王明喆

提要：行政法上的強制合規(guī)是指法律給相關(guān)企業(yè)設(shè)定建立合規(guī)管理體系的義務(wù),并對拒不履行合規(guī)管理義務(wù)的企業(yè)作出行政處罰的制度。強制合規(guī)與傳統(tǒng)行政執(zhí)法均采“命令—服從”模式,都是通過設(shè)定義務(wù)和科處處罰的方式迫使行為人遵守法律法規(guī)。企業(yè)合規(guī)的本意是通過不予處罰、減免處罰等方式為企業(yè)降低風(fēng)險,同時通過企業(yè)的自我規(guī)制減輕行政機關(guān)負擔(dān)。但強制合規(guī)為企業(yè)設(shè)定了新的義務(wù)、增加了新的風(fēng)險,同時將行政機關(guān)重新推到前臺,為其增加新的監(jiān)管職責(zé)。因此,強制合規(guī)并不可取,強制合規(guī)應(yīng)當(dāng)向正向激勵型合規(guī)轉(zhuǎn)變。行政法上的合規(guī)制度應(yīng)當(dāng)堅持企業(yè)自我規(guī)制的基本理念,在輔助性原則和合作性原則的指引下,尊重企業(yè)的自主選擇權(quán)和主導(dǎo)地位。同時,應(yīng)當(dāng)完善對合規(guī)企業(yè)的正向激勵措施,通過不予處罰、減免處罰或者給予獎勵等激勵措施誘導(dǎo)企業(yè)依法合規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營。

一、問題的提出

在優(yōu)化營商環(huán)境的政策背景之下,企業(yè)合規(guī)的理論研究和制度建設(shè)正如火如荼地展開。自2020年企業(yè)合規(guī)改革啟動以來,在最高人民檢察院的推動之下,刑事訴訟領(lǐng)域中已經(jīng)開展三輪合規(guī)試點,試點機關(guān)級別不斷提高,試點案件范圍不斷擴大。與此同時,刑法學(xué)界對于刑事合規(guī)的法理基礎(chǔ)、規(guī)范依據(jù)、政策目標(biāo)和制度建構(gòu)等基本問題展開分析,為刑事合規(guī)制度的本土化提供了有力的學(xué)理支持。

在行政法領(lǐng)域,企業(yè)合規(guī)的制度建設(shè)也已經(jīng)展開。在中央層面,《證券法》《保險法》等法律以及《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》等部門規(guī)章已經(jīng)明確將企業(yè)合規(guī)制度引入行政監(jiān)管,規(guī)定企業(yè)的合規(guī)管理職責(zé)以及相應(yīng)的行政法律后果,率先在部門法層面開始行政合規(guī)的制度建設(shè)。(1)在反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域,雖然《反壟斷法》并未明確規(guī)定行政合規(guī)制度,但國家市場監(jiān)督管理總局已經(jīng)在阿里巴巴“二選一”壟斷行為處罰等案件中通過行政指導(dǎo)等方式開展行政合規(guī)管理。參見陳瑞華:《論企業(yè)合規(guī)在行政監(jiān)管機制中的地位》,《上海政法學(xué)院學(xué)報》2021年第6期。在地方層面,不少地方也開始了涉企行政合規(guī)指導(dǎo)工作。以江蘇省為例,2023年8月,江蘇省委全面依法治省委員會出臺《關(guān)于推行涉企行政合規(guī)全過程指導(dǎo)工作的意見》,指出將在生態(tài)環(huán)境、交通運輸、市場監(jiān)管、稅務(wù)等領(lǐng)域開展行政合規(guī)先行試點。在此基礎(chǔ)上,11月2日,省市場監(jiān)管局、省司法廳聯(lián)合印發(fā)《江蘇省市場監(jiān)管領(lǐng)域涉企行政合規(guī)指導(dǎo)工作試點方案》,在市場監(jiān)管領(lǐng)域開展涉企行政合規(guī)指導(dǎo)工作。但相比于刑事合規(guī),行政法學(xué)界對于企業(yè)合規(guī)的關(guān)注明顯不足,尤其是對行政法上的強制合規(guī),學(xué)界沒有給予足夠的重視。

行政法上的強制合規(guī)是指“法律對相關(guān)企業(yè)提出明確的建立合規(guī)管理體系的義務(wù),并對拒不履行合規(guī)管理義務(wù)的企業(yè)作出行政處罰的制度”(2)陳瑞華:《論企業(yè)合規(guī)在行政監(jiān)管機制中的地位》,《上海政法學(xué)院學(xué)報》2021年第6期。。例如中國證監(jiān)會2017年制定的《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》規(guī)定,在中國境內(nèi)設(shè)立的證券公司和證券投資基金管理公司,應(yīng)當(dāng)一律按照該辦法實施合規(guī)管理,否則將會面臨責(zé)令整改乃至警告、罰款等行政處罰。行政法上的這種強制合規(guī)在刑事訴訟中并不存在,而且與刑事訴訟中一般意義上的“合規(guī)不起訴”“合規(guī)寬大處理”恰好相反,(3)在刑事訴訟領(lǐng)域,檢察機關(guān)主要通過將合規(guī)建設(shè)與酌定不起訴、認罪認罰從寬制度、檢察建議等方式相結(jié)合來激勵涉罪民營企業(yè)進行合規(guī)整改。參見李奮飛:《論企業(yè)合規(guī)考察的適用條件》,《法學(xué)論壇》2021年第6期。它不是通過給予企業(yè)正向激勵來誘導(dǎo)企業(yè)主動建立合規(guī)制度,而是通過對企業(yè)科處命令甚至處罰的方式強制企業(yè)建立合規(guī)制度。這不禁引發(fā)我們的思考,行政法上的這種強制合規(guī)是否具備合理性與正當(dāng)性,強制合規(guī)是否符合合規(guī)制度的基本理念,如果不合理應(yīng)當(dāng)如何對強制合規(guī)進行調(diào)整和完善?

企業(yè)合規(guī)制度建設(shè)方興未艾,對于行政法上特有的強制合規(guī),應(yīng)當(dāng)及時對其進行反思與調(diào)整,防止行政合規(guī)制度建設(shè)走入歧途。本文將對行政法上的強制合規(guī)進行研究,試圖說明強制合規(guī)并不合理,它與企業(yè)合規(guī)制度的“自我規(guī)制”“正向激勵”等基本理念相悖,實際上并未跳出傳統(tǒng)行政執(zhí)法的“命令—服從”模式,不具備充足的合理性。應(yīng)當(dāng)堅守企業(yè)合規(guī)的制度宗旨和基本理念對其加以改造,強制合規(guī)應(yīng)當(dāng)向正向激勵型合規(guī)轉(zhuǎn)變。

二、企業(yè)合規(guī)的基本模式:刑法上的正向激勵型合規(guī)

企業(yè)合規(guī)是從刑事訴訟領(lǐng)域中發(fā)展而來的。通過對刑事訴訟中的合規(guī)制度進行考察可以發(fā)現(xiàn),企業(yè)合規(guī)的典型模式為正向激勵型合規(guī)。

