崔夢(mèng)豪

內(nèi)容提要：沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度的構(gòu)建將公益性和私益性有效兼容，是對(duì)公法和私法相互交融的實(shí)踐需求的回應(yīng)，其理論基礎(chǔ)在于私權(quán)優(yōu)先保護(hù)的價(jià)值理念和“國(guó)不與民爭(zhēng)利” 的民本思想。依法退賠制度的適用條件有三：法律責(zé)任競(jìng)合的存在、當(dāng)事人有違法所得和當(dāng)事人依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任。依法退賠制度在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的價(jià)值蘊(yùn)涵主要表現(xiàn)為：體現(xiàn)了以人民為中心的法治理念，落實(shí)了比例原則的要求，強(qiáng)化了行政處罰公正原則和實(shí)現(xiàn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措。從邏輯關(guān)系來(lái)看，依法退賠制度不是沒(méi)收違法所得的前置性行政程序，當(dāng)事人依法退賠的款項(xiàng)是沒(méi)收違法所得的事實(shí)構(gòu)成要件，其直接影響沒(méi)收違法所得處罰的法律效力。通過(guò)行政處罰處理期限中止制度的完善和依職權(quán)行政調(diào)解的嵌入有利于在行政處罰程序中直接落實(shí)依法退賠制度和保證沒(méi)收違法所得處罰的合法性，最后完善財(cái)政部門返還款項(xiàng)的程序，充分發(fā)揮財(cái)政部門返還款項(xiàng)制度的兜底性和補(bǔ)充性的功能。

一、問(wèn)題的提出

沒(méi)收違法所得是行政處罰中的一個(gè)重要類型，直接體現(xiàn)了過(guò)罰相當(dāng)原則。1996年的《行政處罰法》第8條將沒(méi)收違法所得作為一種法定的處罰種類，但是理論上對(duì)于沒(méi)收違法所得這一行為的性質(zhì)和違法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)一直爭(zhēng)議不斷。實(shí)踐中由于認(rèn)定違法所得相對(duì)困難，以罰款代替沒(méi)收違法所得現(xiàn)象突出。新修訂的《行政處罰法》繼續(xù)把沒(méi)收違法所得定性為財(cái)產(chǎn)罰的一種類型，并對(duì)其中的一些具體內(nèi)容進(jìn)行了重新建構(gòu)，主要表現(xiàn)為三方面的內(nèi)容：第一，明確行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，有違法所得的，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收；(1)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任許安標(biāo)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法(修訂草案)〉的說(shuō)明》——2020年6月28日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議上。第二，明確當(dāng)事人違法所得計(jì)算的一般標(biāo)準(zhǔn)；第三，確立沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度。在行政處罰法修訂過(guò)程中針對(duì)沒(méi)收違法所得處罰中是否要建構(gòu)依法退賠制度爭(zhēng)議極大，呈現(xiàn)出兩種截然不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該增加規(guī)定：“有違法所得且有確定受害人的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令退賠或者返還受害人；沒(méi)有受害人、無(wú)法確定受害人或者退賠、返還受害人后的剩余部分，應(yīng)當(dāng)依法予以沒(méi)收?！绷硪环N觀點(diǎn)認(rèn)為，如果行為人的違法所得確實(shí)屬于受害人合法權(quán)益，受害人完全可以在民事法律關(guān)系中尋求充分救濟(jì)，責(zé)令退賠制度不但會(huì)極大增加行政執(zhí)法成本，而且在現(xiàn)階段執(zhí)法實(shí)踐中缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性。(2)馬懷德：《〈行政處罰法〉修改中的幾個(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期。兩種觀點(diǎn)本質(zhì)上的區(qū)別在于公法責(zé)任和私法責(zé)任競(jìng)合時(shí)，當(dāng)事人承擔(dān)的財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任是否可以折抵沒(méi)收違法所得的行政責(zé)任。在最早的《中華人民共和國(guó)行政處罰法(修訂草案)》中對(duì)于沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度并沒(méi)有任何規(guī)定，直至《中華人民共和國(guó)行政處罰法(修訂草案二次審議稿)》第27條第2款才增加：當(dāng)事人因違法行為獲取的違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收。最終《行政處罰法》第28條第2款(3)《行政處罰法》第28條第2款：當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收。違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，從其規(guī)定。僅在文字表述方面進(jìn)行了調(diào)整。應(yīng)該說(shuō)沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度將公益性和私益性有效兼容，在懲罰違法相對(duì)人的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人權(quán)益的保護(hù)。為了避免這項(xiàng)制度淪為功能虛置的程序要求，對(duì)其理論基礎(chǔ)不明晰、內(nèi)涵不清楚、操作性差和增加執(zhí)法成本等相關(guān)問(wèn)題仍需從理論層面和制度建構(gòu)層面進(jìn)行研究。

二、沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度的內(nèi)涵

沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠是指當(dāng)事人的同一行為需要同時(shí)承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任和沒(méi)收違法所得的行政責(zé)任時(shí)，行政主體最終沒(méi)收的并不是當(dāng)事人的全部違法所得的款項(xiàng)，需要將當(dāng)事人依法應(yīng)當(dāng)同時(shí)承擔(dān)的財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任的款項(xiàng)予以扣除，也即當(dāng)事人依法需要承擔(dān)的財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任可以折抵沒(méi)收違法所得的行政責(zé)任。

