鄒愛華,黃 冠

(湖北大學(xué) 法學(xué)院,武漢 430062)

《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》(以下簡稱《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》)立法中,成員資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵問題。根據(jù)2016年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出的確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份要“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則,學(xué)界對此問題進(jìn)行了較多討論,但是諸方案陷入缺乏學(xué)術(shù)共識又難以突破的境地[1]。已有研究的主要觀點(diǎn)可以概括為兩種進(jìn)路,一種是為成員資格確認(rèn)提供可實(shí)際操作的標(biāo)準(zhǔn),另一種旨在追問成員資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)背后的實(shí)質(zhì)依據(jù)是什么。具體而言,前者主要有戶籍或者戶籍優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)、固定生產(chǎn)生活標(biāo)準(zhǔn)和綜合標(biāo)準(zhǔn),后者主要有土地社會保障標(biāo)準(zhǔn)、法律行為標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)產(chǎn)對價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為前三種觀點(diǎn)存在缺少確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)理論依據(jù)的討論和可操作性優(yōu)勢喪失的問題,而后三種觀點(diǎn)也存在類似值得商榷的地方。在檢討和借鑒已有觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上,筆者討論了成員資格確認(rèn)的理論依據(jù),并提出適用于一般成員和特殊成員的可操作的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。

一、兩種進(jìn)路的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)評介

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)需要找到一種既能解釋成員資格確認(rèn)的理論依據(jù),又能富有成效地推進(jìn)成員資格確認(rèn)的可具體適用的標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)有單一進(jìn)路的研究往往顧此失彼。

(一)探尋成員資格實(shí)質(zhì)依據(jù)的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)評介

旨在討論成員資格確認(rèn)的實(shí)質(zhì)依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)主要有土地社會保障標(biāo)準(zhǔn)、法律行為標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)產(chǎn)對價(jià)標(biāo)準(zhǔn),這些觀點(diǎn)試圖從理論上解釋何人應(yīng)當(dāng)擁有成員資格,但是幾乎都存在可操作性缺失的問題。上述觀點(diǎn)除了實(shí)踐適用上的不足,還存在理論解釋乏力的問題。

1.探尋成員資格實(shí)質(zhì)依據(jù)的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)缺乏操作性

其一,土地社會保障標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為集體成員是以集體土地為基本生存保障的居住生活于一定集體所有社區(qū)范圍的所有自然人[2]。成員資格確認(rèn)屬于集體所有權(quán)制度的有機(jī)構(gòu)成,故成員資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的基本依據(jù)在于集體所有權(quán)的本質(zhì),而集體所有權(quán)的本質(zhì)屬性可以概括為“具有社會保障功能的私權(quán)”?！胺彩切枰约w土地作為基本生產(chǎn)生活資料,保障其基本生活的農(nóng)民,都應(yīng)具有集體成員資格。”[3]55基本社會保障或者基本生存保障是從集體所有權(quán)本質(zhì)中提煉出來的概念,具有高度的抽象性,類似“不確定概念”。說其類似是因?yàn)椴淮_定概念一般是指法律上有規(guī)定的,但是構(gòu)成要件和適用范圍不確定的概念[4],而土地社會保障概念是由學(xué)者和司法文件進(jìn)行理論抽象概括提出的,并沒有法律上的直接規(guī)定(1)如2016年最高人民法院發(fā)布的《第八次全國法院民事商事審判工作會議紀(jì)要》第23條指出,成員資格應(yīng)“綜合考慮當(dāng)事人生產(chǎn)生活狀況、戶口登記狀況以及農(nóng)村土地對農(nóng)民的基本生活保障功能等因素認(rèn)定”。地方高級人民法院制定土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件的司法文件時(shí),也多如此規(guī)定。如2020年陜西省高級人民法院印發(fā)的《陜西省高級人民法院關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員土地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案件審判工作指引》第9條規(guī)定:“人民法院審查當(dāng)事人是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,應(yīng)綜合考慮當(dāng)事人戶籍登記狀況、戶籍變動原因、當(dāng)事人是否與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂家庭承包合同取得土地承包經(jīng)營權(quán)、當(dāng)事人是否在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織居住生活以及農(nóng)村土地對當(dāng)事人的基本生活保障功能等因素綜合認(rèn)定?！?。

問題在于,引入“在內(nèi)涵和外延上都具有廣泛不確定性的概念”[5],將會帶來不可操作的弊端。堅(jiān)持此標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者也認(rèn)識到“社會保障標(biāo)準(zhǔn)必須外化”為成員身份確認(rèn)的形式標(biāo)準(zhǔn),如認(rèn)為成員必須以農(nóng)為業(yè),或者說將在農(nóng)村從事生產(chǎn)、居住生活作為確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)[3]55-56,但是,這仍然存在很大的不明確性,比如在進(jìn)行生產(chǎn)生活狀況判斷時(shí),是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成“固定”、“較為固定”還是“長期”的生產(chǎn)生活在實(shí)踐中就難以把握[6]29-30。土地社會保障標(biāo)準(zhǔn)在大規(guī)模推進(jìn)成員資格確認(rèn)中的操作性幾乎喪失,其具體化和類型化的討論也面臨著一些問題,可見,土地社會保障標(biāo)準(zhǔn)并不是推進(jìn)成員資格確認(rèn)的最佳標(biāo)準(zhǔn)。

其二,法律行為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為成員資格取得的法理基礎(chǔ)是法律行為,以承包合同作為依據(jù)?！耙悦袷路榛A(chǔ)的成員權(quán)和以行政準(zhǔn)入為基礎(chǔ)的成員權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)問題的一個(gè)根源”,雖然土地承包制下土地承包合同是以戶籍為基礎(chǔ),但是承包合同的法律基礎(chǔ)是法律行為,法律行為與戶籍制度本身不兼容。要實(shí)現(xiàn)從行政管理向私法調(diào)整的轉(zhuǎn)變,只有將成員權(quán)的取得建立在法律行為基礎(chǔ)上,成員權(quán)利受到侵害時(shí)的請求權(quán)才具有法理基礎(chǔ)[7]。法律行為作為成員資格確認(rèn)依據(jù)已經(jīng)回歸到私法路徑上,這是一個(gè)值得贊賞的解釋,但是當(dāng)戶籍、地緣因素不再作為是否享有成員權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)之后,土地承包合同可以作為新標(biāo)準(zhǔn)嗎?一輪土地承包到期后,二輪延包遵循“大穩(wěn)定,小調(diào)整”原則,基本上是延續(xù)了一輪土地承包情況。土地調(diào)整受到嚴(yán)格的程序限制,地方違規(guī)調(diào)整土地的情形被嚴(yán)格糾正(2)二輪延包違反《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》(中辦發(fā)﹝1997﹞16號)中“小調(diào)整”的正當(dāng)程序,即未經(jīng)村民大會或村民代表大會三分之二以上成員同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府同意和縣(市、區(qū))人民政府主管部門審批,擅自調(diào)整土地不具有“小調(diào)整”的法律效果,其第二輪延包主體應(yīng)與原第一輪承包主體保持一致。參見最高人民法院行政裁定書(2019)最高法行申539號。。換句話說,以土地承包合同作為標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)成員,土地承包合同雙方當(dāng)事人基本上是一輪土地承包時(shí)的人員。問題在于,在這漫長的近45年(一輪承包期15年,二輪延包30年)中,由于死亡、舉家遷戶進(jìn)入城市等原因,已經(jīng)有許多成員喪失成員資格了,而另外一些錯(cuò)過土地發(fā)包的新出生人口卻成為所謂的“無地農(nóng)民”(3)有學(xué)者認(rèn)為,錯(cuò)過第二輪土地發(fā)包(全國從1993年開始到1999年結(jié)束)的新出生人口是無地農(nóng)民的主力。根據(jù)中國歷年新出生人口數(shù)量和城鎮(zhèn)化率推算,2000—2019年農(nóng)村新出生人口約為1.67億人。參見文獻(xiàn)[8]。,所以,土地承包合同作為成員資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn),未考慮一輪承包至今的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)生的巨大變遷,僅以此為確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)會產(chǎn)生“一刀切的問題”[9]。