(一)正向激勵型合規(guī)的基本構(gòu)造

在不同國家、不同領(lǐng)域,企業(yè)合規(guī)制度的具體建構(gòu)并不完全相同,但是其基本制度構(gòu)造具有相似性。結(jié)合我國刑事訴訟中的合規(guī)實踐可以發(fā)現(xiàn),正向激勵型合規(guī)的制度構(gòu)造基本由企業(yè)合規(guī)經(jīng)營和法律正向激勵兩部分組成。一方面,正向激勵型合規(guī)首先意味著企業(yè)需要合規(guī)經(jīng)營。一般而言,企業(yè)合規(guī)經(jīng)營包含設(shè)計良好的合規(guī)計劃,合規(guī)計劃的有效實施和違規(guī)行為的有效識別、糾正和報告三個部分。(4)參見陳瑞華:《企業(yè)合規(guī)基本理論》,法律出版社,2022年,第103—107頁。需要注意的是,“合規(guī)”不同于合法,企業(yè)的合規(guī)義務(wù)不僅包括企業(yè)必須履行的法律義務(wù),即企業(yè)所在國家、地區(qū)的法律法規(guī)所規(guī)定的強制性義務(wù),還包括行業(yè)規(guī)則、商業(yè)管理規(guī)定、倫理規(guī)范,甚至公司內(nèi)部的規(guī)章制度、行為守則等。(5)參見周萬里:《企業(yè)合規(guī)講義》,中國法制出版社,2022年,第86—87頁。例如,我國《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》第2條第2款明確規(guī)定:“本辦法所稱合規(guī),是指證券基金經(jīng)營機構(gòu)及其工作人員的經(jīng)營管理和執(zhí)業(yè)行為符合法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件、行業(yè)規(guī)范和自律規(guī)則、公司內(nèi)部規(guī)章制度,以及行業(yè)普遍遵守的職業(yè)道德和行為準(zhǔn)則?！笨梢?企業(yè)合規(guī)中“規(guī)”的外延遠大于通常意義上理解的“法”的范圍,前者不僅包括后者,還包括“效力結(jié)構(gòu)未必完整、無需依靠國家強制保障實施、但能夠產(chǎn)生社會實效”(6)羅豪才、宋功德:《認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐》,《中國法學(xué)》2006年第2期。的軟法。企業(yè)選擇合規(guī)意味著需要承擔(dān)更多的義務(wù),不僅需要遵守強制性的行政法律法規(guī),還要遵守合規(guī)義務(wù),因此有學(xué)者指出合規(guī)具有一定的“懲罰”功能,即給企業(yè)設(shè)定了強制性法律法規(guī)之外的其他義務(wù)。(7)參見李奮飛:《論企業(yè)合規(guī)考察的適用條件》,《法學(xué)論壇》2021年第6期。也正因合規(guī)義務(wù)遠大于合法義務(wù),所以是否選擇建立合規(guī)制度,往往取決于企業(yè)的自主選擇。

另一方面,正向激勵型合規(guī)的另一重要部分是法律的正向激勵,企業(yè)合規(guī)經(jīng)營和法律的正向激勵措施是結(jié)合在一起的。在刑事訴訟中,對于建立合規(guī)制度的企業(yè),檢察機關(guān)可以根據(jù)企業(yè)建立合規(guī)計劃的情況等作出是否起訴的決定,已經(jīng)訴至法院的案件,法院可以將企業(yè)合規(guī)作為減輕刑事責(zé)任的依據(jù)。有學(xué)者對域外刑事合規(guī)的激勵措施進行分析,總結(jié)出這種刑法激勵機制可以分為五種:一是以合規(guī)為根據(jù)作出不起訴決定的模式,二是以合規(guī)作為無罪抗辯事由的模式,三是以合規(guī)作為從輕量刑情節(jié)的模式,四是以合規(guī)換取和解協(xié)議并進而換取撤銷起訴的模式,五是以對違法行為披露換取寬大刑事處理的模式。(8)參見陳瑞華:《企業(yè)合規(guī)制度的三個維度——比較法視野下的分析》,《比較法研究》2019年第3期。由此可見,對于建立合規(guī)制度的企業(yè),法律往往會給出正向的激勵措施。但是對于沒有建立合規(guī)制度的企業(yè),刑法并不會給予懲罰。一方面,不推行合規(guī)制度既不表明企業(yè)負有罪責(zé),也不表明企業(yè)具有犯罪的危險性,讓其為之承擔(dān)刑事責(zé)任欠缺法理依據(jù);另一方面,建立合規(guī)制度成本較高,并非所有企業(yè)都有能力建立和執(zhí)行有效的合規(guī)計劃。因此,刑法沒有強制企業(yè)建立合規(guī)制度,更沒有對不建立合規(guī)制度的企業(yè)進行懲罰,而是通過正向激勵措施誘導(dǎo)企業(yè)選擇合規(guī)。

(二)正向激勵型合規(guī)的規(guī)范特點

首先,企業(yè)合規(guī)是一種自我規(guī)制,是通過對合規(guī)企業(yè)給予正向激勵的方式促使其自我監(jiān)管、自我反思的機制。(9)參見陳瑞華:《論企業(yè)合規(guī)的性質(zhì)》,《浙江工商大學(xué)學(xué)報》2021年第1期。具體而言,自我規(guī)制首先意味著企業(yè)具有是否建立合規(guī)制度的選擇權(quán)。一方面,企業(yè)合規(guī)并非企業(yè)規(guī)避風(fēng)險的唯一途徑,而且往往意味著企業(yè)要承擔(dān)更多的義務(wù),因而是否建立合規(guī)制度,最終的選擇權(quán)在企業(yè);另一方面,自我規(guī)制意味著企業(yè)而非行政機關(guān)在合規(guī)管理中占據(jù)主導(dǎo)地位。自我規(guī)制是國家利用私人主體的自律性行為間接達成規(guī)制目的的手段。(10)參見高秦偉:《社會自我規(guī)制與行政法的任務(wù)》,《中國法學(xué)》2015年第5期。在企業(yè)合規(guī)中,企業(yè)不僅需要對生產(chǎn)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)管和實時監(jiān)控,而且需要通過必要的整改措施和制度補救及時糾正違規(guī)行為。企業(yè)成為確保自身合法合規(guī)經(jīng)營的第一責(zé)任人和主要監(jiān)管者。

其次,企業(yè)合規(guī)體現(xiàn)出合作司法和協(xié)商司法的理念。在傳統(tǒng)刑事司法過程中,公權(quán)力的運行過程體現(xiàn)出明顯的單方性和封閉性,企業(yè)一方處于執(zhí)法對象的被動地位。但現(xiàn)代法理論認為,打擊違法犯罪并不只是國家的責(zé)任,而是需要國家、社會、個人等所有力量共同合作才能完成。在企業(yè)合規(guī)中,法律通過不起訴、不處罰等激勵措施誘導(dǎo)企業(yè)放棄對抗執(zhí)法行為,使得企業(yè)的角色從公權(quán)力的對抗者向合作者轉(zhuǎn)變。企業(yè)為了換取寬大的刑事處理,需要配合公權(quán)力機關(guān)的執(zhí)法行為。如此一來,公民和公權(quán)力機關(guān)之間從傳統(tǒng)的對抗關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献麝P(guān)系,體現(xiàn)出合作協(xié)商的理念與原則。(11)參見陳衛(wèi)東:《從實體到程序:刑事合規(guī)與企業(yè)“非罪化”治理》,《中國刑事法雜志》2021年第2期。

最后,企業(yè)合規(guī)體現(xiàn)出優(yōu)化營商環(huán)境、推進包容審慎監(jiān)管的理念。隨著國家有關(guān)保護民營企業(yè)的政策和措施不斷出臺,司法機關(guān)也將對民營企業(yè)的特殊保護列為一項新型的刑事政策。正是在這樣的背景之下,檢察機關(guān)將企業(yè)合規(guī)引入刑事訴訟之中,不斷開展合規(guī)不起訴、合規(guī)暫緩起訴的制度探索。涉案企業(yè)合規(guī)改革的啟動恰恰在中央提出“六穩(wěn)六?！闭咧?因而有學(xué)者直接指出,“涉案企業(yè)合規(guī)制度的設(shè)計初衷,就是希望大幅度減少刑事追訴活動對企業(yè)正常經(jīng)營活動的‘副作用’,即一方面解決企業(yè)涉嫌犯罪的刑事責(zé)任追究問題,另一方面實現(xiàn)‘保企業(yè)’的政策目標(biāo)”(12)時延安、孟姍:《涉案企業(yè)合規(guī)改革中的企業(yè)自主權(quán)與行政規(guī)制問題》,《北方法學(xué)》2023年第6期。。法律對于采取合規(guī)管理的企業(yè)給予不起訴、不處罰等正向激勵,正是為了降低企業(yè)的風(fēng)險,防止企業(yè)因為被起訴或者被定罪而被判“死刑”。因此可以說,優(yōu)化營商環(huán)境、推進包容審慎監(jiān)管是企業(yè)合規(guī)的基本底色。