(一)依法退賠制度建構(gòu)的根基

1.實(shí)踐基礎(chǔ)。沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度的建構(gòu)回應(yīng)了公法和私法相互交融的實(shí)踐需求。在新修訂的《行政處罰法》統(tǒng)一規(guī)定沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度之前，已經(jīng)有法律規(guī)范對(duì)此項(xiàng)制度有所規(guī)定。從歷史脈絡(luò)來(lái)看，沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度首次出現(xiàn)在我國(guó)法律規(guī)范中應(yīng)該是1987年的《價(jià)格管理?xiàng)l例》第30條。(4)1987年的《價(jià)格管理?xiàng)l例》第30條：對(duì)有前條行為之一的，物價(jià)檢查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)情節(jié)按照下列規(guī)定處罰：(一)通報(bào)批評(píng)；(二)責(zé)令將非法所得退還購(gòu)買者或者用戶；(三)不能退還的非法所得由物價(jià)檢查機(jī)構(gòu)予以沒(méi)收。其中把非法所得的退還定性為行政處罰的一種法定類型，并且明確先將非法所得退還購(gòu)買者或者用戶，不能退還的非法所得再由行政主體予以沒(méi)收。之后隨著行政處罰的統(tǒng)一立法，非法所得的退還已經(jīng)從處罰種類中予以排除，但是在沒(méi)收違法所得處罰中優(yōu)先予以退還的理念在價(jià)格違法處罰領(lǐng)域延續(xù)了下來(lái)，例如《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》第16條(5)《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》第16條：本規(guī)定第四條至第十三條規(guī)定中的違法所得，屬于價(jià)格法第四十一條規(guī)定的消費(fèi)者或者其他經(jīng)營(yíng)者多付價(jià)款的，責(zé)令經(jīng)營(yíng)者限期退還。難以查找多付價(jià)款的消費(fèi)者或者其他經(jīng)營(yíng)者的，責(zé)令公告查找。 經(jīng)營(yíng)者拒不按照前款規(guī)定退還消費(fèi)者或者其他經(jīng)營(yíng)者多付的價(jià)款，以及期限屆滿沒(méi)有退還消費(fèi)者或者其他經(jīng)營(yíng)者多付的價(jià)款，由政府價(jià)格主管部門予以沒(méi)收，消費(fèi)者或者其他經(jīng)營(yíng)者要求退還時(shí)，由經(jīng)營(yíng)者依法承擔(dān)民事責(zé)任。的規(guī)定。同時(shí)在其他領(lǐng)域，一些單行法律也作出了相同的規(guī)定，例如《民辦教育促進(jìn)法》第62條規(guī)定：“有違法所得的，退還所收費(fèi)用后沒(méi)收違法所得”。依法退賠制度對(duì)于保護(hù)受害人的合法權(quán)益促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定起到了至關(guān)重要的作用。因此，統(tǒng)一的沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度的建構(gòu)在實(shí)踐中已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)，符合實(shí)踐中的通常做法。(6)周永龍主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法注釋本》，北京：法律出版社，2021年，第74頁(yè)。

2.理論基礎(chǔ)。隨著我國(guó)法治建設(shè)的不斷推進(jìn)和法律體系的不斷完善，法律規(guī)范對(duì)同一行為的評(píng)價(jià)往往不是單方面的，而是多方面的綜合評(píng)價(jià)，在實(shí)踐中法律責(zé)任競(jìng)合現(xiàn)象是無(wú)可避免的。根據(jù)當(dāng)事人違法行為所侵犯的法律性質(zhì)的不同，法律責(zé)任可以分為私法責(zé)任和公法責(zé)任。(7)張秉民、陳明祥：《論我國(guó)公法責(zé)任制度的缺陷與完善》，《法學(xué)》2006年第2期。從我國(guó)當(dāng)前的法律體系來(lái)看，私法責(zé)任一般是指民事責(zé)任，其目的是對(duì)受害人補(bǔ)償損失和恢復(fù)權(quán)利；公法責(zé)任包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任兩種，其目的是制裁行為人，維護(hù)社會(huì)公共秩序。鑒于公法責(zé)任和私法責(zé)任的功能目的存在本質(zhì)性的區(qū)別，當(dāng)出現(xiàn)兩種法律責(zé)任競(jìng)合時(shí)，當(dāng)事人需要分別承擔(dān)兩種不同性質(zhì)的法律責(zé)任。通常情況下，公法責(zé)任和私法責(zé)任不能相互替代或者轉(zhuǎn)換，這在《民法典》總則編的第187條、(8)《民法典》第187條：民事主體因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的，承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事責(zé)任；民事主體的財(cái)產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事責(zé)任?！缎姓幜P法》總則部分的第8條(9)《行政處罰法》第8條：公民、法人或者其他組織因違法行為受到行政處罰，其違法行為對(duì)他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。和《刑法》總則編的第36條(10)《刑法》第36條：由于犯罪行為而使被害人遭受經(jīng)濟(jì)損失的，對(duì)犯罪分子除依法給予刑事處罰外，并應(yīng)根據(jù)情況判處賠償經(jīng)濟(jì)損失。承擔(dān)民事賠償責(zé)任的犯罪分子，同時(shí)被判處罰金，其財(cái)產(chǎn)不足以全部支付的，或者被判處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)先承擔(dān)對(duì)被害人的民事賠償責(zé)任。第1款都有所體現(xiàn)。但是在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，公法和私法相互交融的現(xiàn)象越來(lái)越多，公法責(zé)任和私法責(zé)任互相替代或者轉(zhuǎn)換也成為必然?！睹穹ǖ洹返?87條，《刑法》第36條第2款以及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第58條等眾多法律規(guī)范都例外性地規(guī)定了當(dāng)事人的全部財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)承擔(dān)罰款、罰金的公法責(zé)任和民事賠償?shù)乃椒ㄘ?zé)任時(shí)，優(yōu)先承擔(dān)民事賠償責(zé)任。這一例外性的規(guī)定被稱之為“民事責(zé)任優(yōu)先原則”。民事責(zé)任優(yōu)先原則是對(duì)法律責(zé)任競(jìng)合時(shí)分別承擔(dān)原則的一種突破，體現(xiàn)了國(guó)家不與民爭(zhēng)利的核心價(jià)值。(11)楊立新：《國(guó)家不與民爭(zhēng)利》，《文摘報(bào)》2017年4月27日第6版。沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠也是對(duì)當(dāng)法律責(zé)任競(jìng)合時(shí)當(dāng)事人分別承擔(dān)私法責(zé)任和公法責(zé)任這一原則的突破，其與民事責(zé)任優(yōu)先原則在一定層面上具有一致性，但是具體適用規(guī)則又不完全相同。沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠本質(zhì)上是創(chuàng)新性地規(guī)定了在一定層面上私法責(zé)任可以折抵公法責(zé)任，本質(zhì)意義上體現(xiàn)了私權(quán)優(yōu)先保護(hù)的一種價(jià)值理念。