其三,財(cái)產(chǎn)對價(jià)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)源于無正當(dāng)理由不得隨意剝奪的農(nóng)民土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)利,成員資格是以農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)為對價(jià)轉(zhuǎn)化而來[10]。農(nóng)民土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)利具有憲法依據(jù)和政治倫理基礎(chǔ),集體成員資格確認(rèn)的前提是承認(rèn)農(nóng)民對集體資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)源于農(nóng)民入社土地形成的原始資本,并借助于農(nóng)民的集體勞動形成積累資本,“財(cái)產(chǎn)投入”或“勞動投入”是判斷集體成員資格來源的正當(dāng)性基礎(chǔ)[11]156。自改革開放以來,農(nóng)地改革確實(shí)是一個(gè)逐漸強(qiáng)化農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的過程,這種私法進(jìn)路的分析也值得欣賞。但是財(cái)產(chǎn)對價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在問題:一是上述新生人口等不能依此邏輯確認(rèn)成員資格,而他們在情理、法理上都應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員;二是以新中國成立初期的農(nóng)業(yè)合作化時(shí)候,農(nóng)民“帶地入社”的土地等財(cái)產(chǎn)作為成員資格確認(rèn)依據(jù),導(dǎo)致確認(rèn)成員資格所需要的材料追溯時(shí)間過于久遠(yuǎn),會大幅度增加成員資格確認(rèn)的成本和拖長確認(rèn)時(shí)間;三是這種觀點(diǎn)對于過去的法律傳統(tǒng)的尊重不夠(即使只考慮分田到戶以來頒行的法律),沒有考慮法律變遷過程中有部分成員可能已經(jīng)依法喪失了成員資格,會打亂既有的較為穩(wěn)定的土地權(quán)利分配格局。

綜上所述,討論成員資格確認(rèn)的理論根據(jù),對于認(rèn)識成員資格問題是有重要幫助的,但是以此作為確認(rèn)依據(jù)不具有基本的實(shí)踐應(yīng)用價(jià)值。在實(shí)踐中開展確認(rèn)工作時(shí),必須另外制定具體的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。

2.探尋成員資格實(shí)質(zhì)依據(jù)的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)理論解釋乏力

上述觀點(diǎn)除了實(shí)踐適用的詰難,還存在對成員資格的理論解釋不足的問題。

其一,財(cái)產(chǎn)是一個(gè)人當(dāng)然的生存保障,土地也不例外,不可以將國家的社會保障責(zé)任推卸至農(nóng)民自身。土地社會保障標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為農(nóng)村土地為農(nóng)民提供社會保障的出發(fā)點(diǎn)或許是好的,但是不能成立。首先,社會保障責(zé)任的主體是國家,而不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,更不是農(nóng)民自己。“城鄉(xiāng)二元社會發(fā)展模式下,政府社會保障似乎成了城鎮(zhèn)居民的專屬權(quán)利,農(nóng)民的社會保障轉(zhuǎn)嫁于集體土地或者集體經(jīng)濟(jì)組織,農(nóng)民要為自己的社會保障‘埋單’?！?4)另外,該文存在一個(gè)論據(jù)引用錯(cuò)誤:“未盡如人意的是,該法同時(shí)規(guī)定,‘承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶,納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系,喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的,支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益’”,該條其實(shí)是《農(nóng)村土地承包法修正案二審稿》第27條第3款的規(guī)定。后來,通過的《農(nóng)村土地承包法》吸收了社會保障研究領(lǐng)域的鄭功成委員刪除該款的建議。該款刪除及其刪除的理由恰是對社會保障與農(nóng)民個(gè)人土地權(quán)利無關(guān)的一個(gè)有力論據(jù)。參見文獻(xiàn)[11]。在2018年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》)修正時(shí),因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和社會救助已由原來城鄉(xiāng)分割發(fā)展到現(xiàn)在三個(gè)制度整合,再以所謂城鎮(zhèn)住房和社會保障體系作為喪失成員身份的依據(jù)就不能成立了[12],所以刪除了原第26條“承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市,轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的,應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的,發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”,并強(qiáng)調(diào)不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)(5)《農(nóng)村土地承包法》第24條規(guī)定:“國家對耕地、林地和草地等實(shí)行統(tǒng)一登記,登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書,并登記造冊,確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。”為行文方便,如無特別標(biāo)明,以下對于家庭承包方式的耕地、林地和草地使用權(quán),也僅稱土地承包經(jīng)營權(quán)。作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件,允許農(nóng)民“帶地進(jìn)城”,土地社會保障標(biāo)準(zhǔn)失去了現(xiàn)行法解釋依據(jù)。退一步說,即使認(rèn)為國家曾經(jīng)因國力有限而實(shí)行過單位-集體制的傳統(tǒng)社會保障,也不能說明今天仍然能夠依靠這種模式,現(xiàn)在要求從傳統(tǒng)社會保障模式向由國家提供社會保障的現(xiàn)代社會保障模式轉(zhuǎn)變[13]。眾所周知,農(nóng)業(yè)是“匱乏經(jīng)濟(jì)”,農(nóng)民以耕作謀生僅僅能維持溫飽,面對天災(zāi)、疾病等風(fēng)險(xiǎn),幾乎沒有抵抗能力。所以,提高基本公共服務(wù)水平才是破題的關(guān)鍵,政府也在這方面有了進(jìn)一步推進(jìn)(6)2014年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確“統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化”“以居住證為載體,建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制”;2017年國務(wù)院印發(fā)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出了重點(diǎn)保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機(jī)會,以及具體任務(wù)和主要指標(biāo)等。。最后,土地社會保障標(biāo)準(zhǔn)將重心放在了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其所有權(quán)上,沒有很好地解釋個(gè)體對于集體形成的重要作用。土地社會保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上就是對以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有形式存在的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)課以公法義務(wù),似乎農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地是與生俱來的,并無償分配給農(nóng)民以滿足其生存保障、生活保障,而事實(shí)上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)來自農(nóng)民“帶地入社”。今天,“三權(quán)分置”改革已經(jīng)關(guān)注到農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值大于為成員提供生活保障的價(jià)值,宅基地作為社會保障標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)也面臨著向經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值的轉(zhuǎn)向[14],農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁嗟淖鹬?以土地作為農(nóng)民社會保障的觀點(diǎn)缺乏解釋力。

其二,法律行為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為承包合同是成員資格的取得依據(jù),雖然回歸了私法路徑,但是解釋依然顯得牽強(qiáng),因?yàn)橥恋爻邪贤疚匆姺尚袨?。法律行為是私法自治的工?其意義在于私人能夠借助自由行為,依自己的意志形成法律關(guān)系,包括行為自由和效果自主兩個(gè)部分[15]75-124。而法律行為標(biāo)準(zhǔn)以土地承包合同作為取得成員權(quán)的識別標(biāo)準(zhǔn),就是為了化解“以民事法為基礎(chǔ)的成員權(quán)與以行政準(zhǔn)入為基礎(chǔ)的成員權(quán)的沖突”。問題恰恰在此,農(nóng)村土地承包合同中真的有法律行為嗎?如行為自由要求“法律行為之實(shí)施,由當(dāng)事人自由選擇,實(shí)施與否由當(dāng)事人自主決定,既不必征得他人、尤其是公權(quán)力者的許可,更不被指令實(shí)施”[15]112,而承包合同實(shí)際上不過是村民委員會執(zhí)行上級政府根據(jù)國家政策制定的當(dāng)?shù)卣?主要不是交易意義上的存在,而是地方政府、鄉(xiāng)村干部治理農(nóng)民和農(nóng)村的新方式[16]?？梢?以法律行為作為成員資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)來避免公權(quán)力或準(zhǔn)公權(quán)力隨意干預(yù)、侵犯農(nóng)民土地權(quán)利的意圖是好的,但是其理論解釋并不符合實(shí)際情況。

