融治理體制中,垂直管理與屬地管理之間的模糊地帶是地方金融創(chuàng)新和地方金融風(fēng)險(xiǎn)的重要來(lái)源;與此同時(shí),垂直管理與屬地管理相結(jié)合的治理模式也在防控地方金融風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮著重要作用。一方面,這種體制性的結(jié)構(gòu)特征對(duì)于前數(shù)字時(shí)代和數(shù)字時(shí)代的地方金融活動(dòng)具有一致性。與前數(shù)字時(shí)代相似,數(shù)字時(shí)代不少自下而上的金融創(chuàng)新出現(xiàn)在垂直管理和屬地管理之間的模糊地帶。另一方面,與前數(shù)字時(shí)代不同,數(shù)字時(shí)代各地迅猛生長(zhǎng)起來(lái)的數(shù)字金融模式呈現(xiàn)出若干新的風(fēng)險(xiǎn)特征,對(duì)垂直管理和屬地管理都帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。其中,數(shù)字金融對(duì)屬地管理的挑戰(zhàn)尤為深刻,反映了數(shù)字時(shí)代國(guó)家治理面臨的具有普遍性的一類新問(wèn)題,這是驅(qū)動(dòng)政府治理變革的關(guān)鍵因素。

三、數(shù)字時(shí)代地方金融風(fēng)險(xiǎn)的新特征及其治理挑戰(zhàn)

數(shù)字時(shí)代,地方金融活動(dòng)與互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)了一定程度的融合,導(dǎo)致大量自下而上的數(shù)字金融創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生,形成了P2P(peer-to-peer, 個(gè)體對(duì)個(gè)體)網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌等一系列新型的金融合約安排。(22)向靜林:《金融治理的社會(huì)學(xué)探究:一個(gè)多層制度分析框架》,《學(xué)術(shù)月刊》2023年第5期。相比于前數(shù)字時(shí)代而言,地方金融活動(dòng)的交易特征在數(shù)字技術(shù)的影響下發(fā)生變化。這些新型金融合約內(nèi)含的核心金融屬性與傳統(tǒng)地方金融合約相比并未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變,但是在與數(shù)字技術(shù)的融合中出現(xiàn)了一些新特征,產(chǎn)生了一些不同于傳統(tǒng)地方金融的新變化,給地方金融風(fēng)險(xiǎn)治理帶來(lái)了新挑戰(zhàn)。

與傳統(tǒng)的地方金融活動(dòng)相比,自下而上的數(shù)字金融活動(dòng)最核心的特征在于,雖然也產(chǎn)生于地方,但是其“地方性”特征被大大突破。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一,金融交易進(jìn)入了數(shù)字空間,而不再局限于實(shí)體空間。投資者、中介機(jī)構(gòu)、融資者可以在線上完成交易的全流程,不再必須與特定的線下交易場(chǎng)所綁定,不再必須依托于實(shí)體空間發(fā)生互動(dòng)。第二,金融交易通過(guò)數(shù)字空間突破了實(shí)體空間中特定屬地邊界的約束。分布于全國(guó)不同地方政府屬地的投資者、融資者和中介機(jī)構(gòu),通過(guò)數(shù)字空間可以實(shí)現(xiàn)跨越屬地的金融交易。傳統(tǒng)的地方金融活動(dòng)都是基于特定范圍的實(shí)體空間而展開(kāi)的,具有明顯的空間邊界,數(shù)字時(shí)代這種實(shí)體空間的邊界性和約束性在技術(shù)上被大大地突破了。第三,位于某個(gè)局部區(qū)域內(nèi)的金融交易主體對(duì)于全局的影響變大。在傳統(tǒng)的地方金融活動(dòng)中,任何一個(gè)交易主體能夠產(chǎn)生的影響都會(huì)受限于實(shí)體空間的市場(chǎng)范圍,(23)張翔:《市場(chǎng)范圍、交易費(fèi)用和信息機(jī)制——一個(gè)民間金融合約選擇的分析框架》,《社會(huì)發(fā)展研究》2015年第2期。這種影響常常是局部的。數(shù)字時(shí)代,注冊(cè)于實(shí)體空間某個(gè)局部區(qū)域內(nèi)的中介機(jī)構(gòu),通過(guò)數(shù)字空間輻射的市場(chǎng)范圍廣闊,可以超越局部空間,產(chǎn)生全局性的影響。