沒(méi)收違法所得是指行政主體將違法行為人通過(guò)違法行為所獲得的金錢或獲得的其他利益收歸國(guó)家所有，上繳國(guó)庫(kù)。(12)姜明安：《行政法》，北京：北京大學(xué)出版社，2017年，第348頁(yè)。沒(méi)收違法所得的后果是國(guó)家取得非法收益的所有權(quán)，其理論依據(jù)來(lái)源于古老且被廣泛認(rèn)同的法諺“任何人不得因自身的不法獲得利益”。也即國(guó)家通過(guò)行政權(quán)的強(qiáng)制力把以危害公共秩序行為取得的非法利益收歸國(guó)家所有，然后國(guó)家通過(guò)公共服務(wù)的形式以彌補(bǔ)危害公共秩序行為所帶來(lái)的損失。通說(shuō)認(rèn)為民事責(zé)任的主要目的是對(duì)受害人補(bǔ)償損失、恢復(fù)其權(quán)利。(13)黃薇主編：《中華人民共和國(guó)民法典釋義》(上)，北京：法律出版社，2020年，第372頁(yè)。但是從侵權(quán)人或者違約人的角度來(lái)看，其目的是祛除當(dāng)事人因不法行為獲得的利益，本質(zhì)上也是來(lái)源于“任何人不得因自身的不法獲得利益”。因此，不管是財(cái)產(chǎn)性的私法責(zé)任，還是沒(méi)收違法所得的行政責(zé)任，他們都是基于“任何人不得因自身的不法獲得利益”發(fā)展而來(lái)，這兩種責(zé)任的連接點(diǎn)在于當(dāng)事人不法行為獲取的利益，其目的都是為了祛除當(dāng)事人不法獲得的利益，進(jìn)而通過(guò)改變不法行為獲得的利益的所有權(quán)彌補(bǔ)受害人的損失或者恢復(fù)受損害的公共利益。在祛除當(dāng)事人不法行為獲得的利益這一財(cái)產(chǎn)性權(quán)利范疇內(nèi)就產(chǎn)生了財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任與沒(méi)收違法所得的行政責(zé)任孰先孰后的問(wèn)題。沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度就是對(duì)這個(gè)問(wèn)題的直接回應(yīng)，其理論基礎(chǔ)就在于“國(guó)不與民爭(zhēng)利” 的民本思想。

總體來(lái)看，“私權(quán)優(yōu)先保護(hù)”和“國(guó)不與民爭(zhēng)利”的理念在內(nèi)涵上具有一致性，都是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展理念。當(dāng)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任和財(cái)產(chǎn)性行政責(zé)任發(fā)生競(jìng)合時(shí)，雖說(shuō)行政制裁責(zé)任的受益主體是國(guó)家，但是財(cái)產(chǎn)性行政責(zé)任不是國(guó)家經(jīng)濟(jì)收益的主要來(lái)源和行政管理的主要考慮，而民事賠償責(zé)任的目的是對(duì)受害人予以補(bǔ)償和恢復(fù)權(quán)利，如果受害人的權(quán)利不能及時(shí)得到恢復(fù)，其生產(chǎn)、生活將會(huì)受到影響，甚至重大影響，故在堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮民事補(bǔ)救性責(zé)任的受益主體。(14)吳偕林：《民事、行政責(zé)任沖突及其解決原則》，《東方法學(xué)》2008年第2期。