(三)正向激勵型合規(guī)的功能

基于上述理念而存在的正向激勵型合規(guī),具有以下三方面的重要功能。

其一,降低企業(yè)經(jīng)營負擔(dān),減少企業(yè)被起訴和被處罰的風(fēng)險。對于企業(yè)來說,合規(guī)實質(zhì)上是一種重要的出罪出罰機制。對一個企業(yè)提起公訴,在某種意義上相當(dāng)于變相判處該企業(yè)“死刑”,即使該企業(yè)最終沒有被定罪處罰,復(fù)雜而漫長的刑事訴訟程序本身也會給企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營帶來嚴(yán)重影響。如果企業(yè)被判處承擔(dān)刑事責(zé)任,那么這種打擊對于企業(yè)來說更是毀滅性的。而企業(yè)合規(guī)提供了一種出罪出罰的可能,避免了企業(yè)和高級管理人員被定罪判刑的結(jié)果,“避免了企業(yè)失去交易資格、被迫退市、無法上市甚至被吊銷營業(yè)執(zhí)照的危險,使得企業(yè)和企業(yè)家的命運得到挽救,防止了企業(yè)可能出現(xiàn)的停產(chǎn)停工甚至破產(chǎn)倒閉的結(jié)果”(13)陳瑞華:《刑事訴訟的合規(guī)激勵模式》,《中國法學(xué)》2020年第6期。。

其二,減輕檢察機關(guān)、司法機關(guān)負擔(dān),避免“外部監(jiān)管陷阱”。現(xiàn)代社會,隨著企業(yè)規(guī)模的不斷擴大,公司內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營活動日趨復(fù)雜,這也使企業(yè)的違法犯罪活動越來越隱蔽,無論是檢察機關(guān)還是法院,調(diào)查和懲處企業(yè)違法犯罪行為的難度也相應(yīng)加大。(14)參見李奮飛:《論企業(yè)合規(guī)考察的適用條件》,《法學(xué)論壇》2021年第6期。由于公權(quán)力機關(guān)資金、人員和能力等方面的有限性,傳統(tǒng)的外部監(jiān)管方式捉襟見肘,催生選擇性執(zhí)法、運動式執(zhí)法等問題。企業(yè)合規(guī)與傳統(tǒng)的外部監(jiān)管方式不同,它是一種自我規(guī)制行為。企業(yè)通過自我管理、自我識別、自我化解可能存在的違法經(jīng)營行為等方式,達成依法依規(guī)經(jīng)營的目標(biāo)。在這一過程中,雖然公權(quán)力機關(guān)需要對企業(yè)進行必要的指導(dǎo)和監(jiān)督,但并非對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行事無巨細的監(jiān)管。企業(yè)為了追求不起訴或者減免處罰的正向效果,必須采取積極有效的管理和補救措施。企業(yè)與公權(quán)力機關(guān)形成良好的合作關(guān)系,既有利于降低監(jiān)管成本,也有利于實現(xiàn)高質(zhì)量監(jiān)管。

其三,有效保護社會公共利益。我國刑事訴訟中引入企業(yè)合規(guī),本身就是出于保護社會公共利益的考量。有學(xué)者指出,公共利益考量是合規(guī)不起訴的重要理論根據(jù)。如果檢察機關(guān)在起訴企業(yè)時過度消耗司法資源,并且引發(fā)企業(yè)倒閉、員工失業(yè)、經(jīng)濟滑坡等嚴(yán)重的附帶后果,可以選擇暫緩起訴協(xié)議和不起訴協(xié)議等方式應(yīng)對企業(yè)犯罪。(15)參見劉艷紅:《刑事實體法的合規(guī)激勵立法研究》,《法學(xué)》2023年第1期。企業(yè)是由自然人組成的擬制實體,對企業(yè)科處處罰,容易引發(fā)處罰“溢出”效應(yīng),最終必然影響員工、債權(quán)人、合作者等無辜第三人的利益。(16)參見熊樟林:《企業(yè)行政合規(guī)論綱》,《法制與社會發(fā)展》2023年第1期。合規(guī)制度的建立,一方面可以督促企業(yè)通過自我規(guī)制及時發(fā)現(xiàn)和改正違法行為,從根本上防止危害公共利益行為的發(fā)生;另一方面也可以降低企業(yè)的風(fēng)險,避免對企業(yè)的處罰殃及無辜第三方利益,從而維護社會公共利益。

綜上,正向激勵型合規(guī)的基本制度構(gòu)造可以概括為兩方面,即企業(yè)的合規(guī)經(jīng)營和法律的正向激勵。其中,企業(yè)合規(guī)的義務(wù)范圍較為寬泛,不僅包括法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù),還包括道德性義務(wù),因此企業(yè)合規(guī)往往也不是強制的。但這并不意味著國家完全放任企業(yè)自主選擇是否建立合規(guī)制度,法律往往通過減免處罰等正向激勵誘導(dǎo)企業(yè)合規(guī)。刑法雖不強制企業(yè)選擇合規(guī)制度,但是通過激勵措施將企業(yè)的行為向著公益所希望的方向進行誘導(dǎo)。這樣一種合規(guī)制度體現(xiàn)出自我規(guī)制、合作協(xié)商以及包容審慎監(jiān)管的特點,具有降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險、減輕公權(quán)力機關(guān)負擔(dān)以及維護社會公共利益的重要作用。

三、企業(yè)合規(guī)的異化:行政法上的強制合規(guī)

企業(yè)合規(guī)最先出現(xiàn)在刑事訴訟中,其表現(xiàn)形態(tài)就是正向激勵型合規(guī)。行政法上同樣也存在正向激勵型合規(guī)。但是在行政法上,除正向激勵型合規(guī)之外,還存在另一種模式的企業(yè)合規(guī),即強制合規(guī)。

(一)行政法上強制合規(guī)的基本構(gòu)造與規(guī)范特點

法國是最早建立強制合規(guī)的西方國家。2016年底,法國通過了《薩賓第二法案》,該法案要求滿足一定條件的企業(yè)采取積極措施建立合規(guī)制度,對于未能建立合規(guī)制度的企業(yè),即便其沒有發(fā)生違法違規(guī)行為,行政部門也要對企業(yè)及其高級管理人員作出罰款。(17)參見陳瑞華:《論企業(yè)合規(guī)在行政監(jiān)管機制中的地位》,《上海政法學(xué)院學(xué)報》2021年第6期;尹云霞、李曉霞:《中國企業(yè)合規(guī)的動力及實現(xiàn)路徑》,《中國法律評論》2020年第3期。在我國,強制合規(guī)同樣存在,而且相比于正向激勵型合規(guī),強制合規(guī)似乎更受青睞。例如,我國《保險法》第85條和第86條規(guī)定,保險公司應(yīng)當(dāng)聘用專業(yè)人員,建立合規(guī)報告制度,制定并報送合規(guī)報告。聘用不具有任職資格人員的,編制或者提供虛假報告的,未按照規(guī)定報送或者保管報告的,行政機關(guān)可以予以處罰。再如,《證券法》和《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》規(guī)定,對于未能有效建立合規(guī)制度的證券基金經(jīng)營機構(gòu),情節(jié)嚴(yán)重的,對證券基金經(jīng)營機構(gòu)及其直接負責(zé)的董事、監(jiān)事、高級管理人員和其他直接責(zé)任人員,處以警告、3萬元以下罰款。此外,2021年《反洗錢法(修訂草案公開征求意見稿)》同樣引入了強制合規(guī)制度。該草案第24條規(guī)定,在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的金融機構(gòu)及其境外分支機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在集團層面建立統(tǒng)一的反洗錢合規(guī)體系,國務(wù)院反洗錢行政主管部門和國務(wù)院有關(guān)金融監(jiān)督管理機構(gòu)可以根據(jù)本法對其實施監(jiān)督管理。同時,該草案第51條規(guī)定,沒有依法建立和實施反洗錢合規(guī)體系等內(nèi)部控制制度的機構(gòu),行政機關(guān)可以責(zé)令改正,情節(jié)嚴(yán)重的,可以給予警告、罰款以及限制開展相關(guān)業(yè)務(wù)等行政處罰。