與傳統(tǒng)的地方金融風(fēng)險(xiǎn)有所不同,自下而上的數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)具有在隱蔽性、跨域性、轉(zhuǎn)化性三方面都很突出的綜合特征。(24)向靜林:《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)與政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型》,《社會(huì)科學(xué)研究》2021年第1期。第一,隱蔽性。數(shù)字金融交易發(fā)生在線上數(shù)字空間,其虛擬的交易場(chǎng)景、復(fù)雜的金融合約等導(dǎo)致市場(chǎng)與政府之間的信息不對(duì)稱性更強(qiáng),金融風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性更強(qiáng)。第二,跨域性。數(shù)字金融交易一定程度上突破了實(shí)體空間的邊界限制,全國(guó)乃至全球范圍內(nèi)的投資者、融資者、中介機(jī)構(gòu)等通過(guò)數(shù)字空間簽訂金融合約,一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件,會(huì)產(chǎn)生大量的異地金融糾紛,金融風(fēng)險(xiǎn)的跨域性凸顯。第三,轉(zhuǎn)化性。數(shù)字金融交易突破了實(shí)體空間中的交易人群規(guī)模限制,長(zhǎng)尾效應(yīng)明顯,波及大量風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和承受能力較弱的普通投資者,風(fēng)險(xiǎn)的群體性凸顯,導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)容易向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。(25)向靜林:《市場(chǎng)糾紛與政府介入——一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的解釋框架》,《社會(huì)學(xué)研究》2016年第4期。關(guān)鍵在于,數(shù)字金融的這種綜合性風(fēng)險(xiǎn)特征,不僅給地方金融監(jiān)管帶來(lái)很多新挑戰(zhàn),需要監(jiān)管制度與監(jiān)管科技的系列變革,(26)黃益平:《數(shù)字金融發(fā)展對(duì)金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)》,《清華金融評(píng)論》2017年第8期。而且在更深層次上構(gòu)成了對(duì)政府體系傳統(tǒng)治理模式的挑戰(zhàn),成為推動(dòng)政府治理變革的重要?jiǎng)右颉?/p>

數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性更強(qiáng),給既有治理體制的信息收集方式帶來(lái)新挑戰(zhàn)。所謂隱蔽性更強(qiáng),是指金融交易活動(dòng)從線下到線上、實(shí)體到虛擬、人格化交易到非人格化交易(27)道格拉斯·C.諾思:《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》,杭行譯,格致出版社,2008年。的轉(zhuǎn)變,使得信息不對(duì)稱性更強(qiáng),對(duì)投資者和地方政府的信息識(shí)別能力要求更高,導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)之于投資者和地方政府的可見(jiàn)性迅速降低。一方面,這種隱蔽性給投資者帶來(lái)挑戰(zhàn),會(huì)使其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的直觀感知受到很大影響。進(jìn)入數(shù)字空間,金融交易場(chǎng)景發(fā)生了很大變化,數(shù)字化交易場(chǎng)景更容易被操縱,金融欺詐更難被投資者識(shí)別。被欺詐之后,普通投資者的心理狀態(tài)可能受到很大影響,容易出現(xiàn)失范行為。另一方面,這種隱蔽性給政府治理帶來(lái)挑戰(zhàn),即治理對(duì)象在數(shù)字空間中的互動(dòng)不再以純粹實(shí)體空間的可見(jiàn)形態(tài)呈現(xiàn),使得傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)檢查、網(wǎng)格化管理等信息收集手段效能降低,基層政府在數(shù)字空間中的信息劣勢(shì)凸顯,(28)向靜林、艾云:《數(shù)字社會(huì)發(fā)展與中國(guó)政府治理新模式》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2023年第11期。迫切需要新的手段來(lái)識(shí)別數(shù)字空間的金融風(fēng)險(xiǎn)。這兩個(gè)方面的挑戰(zhàn)結(jié)合起來(lái),導(dǎo)致數(shù)字空間的金融欺詐、非法集資等現(xiàn)象更容易出現(xiàn),投資者容易陷入騙局,產(chǎn)生金融交易風(fēng)險(xiǎn)的概率較高,一旦詐騙方卷款而逃,投資者將遭遇風(fēng)險(xiǎn)損失,基層政府也面臨著風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和處置的壓力。因此,政府體系傳統(tǒng)的基于實(shí)體空間的屬地管理模式在面對(duì)數(shù)字空間的金融交易活動(dòng)時(shí)捉襟見(jiàn)肘,其核心問(wèn)題是基層政府傳統(tǒng)的信息收集方式對(duì)于數(shù)字空間不再適用,政府體系迫切需要針對(duì)數(shù)字空間的新型治理模式。