(二)依法退賠制度的適用條件

1.法律責(zé)任競(jìng)合的存在。法律責(zé)任競(jìng)合，是指行為人的同一行為符合兩個(gè)或者兩個(gè)以上不同性質(zhì)的法律責(zé)任的構(gòu)成要件，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多種不同性質(zhì)的法律責(zé)任制度。(15)黃薇主編：《中華人民共和國(guó)民法典釋義》(上)，第370頁(yè)。從《民法典》第187條的規(guī)定來(lái)看，當(dāng)事人的法律責(zé)任可以分為三種：民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。實(shí)踐中這三種不同類型的法律責(zé)任都存在兩兩相互競(jìng)合或者三者同時(shí)競(jìng)合的現(xiàn)象。通常情況下，行政責(zé)任一般是指行政處罰。隨著私法公法化的趨勢(shì)，傳統(tǒng)的民事法律規(guī)范和行政法律規(guī)范的界限已經(jīng)不再是涇渭分明，傳統(tǒng)上只需承擔(dān)民事法律責(zé)任的行為，今天往往還要承擔(dān)行政法律責(zé)任。(16)汪永清主編：《行政處罰運(yùn)作原理》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994年，第76頁(yè)。在這種現(xiàn)實(shí)背景之下，違法行為的民事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任經(jīng)常耦合在一起。因此，行政責(zé)任和民事責(zé)任競(jìng)合的現(xiàn)象當(dāng)前比較突出。從具體的責(zé)任類型來(lái)看，行政處罰的類型除了《行政處罰法》第9條明確規(guī)定的五大類13種具體的類型外還有眾多的類型；民事責(zé)任的類型從《民法典》第179條(17)《民法典》第179條：承擔(dān)民事責(zé)任的方式主要有：(一)停止侵害；(二)排除妨礙；(三)消除危險(xiǎn)；(四)返還財(cái)產(chǎn)；(五)恢復(fù)原狀；(六)修理、重作、更換；(七)繼續(xù)履行；(八)賠償損失；(九)支付違約金；(十)消除影響、恢復(fù)名譽(yù)；(十一)賠禮道歉。法律規(guī)定懲罰性賠償?shù)模勒掌湟?guī)定。的規(guī)定來(lái)看主要有11種，整體上可以分為財(cái)產(chǎn)性責(zé)任和非財(cái)產(chǎn)性責(zé)任兩大類。只有當(dāng)沒(méi)收違法所得的行政責(zé)任與財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任競(jìng)合時(shí)，依法退賠制度才有適用的空間，其他情形之下兩種責(zé)任的承擔(dān)并行不悖。

2.當(dāng)事人有違法所得。違法所得的確定在一定程度上體現(xiàn)了公權(quán)力與私權(quán)利的對(duì)立和統(tǒng)一，一方面要制裁違法行為人，維護(hù)公共管理秩序，保護(hù)受害人的合法權(quán)益；另一方面也要對(duì)違法行為人的正當(dāng)權(quán)益予以維護(hù)，防止因行政處罰不當(dāng)侵犯行政相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益。(18)江必新、夏道虎主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法條文解讀與法律適用》，北京：中國(guó)法制出版社，2021年，第93、97頁(yè)。從應(yīng)然層面來(lái)看，違法所得的認(rèn)定應(yīng)該包括兩方面的內(nèi)容：違法所得的認(rèn)定范圍和違法所得的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。違法所得的認(rèn)定范圍解決的是如何從當(dāng)事人的所有收益中區(qū)分因違法行為獲取的利益的問(wèn)題；計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)解決的是在違法行為獲取的利益范圍內(nèi)如何認(rèn)定具體的數(shù)額問(wèn)題，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是對(duì)前者的進(jìn)一步細(xì)化和明確。違法所得的認(rèn)定范圍應(yīng)該從橫向和縱向兩個(gè)維度進(jìn)行認(rèn)定，橫向維度是指哪一時(shí)間段的收益能夠認(rèn)定為違法所得，縱向維度是指哪一些的收益能夠認(rèn)定為違法所得。首先，違法所得認(rèn)定的橫向維度應(yīng)該是從違法行為開(kāi)始到其終結(jié)之時(shí)。從理論上來(lái)講，行政處罰中的一個(gè)違法行為可以分為三種情形：一是法律明確規(guī)定為一個(gè)行為，這是從行政法上義務(wù)的構(gòu)成要件角度處罰進(jìn)行的擬制，也即其開(kāi)始時(shí)間和終結(jié)時(shí)間具有同時(shí)性。二是連續(xù)性行為，在某一時(shí)空范圍內(nèi)，同一方式重復(fù)實(shí)施相同或者相似的行為，各行為之間具有緊密的相互聯(lián)系。三是繼續(xù)性行為，行為時(shí)間存在一定的持續(xù)性，且在持續(xù)期間內(nèi)均構(gòu)成非法。(19)江必新、夏道虎主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法條文解讀與法律適用》，北京：中國(guó)法制出版社，2021年，第93、97頁(yè)。這三種不同類型違法行為的終結(jié)時(shí)間點(diǎn)不一樣，行政主體從橫向維度內(nèi)認(rèn)定違法所得時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)是不一致的。其次，當(dāng)事人收益中哪一些應(yīng)該認(rèn)定為違法所得，這需要結(jié)合直接因果關(guān)系論，也即違法行為直接獲取的利益，或者是沒(méi)有違法行為就沒(méi)有這些利益。違法所得的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)在理論上和實(shí)踐中都是一個(gè)爭(zhēng)議很大的問(wèn)題。理論上，對(duì)違法所得的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)存在“總額說(shuō)”與“凈額說(shuō)”兩種觀點(diǎn)。(20)馬懷德：《〈行政處罰法〉修改中的幾個(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題》。與之相對(duì)的是實(shí)踐中也有兩種模式，一是將違法活動(dòng)所取得的全部收入認(rèn)定為違法所得，二是僅將非法收益認(rèn)定為違法所得。(21)王青斌：《行政法中的違法所得》，《法學(xué)評(píng)論》2019年第6期。新的《行政處罰法》第28條概括性地規(guī)定了違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)，在認(rèn)定范圍上采取的是直接因果關(guān)系，在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)上采取了“總額說(shuō)”的立場(chǎng)，同時(shí)賦予法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章對(duì)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)作出特別規(guī)定的權(quán)力。(22)黃海華：《新行政處罰法的若干制度發(fā)展》，《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第3期。