實(shí)際上,法律行為標(biāo)準(zhǔn)適用人員應(yīng)該是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立后的新加入人員,已有成員資格確認(rèn)問題,只是依據(jù)歷史和現(xiàn)實(shí)對現(xiàn)有事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)[17]249-252,而不是完全以邏輯演繹的方式進(jìn)行。成員權(quán)的演繹邏輯為:承包土地不是界定集體成員身份的標(biāo)準(zhǔn),而是集體成員資格確認(rèn)后的結(jié)果[18]141。只有擁有了成員資格,才可以擁有成員權(quán)利——諸如集體土地承包請求權(quán)、宅基地分配請求權(quán)、集體收益分配請求權(quán)等集體利益分配請求權(quán)、獲益權(quán)和集體事務(wù)參與權(quán)[19]。但是,其只解決了成員身份“界定”中新加入人員的資格取得問題,并不適用于已有成員資格的“確認(rèn)”,兩種成員應(yīng)當(dāng)分別做出不同的制度安排[17]252-255。由成員權(quán)決定新加入人員的成員資格是團(tuán)體自治的體現(xiàn),其時(shí)間向度是指向未來的,而已有成員的資格確認(rèn)則是指向過去,僅是對于其成員資格進(jìn)行依法確認(rèn),二者是不同的。

其三,財(cái)產(chǎn)對價(jià)標(biāo)準(zhǔn)意圖以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論作為支撐,回歸私法路徑確認(rèn)成員資格,但是又產(chǎn)生了不同理論邏輯的混雜。成員資格以農(nóng)民“帶地入社”作為邏輯起點(diǎn),雖然實(shí)際操作中面臨材料收集困難和對既有法律傳統(tǒng)的尊重不足,但是至少邏輯上說得通。不過,為了實(shí)現(xiàn)特殊成員的理論解釋的周延,其扭曲了財(cái)產(chǎn)邏輯。比如,以“勞動方式”原始取得成員資格,以解決諸如“下鄉(xiāng)知青”等在特定集體參加勞動的非原住居民的成員資格問題,但僅因?yàn)閯趧泳腿〉秘?cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán),恐怕并不能為其所言的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論所接受。再比如,基于婚姻和父母子女關(guān)系的身份關(guān)系,以戶內(nèi)共享方式取得“資產(chǎn)份額”,應(yīng)當(dāng)取得成員資格。但是,又必須通過以意思自治為核心的申請方式取得,集體似乎又不得拒絕[11]158-159。這顯然又有分離集體“資產(chǎn)份額”與成員資格關(guān)系的取向,而且與申請取得的本來意圖相矛盾。

(二)注重操作性的成員資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)評介

戶籍或者戶籍優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)、固定生產(chǎn)生活標(biāo)準(zhǔn)和綜合標(biāo)準(zhǔn),以可操作性見長,但很少討論其確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)依據(jù)是什么,對已有成員的基本特征認(rèn)識不清;同時(shí),本是側(cè)重實(shí)踐適用的上述三個(gè)標(biāo)準(zhǔn),還面臨操作性優(yōu)勢喪失的問題。

1.注重操作性的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)理論解釋力不足

其一,戶籍標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為戶籍登記在某一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織地域范圍內(nèi)的人,具有該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。主要理由有兩方面:一方面是戶籍標(biāo)準(zhǔn)具有可操作性,依戶籍登記確認(rèn)集體成員的制度基本可以覆蓋農(nóng)村人口,符合農(nóng)村現(xiàn)狀;另一方面是戶籍登記是一種有章可循、有據(jù)可查的行政行為,超脫于集體成員利益,用以確認(rèn)集體成員身份具有最大可能的公正性和合理性[20]。因?yàn)閼艏畼?biāo)準(zhǔn)一直面臨改革的變數(shù),早先的提出者已經(jīng)意識到這個(gè)問題,但他們認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)基本可以覆蓋農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格糾紛,因而還是堅(jiān)持這個(gè)方案(7)以筆者閱讀的文獻(xiàn)來看,最早提出該觀點(diǎn)的是孟勤國教授,持有或者支持戶籍標(biāo)準(zhǔn)的還有許明月、孫凌云等,參見文獻(xiàn)[17]。。戶籍優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)則是對于戶籍標(biāo)準(zhǔn)的修正,指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)原則上與戶籍登記掛鉤,在原則不適用時(shí)則進(jìn)行適當(dāng)修正,比如以土地基本生存保障為補(bǔ)充進(jìn)行確認(rèn)[21]?？梢钥闯?戶籍或者戶籍優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)是基于其能夠?qū)嶋H解決成員資格糾紛而被提出來的,是非常務(wù)實(shí)的。但是,對于戶籍標(biāo)準(zhǔn)與成員資格之間有什么實(shí)質(zhì)聯(lián)系,這個(gè)問題仍然很少有人回答。實(shí)際上,戶籍登記與成員資格并沒有實(shí)質(zhì)聯(lián)系。戶籍登記是對居住地區(qū)的人口進(jìn)行有效管理和社會控制的制度,而成員資格則是指自農(nóng)業(yè)合作化以來形成的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份,成員登記本身應(yīng)該是獨(dú)立存在的(8)如《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》第81條規(guī)定:“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的成立,應(yīng)該向縣、市、市轄區(qū)人民委員會登記。登記的時(shí)候,應(yīng)該把社章,社員名單和管理機(jī)構(gòu)成員名單送交登記機(jī)關(guān)?！逼潆m稱草案但具有法律的效力,1955年11月全國人大常委會討論通過《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》,并于次年3月又通過決議,認(rèn)為不必再提請全國人民代表大會討論通過,自行將章程草案上升為正式章程。,二者是完全不同的事物。究竟是什么原因使二者掛鉤,尚需要進(jìn)一步研究。

其二,固定生產(chǎn)生活標(biāo)準(zhǔn)是指,固定或者長期居住生活于某一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織地域范圍內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人是該集體的成員。支持此標(biāo)準(zhǔn)的主要理由有二:一是成員往往世代生活生長于此,即便經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)業(yè)合作化和改革開放,也基本不改變其長期在集體所在地居住并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)[6];二是可以維護(hù)村莊共同體,讓愿意生活在農(nóng)村的人獲得集體成員資格,為鄉(xiāng)村振興提供人才支持[22]。但是,居住生活并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)于某地,只是擁有成員身份的一種表征,而不是擁有成員資格的原因。甚至,該標(biāo)準(zhǔn)還與政治性權(quán)利的取得依據(jù)相混淆,成員資格主要涉及誰享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)利益問題,而維護(hù)村莊共同體更多是村莊治理的村民資格取得問題[23]。

其三,綜合標(biāo)準(zhǔn)是將戶籍標(biāo)準(zhǔn)、固定生產(chǎn)生活標(biāo)準(zhǔn)、土地社會保障標(biāo)準(zhǔn)、是否簽訂承包合同等要素進(jìn)行綜合考量,以確認(rèn)是否擁有成員資格(9)主張?jiān)撚^點(diǎn)的有房紹坤、任怡多、管洪彥等,參見文獻(xiàn)[28][57]。。其與戶籍優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別在于,綜合標(biāo)準(zhǔn)沒有明確各標(biāo)準(zhǔn)適用的先后順序。如王利明教授認(rèn)為“原則上,應(yīng)當(dāng)以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定成員資格,在此之外還應(yīng)當(dāng)考慮其他因素”,對集體所盡的義務(wù)、以集體土地作為基本生活保障、出生與收養(yǎng)、結(jié)婚與離婚都是要考慮的因素。[24]所以其并不是戶籍或者戶籍優(yōu)先的觀點(diǎn),而是綜合標(biāo)準(zhǔn)。綜合標(biāo)準(zhǔn)中,既有注重實(shí)際操作能力的標(biāo)準(zhǔn),也有解釋成員資格實(shí)質(zhì)依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn),意圖集合各觀點(diǎn)優(yōu)勢,破解司法實(shí)踐中存在的成員資格確認(rèn)糾紛難題。但是,這也是綜合標(biāo)準(zhǔn)受到詰難的地方:多個(gè)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和可操性標(biāo)準(zhǔn)融合在一起,會不會產(chǎn)生沖突?各標(biāo)準(zhǔn)之間的沖突會不會消解可操作性和理論解釋力?這些問題尚沒有得到很好的回答。