數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)的跨域性更強(qiáng),給既有治理體制的權(quán)責(zé)配置模式帶來(lái)新挑戰(zhàn)。所謂跨域性更強(qiáng),是指地方金融組織雖然注冊(cè)在地方、業(yè)務(wù)有限定,但其在數(shù)字空間的金融活動(dòng)更可能突破地方屬地范圍和單一金融領(lǐng)域,金融風(fēng)險(xiǎn)具有突出的跨區(qū)域特征。一方面,從交易主體的角度來(lái)看,這可能帶來(lái)大量的異地交易,風(fēng)險(xiǎn)涉及的地理范圍廣、擴(kuò)散速度快,糾紛化解難度大,容易導(dǎo)致投資者通過(guò)民事訴訟之外的其他方式解決問(wèn)題。另一方面,從政府治理的角度來(lái)看,政府面對(duì)的挑戰(zhàn)是金融糾紛難以解決,大量多對(duì)一的糾紛、異地的糾紛,導(dǎo)致法院等機(jī)構(gòu)的運(yùn)行受到很大影響。正如Z省某市地方金融監(jiān)督管理局一位負(fù)責(zé)人所言,“金融科技發(fā)展推動(dòng)各類企業(yè)網(wǎng)上展業(yè),銷售金融產(chǎn)品,使得風(fēng)險(xiǎn)超越地域范圍且擴(kuò)散極快,一出事就是跨地域范圍的大事,行政部門都是按地域管轄的,地域間協(xié)同難度大,處置難?！?訪談資料 20220307)自下而上的數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)不是地方政府或者條線部門派出機(jī)構(gòu)能夠完全獨(dú)自應(yīng)對(duì)的,單一的屬地政府已經(jīng)很難應(yīng)對(duì)大規(guī)模的跨區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)治理問(wèn)題,迫切需要跨地域、跨層級(jí)、跨部門的協(xié)同,這使得傳統(tǒng)的垂直管理和屬地管理兩種治理模式都面臨挑戰(zhàn)。

數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化性更強(qiáng),給既有治理體制的風(fēng)險(xiǎn)防控能力帶來(lái)新挑戰(zhàn)。所謂轉(zhuǎn)化性更強(qiáng),是指注冊(cè)于局部的中介機(jī)構(gòu)等地方金融組織可以通過(guò)數(shù)字空間觸達(dá)和連通數(shù)量龐大的投資者,由此金融風(fēng)險(xiǎn)波及的普通投資者范圍大大擴(kuò)展了,一旦風(fēng)險(xiǎn)事件爆發(fā)就容易出現(xiàn)大規(guī)模群體性事件,繼而可能引發(fā)相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)輿情事件,導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)更容易向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。一方面,對(duì)于投資者而言,一旦大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)事件爆發(fā),風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和承受能力較低的投資者會(huì)首當(dāng)其沖,風(fēng)險(xiǎn)損失容易轉(zhuǎn)化為影響社會(huì)生計(jì)和社會(huì)心態(tài)的社會(huì)問(wèn)題,復(fù)雜金融糾紛、網(wǎng)絡(luò)輿情事件、線下集體行動(dòng)等一系列連鎖反應(yīng)可能會(huì)發(fā)生,從而影響社會(huì)穩(wěn)定。另一方面,對(duì)于地方政府而言,數(shù)字金融將大量普通投資者卷入金融風(fēng)險(xiǎn)之中,可能導(dǎo)致大規(guī)模的金融糾紛和復(fù)雜的金融案件,意味著金融風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)甚至政治風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的可能性大幅提升,地方政府維穩(wěn)壓力很大,迫切需要加強(qiáng)事前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和事后的風(fēng)險(xiǎn)處置。然而基層政府對(duì)于數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和處置能力十分有限,事前缺乏相應(yīng)的數(shù)據(jù)資源、治理權(quán)限和技術(shù)能力對(duì)數(shù)字空間的金融風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展監(jiān)測(cè)預(yù)警,事后動(dòng)用各種資源處置大規(guī)模糾紛和復(fù)雜案件的能力也有限。這樣的治理負(fù)荷不僅是對(duì)屬地管理的沖擊,也是對(duì)垂直管理的挑戰(zhàn)。