據(jù)此可以發(fā)現(xiàn),行政法上的強制合規(guī)具有以下特點。首先,強制合規(guī)帶有明顯的義務(wù)性和強制性。與正向激勵型合規(guī)不同,在強制合規(guī)下,企業(yè)被科處建立合規(guī)制度的法律義務(wù)。企業(yè)不具有與行政機關(guān)“討價還價”的空間,是否建立合規(guī)制度、建立何種合規(guī)制度等都由行政機關(guān)最終決定。企業(yè)沒有建立合規(guī)制度或者合規(guī)制度不完善的,還可能面臨行政機關(guān)的行政命令和行政處罰。其次,強制合規(guī)本質(zhì)上是一種外部監(jiān)管。在強制合規(guī)中,企業(yè)被科處建立合規(guī)制度的法律義務(wù),相應(yīng)地,行政機關(guān)必須承擔(dān)起監(jiān)督企業(yè)是否履行義務(wù)的監(jiān)管職責(zé)。在這種監(jiān)管關(guān)系中,行政機關(guān)占據(jù)主導(dǎo)地位,企業(yè)成為被監(jiān)管的對象。雖然合規(guī)制度的建立仍然是以企業(yè)自身為主,但是行政機關(guān)需要對企業(yè)合規(guī)進行監(jiān)督和管理,企業(yè)的行為必須在行政機關(guān)的監(jiān)管之下進行,并且符合法律的強制標(biāo)準(zhǔn)。行政機關(guān)未履行監(jiān)管職責(zé)或者履行不到位的,可能構(gòu)成行政不作為。最后,在法律后果上,企業(yè)建立合規(guī)制度未必能得到正向激勵,但是企業(yè)沒有建立合規(guī)制度或者合規(guī)制度不完善將面臨行政命令和行政處罰等負面后果。這是強制合規(guī)不同于正向激勵合規(guī)的最大特點,它不是通過給予合規(guī)企業(yè)正向激勵來促使企業(yè)主動選擇合規(guī),而是通過對未能建立合規(guī)制度的企業(yè)施加行政命令和行政處罰,通過懲罰的威懾力量迫使企業(yè)不得不選擇合規(guī)的制度。

由此可以看出,強制合規(guī)與正向激勵型合規(guī)在基本理念和制度構(gòu)造等方面并不相同,反而與傳統(tǒng)的“命令—服從”式執(zhí)法更為接近。強制合規(guī)在秩序的形成上倚重行政機關(guān)的力量,在守法的動力上寄希望于行政機關(guān)的外部控制,在監(jiān)管環(huán)節(jié)上注重命令和制裁,手段上注重剛性方式,種種特點與傳統(tǒng)執(zhí)法方式不謀而合。(18)關(guān)于傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式的特點,參見楊偉東:《行政監(jiān)管模式變革》,《廣東社會科學(xué)》2015年第1期。因此,強制合規(guī)雖然有合規(guī)之名,卻無自我監(jiān)管、正向激勵之實,實質(zhì)上與傳統(tǒng)執(zhí)法方式并無不同。

(二)對行政法上強制合規(guī)合理性的反思

對于行政法上的強制合規(guī),有學(xué)者指出其具有積極的意義:“在中國特有的國情下,這種行政壓力機制的存在,對于企業(yè)建立合規(guī)管理體系,構(gòu)成了一種有效的動力機制?！?19)陳瑞華:《論企業(yè)合規(guī)的中國化問題》,《法律科學(xué)》2020年第3期。但筆者認為,強制合規(guī)違背了企業(yè)合規(guī)的基本理念,注重監(jiān)管而忽視激勵,實質(zhì)是一種“假合規(guī)”。

1.從激勵到懲罰:企業(yè)合規(guī)動力不足

企業(yè)合規(guī)制度自建立初始就與正向激勵措施緊密聯(lián)系在一起,“合規(guī)激勵機制的存在,是企業(yè)合規(guī)制度得到企業(yè)高度重視并迅速向全世界推行的關(guān)鍵原因之一”(20)陳瑞華:《論企業(yè)合規(guī)的中國化問題》,《法律科學(xué)》2020年第3期。。在傳統(tǒng)的行政監(jiān)管手段之外推行企業(yè)合規(guī),就是為了通過給予合規(guī)企業(yè)正向激勵,降低其生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險,減輕其負擔(dān)。這樣一來,企業(yè)合規(guī)的正向激勵和傳統(tǒng)行政監(jiān)管手段可以形成有機結(jié)合,共同組成“胡蘿卜+大棒”的執(zhí)法模式。但是強制合規(guī)為企業(yè)設(shè)定建立合規(guī)制度的義務(wù),并輔以行政處罰,將激勵模式重新變?yōu)閼土P模式,最終形成了“大棒+大棒”的雙重強制模式,反而為企業(yè)增加了額外負擔(dān)和風(fēng)險。

具體而言,一方面,強制合規(guī)為企業(yè)設(shè)定了額外的合規(guī)義務(wù),增加了企業(yè)的負擔(dān)。前文已述,企業(yè)合規(guī)中“規(guī)”的外延要遠大于“法”,因而對于企業(yè)來說,選擇合規(guī)制度并非百利而無一害,其除了建立合規(guī)部門增加經(jīng)營成本之外,還會讓競爭對手在企業(yè)按照合規(guī)要求披露并糾正違法行為的過程中發(fā)現(xiàn)其弱點,隨時對其發(fā)起攻擊。(21)黎宏:《企業(yè)合規(guī)不起訴:誤解及糾正》,《中國法律評論》2021年第3期。因而有學(xué)者直接指出,合規(guī)對于企業(yè)來說可能是一種制裁,(22)參見劉艷紅:《企業(yè)合規(guī)不起訴改革的刑法教義學(xué)根基》,《中國刑事法雜志》2022年第1期。“企業(yè)一旦被納入合規(guī)考察,就需要承擔(dān)諸如積極配合、補救挽回、提交合規(guī)計劃、接受合規(guī)監(jiān)管等義務(wù)”(23)李奮飛:《論企業(yè)合規(guī)考察的適用條件》,《法學(xué)論壇》2021年第6期。。在正向激勵型合規(guī)中,是否建立合規(guī)制度,選擇的主動權(quán)掌握在企業(yè)手里。而在強制合規(guī)中,企業(yè)不具有自主選擇權(quán),只能按照法律法規(guī)的要求建立統(tǒng)一的合規(guī)制度。將這種成本強制加在企業(yè)頭上,無疑進一步加重了企業(yè)的負擔(dān),從根本上增加了企業(yè)對合規(guī)的抵觸情緒。