綜上所述,注重操作性的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)往往沒有關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)背后的理論依據(jù),理論解釋力不足,缺少對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員區(qū)別于非成員的基本特征的討論。

2.注重操作性的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)適用能力正在喪失

其一,合法人口流動和戶籍改革導(dǎo)致戶籍標(biāo)準(zhǔn)逐漸喪失可操作性的優(yōu)勢。一則,雖然改革開放前實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度,但是合法人口流動一直存在,戶口簿上登記的人員從一開始就不能保證與原社員(成員)身份相一致?！昂戏ā笔侵皋r(nóng)村人口向城市流動雖條件苛刻,但是《中華人民共和國戶口登記條例》第10條依然規(guī)定了農(nóng)村人口因?yàn)樯龑W(xué)或者在城市擁有合法勞動,可以遷往城市;“不一致”是指社員(成員)將戶口遷往城市,戶籍登記與社員(成員)身份發(fā)生分離,二者不能實(shí)現(xiàn)對應(yīng)關(guān)系。以戶籍標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)成員資格,是很多人在城鄉(xiāng)二元體制下取得非農(nóng)業(yè)戶口而喪失成員資格的原因。二則,改革開放后許多地方的戶籍制度改革持續(xù)進(jìn)行,導(dǎo)致戶籍標(biāo)準(zhǔn)在部分地區(qū)喪失可操作性的優(yōu)勢。戶籍改革主要是取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的限制,居民主要在其經(jīng)常居住地登記為常住戶口。因?yàn)楦母镩_放后各級各地政府極力以戶口作為控制的砝碼和可利用的符號資源,以此促進(jìn)地方發(fā)展[25],而小城鎮(zhèn)、中小城市較之大城市的戶口含金量(附著在戶口上的教育、就業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保障)較低,所以戶籍制度改革更容易推進(jìn),改革也更有動力[26]。換言之,戶籍改革的推行使得戶籍標(biāo)準(zhǔn)與成員資格分離了。大量農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得城鎮(zhèn)戶口,出現(xiàn)了成員身份與戶籍登記不一致的情形,戶籍標(biāo)準(zhǔn)逐漸失效(10)例如,《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見的通知》(國發(fā)﹝1997﹞20號)規(guī)定“在小城鎮(zhèn)已有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者已有穩(wěn)定的生活來源,而且在有了合法固定的住所后居住已滿兩年的,可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口”;《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》(國發(fā)﹝2001﹞6號),除了界定小城鎮(zhèn)范圍、擴(kuò)大辦理城鎮(zhèn)常住人口范圍,還特別指出“根據(jù)本人意愿,可保留其承包土地的經(jīng)營權(quán),也允許依法有償轉(zhuǎn)讓”、“對進(jìn)城農(nóng)戶的宅基地,要適時(shí)置換,防止閑置浪費(fèi)”;2004年山東省煙臺、日照、臨沂更是宣稱農(nóng)業(yè)戶口在該地退出歷史舞臺,加大放寬落戶限制,促進(jìn)人口的合理流動。。三則,進(jìn)一步的戶籍制度改革導(dǎo)致戶籍標(biāo)準(zhǔn)徹底喪失可操作性,是不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與戶籍是否登記在該集體范圍內(nèi)完全脫鉤。在勞動力供給由過剩向短缺的轉(zhuǎn)折點(diǎn)到來之際,迫切需要創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長源泉,中央和地方政府考慮到了城市化這個(gè)潛在貢獻(xiàn),形成了進(jìn)一步深化戶籍改革的強(qiáng)烈動機(jī),戶籍改革因此得以在更廣范圍內(nèi)和更深層次上展開[27]。2014年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》要求“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型,統(tǒng)一登記為居民戶口,體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能”,“進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出‘三權(quán)’,應(yīng)根據(jù)黨的十八屆三中全會精神,在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點(diǎn)。現(xiàn)階段,不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”。戶籍登記制度回歸本來功能,戶籍標(biāo)準(zhǔn)作為成員資格確認(rèn)的功能徹底失效。

其二,固定生產(chǎn)生活標(biāo)準(zhǔn)適用對象局限于長期未流動的成員,而大量因就業(yè)、升學(xué)、婚嫁等流動的人員則難以適用。一方面,長期或者固定在某一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上進(jìn)行生產(chǎn)和生活,主要是從無爭議成員的實(shí)際狀況中提煉到的觀點(diǎn)。這部分人往往是從新中國成立初期的土地革命之后,就一直在此生產(chǎn)生活而并未遷徙過。在農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化運(yùn)動中,他們將自己的土地等財(cái)產(chǎn)投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,后又轉(zhuǎn)歸集體所有。在分田到戶的改革中,仍然是這些人重新取得了土地承包經(jīng)營權(quán)。只要沒有相反的證據(jù)推翻,以此固定生產(chǎn)生活標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)這部分人的成員資格,也未嘗不可。但是這一標(biāo)準(zhǔn)對于流動人口的成員資格確認(rèn)則適用性不強(qiáng)。另一方面,流動人口面臨著流出地和流入地成員資格的雙重確認(rèn)難題。既有大量人口因就業(yè)、婚嫁、求學(xué)等原因離開村莊,也有大量常年居住生活的人口流入一些村莊。從流出地角度講,若判斷這一部分人不是固定生產(chǎn)生活于流出地,不確認(rèn)其成員資格,那么從流入地角度看,是不是應(yīng)當(dāng)確認(rèn)其成員資格呢?顯然,流入地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有動力也沒有義務(wù)賦予這部分人成員資格,因?yàn)樗坪鯖]有理由讓一群“陌生人”來分享集體利益。因而,該標(biāo)準(zhǔn)讓流動人口處于無成員資格的尷尬境地,是不合理的。可能正是因?yàn)閷τ谌丝诹鲃拥默F(xiàn)狀解釋力弱,幾乎沒有人將其作為唯一或者主要的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn),而是多作為綜合標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)考量因素。

其三,綜合標(biāo)準(zhǔn)因考量因素過多而失去確定性,既不利于司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一適用,也不能適應(yīng)未來其他主體推進(jìn)成員資格確認(rèn)工作。一方面,過去成員資格確認(rèn)難題往往是由法院進(jìn)行處理,綜合標(biāo)準(zhǔn)雖然不能統(tǒng)一規(guī)則適用,但是增加了司法的裁量空間,有利于法院實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、化解糾紛。以往成員資格確認(rèn)糾紛較多發(fā)生在土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配中(11)如《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋﹝2005﹞6號,2020年修正)第24條專門規(guī)定:“征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人,請求支付相應(yīng)份額的,應(yīng)予支持?！?尤其是出嫁女狀告娘家集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會,要求參與分配土地征收補(bǔ)償費(fèi)。如有學(xué)者統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn):590份判決書中,174份判決援引《中華人民共和國村民委員會組織法》第27條,126份判決援引《中華人民共和國民法通則》第5條,107份判決援引《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》第33條,91份判決援引《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》第32條,77份判決援引原《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱原《物權(quán)法》)第59條,52份判決援引原《物權(quán)法》第63條,514份判決援引法釋﹝2005﹞6號第24條[28]108-109,援引的法條極不統(tǒng)一。也即,司法裁判面臨著類似法律解釋困境——各標(biāo)準(zhǔn)之間有無位階關(guān)系,什么情形下放棄前位階而采用后位階的標(biāo)準(zhǔn)。但是,這種解釋的困境恰恰是司法實(shí)踐中所需要的,因?yàn)檫@給予了法官足夠的裁量空間,可以針對不同情形進(jìn)行特殊處理,預(yù)測和權(quán)衡判決可能帶來的社會效果和利弊得失[29],從而“慎重認(rèn)定其權(quán)利主體資格的喪失,注重依法保護(hù)婦女、兒童以及農(nóng)民工等群體的合法權(quán)益”?？傮w而言,都是尋找各種法律依據(jù)、解釋綜合標(biāo)準(zhǔn)的各要素,以此支持了絕大部分外嫁女訴求[28]107-108。