3.當(dāng)事人依法需要承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任?！缎姓幜P法》第28條第2款的用語(yǔ)是“依法應(yīng)當(dāng)退賠”，這里的“依法”從文義解釋的角度來(lái)看有兩種含義：依據(jù)民事法律規(guī)范和依據(jù)行政法律規(guī)范。隨著公法和私法相互交融的現(xiàn)象越來(lái)越多，當(dāng)前很多行政法律規(guī)范都明確規(guī)定違法行為人承擔(dān)民事責(zé)任的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，例如《食品安全法》第148條第2款、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第55條等，總體來(lái)看其范圍還是有限的。沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度的根基是民事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任的競(jìng)合，從其理論基礎(chǔ)來(lái)看，“依法”解釋為依據(jù)民事法律規(guī)范更為適合，因?yàn)槊袷路梢?guī)范總體上囊括了行政法律規(guī)范中的民事責(zé)任條款。何為退賠？從《民法典》第179條的規(guī)定來(lái)看，民事責(zé)任的承擔(dān)方式主要有11種，從文義解釋的角度來(lái)看這里的退賠應(yīng)該是指返還財(cái)產(chǎn)和賠償損失兩種民事責(zé)任方式。但是根據(jù)法律責(zé)任的性質(zhì)和內(nèi)容的不同，法律責(zé)任的承擔(dān)形式可分為財(cái)產(chǎn)性法律責(zé)任和非財(cái)產(chǎn)性法律責(zé)任，而且不同種類法律責(zé)任具有各自不同的財(cái)產(chǎn)性責(zé)任的承擔(dān)形式。(23)李建華、麻銳：《論財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任優(yōu)先承擔(dān)規(guī)則》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2011年第8期。從體系解釋的角度來(lái)看，違法所得是指違法行為所取得的款項(xiàng)，其屬于行政責(zé)任中的財(cái)產(chǎn)性法律責(zé)任，因此這里退賠的含義應(yīng)該解釋為所有的財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任，包括但不限于返還財(cái)產(chǎn)和賠償損失，還有可能包括精神撫慰金、支付違約金等類型的財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任。從另一層面來(lái)看，依法退賠的基礎(chǔ)在于私權(quán)優(yōu)先保護(hù)，是以人民為中心的法治理念的體現(xiàn)，因此退賠責(zé)任應(yīng)該具有全面性，包含各種財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任。(24)李明發(fā)：《論民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則的適用——我國(guó)〈侵權(quán)責(zé)任法〉第4條第2款規(guī)定之解讀》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期。

三、沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度的價(jià)值蘊(yùn)涵

沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度從規(guī)范層面將公法責(zé)任和私法責(zé)任融合在一起，是對(duì)傳統(tǒng)上公法和私法二元?jiǎng)澐掷砟畹囊环N突破和創(chuàng)新。沒(méi)收違法所得處罰中要不要建構(gòu)依法退賠制度在立法過(guò)程中爭(zhēng)議極大，最終立法機(jī)關(guān)綜合考量各種因素使該項(xiàng)制度得以確立，一方面說(shuō)明了具有迫切的實(shí)踐需求和深厚的理論基礎(chǔ)，另一方面也表達(dá)了這個(gè)制度在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中具有正當(dāng)性和合理性。沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度的價(jià)值蘊(yùn)涵主要表現(xiàn)在以下四方面：

(一)依法退賠制度體現(xiàn)了以人民為中心的法治理念

堅(jiān)持以人民為中心是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容。推進(jìn)全面依法治國(guó)，根本目的是依法保障人民權(quán)益。(25)馬懷德：《習(xí)近平法治思想的核心要義》，《人民法院報(bào)》2021年1月7日第5版?！缎姓幜P法》和民事法律制度都包括保護(hù)公民、法人和非法人組織的合法權(quán)益這一目的，如何實(shí)現(xiàn)人民合法權(quán)益的保護(hù)就需要兩者有效地銜接。當(dāng)出現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任和沒(méi)收違法所得的行政責(zé)任相互競(jìng)合時(shí)，在祛除當(dāng)事人非法行為獲得的利益范圍內(nèi)，優(yōu)先保護(hù)受害人的合法權(quán)益體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力對(duì)民事權(quán)益的讓步，強(qiáng)化了以人民為中心的理念。從另一方面來(lái)看，依法退賠制度的建構(gòu)有助于在行政處罰中直接保護(hù)受害者的合法權(quán)益，適當(dāng)降低當(dāng)事人維權(quán)成本，解決事后退賠難的問(wèn)題，有助于實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)效果。因?yàn)樵诤芏囝I(lǐng)域，受害者往往難以知道自己的合法權(quán)益受到侵害，或者知道自己的權(quán)益受到侵害后由于種種原因也難以要違法者承擔(dān)民事責(zé)任。行政權(quán)通過(guò)依法退賠制度的構(gòu)建介入民事糾紛領(lǐng)域，當(dāng)事人為了減輕其行政責(zé)任一般會(huì)主動(dòng)去尋求賠償受害人的損失，這樣可以彌補(bǔ)受害人通過(guò)民事訴訟途徑維權(quán)成本過(guò)高的不足，實(shí)現(xiàn)對(duì)公民、法人和非法人組織合法權(quán)益的保護(hù)。依法退賠制度本質(zhì)上是在一定的范圍內(nèi)承認(rèn)民事責(zé)任優(yōu)先于公法懲罰，強(qiáng)調(diào)了對(duì)私人權(quán)益的保護(hù)和尊重，這正是以人民為中心的法治理念的根本遵循。