可見(jiàn),自下而上的數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于社會(huì)的影響已經(jīng)超出了金融領(lǐng)域本身,成為社會(huì)治理中的一項(xiàng)不得不關(guān)注的棘手問(wèn)題。

四、數(shù)字時(shí)代地方金融風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的政府治理變革

如前所述,自下而上的數(shù)字金融的新型風(fēng)險(xiǎn),不僅增加了屬地管理的難度,也增加了垂直管理的組織成本。為了應(yīng)對(duì)這類數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)傳統(tǒng)治理模式的挑戰(zhàn),政府體系需要在垂直管理和屬地管理之外尋找新的治理模式,以有效應(yīng)對(duì)數(shù)字時(shí)代的巨變。從組織社會(huì)學(xué)的視角進(jìn)行分析,當(dāng)前數(shù)字金融領(lǐng)域正在經(jīng)歷的政府治理變革主要體現(xiàn)在三個(gè)方面,即央地協(xié)同、上下共治、平臺(tái)治理,它們分別對(duì)應(yīng)的是條塊關(guān)系、層級(jí)關(guān)系、政企關(guān)系的新變化。

(1)央地協(xié)同:條塊關(guān)系。自下而上的數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)的治理已經(jīng)超出了地方政府既有的治理能力,越發(fā)需要央地之間實(shí)現(xiàn)有效的條塊協(xié)同。之所以需要協(xié)同,是因?yàn)闂l條和塊塊在地方金融風(fēng)險(xiǎn)治理中的結(jié)構(gòu)位置、激勵(lì)約束、行為邏輯不同,二者協(xié)同的制度化尚存不足。條條依據(jù)中央金融管理部門的指令行事,專注傳統(tǒng)正規(guī)金融,任務(wù)繁重,在地方金融風(fēng)險(xiǎn)治理中可能出現(xiàn)激勵(lì)不足、鞭長(zhǎng)莫及的情況,參與力度隨風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)和任務(wù)壓力而變化。地方政府雖然處于地方金融風(fēng)險(xiǎn)的治理一線,但常常在治理權(quán)力、治理手段、專業(yè)水平等方面相對(duì)不足,而且存在推動(dòng)金融創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。條塊之間的這種張力如果不能有效彌合,在數(shù)字金融時(shí)代可能帶來(lái)更大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。只有條條和塊塊相互協(xié)同配合,才能更好地應(yīng)對(duì)數(shù)字金融的新型風(fēng)險(xiǎn),尤其是當(dāng)?shù)胤秸y以單獨(dú)應(yīng)對(duì)屬地自下而上的數(shù)字金融活動(dòng)時(shí),中央金融管理部門條線系統(tǒng)自上而下地介入和主導(dǎo)就變得非常重要。這是條塊協(xié)同需要面對(duì)的核心難題。近年來(lái),央地之間的金融治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制正在發(fā)生重要變化。地方金融治理領(lǐng)域的條塊協(xié)同的制度安排及其運(yùn)作機(jī)制逐步建立起來(lái)。2020年,《國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室關(guān)于建立地方協(xié)調(diào)機(jī)制的意見(jiàn)》正式發(fā)布,要求加強(qiáng)中央和地方在金融監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置和信息共享等方面的協(xié)作。在2016—2022年P(guān)2P網(wǎng)絡(luò)借貸等行業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中,條塊協(xié)同也已經(jīng)在一定程度上展現(xiàn)出來(lái),中央金融管理部門和地方政府共同參與治理。2023年3月中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》指出:“深化地方金融監(jiān)管體制改革。建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制,統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備。地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé),不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子?！?29)《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)〈黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案〉》,2023年3月16日,http://www.news.cn/politics/zywj/2023-03/16/c_1129437368.htm,2023年12月1日。這實(shí)質(zhì)上就是為了破解垂直管理和屬地管理之間的關(guān)系問(wèn)題,同時(shí)提升中央政府和地方政府對(duì)地方金融風(fēng)險(xiǎn)的治理效能。