另一方面,綜合標(biāo)準(zhǔn)對未來推進(jìn)成員資格確認(rèn)來說,基本沒有可操作性。一則,縱使認(rèn)為司法機(jī)關(guān)適用綜合標(biāo)準(zhǔn)尚可以維持基本公正的裁判,但從未來大規(guī)模推進(jìn)成員資格確認(rèn)的角度來看,司法權(quán)的被動性、中立性、終局性以及司法機(jī)關(guān)人力物力財(cái)力的實(shí)際狀況,都不允許由法院承擔(dān)此項(xiàng)職責(zé)。二則,無論成員資格確認(rèn)主體是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會或者是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織[30],都不能以綜合標(biāo)準(zhǔn)作為確認(rèn)成員資格的基本依據(jù),因?yàn)檫@會使得實(shí)踐中的確認(rèn)工作缺失明確的依據(jù)?？梢酝普摰氖?這種處理方式既不利于實(shí)際確認(rèn)工作的推進(jìn),會產(chǎn)生更多的機(jī)會主義行為,有更多不是成員的人依據(jù)含混的標(biāo)準(zhǔn)要求確認(rèn)成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,尤其是集體資產(chǎn)較多的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,同時(shí)也導(dǎo)致確認(rèn)工作的裁量權(quán)過大,增加了人為操縱的可能性。三則,綜合標(biāo)準(zhǔn)可能會減少人們一時(shí)的爭論,但是僅僅是將問題推遲,而并沒有解決問題。當(dāng)推進(jìn)成員資格確認(rèn)時(shí),這個(gè)問題仍會重新出現(xiàn),亟須一個(gè)相對明確的標(biāo)準(zhǔn)來落實(shí)確認(rèn)工作?？偠灾?綜合標(biāo)準(zhǔn)作為裁判規(guī)范尚可,但不適合作為推進(jìn)成員資格確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者為實(shí)現(xiàn)綜合標(biāo)準(zhǔn)入法,提出了“要件—效果”立法模式向“因素—效果”立法模式進(jìn)行范式轉(zhuǎn)換的觀點(diǎn)[18]130,筆者認(rèn)為尚有值得商榷之處。確立一個(gè)較為明確的成員資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn),仍是不可回避的問題。

二、現(xiàn)有土地權(quán)利作為成員資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的理論基礎(chǔ)

成員資格確認(rèn)事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益的歸屬,必須承認(rèn)已有成員的現(xiàn)有土地權(quán)利歸屬現(xiàn)狀。農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)等現(xiàn)有土地權(quán)利兼具財(cái)產(chǎn)權(quán)和身份權(quán)雙重屬性,是作為成員資格確認(rèn)的理論基礎(chǔ)。財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性決定了農(nóng)民現(xiàn)有土地權(quán)利必須得到保護(hù)、不受侵犯,身份權(quán)屬性則表征擁有土地權(quán)利的人就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。以現(xiàn)有土地權(quán)利反推成員資格認(rèn)定,具備理論基礎(chǔ)和實(shí)踐可操作性,是一種比較合理的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。

(一)已有成員擁有的現(xiàn)有土地權(quán)利不受侵犯

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)是事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益歸屬的身份確認(rèn),而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益歸屬主要就是土地權(quán)利的歸屬,保護(hù)已有成員取得的土地權(quán)利具有法政策和法理論的正當(dāng)性。

首先,成員資格確認(rèn)只是依據(jù)歷史和事實(shí)認(rèn)可已有成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間已經(jīng)形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,成員與集體在先的權(quán)利義務(wù)關(guān)系主要就是圍繞土地權(quán)利展開的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地等資源性資產(chǎn)為主要財(cái)產(chǎn),普通村的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織尤其如此[31]。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織除了土地以外,欠缺其他典型的財(cái)產(chǎn)利益,所以成員資格確認(rèn)也就可以理解為對于以土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)等為主要財(cái)產(chǎn)的集體利益歸屬的確認(rèn)。前文已述及,成員資格確認(rèn)只是依據(jù)歷史和現(xiàn)實(shí)對現(xiàn)有事實(shí)進(jìn)行確認(rèn),“確認(rèn)”意味著先有待確認(rèn)的對象存在,再對其予以承認(rèn)[17]248-249。一個(gè)人原本就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,確認(rèn)僅是對于成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在先權(quán)利義務(wù)關(guān)系的承認(rèn)、認(rèn)可,擁有成員資格在先、確認(rèn)在后。從時(shí)間向度上而言,已有成員的資格確認(rèn)指向過去,新加入人員資格取得的時(shí)間向度才是指向未來的,二者是不同的。因此,新加入人員資格取得方式并不適用已有成員資格的“確認(rèn)”,應(yīng)當(dāng)做出不同的制度安排[17]255。是否允許新加入人員成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,進(jìn)而允許其享有集體土地承包請求權(quán)、宅基地分配請求權(quán)、集體收益分配請求權(quán)等具體成員權(quán)利[19],根據(jù)團(tuán)體法理論應(yīng)當(dāng)由已有成員集體自治[32]。因成員在每一個(gè)集體范圍內(nèi)平等地集體享有土地所有權(quán),對屬于本集體所有的土地等依法管理和占有、使用、收益和處分,依靠集體土地實(shí)現(xiàn)生存和發(fā)展的社會保障屬性是基本屬性[33],所以,成員資格確認(rèn)主要就是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與成員在先的土地權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行確認(rèn)。

其次,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革以尊重現(xiàn)有土地權(quán)利分配秩序?yàn)橐话阍瓌t,成員資格確認(rèn)也要遵循重建土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本經(jīng)驗(yàn),已經(jīng)擁有的土地權(quán)利不受侵犯具有法政策的正當(dāng)性。例如,在《農(nóng)村土地承包法》頒行前,《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》(1983年中央一號文件)確立的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、二輪延包“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則(12)《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》(中辦發(fā)﹝1997﹞16號)明確了延包30年是“在第一輪土地承包的基礎(chǔ)上進(jìn)行的”,“開展延長土地承包期工作,要使絕大多數(shù)農(nóng)戶原有的承包土地繼續(xù)保持穩(wěn)定”,“不能將原來的承包地打亂重新發(fā)包”,明確提出“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的土地延包原則。、第二輪土地承包到期后再延長三十年(13)參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》。等中央土地政策文件的規(guī)定,基本要求就是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利的穩(wěn)定,貫徹保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員土地權(quán)利的基本思路。2016年印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》指出土地問題貫穿農(nóng)村改革全過程,涉及億萬農(nóng)民切身利益,實(shí)行“長久不變”有利于保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。因此,要求保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定,發(fā)包方及其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人不得違法調(diào)整。在第二輪土地承包到期后應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持延包原則,不得將承包地打亂重分,確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定?？梢园l(fā)現(xiàn),一輪農(nóng)業(yè)用地承包落實(shí)到家庭承包經(jīng)營戶、二輪三輪延包以及承包地、宅基地“三權(quán)分置”等一系列農(nóng)地改革,均以尊重農(nóng)民集體及其成員的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為基本價(jià)值,以尊重現(xiàn)有土地權(quán)利分配秩序?yàn)橐话阍瓌t。作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)鍵的農(nóng)民集體成員資格確認(rèn)問題,主要是關(guān)于土地權(quán)利的確認(rèn),也要遵循農(nóng)地改革領(lǐng)域的一般原則,同樣需要遵循保護(hù)產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)法邏輯。