另一方面,強制合規(guī)以命令和處罰作為強迫企業(yè)建立合規(guī)制度的手段,增加了企業(yè)的被處罰風(fēng)險。前文已述,企業(yè)合規(guī)制度的建立目的就是防控和化解企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險,盡量減少企業(yè)可能受到的處罰。這正是合規(guī)與正向激勵措施緊密結(jié)合的理由。但在強制合規(guī)之下,正向激勵措施變?yōu)樨撁嫣幜P措施,這不僅徹底阻絕了企業(yè)被減免處罰的可能,而且還增加了新的被處罰風(fēng)險,即由未選擇合規(guī)帶來的被處罰風(fēng)險。防控風(fēng)險的機制卻造成新的風(fēng)險,這將對企業(yè)建立合規(guī)制度的積極性造成兩方面的影響:其一,正向激勵機制的缺失削減了企業(yè)的合規(guī)動力;其二,懲罰措施的導(dǎo)入極有可能激起企業(yè)的抵觸和反感。傳統(tǒng)的處罰風(fēng)險和由強制合規(guī)帶來的新處罰風(fēng)險構(gòu)成“大棒+大棒”的執(zhí)法模式,不僅增加了企業(yè)的負擔(dān),而且還有構(gòu)成“二重處罰”的嫌疑。

2.從自我規(guī)制到行政監(jiān)管:行政機關(guān)負擔(dān)加重

自我規(guī)制是企業(yè)合規(guī)的另一重要特征。“合規(guī)的終極目的是扭轉(zhuǎn)企業(yè)治理理念,將企業(yè)從‘被動監(jiān)管’和‘事后監(jiān)管’,調(diào)整至‘自我治理’和‘事前防控’?！?24)熊樟林:《企業(yè)行政合規(guī)論綱》,《法制與社會發(fā)展》2023年第1期。正向激勵型合規(guī)以企業(yè)的自我規(guī)制和內(nèi)部監(jiān)管為核心,輔之以行政機關(guān)的指導(dǎo)和正向激勵,一方面極大地提高了企業(yè)的積極性,另一方面減輕了行政機關(guān)的負擔(dān)。但在強制合規(guī)中,行政機關(guān)再次回到監(jiān)管者的傳統(tǒng)地位,需要對企業(yè)是否建立合規(guī)制度、合規(guī)制度是否合法等事項進行嚴(yán)密監(jiān)管。這樣的做法無疑會大大增加行政機關(guān)的負擔(dān)。

具體而言,強制合規(guī)將從直接和間接兩方面增加行政機關(guān)的負擔(dān)。一方面,強制合規(guī)實質(zhì)上在傳統(tǒng)監(jiān)管職責(zé)之外為行政機關(guān)增加了合規(guī)監(jiān)管職責(zé),直接增加了行政機關(guān)的負擔(dān)。企業(yè)合規(guī)制度之所以受到青睞,本就是因為它可以減輕行政機關(guān)的負擔(dān),(25)工程建設(shè)領(lǐng)域中行政監(jiān)管困境及建設(shè)企業(yè)合規(guī)制度的必要性,參見周佑勇:《契約行政理念下的企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度構(gòu)建——以工程建設(shè)領(lǐng)域為視角》,《法學(xué)論壇》2021年第3期。然而強制合規(guī)不僅沒有化解行政機關(guān)負擔(dān)過重的難題,反而為行政機關(guān)增加了監(jiān)管企業(yè)建立合規(guī)制度的新負擔(dān)。對于行政機關(guān)來說,合規(guī)制度是否合理、是否有效、合規(guī)計劃是否符合標(biāo)準(zhǔn)、整改措施是否到位等專業(yè)問題的判斷并非易事。在傳統(tǒng)的監(jiān)管職責(zé)之外繼續(xù)對企業(yè)合規(guī)進行監(jiān)管,無疑增加了行政機關(guān)的負擔(dān)。

另一方面,強制合規(guī)使得合規(guī)制度本應(yīng)具有的降低行政監(jiān)管成本的作用不復(fù)存在,間接增加了行政機關(guān)的成本。有學(xué)者指出,傳統(tǒng)的行政監(jiān)管模式容易掉進“威懾陷阱”,具有外部監(jiān)管失靈的風(fēng)險,企業(yè)合規(guī)制度的引入,可以有效解決外部監(jiān)管失靈的問題,降低行政機關(guān)的監(jiān)管成本。(26)參見熊樟林:《企業(yè)行政合規(guī)論綱》,《法制與社會發(fā)展》2023年第1期;陳瑞華:《論企業(yè)合規(guī)的基本價值》,《法學(xué)論壇》2021年第6期。但是,上述作用的發(fā)揮是以正向激勵型合規(guī)為前提的。因為只有在正向激勵型合規(guī)下,企業(yè)為了爭取行政機關(guān)的寬大處理,才會放棄對抗立場轉(zhuǎn)而與行政機關(guān)展開合作,行政機關(guān)才有不必事必躬親的可能。但在強制合規(guī)之下,自愿變?yōu)閺娭?、獎勵變?yōu)閼土P。失去了正向激勵措施,企業(yè)建立合規(guī)制度的積極性大大降低,行政機關(guān)與企業(yè)的關(guān)系又從合作者變?yōu)閷拐?企業(yè)合規(guī)制度本應(yīng)具有的積極效果也會大打折扣,間接增加了行政機關(guān)的負擔(dān)。

3.從合規(guī)到監(jiān)管:最終影響社會公共利益

從某種意義上講,前文所述企業(yè)合規(guī)動力不足、行政機關(guān)負擔(dān)加重等負面效果仍是一種過程性效果,強制合規(guī)最終影響的還是社會公共利益。強制合規(guī)為企業(yè)增加了額外的義務(wù),也沒有減輕其負擔(dān),不僅無法實現(xiàn)優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境的目的,反而給企業(yè)新增由不合規(guī)帶來的被處罰風(fēng)險。而且,強制合規(guī)不僅沒有降低行政機關(guān)的成本,也沒有減輕其負擔(dān),反而增加了行政機關(guān)的職責(zé)和任務(wù),提高了執(zhí)法難度。如此一來,企業(yè)合規(guī)的優(yōu)勢蕩然無存,最終影響的必然是社會公共利益。

除此之外,在強制合規(guī)模式下對企業(yè)科處處罰,容易引發(fā)處罰“溢出”效應(yīng),最終必然影響員工、債權(quán)人、合作者等無辜第三人的利益。強制合規(guī)模式之下,行政機關(guān)處罰的對象雖然是企業(yè),但企業(yè)是自然人組成的擬制組織,對企業(yè)科處處罰,最終影響的一定是自然人。對于企業(yè)來說,普通員工實際上并沒有決定是否建立以及如何建立合規(guī)制度的決策權(quán),然而當(dāng)企業(yè)沒有履行建立合規(guī)制度的義務(wù)時,受到處罰的雖是企業(yè),最終影響的卻是普通員工的利益。不僅如此,如果對企業(yè)處罰過重,影響其正常生產(chǎn)經(jīng)營,勢必會對企業(yè)的債權(quán)人、合作者等其他人的利益造成損害,甚至可能引發(fā)宏觀經(jīng)濟波動,最終影響社會公共利益?？赡軙蟹磳φ哒J為這種說法危言聳聽,行政處罰作為傳統(tǒng)執(zhí)法手段一直存在,不僅不會影響公共利益,反而是維護公共利益的重要手段。但這種觀點實則經(jīng)不起推敲。可以說,正是由于天價罰款、吊銷執(zhí)照等行政處罰可能對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營造成致命沖擊,國家才不得不尋找新的監(jiān)管手段,使企業(yè)既不會因行政處罰而被事實上判處“死刑”,又能夠改正違法行為、依法生產(chǎn)經(jīng)營。正向激勵型合規(guī)恰好具有這樣的功能,而強制合規(guī)則正好相反,它不僅沒有起到“減負”的作用,反而增加了企業(yè)被處罰的風(fēng)險。如果這種風(fēng)險變?yōu)楝F(xiàn)實,那么最終受損的還是社會公共利益。