(2)上下共治:層級(jí)關(guān)系。自下而上的數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)的治理對(duì)數(shù)字空間信息和實(shí)體空間信息的要求都很高。然而,數(shù)字時(shí)代改變了多層級(jí)政府之間的信息優(yōu)勢(shì)結(jié)構(gòu),即不同層級(jí)政府在數(shù)字空間和實(shí)體空間具有不同的比較優(yōu)勢(shì),因此多層級(jí)政府不得不聯(lián)動(dòng)起來(lái),實(shí)施“上下共治”(上層治數(shù)、下層治實(shí),分工協(xié)作、共同治理)的治理模式。(30)向靜林、艾云:《數(shù)字社會(huì)發(fā)展與中國(guó)政府治理新模式》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2023年第11期。一方面,基層政府在數(shù)字空間的信息優(yōu)勢(shì)不足,中央政府和省市級(jí)政府在數(shù)字空間的信息優(yōu)勢(shì)凸顯。相比實(shí)體空間的信息優(yōu)勢(shì)結(jié)構(gòu)而言,數(shù)字空間的這種逆轉(zhuǎn)的信息優(yōu)勢(shì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致傳統(tǒng)屬地化分級(jí)治理模式的風(fēng)險(xiǎn)治理作用減弱。數(shù)字時(shí)代,基層政府通過(guò)傳統(tǒng)的網(wǎng)格化治理、現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式已經(jīng)難以識(shí)別防范線上的金融風(fēng)險(xiǎn),從而倒逼上級(jí)政府強(qiáng)化多層聯(lián)動(dòng)機(jī)制。中央政府、省市政府在金融風(fēng)險(xiǎn)大數(shù)據(jù)平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、監(jiān)管科技應(yīng)用、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別預(yù)警等方面發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。另一方面,基層政府在實(shí)體空間仍然具有信息優(yōu)勢(shì),中央政府和省市政府并不能完全替代基層政府的屬地信息收集功能?？h鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)通過(guò)網(wǎng)格化治理與現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式掌握屬地基礎(chǔ)信息。在這兩方面的背景下,不少地方政府進(jìn)行了富有新意的“上下共治”的治理探索。R省某市地方金融監(jiān)督管理局就建立起一套“天羅地網(wǎng)”的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)系統(tǒng),正如該局一位負(fù)責(zé)人的介紹:“天羅地網(wǎng)本意就是說(shuō),天羅就是省一級(jí),這個(gè)系統(tǒng)里面,類似于金融大腦一樣,哪里有異動(dòng)、有異常,這個(gè)信息會(huì)抓取。那么地網(wǎng),應(yīng)該說(shuō)這幾年進(jìn)行了一些探索,直接到社區(qū)的我們叫網(wǎng)格、網(wǎng)格化管理,我們也進(jìn)行了一些探索,我們把各類金融機(jī)構(gòu),包括一些異動(dòng)進(jìn)行反饋,這叫地網(wǎng),網(wǎng)格化是行政層面的?！?訪談資料 20200824)由此可見(jiàn),為了應(yīng)對(duì)自下而上的數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn),多層級(jí)政府之間不再完全是屬地化的分級(jí)治理模式,而是上下共治的治理模式。多層級(jí)政府之間的治理結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變動(dòng),中央政府和省市政府都直接參與治理。這是一個(gè)非常重要的變化,是數(shù)字時(shí)代的新特征。背后的原因就在于自下而上的新型數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)超出了基層政府限于實(shí)體空間屬地范圍邊界之內(nèi)的治理能力。