最后,《農(nóng)村土地承包法》、原《物權(quán)法》、《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)等法律致力于實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的物權(quán)化,已經(jīng)擁有的土地權(quán)利不受侵犯具有法理論的正當(dāng)性。一是2002年《農(nóng)村土地承包法》固定已經(jīng)分田到戶的土地權(quán)利分配秩序,強(qiáng)調(diào)農(nóng)民土地權(quán)利不得剝奪和非法限制。第5條、第6條、第8條、第10條、第15條、第16條、第17條、第25條、第27條、第28條、第31條、第44條等規(guī)定,都在不斷地強(qiáng)化和反復(fù)地宣示農(nóng)民現(xiàn)有土地權(quán)利。在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革中,為了讓農(nóng)民安心,明確農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后依然擁有承包權(quán),新增第9條規(guī)定“可以自己經(jīng)營,也可以保留承包權(quán),流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)”,亦是為了貫徹保護(hù)已經(jīng)分配的農(nóng)民土地權(quán)利。二是在原《物權(quán)法》、《民法典》等法律中將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)物權(quán)化,繼續(xù)宣示和強(qiáng)化現(xiàn)有土地權(quán)利秩序,不斷強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的法定物權(quán)屬性,貫徹保護(hù)農(nóng)民集體及其成員土地權(quán)利的基本思路,在廣袤的農(nóng)村土地上重建土地財(cái)產(chǎn)權(quán)[34]。

(二)現(xiàn)有土地權(quán)利的身份權(quán)屬性表征成員資格

在成員權(quán)制度缺失情形下,具有身份權(quán)屬性的現(xiàn)有土地權(quán)利制度充當(dāng)著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與成員之間利益關(guān)系的調(diào)整工具。因此,擁有現(xiàn)有土地權(quán)利的人員就表征著其具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,可以反推擁有土地權(quán)利的人員就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

首先,成員權(quán)制度缺失,使得土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)制度成為調(diào)整農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與成員利益關(guān)系的制度替代。一方面,在《農(nóng)村土地承包法》、原《物權(quán)法》、《民法典》等制定時(shí),沒有創(chuàng)設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度。一是在《農(nóng)村土地承包法》制定時(shí),為了避免立法規(guī)定成員資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)給實(shí)際土地延包工作帶來困難甚至造成混亂[35],只在第69條規(guī)定了委任性規(guī)則(14)《農(nóng)村土地承包法》第69條規(guī)定:“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、程序等,由法律、法規(guī)規(guī)定?！?有學(xué)者指出不能再度錯(cuò)失構(gòu)建成員權(quán)制度的立法機(jī)遇[36]。二是在原《物權(quán)法》中,其第59條第1款僅試圖通過引入“成員權(quán)”概念來明確集體所有權(quán)的主體[24]47-48,并無更為明確具體的法律規(guī)范設(shè)計(jì)。三是在《民法典》中,也將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員資格問題留給了特別法規(guī)定(15)《民法典》第99條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有規(guī)定的,依照其規(guī)定?！?。目前,學(xué)界基本達(dá)成以成員權(quán)構(gòu)建集體與成員的利益關(guān)系的共識[37]。另一方面,因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員之間的利益關(guān)系又需必要的制度進(jìn)行調(diào)整,所以土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)也就承擔(dān)了成員權(quán)制度的部分功能。在《中華人民共和國戶口登記條例》第10條嚴(yán)格限制“公民由農(nóng)村遷往城市”情形下,農(nóng)業(yè)戶籍人員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員形成基本對應(yīng)。在人民公社運(yùn)動破產(chǎn)后,成員依據(jù)戶籍登記情況,以家庭承包經(jīng)營方式重新分得承包地。從這個(gè)角度來講,以戶籍登記或者擁有土地權(quán)利作為成員確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn),都具有可行性。但是,近年來以戶籍為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變革,以戶籍作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格要件已經(jīng)不合時(shí)宜[38],戶籍制度則在改革中與成員資格逐漸分離。不過,不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)的土地權(quán)利雖有所差異,但并未改變其一脈相承的屬性,土地改革領(lǐng)域的基本經(jīng)驗(yàn)是重建財(cái)產(chǎn)權(quán),將模糊不清的土地產(chǎn)權(quán)明晰化和革新失范的土地管理體制[39]181-233?！掇r(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。”實(shí)際上,在成員權(quán)制度未建立的情形下,土地權(quán)利制度就擔(dān)當(dāng)起成員權(quán)制度的功能。

其次,土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是具有身份性的財(cái)產(chǎn)權(quán),土地承包權(quán)與宅基地資格權(quán)是成員資格的具體體現(xiàn)。如前所述,農(nóng)民與集體之間最重要的莫過于土地權(quán)利關(guān)系,承包地發(fā)包、宅基地分配都涉及成員資格問題。在成員權(quán)制度缺失的情形下,土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)本身也就兼具身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性,其中的身份權(quán)屬性就具有成員資格的部分功能。以土地承包權(quán)為例,承包權(quán)指集體成員平等享有承包集體土地或者獲得等量利益的權(quán)利,是成員權(quán)在土地承包制度上的體現(xiàn)[40]。有學(xué)者已指出成員資格的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)是該集體成員與該集體賴以存續(xù)的財(cái)產(chǎn),即集體所有土地為基礎(chǔ)以及由此衍生而來的其他財(cái)產(chǎn)之間的關(guān)聯(lián)的緊密程度,成員資格與家庭土地承包緊密關(guān)聯(lián)[41]。原因在于,現(xiàn)有土地權(quán)利內(nèi)含的身份權(quán)屬性發(fā)揮著成員資格的作用。例如,“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”改革中,土地承包權(quán)便是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包土地的資格[42]。雖然《農(nóng)民土地承包法》第9條(16)《農(nóng)村土地承包法》第9條規(guī)定:“承包方承包土地后,享有土地承包經(jīng)營權(quán),可以自己經(jīng)營,也可以保留土地承包權(quán),流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán),由他人經(jīng)營。”規(guī)定的土地承包權(quán)性質(zhì)尚有爭議,但是認(rèn)為土地承包權(quán)作為一種兼具身份性和財(cái)產(chǎn)性的成員權(quán),其屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的承包資格[43],是一種比較恰當(dāng)?shù)睦斫鈁44]。將宅基地“三權(quán)分置”中的宅基地資格權(quán)歸屬于成員權(quán),從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所具有的共同特征出發(fā),構(gòu)建成員資格確認(rèn)的法定的一般性規(guī)則亦是妥適的選擇[45]。

最后,擁有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)表征具有土地權(quán)利所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。成員權(quán)本身就是一種資格,擁有諸如土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等成員權(quán)的具體內(nèi)容的[46],已經(jīng)表明其是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。例如,在司法實(shí)踐中,法院常見的做法是以當(dāng)事人實(shí)際享有的集體土地權(quán)利狀態(tài)倒果為因地反推當(dāng)事人具有成員資格[32]41-42。通常認(rèn)為成員權(quán)系成員對團(tuán)體所有權(quán)利義務(wù)的總稱,因其以成員資格為基礎(chǔ)并享有財(cái)產(chǎn)利益,因此通常認(rèn)為其兼具身份權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。[47]其實(shí),成員“固然有取得權(quán)利或負(fù)擔(dān)義務(wù)之資格,但此種資格,與其謂為獨(dú)立之權(quán)利,毋寧解為僅系社員之法律上地位而已”[48],成員權(quán)以成員資格的發(fā)生為基礎(chǔ),與這種資格相始終[49]。成員權(quán)的具體內(nèi)容本身,自然就表征著成員資格。例如,《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》第11條關(guān)于成員的定義便主要是圍繞土地權(quán)利展開(17)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》第11條規(guī)定:“戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地為基本生活保障的農(nóng)村居民,為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。”。筆者認(rèn)為成員資格確認(rèn)事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益的歸屬問題,主要就是承認(rèn)已有成員的土地權(quán)利歸屬現(xiàn)狀,現(xiàn)有土地權(quán)利應(yīng)當(dāng)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)的基本依據(jù),擁有土地權(quán)利的人就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。德國學(xué)者魏德士認(rèn)為,對歷史的研究和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行謹(jǐn)慎、探索性并不斷自我糾正的一般化,這種一般化稱作理論[50],上述便是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)的一般化理論。

三、現(xiàn)有土地權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)成員資格的實(shí)踐優(yōu)勢

現(xiàn)有土地權(quán)利決定成員資格,能夠解決絕大多數(shù)一般成員的資格確認(rèn)問題,也能夠妥善解決實(shí)踐中存在的“新生人口”、流動人口等特殊人員的資格確認(rèn)難題,具有實(shí)踐適用的優(yōu)勢。