(二)依法退賠制度落實(shí)了比例原則的要求

比例原則是現(xiàn)代實(shí)質(zhì)主義法治的典范，自其在德國(guó)行政法中確立之后，對(duì)世界上很多國(guó)家和地區(qū)產(chǎn)生極大的影響。(26)周佑勇：《行政法基本原則研究》第2版，北京：法律出版社，2019年，第193頁(yè)。正如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的陳新民教授所言：比例原則可稱為是行政法中之“帝王條款”。(27)陳新民：《中國(guó)行政法學(xué)原理》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年，第45頁(yè)。比例原則作為我國(guó)行政法的一個(gè)基本原則越來(lái)越受到理論界和實(shí)務(wù)部門的重視，行政處罰中特有的過(guò)罰相當(dāng)原則就是比例原則的集中體現(xiàn)。通說(shuō)的觀點(diǎn)認(rèn)為比例原則包括三項(xiàng)子原則：妥當(dāng)性原則、必要性原則和狹義的比例原則。沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度的建構(gòu)本質(zhì)上是狹義的比例原則在立法上的體現(xiàn)。狹義的比例原則，或稱相當(dāng)性原則，是指行政機(jī)關(guān)采取的行政手段所造成的損害，不得與達(dá)成行政目的的利益明顯失衡。(28)應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國(guó)行政法》第1卷，北京：人民出版社，2018年，第126頁(yè)。沒(méi)收違法所得處罰的目的是祛除當(dāng)事人非法行為獲得的利益從而達(dá)到懲戒的效果。當(dāng)事人因同一行為依法需對(duì)受害人承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任時(shí)，當(dāng)事人因非法行為獲取的利益已經(jīng)或者將要實(shí)質(zhì)性的減少的情況下，對(duì)其違法所得予以全部沒(méi)收顯然不符合狹義的比例原則的要求。因此當(dāng)違法所得的款項(xiàng)已經(jīng)確定在將來(lái)或者實(shí)際上已經(jīng)減少的情況下，行政主體在實(shí)際進(jìn)行沒(méi)收的時(shí)候應(yīng)當(dāng)考慮違法所得減少的事實(shí)。從另一方面來(lái)看，責(zé)令退賠制度對(duì)于違法行為人來(lái)講，也是改正違法行為的一種方式。(29)袁雪石：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》，北京：中國(guó)法制出版社，2021年，第196頁(yè)。如果通過(guò)改正違法行政行為能夠解決，不應(yīng)再通過(guò)沒(méi)收違法所得的處罰方式，這是比例原則的要求。因此依法退賠制度的建構(gòu)嚴(yán)格落實(shí)了狹義的比例原則的具體要求，保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

(三)依法退賠制度強(qiáng)化了行政處罰公正原則

行政處罰公正原則是行政處罰制度的核心原則之一，該原則在整個(gè)行政處罰中具有引領(lǐng)作用，沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度的構(gòu)建是對(duì)公正原則的具體化。行政處罰中財(cái)產(chǎn)罰主要包括罰款、沒(méi)收違法所得和沒(méi)收非法財(cái)物三種類型。當(dāng)出現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任和罰款的行政責(zé)任競(jìng)合時(shí)，為了體現(xiàn)真正的公正原則，民事責(zé)任優(yōu)先原則早已得以確立。其原因在于違法行為人的財(cái)產(chǎn)不足以承擔(dān)罰款和民事財(cái)產(chǎn)性責(zé)任時(shí)，如果優(yōu)先承擔(dān)行政責(zé)任對(duì)于受害人來(lái)說(shuō)是不公正的，因?yàn)檫`法行為人對(duì)于受害人的財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任具有唯一性和不可替代性，而行政處罰種類具有多樣性，通過(guò)其他類型的處罰依舊可以達(dá)到行政處罰的目的。(30)鄧蕊：《食品安全事故中民事責(zé)任優(yōu)先原則的實(shí)現(xiàn)障礙與對(duì)策分析》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2016年第6期。沒(méi)收違法所得和罰款本質(zhì)意義上具有同質(zhì)性，都是剝奪違法行為人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。從規(guī)范層面來(lái)看，沒(méi)收違法所得和罰款基本是同時(shí)適用。民事責(zé)任優(yōu)先原則僅限定在罰款這一處罰類型當(dāng)中，沒(méi)收違法所得的財(cái)產(chǎn)罰被排除在外，從應(yīng)然層面就會(huì)出現(xiàn)這樣一種不公正的情形，例如實(shí)踐中違法所得大多數(shù)情況直接來(lái)源于受害人的財(cái)產(chǎn)，在某一些違法行為中行政主體沒(méi)收了大量的違法所得，但是違法行為人本身的財(cái)產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以承擔(dān)民事財(cái)產(chǎn)性責(zé)任，那么就相當(dāng)于受害人的合法財(cái)產(chǎn)由于當(dāng)事人的違法行為而轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有，顯然不符合公平正義的要求。所以很早之前就有人提出在沒(méi)收違法所得處罰中民事財(cái)產(chǎn)性責(zé)任也應(yīng)該優(yōu)先承擔(dān)。(31)唐啟光：《淺議民事責(zé)任優(yōu)先原則及其適用》，《中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》1998年增刊。沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度的建構(gòu)可以很好地解決這一問(wèn)題，也可以說(shuō)是對(duì)民事責(zé)任優(yōu)先原則內(nèi)涵的擴(kuò)展，充分體現(xiàn)行政處罰公正原則。