(3)平臺(tái)治理:政企關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的數(shù)字化程度加深,政府體系越來(lái)越難以獨(dú)自應(yīng)對(duì)數(shù)字時(shí)代的治理挑戰(zhàn),越發(fā)需要整合科技公司的力量開(kāi)展平臺(tái)治理。在國(guó)家治理的歷史上,政府體系可能從未像今天這樣廣泛借助科技公司的力量,科技公司正在成為政府治理能力的重要支撐力量之一。在數(shù)字空間的治理中,雖然自上而下難以將治理任務(wù)逐層下發(fā)給基層政府,但可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式將部分任務(wù)發(fā)包給科技公司。數(shù)字時(shí)代的地方金融風(fēng)險(xiǎn)治理越發(fā)需要監(jiān)管科技,各地政府探索建立地方金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)防控中心等監(jiān)管科技平臺(tái),通過(guò)購(gòu)買金融科技公司服務(wù)等方式具體建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。一方面,科技公司在數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、挖掘、分析和應(yīng)用等領(lǐng)域具有一定的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式,由科技公司助力政府建設(shè)和運(yùn)營(yíng)大數(shù)據(jù)平臺(tái),這有助于增強(qiáng)政府的數(shù)字治理能力,提升政府在數(shù)字空間和實(shí)體空間的綜合治理能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn),金融科技公司在金融廣告數(shù)據(jù)采集存儲(chǔ)、非法金融活動(dòng)識(shí)別與監(jiān)測(cè)預(yù)警、網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管等多方面具有技術(shù)優(yōu)勢(shì),能夠?yàn)榈胤秸_(kāi)展數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)治理提供技術(shù)支撐。另一方面,不同層級(jí)政府對(duì)科技公司力量的整合能力不同。相比基層政府,中央政府和省市政府擁有更多的數(shù)據(jù)權(quán)限、專業(yè)力量和財(cái)政資源等,是與科技公司合作的主要力量。不同層級(jí)政府對(duì)科技公司力量的不同整合,實(shí)際上是多層級(jí)政府之間信息優(yōu)勢(shì)結(jié)構(gòu)變化的一個(gè)重要原因。例如,筆者長(zhǎng)期調(diào)研的Z省就借助科技公司的力量建立了省級(jí)的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)防控平臺(tái)?？梢?jiàn),正是借助科技公司的力量,中央政府和省市政府在數(shù)字空間治理中發(fā)揮著越來(lái)越關(guān)鍵的作用,中央政府和省市政府在地方金融風(fēng)險(xiǎn)治理中的角色不僅僅是委托方和管理方,還是重要的治理主體,這有助于彌補(bǔ)基層政府的數(shù)字治理短板。

五、“不完全發(fā)包”:數(shù)字時(shí)代政府治理變革的新特征

實(shí)際上,數(shù)字時(shí)代地方金融風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域的上述新挑戰(zhàn)與新變化,對(duì)理解當(dāng)代中國(guó)的政府治理變革具有一般性的理論啟示。“行政發(fā)包制”理論認(rèn)為,中國(guó)多層級(jí)政府之間呈現(xiàn)屬地化的逐級(jí)行政發(fā)包的基本結(jié)構(gòu)特征。(31)周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵(lì)與治理》,格致出版社,2008年,第83頁(yè)。但是我們的研究發(fā)現(xiàn),“行政發(fā)包制”并不能準(zhǔn)確刻畫(huà)數(shù)字時(shí)代的政府治理特征。