(一)現(xiàn)有土地權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)具備一般成員資格確認(rèn)的可操作性

首先,土地承包經(jīng)營權(quán)已完成確權(quán)登記,現(xiàn)有土地權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)能夠?qū)崿F(xiàn)推進(jìn)成員資格確認(rèn)。一方面,新一輪土地確權(quán)中土地權(quán)利糾紛已經(jīng)過法定程序解決,并以行政機(jī)關(guān)頒發(fā)證書方式對農(nóng)民的土地權(quán)利進(jìn)行了確認(rèn)?！掇r(nóng)村土地承包法》第24條規(guī)定:“國家對耕地、林地和草地等實(shí)行統(tǒng)一登記,登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書,并登記造冊,確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)?！边@個(gè)過程經(jīng)歷了一番波折,“過去沒有爭議的事項(xiàng)和相安無事的使用狀況,自土地確權(quán)頒證工作開始后,農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的歸屬及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)等事項(xiàng)上開始出現(xiàn)糾紛”[51],土地確權(quán)工作完成后,土地權(quán)屬糾紛明顯下降。另一方面,前文述及成員資格主要就是對土地權(quán)利歸屬的再次確認(rèn),尊重和利用好新一輪土地確權(quán)成果,將對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)產(chǎn)生巨大推動作用,也能避免引起與新近改革成果的沖突,減少不必要的重復(fù)甚至沖突的權(quán)利確認(rèn)。否則,重新討論發(fā)包以前究竟哪些人擁有成員資格,必然導(dǎo)致成員資格陷入冗雜的歷史泥淖之中,并且會打破既有土地權(quán)利分配秩序,極大地增加土地改革的風(fēng)險(xiǎn)。

其次,土地承包經(jīng)營權(quán)證書應(yīng)當(dāng)?shù)怯洆碛型恋貦?quán)利的家庭成員,漏人漏地的可以通過法定程序要求補(bǔ)正登記,其可以作為成員資格確認(rèn)的具體依據(jù)。一方面,土地承包經(jīng)營權(quán)證書登記了擁有土地權(quán)利的家庭成員?！掇r(nóng)村土地承包法》第24條第2款規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入。”另一方面,需要注意土地承包經(jīng)營權(quán)證書可能存在遺漏登記家庭成員情形,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)證書所載名單的更正與補(bǔ)充工作。2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》要求“在基本完成承包地確權(quán)登記頒證工作基礎(chǔ)上,開展‘回頭看’,做好收尾工作,妥善化解遺留問題,將土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放至農(nóng)戶手中”。隨后,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證“回頭看”的工作方案》(農(nóng)辦政改﹝2019﹞5號),各地開展了“切實(shí)解決漏人漏地、面積四至不準(zhǔn)等信息不準(zhǔn)問題,穩(wěn)妥調(diào)處權(quán)屬爭議和矛盾糾紛”的工作。土地承包經(jīng)營權(quán)證書所載家庭成員,作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)依據(jù)的可靠性和適用性進(jìn)一步增強(qiáng)。如此,也就是以第二輪土地承包的結(jié)果作為成員資格確認(rèn)的基礎(chǔ),凡是在二輪土地承包中被分配到承包地的人都是成員[39]185-188。

最后,需要討論作為現(xiàn)有土地權(quán)利之一的宅基地使用權(quán),是否可以作為成員資格確認(rèn)的具體依據(jù)。筆者認(rèn)為,宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的制度運(yùn)行情況不同。一是因?qū)嶋H情況復(fù)雜和新冠疫情的影響,不同于承包地確權(quán)登記和改革已接近完成,宅基地使用權(quán)確權(quán)和改革還在穩(wěn)慎推進(jìn)中,改革的實(shí)際效果還有待觀察。二是“一戶一宅”原則中,“戶”的概念還有待進(jìn)一步研究?！耙粦粢徽钡摹皯簟币詰艏怯洖榛A(chǔ),但經(jīng)過確權(quán)后又區(qū)別于戶籍登記。與承包土地的農(nóng)戶不同,“一戶一宅”的“戶”的概念更不清晰,更接近于家庭含義,但是家庭與農(nóng)村承包經(jīng)營戶有著明顯不同[52]。三是存在非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法擁有宅基地使用權(quán)的情況,需要區(qū)別對待。綜合以上原因,筆者認(rèn)為宅基地改革還在穩(wěn)慎推進(jìn)中,許多問題還沒有研究清楚,實(shí)踐中的做法也比較多元,還需要進(jìn)一步研究才能明確宅基地使用權(quán)在成員資格確認(rèn)中的作用?？梢灶A(yù)見的是,如果土地制度銜接比較好,宅基地使用權(quán)證書所載名單一樣可以成為成員資格確認(rèn)的制度資源。

(二)現(xiàn)有土地權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)能夠化解特殊人員資格確認(rèn)難題

現(xiàn)有土地權(quán)利決定成員資格,能夠解決絕大部分一般成員資格確認(rèn)的問題。但是實(shí)踐中存在“新生人口”、流動人口等特殊人員的資格確認(rèn)難題,能否妥善解決這部分人員的資格確認(rèn),是衡量確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)可行性的重要依據(jù)?，F(xiàn)有土地權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)能夠妥當(dāng)確認(rèn)此類特殊人員的成員資格,分述如下。

1.“新生人口”以戶內(nèi)共享取得土地權(quán)利所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格

戶內(nèi)成員共享是化解“新生人口”沒有土地的制度解釋,“新生人口”并非無地而只是少地農(nóng)民,其是家庭承包經(jīng)營戶的家庭成員,享有土地承包經(jīng)營權(quán),取得土地權(quán)利所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。如果說一輪承包時(shí)的全部農(nóng)業(yè)人口,以彼時(shí)戶籍為標(biāo)準(zhǔn)幾乎都取回了自己耕作土地的權(quán)利——土地承包經(jīng)營權(quán),那么時(shí)過境遷的此時(shí),因農(nóng)民土地權(quán)利物權(quán)化形成土地財(cái)產(chǎn)權(quán)固化狀態(tài),則產(chǎn)生了以新生人口為主體的未取得承包地的人,即所謂的“無地農(nóng)民”(18)筆者認(rèn)為“無地農(nóng)民”基本指向“新生人口”沒有土地的問題,在讀大學(xué)生、服兵役、服刑人員等并非“無地農(nóng)民”。。

其實(shí),“新生人口”并不是無地農(nóng)民,因?yàn)檗r(nóng)村土地是以家庭為單位進(jìn)行承包的,全部家庭成員都是土地承包經(jīng)營權(quán)人,所以他們并不是無地農(nóng)民而只是少地農(nóng)民。土地承包經(jīng)營權(quán)主體究竟是農(nóng)戶還是自然人,素有爭論。因?yàn)橛嘘P(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)主體規(guī)定的體系性不強(qiáng),無論主張農(nóng)戶說還是自然人說都能夠找到現(xiàn)行法依據(jù)。有學(xué)者提出的區(qū)分農(nóng)戶成員權(quán)和個(gè)體成員權(quán),將“有關(guān)土地承包的事項(xiàng)以及土地承包利益的分配,由農(nóng)戶行使成員權(quán)”[53]的對策,雖有成員權(quán)重疊的問題,但確實(shí)是解釋“增人不增地,減人不減地”帶來的“新生人口”土地權(quán)益爭議的一種可行方案。2016年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》也指出:“提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后的新增人口,通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法,按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份?！?19)對于因繼續(xù)提倡“增人不增地,減人不減地”導(dǎo)致的生活無地少地農(nóng)民,可以采取其他支持措施。如2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》提出:“進(jìn)入新的承包期后,因承包方家庭人口增加、缺地少地導(dǎo)致生活困難的,要幫助其提高就業(yè)技能,提供就業(yè)服務(wù),做好社會保障工作?！笨偨Y(jié)而言,“新生人口”沒有土地的問題可以通過戶內(nèi)共享化解,其依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)取得成員資格。