(四)依法退賠制度是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措

我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，為了解決這一主要矛盾，政府越來(lái)越多地介入到公民的生活當(dāng)中，對(duì)民事主體之間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)有時(shí)是必需的。同時(shí)，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面不斷發(fā)力，希冀通過(guò)各種法律規(guī)范來(lái)保證優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策落到實(shí)處，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的發(fā)展。政府在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的過(guò)程中關(guān)鍵一環(huán)是要保護(hù)市場(chǎng)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。在民事責(zé)任和行政責(zé)任經(jīng)常競(jìng)合的情況下，更應(yīng)該注重對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)益的保護(hù)。沒(méi)收違法所得針對(duì)的是違法行為人，很多情形之下違法所得都是由受害人的合法財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化而來(lái)。如果行政主體將全部違法所得予以沒(méi)收，則受害人不僅基于物權(quán)的返還原物請(qǐng)求權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，而且基于合同或者侵權(quán)的損害賠償請(qǐng)求權(quán)也因?yàn)槠浔皇諝w國(guó)庫(kù)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)。(32)袁雪石：《行政處罰附帶民事糾紛解決機(jī)制研究》，《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第5期。這種情況必然造成民事活動(dòng)的主體在以后的民事活動(dòng)中投入一定的注意力審查另一方當(dāng)事人是否存在違法行為，否則可能影響自己權(quán)利實(shí)現(xiàn)，這樣必定會(huì)影響當(dāng)事人之間進(jìn)行交易的信心和速度，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和交易安全應(yīng)具有的法律保障要求。(33)黃薇主編：《中華人民共和國(guó)民法典釋義》(上)，第372頁(yè)。沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度的構(gòu)建可以很好地克服這一難題，強(qiáng)化了對(duì)市場(chǎng)主體合法權(quán)益的保護(hù)進(jìn)而對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境起到很好的促進(jìn)作用。

四、沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度的實(shí)施路徑

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。盡管在一些法律規(guī)范中沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度早已經(jīng)構(gòu)建，但是關(guān)于其如何有效實(shí)施并沒(méi)有形成一個(gè)行之有效的制度規(guī)范，在《行政處罰法》修訂過(guò)程中很多人正是基于現(xiàn)實(shí)的考慮反對(duì)將依法退賠制度納入沒(méi)收違法所得處罰中。最終新的《行政處罰法》為了調(diào)和各方的爭(zhēng)議對(duì)于沒(méi)收違法所得處罰中的依法退賠制度進(jìn)行了概括性的規(guī)定。鑒于該項(xiàng)制度的復(fù)雜性，應(yīng)該說(shuō)概括性的規(guī)定不足以支撐該項(xiàng)制度的有效實(shí)施。沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度的有效實(shí)施需要從程序上解決公法責(zé)任和私法責(zé)任競(jìng)合時(shí)的協(xié)同配合問(wèn)題，需要從兩方面來(lái)探討：第一，厘定沒(méi)收違法所得和依法退賠制度的邏輯關(guān)系；第二，沒(méi)收違法所得和依法退賠制度的互相銜接。

(一)沒(méi)收違法所得與依法退賠制度的邏輯關(guān)系

1.依法退賠制度不是沒(méi)收違法所得的前置程序。當(dāng)前關(guān)于依法退賠和沒(méi)收違法所得之間的關(guān)系并沒(méi)有一個(gè)清晰明確的觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為退賠違法所得是沒(méi)收違法所得的前置程序。(34)鄭琳：《行政處罰上違法所得的認(rèn)定和處置研究》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2022年第3期。無(wú)論從理論還是從實(shí)踐層面來(lái)看，這個(gè)觀點(diǎn)很難站穩(wěn)腳跟。在依法退賠制度納入沒(méi)收違法所得處罰之前，沒(méi)收違法所得處罰中當(dāng)事人違法行為獲得的款項(xiàng)和行政主體沒(méi)收的款項(xiàng)具有一致性，其遵循行政處罰的一般程序即可。依法退賠制度納入沒(méi)收違法所得處罰之后，并沒(méi)有改變行政主體對(duì)違法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及程序，本質(zhì)上是把行政主體沒(méi)收的違法所得款項(xiàng)區(qū)分為兩種情形分別對(duì)待。一是當(dāng)事人需要同時(shí)承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任時(shí)，沒(méi)收違法所得的款項(xiàng)是認(rèn)定的違法所得的款項(xiàng)減去當(dāng)事人需要依法承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任的款項(xiàng)。二是當(dāng)事人不需要同時(shí)承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任時(shí)，沒(méi)收違法所得的款項(xiàng)和認(rèn)定的違法所得的款項(xiàng)具有一致性。鑒于公法和私法二元?jiǎng)澐值膫鹘y(tǒng)理念及制度建構(gòu)，當(dāng)事人承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任的款項(xiàng)的最終判斷權(quán)是仲裁機(jī)構(gòu)或者司法機(jī)關(guān)，并不是行政機(jī)關(guān)。從法規(guī)范的權(quán)力分配角度出發(fā)，通常情形下對(duì)于特定事實(shí)享有最終判斷權(quán)的主體只有一個(gè)。如果法律賦予兩個(gè)主體對(duì)同一法律爭(zhēng)議以最終的判斷權(quán)，則沖突在所難免。(35)成協(xié)中：《行政民事交叉爭(zhēng)議的處理》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期。在一定層面來(lái)說(shuō)依法退賠制度并不是賦予了行政主體一項(xiàng)認(rèn)定當(dāng)事人依法承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任的權(quán)力，因?yàn)樵诂F(xiàn)有的法律體系內(nèi)，行政主體沒(méi)有權(quán)力也沒(méi)有能力主導(dǎo)一個(gè)單獨(dú)的退賠程序去認(rèn)定退賠的款項(xiàng)。行政主體在民事糾紛解決領(lǐng)域只能起到一個(gè)輔助性的作用。因此，依法退賠制度并不是行政主體在實(shí)施沒(méi)收違法所得處罰時(shí)需要依職權(quán)進(jìn)行的一項(xiàng)法定的退賠程序。