這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一,從央地關(guān)系的角度看,央地之間不完全是發(fā)包關(guān)系,央地之間的協(xié)同越發(fā)凸顯。中央政府不僅賦予了地方政府在屬地范圍內(nèi)的一部分治理權(quán)限和治理責(zé)任,同時(shí)也在不斷加大條塊協(xié)同的力度,發(fā)揮中央政府金融管理部門在地方金融風(fēng)險(xiǎn)治理中的重要作用。第二,從層級(jí)關(guān)系的角度看,多層級(jí)政府之間并不完全是一種功能高度重疊的逐層發(fā)包關(guān)系,而是存在基于各自比較優(yōu)勢(shì)的分工協(xié)作關(guān)系,出現(xiàn)了一種上下共治的治理模式。第三,從政企關(guān)系的角度看,中央政府和省市政府借助科技公司的力量來(lái)開(kāi)展平臺(tái)治理,從而在一定程度上彌補(bǔ)了基層政府在數(shù)字空間的治理短板?？傊?中央政府既向地方政府下發(fā)大量治理任務(wù),又不僅僅只是“發(fā)包方”;省市政府既有一定的轉(zhuǎn)包空間,又不僅僅是 “轉(zhuǎn)包方”;縣鄉(xiāng)政府既承擔(dān)了大量屬地治理任務(wù),又不完全是“承包方”。自上而下的多層級(jí)政府都直接參與了數(shù)字社會(huì)的治理。

那么,如何從理論上概括多層級(jí)政府之間這種非整體性的發(fā)包現(xiàn)象呢?我們認(rèn)為,深層的理論問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是行政發(fā)包的不完全性問(wèn)題。行政發(fā)包的不完全性,是指所有的行政發(fā)包都是“不完全發(fā)包”。一方面,從不完全合約理論出發(fā),有限理性和交易成本的存在使得合約本身永遠(yuǎn)是不完全的,無(wú)論是市場(chǎng)中的發(fā)包還是行政發(fā)包,委托方和代理方都不可能事先通過(guò)合約將所有的事情規(guī)定清楚。另一方面,行政發(fā)包相對(duì)于市場(chǎng)中的發(fā)包而言不完全程度更高,因?yàn)椤靶姓l(fā)包制類似于在科層制內(nèi)部引入‘分封’和‘包干’的因素,或者說(shuō)在科層制的外殼下置入‘發(fā)包制’的靈魂,是一種混合或中間形態(tài)的組織類型(hybrid form)。與純外包相比,其整合性和協(xié)調(diào)性略強(qiáng),畢竟委托人和代理人尚屬于政府內(nèi)部的上下級(jí)關(guān)系,在統(tǒng)一的權(quán)威框架之內(nèi),激勵(lì)強(qiáng)度和自由度也相應(yīng)的弱一些……發(fā)包人占有絕對(duì)的權(quán)威和剩余控制權(quán)(即相機(jī)干預(yù)權(quán)和否決權(quán))”(32)周黎安:《行政發(fā)包制》,《社會(huì)》2014年第6期。。正是基于這兩方面的原因,我們可以說(shuō),不完全發(fā)包的問(wèn)題其實(shí)始終存在,只不過(guò)在行政發(fā)包中更為明顯。