總而言之,行政法上的強制合規(guī)并不合理。企業(yè)合規(guī)的本意是通過企業(yè)的自我規(guī)制減輕行政機關(guān)負擔(dān),同時通過不予處罰、減免處罰等方式為企業(yè)降低風(fēng)險,最終形成企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和維護社會公共利益的雙贏局面。但強制合規(guī)反而為企業(yè)設(shè)定了新的義務(wù),增加了新的風(fēng)險,同時將行政機關(guān)重新推到前臺,為其增加新的監(jiān)管義務(wù)。這樣的合規(guī)與傳統(tǒng)行政執(zhí)法實質(zhì)相同,消解了企業(yè)合規(guī)制度的實質(zhì)內(nèi)涵,與合規(guī)制度的基本理念南轅北轍,最終將損害社會公共利益。

四、行政法上強制合規(guī)的調(diào)整:邁向正向激勵型合規(guī)

相較于刑事訴訟領(lǐng)域中企業(yè)合規(guī)的推進與展開,行政法上的企業(yè)合規(guī)相對稚嫩。但是與傳統(tǒng)的行政執(zhí)法手段相比,企業(yè)合規(guī)有難以代替的優(yōu)勢。正如有學(xué)者指出,企業(yè)合規(guī)雖然不一定是最好的公司治理方式,但至少有助于防范合規(guī)風(fēng)險,是一種可以產(chǎn)生較少后果和代價的激勵機制。(27)參見陳瑞華:《論企業(yè)合規(guī)的基本價值》,《法學(xué)論壇》2021年第6期。因此可以想見,行政法上的企業(yè)合規(guī)有著廣闊的適用空間和潛力。然而需要注意的是,行政法上的強制合規(guī)并不可取,它在理念、手段、方法上均與正向激勵型合規(guī)背道而馳。因此,如果我們希望在行政法中建立合規(guī)制度,那么就應(yīng)當(dāng)將強制合規(guī)向正向激勵型合規(guī)轉(zhuǎn)變。

(一)堅持企業(yè)自我規(guī)制的基本理念

要想發(fā)揮企業(yè)合規(guī)降低企業(yè)風(fēng)險、減輕行政負擔(dān)的功能,就要堅守企業(yè)合規(guī)的自我規(guī)制理念。利用行政機關(guān)的外部監(jiān)督迫使企業(yè)建立合規(guī)制度的做法違背了企業(yè)合規(guī)的本質(zhì)特征,也消解了合規(guī)制度的積極意義。因此,如果我們?nèi)詫⑵髽I(yè)合規(guī)視為優(yōu)化營商環(huán)境、創(chuàng)新監(jiān)管方式的重要手段,那么就必須嚴(yán)守企業(yè)合規(guī)的自我規(guī)制理念,防止企業(yè)合規(guī)重新掉進傳統(tǒng)行政執(zhí)法的“外部監(jiān)管陷阱”。

在宏觀層面,企業(yè)合規(guī)制度的建立應(yīng)當(dāng)堅持輔助性原則和合作性原則。輔助性原則即補充性原則,其基本理念是直接關(guān)系私人生產(chǎn)生活的決定,應(yīng)當(dāng)由最接近其本身的單位優(yōu)先作出,只有較低層級的單位不能勝任時,才能由其上級單位作出。(28)參見章志遠:《邁向公私合作型行政法》,《法學(xué)研究》2019年第2期。具體而言,輔助性原則有消極層面和積極層面兩個面向:前者強調(diào)私人的主體地位,要求排除來自政府的不合理干預(yù),即下位主體可以完成的任務(wù),上位主體原則上不得干預(yù);后者強調(diào)政府的保障作用,要求行政機關(guān)適時適度的干預(yù),即下位主體無法實現(xiàn)相應(yīng)目標(biāo)時,上位主體應(yīng)當(dāng)進行適當(dāng)?shù)母深A(yù)。(29)參見畢洪海:《國家與社會的限度:基于輔助原則的視角》,《中國法律評論》2014年第1期。在企業(yè)合規(guī)中,行政機關(guān)一方面應(yīng)當(dāng)充分尊重企業(yè)在建立合規(guī)制度中的選擇意愿和主體地位,不宜給企業(yè)強加合規(guī)義務(wù),更不宜“大包大攬”,對企業(yè)建立合規(guī)制度進行事無巨細的監(jiān)管。這種做法只會增加企業(yè)的抵觸情緒,加重行政機關(guān)的負擔(dān)。另一方面,行政機關(guān)不能在企業(yè)合規(guī)中缺位,而應(yīng)當(dāng)為企業(yè)建立合規(guī)制度提供必要的指導(dǎo)和幫助。在企業(yè)選擇合規(guī)整改而得到減免處罰等情況下,行政機關(guān)還需對企業(yè)的后續(xù)整改措施進行監(jiān)督,發(fā)揮合規(guī)保障者的作用。

合作性原則強調(diào)“行政任務(wù)并非僅僅屬于國家的責(zé)任,也非僅僅依靠社會或市場等單方面的民間力量可以達成,而是需要國家、社會、個人等所有力量的共同合作才能完成”(30)章志遠:《邁向公私合作型行政法》,《法學(xué)研究》2019年第2期。。在傳統(tǒng)行政中,行政活動的實施多以命令、處罰等強制手段展開,行政執(zhí)法過程體現(xiàn)出明顯的單方性和封閉性。相應(yīng)地,傳統(tǒng)行政法也深受官民對峙思想的影響。無論是強調(diào)維護公共利益的管理論還是強調(diào)保障私人權(quán)益的控權(quán)論,都將行政機關(guān)與公民視為利益相對的雙方,只是二者強調(diào)的重點不同,“它們都具有公私對抗的基因,而沒有公私合作的品格”(31)鄒煥聰:《社會合作規(guī)制與新行政法的建構(gòu)——從疫情群防群控切入》,《政治與法律》2022年第3期。。與此相對,合作性原則強調(diào)公私合作,將社會力量、私人力量引入公共管理中,與政府合作承擔(dān)公共任務(wù)。在這種理念之下,行政相對人從行政管理的客體轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芄仓蔚闹黧w,行政手段也從單一的命令強制性手段轉(zhuǎn)變?yōu)榘瑓f(xié)商、溝通、走訪等非強制手段在內(nèi)的多樣化手段。(32)參見江國華:《行政轉(zhuǎn)型與行政法學(xué)的回應(yīng)型變遷》,《中國社會科學(xué)》2016年第11期。在企業(yè)合規(guī)制度的建設(shè)和實施中,應(yīng)當(dāng)注重建立企業(yè)與行政機關(guān)之間的良好合作關(guān)系,充分發(fā)揮企業(yè)自身的主體地位,注重激發(fā)企業(yè)建立合規(guī)制度的積極性。為此,應(yīng)當(dāng)重視正向激勵手段的重要作用,利用不予處罰、減免處罰等方式誘導(dǎo)企業(yè)配合行政機關(guān)工作,通過正向激勵措施將企業(yè)自身利益和社會公共利益結(jié)合起來,消減企業(yè)對合規(guī)制度的抵觸感和戒備心,最終實現(xiàn)企業(yè)良性發(fā)展和維護社會公共利益的雙贏局面。