2.婚嫁婦女不喪失土地權(quán)利所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格

對于婚嫁婦女,可以確認(rèn)其擁有土地權(quán)利所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。在夫家擁有承包地的,取得夫家農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格;在娘家有承包地的,取得娘家農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格;“兩頭占”的,依法取得夫家農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格;“兩頭空”的,恢復(fù)娘家土地權(quán)利并取得其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

一是婚嫁婦女“從夫居”是一般情形,土地發(fā)包完成后的婚嫁婦女進(jìn)入夫家生活,往往并不取得夫家農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)利(20)原因主要有兩點(diǎn):一是土地發(fā)包完成后集體并沒有機(jī)動地可供分配,尤其是土地權(quán)利物權(quán)化后,更不允許隨意調(diào)整農(nóng)戶之間的土地;二是實(shí)踐中,婦女在承包期內(nèi)結(jié)婚,其新居住地的發(fā)包方可能以《農(nóng)村土地承包法》第31條為借口,以只要該婦女在新居住地未取得承包地便能維持原承包地為由,拒絕在新居住地為其分配承包地。參見文獻(xiàn)[54]。。所以,出嫁女娘家承包地大部分是被保留的,其不喪失娘家承包地。此種情形下,婚嫁婦女取得娘家農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。二是出嫁女擁有夫家土地權(quán)利而娘家土地權(quán)利被收回的,則確認(rèn)其享有夫家農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。三是“兩頭占”的情況下,按照《農(nóng)村土地承包法》第31條規(guī)定應(yīng)當(dāng)收回其娘家承包地,此是沒有嚴(yán)格執(zhí)行法律的緣故,可以確認(rèn)其擁有夫家農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。四是侵害出嫁婦女土地權(quán)利的“兩頭空”的情形,應(yīng)該依法予以糾正,婚嫁婦女得行使物權(quán)請求權(quán)恢復(fù)娘家土地承包經(jīng)營權(quán),取得娘家農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格?？梢?強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性,而不管其權(quán)利主體性別如何,才是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利的務(wù)實(shí)的法律途徑[54],也是確認(rèn)成員資格的可行依據(jù)。至于婚嫁婦女不“從夫居”時(shí)——男性入贅,入贅的男性成員資格確認(rèn)也遵循同樣的規(guī)則。

3.外出經(jīng)商務(wù)工人員不喪失土地權(quán)利所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格

在我國的城市化和工業(yè)化進(jìn)程中,有大量的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員外出經(jīng)商務(wù)工,有一些人已經(jīng)在城市落戶生活,也有一些人還是候鳥式的非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民,筆者認(rèn)為他們都不喪失現(xiàn)有土地權(quán)利所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。另外,進(jìn)城落戶的成員資格確認(rèn)存在一個(gè)新法與舊法的銜接問題。2018年《農(nóng)村土地承包法》生效前全家遷入設(shè)區(qū)的市的,若發(fā)包方收回承包地,其又缺乏其他土地權(quán)利,則喪失成員資格;如果還擁有宅基地使用權(quán),可以確認(rèn)其擁有成員資格(21)2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(國發(fā)﹝2014﹞25號)第12條就已經(jīng)規(guī)定:“現(xiàn)階段,不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件?！?。2018年《農(nóng)村土地承包法》生效后進(jìn)城落戶的,不喪失土地權(quán)利者不喪失成員資格。不涉及因進(jìn)城落戶而喪失承包地的其他的大量非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民,只要擁有土地權(quán)利,就應(yīng)該取得土地權(quán)利所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

4.在讀大學(xué)生、服兵役、服刑人員不喪失成員資格

在讀大學(xué)生、服兵役、服刑人員仍然擁有土地權(quán)利,并不喪失成員資格。此類人員有一個(gè)共同的特點(diǎn),即往往因?yàn)檩^長時(shí)間不在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生活,將戶籍暫時(shí)遷出或者注銷,有一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織據(jù)此認(rèn)為他們喪失了成員資格,這是不正確的。還有一些觀點(diǎn)認(rèn)為此類人員都相當(dāng)于獲得了國家保障,如大學(xué)生以前包分配工作,服兵役甚至服刑期間也由國家提供基本生活保障,據(jù)此認(rèn)為不再獲得成員資格,這種觀點(diǎn)也是不正確的[55]。如果他們享有土地權(quán)利,則應(yīng)該確認(rèn)其擁有土地權(quán)利所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,可以避免因不具有戶籍等被剝奪成員資格的情況。

5.退休返鄉(xiāng)養(yǎng)老人員有土地權(quán)利則不喪失成員資格

一方面,退休返鄉(xiāng)養(yǎng)老人員因?yàn)橄惹胺珊驼咭?guī)定,已經(jīng)喪失了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)利,則其喪失了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格;對于部分仍擁有土地權(quán)利的,應(yīng)當(dāng)確認(rèn)其成員資格。這也屬于新法與舊法適用銜接問題。另一方面,與退休返鄉(xiāng)的體制內(nèi)人員相對應(yīng)的是新進(jìn)入公務(wù)員、事業(yè)單位等獲得國家編制的人員,他們并不喪失土地權(quán)利,也就取得其土地權(quán)利所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。現(xiàn)有土地權(quán)利是公民不能隨意剝奪的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,與是否進(jìn)城、是否獲得編制或者享受財(cái)政保障待遇無關(guān)。若據(jù)此相關(guān)因素剝奪成員資格及其土地權(quán)利,非但不會鼓勵人們通過自己的努力改變自身處境,反而會為農(nóng)村居民在職業(yè)選擇上提供反向激勵[56]。所以,此類人員不應(yīng)當(dāng)喪失土地權(quán)利,因而也不喪失成員資格。

6.空掛戶等不擁有未取得土地權(quán)利的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格

空掛戶是指將戶口遷入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地,但其目的并不是在該集體生產(chǎn)生活,而是出于利益驅(qū)動或其他目的,將戶籍掛靠在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的現(xiàn)象[57]。這當(dāng)中有一些是為了孩子就學(xué)方便,有一些是出于謀求拆遷補(bǔ)償款等經(jīng)濟(jì)利益原因,此類人員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有土地權(quán)利關(guān)系。絕大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不支持此類人員獲得成員資格,但因其具有戶籍外觀而往往據(jù)此訴請法院要求參與土地征收補(bǔ)償費(fèi)等集體利益的分配。裁判面臨困境,需要尋找戶籍以外的理由否認(rèn)其成員資格,進(jìn)而駁回其訴訟請求。按照現(xiàn)有土地權(quán)利決定成員資格可以很好地解決此類問題,因?yàn)槲磁c農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生在先土地權(quán)利義務(wù)關(guān)系的其他人員,不擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地權(quán)利,自然不可以擁有成員資格。

四、結(jié) 語

農(nóng)村社會發(fā)生巨大的變遷,戶籍標(biāo)準(zhǔn)、固定生產(chǎn)生活標(biāo)準(zhǔn)不能適應(yīng)成員資格確認(rèn)中實(shí)際的情況,綜合標(biāo)準(zhǔn)、土地社會保障標(biāo)準(zhǔn)、法律行為標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)產(chǎn)對價(jià)標(biāo)準(zhǔn)則因?yàn)椴粔蛎鞔_不適宜作為推進(jìn)成員資格確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)需要另外尋找既有理論解釋力又有實(shí)際操作性的標(biāo)準(zhǔn)。雖然各家觀點(diǎn)不一、實(shí)踐操作各異,但是存在理論上聯(lián)結(jié)的可能,現(xiàn)有土地權(quán)利是其中的一種可能解釋方案。以享有現(xiàn)有土地權(quán)利作為成員資格確認(rèn)的基本依據(jù),既有成員資格屬性的理論基礎(chǔ),也有兩權(quán)證書作為具體的制度資源,尤其是土地承包經(jīng)營權(quán)證書所載家庭成員名單,能夠依此確認(rèn)大部分一般成員和部分特殊人員的資格。存在的不足是,宅基地制度改革在穩(wěn)慎推進(jìn)中,很多問題還沒有得到很好的討論,宅基地使用權(quán)在成員資格確認(rèn)中的作用需要進(jìn)一步研究。