不過(guò),本文引入“不完全發(fā)包”概念,除了表達(dá)上述兩重含義之外,還意在表達(dá)“非整體性發(fā)包”的含義。相對(duì)于整體性發(fā)包而言,非整體性發(fā)包存在幾個(gè)方面的特點(diǎn)。第一,發(fā)包的內(nèi)容不同。非整體性發(fā)包,是指在上下級(jí)政府之間, 有的治理權(quán)限或治理任務(wù)能包下去,有的治理權(quán)限或治理任務(wù)則包不下去或不能包下去。上級(jí)政府不是將權(quán)力、激勵(lì)、任務(wù)統(tǒng)統(tǒng)整體打包發(fā)放給下級(jí)政府,而只是將其中的部分內(nèi)容(例如實(shí)體空間的治理任務(wù))包給下級(jí)政府。第二,非逐級(jí)同等發(fā)包。非整體性發(fā)包,還意味著不是逐級(jí)同等發(fā)包,這就是說(shuō)不同層級(jí)之間發(fā)包的內(nèi)容可能不是完全一樣的。例如,中央政府將部分治理權(quán)限和治理任務(wù)包給地方政府,地方政府可能不是將其同等地發(fā)包給基層政府,而是保留一些治理權(quán)限和治理任務(wù),只將部分治理權(quán)限和任務(wù)發(fā)包給基層政府。第三,多層級(jí)關(guān)系不同。在自上而下的非整體性發(fā)包模式中,多層級(jí)政府之間不完全是發(fā)包關(guān)系,而是既有發(fā)包又有分工。同時(shí),多層級(jí)政府之間也不是垂直管理的關(guān)系,因?yàn)榉钦w性發(fā)包并不等于不發(fā)包,只是發(fā)包內(nèi)容和程度相對(duì)整體性發(fā)包有所縮減而已。實(shí)際上,非整體性發(fā)包在市場(chǎng)中也普遍存在,例如人們?cè)谘b修房屋時(shí)可以選擇半包而非全包,即不將全部的裝修事項(xiàng)包給裝修公司。行政發(fā)包制理論強(qiáng)調(diào)更多的是上下級(jí)政府之間的整體性發(fā)包,但數(shù)字時(shí)代的經(jīng)驗(yàn)觀察告訴我們非整體性發(fā)包普遍存在。

正是在這個(gè)意義上,“不完全發(fā)包”的概念有助于我們刻畫(huà)介于純粹行政發(fā)包與典型垂直管理之間的政府治理狀態(tài);有助于分析行政發(fā)包制在實(shí)際運(yùn)行中的內(nèi)部變異性,即雖然行政發(fā)包都是不完全發(fā)包,但是不同情境下行政發(fā)包的不完全程度可能存在差異;也有助于分析行政發(fā)包制在新的時(shí)代背景下的諸多變化。從前文的分析來(lái)看,自下而上的數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)的新特征是該領(lǐng)域政府治理中“不完全發(fā)包”現(xiàn)象出現(xiàn)的一個(gè)重要原因。當(dāng)然,行政發(fā)包的這種不完全性,在當(dāng)代中國(guó)政府治理的不同領(lǐng)域可能存在差異。從數(shù)字金融領(lǐng)域的案例我們可以得出兩個(gè)重要的推論,以期解釋數(shù)字時(shí)代更為普遍的政府治理變革現(xiàn)象。第一個(gè)推論是,正如數(shù)字金融領(lǐng)域給我們的啟示,如果一個(gè)領(lǐng)域的線上化、跨域化、風(fēng)險(xiǎn)性程度越高,那么政府治理自上而下實(shí)施行政發(fā)包的不完全性會(huì)越高。換言之,在這種情況下,多層級(jí)政府之間實(shí)施純粹行政發(fā)包的可能性越低,中央政府、省市政府更有可能直接參與治理。同時(shí),在第一個(gè)推論的基礎(chǔ)上,我們還可以得出第二個(gè)推論,即如果一個(gè)領(lǐng)域的線上化、跨域化、風(fēng)險(xiǎn)性程度越高,那么政府治理對(duì)科技公司進(jìn)行市場(chǎng)發(fā)包的可能會(huì)越高。這實(shí)際上意味著,當(dāng)縱向的行政發(fā)包遇到難題時(shí),上級(jí)政府可以改變發(fā)包方向,通過(guò)橫向的市場(chǎng)發(fā)包來(lái)尋求破解之道。例如,當(dāng)基層政府的數(shù)字信息優(yōu)勢(shì)不足時(shí),省市政府可以借助科技公司的力量來(lái)增強(qiáng)其在數(shù)字空間的信息收集和分析能力,這其實(shí)相當(dāng)于將一部分原本需要縱向行政發(fā)包的任務(wù)改為橫向發(fā)包給市場(chǎng)中的科技公司?？傊?“不完全發(fā)包”的概念,有助于為數(shù)字金融治理、電子商務(wù)監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)輿情治理等諸多政府治理活動(dòng)提供解釋,為我們理解數(shù)字時(shí)代的國(guó)家治理提供一種可能的分析視角,有待我們?cè)谖磥?lái)的研究中進(jìn)一步開(kāi)掘。