在微觀層面,在輔助性原則和合作性原則的指引下,企業(yè)合規(guī)制度的建構(gòu)應(yīng)沿著循以下路徑展開。首先,堅持企業(yè)的自主選擇權(quán)。建立合規(guī)制度并非企業(yè)依法依規(guī)生產(chǎn)的唯一選擇,當(dāng)企業(yè)認為可以通過其他方式和途徑達到同樣目的,或者合規(guī)正向激勵帶來的收益小于建立合規(guī)制度的成本時,選擇其他手段更加符合企業(yè)的意愿。因而,是否建立合規(guī)制度應(yīng)當(dāng)由企業(yè)自身判斷,而不宜由行政機關(guān)“一刀切”地強制命令。其次,堅持企業(yè)在合規(guī)制度建設(shè)中的主導(dǎo)地位。企業(yè)合規(guī)是一種自我規(guī)制,對于規(guī)制目標(biāo)以及手段的選擇,企業(yè)比行政機關(guān)更具有選擇優(yōu)勢,能夠以差異化、個性化的解決方案實現(xiàn)政府規(guī)制無法通過單一手段達到的效果,因而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮企業(yè)自身在合規(guī)承諾、風(fēng)險分析、合規(guī)溝通、合規(guī)組織和合規(guī)記錄等方面的主導(dǎo)作用。(33)參見孫娟娟:《從規(guī)制合規(guī)邁向合作規(guī)制:以食品安全規(guī)制為例》,《行政法學(xué)研究》2020年第2期。換言之,即使企業(yè)選擇建立合規(guī)制度以規(guī)避風(fēng)險,也不意味著行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)事無巨細地監(jiān)管企業(yè)建立合規(guī)制度,企業(yè)而非政府應(yīng)當(dāng)成為建立合規(guī)制度的第一責(zé)任人。最后,發(fā)揮行政機關(guān)的輔助和保障作用。當(dāng)企業(yè)需要行政機關(guān)的專業(yè)指導(dǎo)時,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)提供必要的指導(dǎo)和幫助,否則可能構(gòu)成行政不作為。具體而言,行政機關(guān)可以通過發(fā)布合規(guī)指引、作出行政指導(dǎo)等方式幫助企業(yè)建立合規(guī)制度。(34)這些方式在我國行政實踐中已有一定程度的展開,參見陳瑞華:《論企業(yè)合規(guī)在行政監(jiān)管機制中的地位》,《上海政法學(xué)院學(xué)報》2021年第6期。發(fā)布合規(guī)指引是指一種抽象行為,可以從一般意義上為企業(yè)建立合規(guī)制度提供基本指南和標(biāo)準(zhǔn)范本。行政指導(dǎo)則是一種具體的行為,是在企業(yè)同意的情況下對其采取建議、輔導(dǎo)、規(guī)勸、提醒,助力其建立合規(guī)制度的行為。發(fā)布合規(guī)指引和作出行政指導(dǎo)都不具有強制力,這些做法一方面可以保證企業(yè)的自主選擇權(quán)利,另一方面可以為企業(yè)提供幫助,使企業(yè)自主和行政保障達成較為理想的平衡。

(二)完善正向激勵措施

可能有學(xué)者會認為,如果放棄給企業(yè)創(chuàng)設(shè)強制合規(guī)義務(wù)、放棄對不建立合規(guī)制度的企業(yè)進行處罰,企業(yè)將失去建立合規(guī)制度的動力。但筆者認為,這種觀點恰恰表現(xiàn)出對傳統(tǒng)“命令—服從”模式的盲目信賴和路徑依賴。誠然,放棄給企業(yè)設(shè)定強制合規(guī)義務(wù)和科處處罰的確會對企業(yè)建立合規(guī)制度產(chǎn)生影響,但是本文并非主張從法律后果層面放棄對企業(yè)是否建立合規(guī)制度進行引導(dǎo),相反,本文主張加強對建立合規(guī)制度的企業(yè)的正向激勵,通過合理且有效的正向激勵誘導(dǎo)企業(yè)主動建立合規(guī)制度。

法律制度發(fā)揮作用存在兩種基本模式,即正向的獎勵模式與負面的懲罰模式。與懲罰模式相比,獎勵模式可以增進行為主體的快樂體驗,增強其克服困難的意志力,調(diào)動起積極守法的行為?！蔼剟钅Ｊ讲粌H有助于滿足人的需要,滿足人對物質(zhì)與精神需求的渴望,而且也是對行為主體的行為能力與自身價值的認可,是對行為主體自我認識的肯定,從而可以持續(xù)調(diào)動人的積極性?！?35)豐霏:《法律治理中的激勵模式》,《法制與社會發(fā)展》2012年第2期。正是因為獎勵模式具有上述優(yōu)勢,我國實定法上也開始增加獎勵模式的運用,通過賦予權(quán)利、增加收益、減免義務(wù)、減少成本等方式給予行為人正向激勵,誘導(dǎo)其從事法律所希望的行為。(36)參見胡元聰:《我國法律激勵的類型化分析》,《法商研究》2013年第4期。在激勵手段上,我國法律中存在增加權(quán)益以及減免負擔(dān)兩種方式。(37)前者例如《防沙治沙法》第34條規(guī)定,使用已經(jīng)沙化的國有土地從事治沙活動的,經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn),可以享有不超過七十年的土地使用權(quán)。后者例如《反壟斷法》第56條第3款規(guī)定,經(jīng)營者主動向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)報告達成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以酌情減輕或者免除對該經(jīng)營者的處罰。在激勵客體上,法律既可以選擇給予金錢、權(quán)利、資格等物質(zhì)性獎勵,也可以選擇給予表揚、嘉獎等精神性獎勵。

對于企業(yè)合規(guī)來說,完善正向激勵措施比建立負面懲罰措施更加合理。正如前文所述,企業(yè)合規(guī)要求企業(yè)履行更多的義務(wù)、實現(xiàn)更高層次的合規(guī)經(jīng)營,因此對建立合規(guī)制度的企業(yè)給予獎勵比對未建立合規(guī)制度的企業(yè)科處處罰更加合理。只有這樣,才能充分調(diào)動企業(yè)合規(guī)的積極性,促進企業(yè)和行政機關(guān)建立良好的合作關(guān)系。在我國,證券監(jiān)管領(lǐng)域和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法領(lǐng)域已經(jīng)存在一些針對合規(guī)的正向激勵機制,但有學(xué)者指出,目前我國的合規(guī)激勵機制帶有明顯的局部性和試驗性,遠沒有發(fā)展成一種普遍化的行政監(jiān)管激勵機制,并且主張發(fā)揮行政和解等措施對合規(guī)的激勵作用。(38)參見陳瑞華:《論企業(yè)合規(guī)的中國化問題》,《法律科學(xué)》2020年第3期;陳瑞華:《論企業(yè)合規(guī)在行政和解中的適用問題》,《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2022年第1期。也有學(xué)者指出,應(yīng)當(dāng)完善合規(guī)激勵的規(guī)范根據(jù),建立多樣化的激勵模式和有效的效果保障機制。(39)參見王誠、魏雅雪:《企業(yè)合規(guī)治理:平臺經(jīng)濟反壟斷行政執(zhí)法新視角》,《東岳論叢》2022年第4期。這些觀點具有重要的參考價值,但仍未盡善,建立普遍化的合規(guī)激勵機制應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善以下制度和規(guī)則。

首先,將企業(yè)合規(guī)規(guī)定為不予行政處罰的法定事由。目前我國《行政處罰法》中規(guī)定了三種不予處罰的情形,即第33條第1款的“輕微違法不罰”“首違可以不罰”以及第2款的“無過錯不罰”,并不包含企業(yè)合規(guī)的內(nèi)容。實際上,根據(jù)企業(yè)建立合規(guī)制度與發(fā)生違法行為的先后時序,可將企業(yè)合規(guī)劃分為日常性合規(guī)和整改合規(guī)兩種類型。(40)參見陳瑞華:《有效合規(guī)管理的兩種模式》,《法制與社會發(fā)展》2022年第1期。日常性合規(guī)是指企業(yè)在違法行為發(fā)生之前,在日常生產(chǎn)經(jīng)營中已經(jīng)建立合規(guī)制度、開展合規(guī)管理。此時如果發(fā)生違法行為,可以將企業(yè)與企業(yè)工作人員的行為分別對待:客觀上實施違法行為的是企業(yè)工作人員,應(yīng)當(dāng)對其進行處罰,而企業(yè)由于建立了合規(guī)制度,不具有可歸責(zé)性,可以被認為沒有主觀過錯而不被處罰。因而這種情形可以適用《行政處罰法》中的“無過錯不罰”的條款。不過,為了凸顯合規(guī)制度獨特的地位和價值,也可以在第33條第2款后增加一句,規(guī)定企業(yè)在日常管理中已經(jīng)建立合規(guī)制度并嚴(yán)格遵守合規(guī)制度從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的,沒有主觀過錯,不予處罰。整改合規(guī)是指違法行為發(fā)生之后,企業(yè)已經(jīng)面臨行政機關(guān)調(diào)查時,針對自身在生產(chǎn)經(jīng)營方面存在的漏洞和隱患,進行有針對性的制度修復(fù)和錯誤糾正,以換取行政機關(guān)寬大處理的合規(guī)模式。在這種情形下,企業(yè)由于沒有建立日常性合規(guī)制度,因而無法適用“無過錯不罰”的規(guī)定。在刑事訴訟領(lǐng)域,有學(xué)者指出企業(yè)可以在檢察機關(guān)考慮整改合規(guī)從寬效果后作出相對不起訴決定時,被免除處罰。(41)參見劉艷紅:《企業(yè)合規(guī)責(zé)任論之提倡——兼論刑事一體化的合規(guī)出罪機制》,《法律科學(xué)》2023年第3期。然而在行政法領(lǐng)域,除上述“無過錯不罰”之外,《行政處罰法》只提供了“輕微違法不罰”以及“首違可以不罰”兩種可能的不予處罰情形。雖然有學(xué)者指出這兩項規(guī)定可以為整改合規(guī)提供一定的免罰空間,(42)參見熊樟林:《企業(yè)行政合規(guī)論綱》,《法制與社會發(fā)展》2023年第1期。但其適用對象仍然限制在違法行為輕微、首次違法等情形,范圍較窄。因而筆者認為,為了更好發(fā)揮企業(yè)合規(guī)的作用和功能,可以在《行政處罰法》第33條中增加一款作為新的第3款,規(guī)定違法行為發(fā)生之后,企業(yè)選擇合規(guī)整改并且得到行政機關(guān)認可的,可以不予處罰。

其次,將企業(yè)合規(guī)規(guī)定為減輕處罰、免于處罰的法定事由。企業(yè)合規(guī)并不能成為絕對的不予處罰事由,當(dāng)企業(yè)合規(guī)制度存在瑕疵,或者企業(yè)未能嚴(yán)格遵守合規(guī)制度開展生產(chǎn)經(jīng)營時,免除對企業(yè)的行政處罰顯然不當(dāng)。但在這種情況下,企業(yè)畢竟付出努力嘗試避免違法,行政機關(guān)在作出處罰決定時,可以考慮相關(guān)情節(jié)酌情從輕處罰或者減輕處罰。換言之,企業(yè)合規(guī)不僅是是否“歸責(zé)”的考量要素,同時也是如何“量責(zé)”的考量要素。(43)參見劉艷紅:《企業(yè)合規(guī)責(zé)任論之提倡——兼論刑事一體化的合規(guī)出罪機制》,《法律科學(xué)》2023年第3期。我國《行政處罰法》第32條規(guī)定了從輕處罰、減輕處罰的內(nèi)容,但沒有對企業(yè)合規(guī)進行專門規(guī)定?；谏鲜隼碛?筆者認為《行政處罰法》第32條可以增加一款作為第2款,規(guī)定企業(yè)在日常性經(jīng)營中建立合規(guī)制度但存在未能有效履行和實施等瑕疵,或者企業(yè)在違法行為發(fā)生后承諾進行合規(guī)整改但整改不到位的,行政機關(guān)可以酌情從輕或減輕處罰。

最后,完善增加權(quán)益型獎勵機制以誘導(dǎo)企業(yè)合規(guī)。上述不予處罰,從輕、減輕處罰等激勵措施屬于減免負擔(dān)型激勵措施,除此之外,還可以通過增加權(quán)益型措施給予企業(yè)更積極的激勵。具體而言,這種激勵措施可以包括給付金錢、授予特權(quán)、賦予資格以及通報表揚等多種手段。其中尤其應(yīng)當(dāng)注意賦予資格、通報表揚等非金錢激勵措施對于企業(yè)的誘導(dǎo)作用。一方面,企業(yè)是以營利為目的的組織單位,賦予其從事某種生產(chǎn)經(jīng)營的資格或權(quán)利實際上增加了企業(yè)的活動范圍和領(lǐng)域,拓寬了企業(yè)的盈利渠道,對其具有積極的誘導(dǎo)作用;另一方面,通報表揚等措施可以給予合規(guī)企業(yè)正面表彰與激勵,它與通報批評、列入失信人名單等措施同樣屬于政府治理中的信用工具,但在信息內(nèi)容和法律結(jié)果上與通報批評等正好相反。這類措施雖然沒有直接給予企業(yè)物質(zhì)激勵,但卻有利于企業(yè)建立良好的行業(yè)信譽,對企業(yè)的激勵效果不可忽視。因此,政府可以考慮在失信企業(yè)名單之外建立良好信譽企業(yè)的“白名單”,將依法合規(guī)經(jīng)營的企業(yè)列入“白名單”,并通報表揚,通過信譽激勵誘導(dǎo)企業(yè)主動建立合規(guī)制度。

結(jié) 語

企業(yè)合規(guī)不是一陣風(fēng),而是一場關(guān)于企業(yè)管理的深刻革命。本文對行政法上應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建企業(yè)合規(guī)制度進行了探討,但從某種意義上說,這種探討也是初步的。企業(yè)合規(guī)如何與依法行政原則相協(xié)調(diào),合規(guī)不處罰應(yīng)當(dāng)適用于哪些種類的企業(yè)、適用于哪些類型的違法行為,企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)管機制應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建等重要問題仍有待學(xué)界和實務(wù)界的探索。但可以肯定的是,在持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境,深入推進包容審慎監(jiān)管的大背景下,企業(yè)合規(guī)作為降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險、轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法方式的重要舉措,在助力企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和提高公共治理能力方面有著不可代替的作用。企業(yè)合規(guī)具有廣闊的適用空間,但如果我們希望在行政法領(lǐng)域開展企業(yè)合規(guī),那么就應(yīng)當(dāng)堅持正向激勵型合規(guī)的基本模式,放棄強制合規(guī)。

行政法上的強制合規(guī)通過命令和懲罰威懾企業(yè)建立合規(guī)制度,實際上與傳統(tǒng)的行政執(zhí)法方式無異,不僅無法降低企業(yè)的風(fēng)險,反而為企業(yè)設(shè)定了新的義務(wù)、增加了新的風(fēng)險。同時,強制合規(guī)將行政機關(guān)重新推到前臺,使其在履行傳統(tǒng)監(jiān)管責(zé)任之外又被科處新的合規(guī)監(jiān)管義務(wù),進一步加重行政機關(guān)的負擔(dān)。因此,強制合規(guī)模式并不可取,應(yīng)當(dāng)堅持開展企業(yè)合規(guī)的初心,堅持企業(yè)在建設(shè)合規(guī)制度中的主導(dǎo)地位,同時通過不斷完善激勵措施誘導(dǎo)企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營。唯有如此,企業(yè)合規(guī)才可以發(fā)揮助力企業(yè)發(fā)展、減輕行政負擔(dān)的作用,最終形成推動企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和維護社會公共利益的雙贏局面。