2.依法退賠制度對(duì)沒(méi)收違法所得效力的影響。依法退賠制度不是沒(méi)收違法所得處罰的一項(xiàng)前置性的法定程序，但是當(dāng)事人依法退賠款項(xiàng)的認(rèn)定是沒(méi)收違法所得處罰的事實(shí)構(gòu)成要件，直接影響沒(méi)收違法所得處罰的法律效力。行政處罰行為合法性的判斷要件之一是事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿。通常情況之下，行政處罰中的事實(shí)清楚是指當(dāng)事人實(shí)施的違法行為的事實(shí)清楚。在依法退賠制度納入沒(méi)收違法所得處罰之后，沒(méi)收違法所得的事實(shí)構(gòu)成要件就變成了兩個(gè)：當(dāng)事人違法所得的事實(shí)和當(dāng)事人依法需要承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任的事實(shí)。如果行政主體對(duì)當(dāng)事人承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任的認(rèn)定不準(zhǔn)確就相當(dāng)于最終的沒(méi)收違法所得處罰的事實(shí)認(rèn)定不清。雖然依法退賠的款項(xiàng)最終的認(rèn)定權(quán)屬于仲裁機(jī)構(gòu)或者司法機(jī)關(guān)，但是這并不是唯一的途徑，行政主體也可以依職權(quán)采取相關(guān)措施去快速地認(rèn)定當(dāng)事人承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任的事實(shí)以保證行政行為的合法性。從另一方面來(lái)看，新的《行政處罰法》第32條(36)《行政處罰法》第32條：當(dāng)事人有下列情形之一，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰：(一)主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；……。規(guī)定了當(dāng)事人主動(dòng)消除或者減輕危害后果的，依法應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰。當(dāng)事人承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任屬于其主動(dòng)消除或者減輕危害后果的事實(shí)要件，行政主體也必須予以考量。因此，依法退賠制度中當(dāng)事人依法需要承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任的款項(xiàng)對(duì)沒(méi)收違法所得處罰的效力產(chǎn)生直接的影響，行政主體需要在處罰決定當(dāng)中明確相對(duì)人是否存在依法退賠的情形。

總體來(lái)看，依法退賠制度中當(dāng)事人需要承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任的款項(xiàng)是沒(méi)收違法所得處罰的事實(shí)構(gòu)成要件，行政主體如何去確定當(dāng)事人需要承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任的款項(xiàng)是有多種途徑的，但是其必須和行政處罰程序相互銜接從而保證沒(méi)收違法所得處罰行為的合法性。

(二)沒(méi)收違法所得與依法退賠制度的相互銜接

1.行政處罰處理期限中止制度的完善。行政處罰處理期限嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)是法定程序的一項(xiàng)內(nèi)容。新修訂的《行政處罰法》第60條(37)《行政處罰法》第60條：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行政處罰案件立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。增加了行政主體應(yīng)該立案以后90日內(nèi)作出決定的基礎(chǔ)性規(guī)定，這是對(duì)之前一些處罰領(lǐng)域缺少處理期限相關(guān)規(guī)定的一種回應(yīng)。在法定處理期限內(nèi)，行政主體如何確定當(dāng)事人需要依法退賠的款項(xiàng)從理論和實(shí)踐中來(lái)看都是一個(gè)無(wú)法克服的難題，因?yàn)橐婪ㄍ速r款項(xiàng)的確定是以當(dāng)事人之間的民事糾紛解決為前提的。從當(dāng)前的法律體系來(lái)看，民事糾紛的解決路徑一般有三種：第一，當(dāng)事人與第三人達(dá)成賠償協(xié)議；第二，通過(guò)行政機(jī)關(guān)的調(diào)解當(dāng)事人和第三人達(dá)成調(diào)解協(xié)議；第三，當(dāng)事人和第三人之間通過(guò)訴訟或者仲裁解決。在這三種途徑中，無(wú)論哪一種民事糾紛解決途徑的期間都不是行政主體所能夠有效掌控的，行政主體僅能起到一個(gè)推動(dòng)或者促進(jìn)的作用。行政處罰處理期限中止制度可以很好地解決行政主體無(wú)法在法定期限內(nèi)查清當(dāng)事人依法退賠款項(xiàng)的問(wèn)題。但是新增加的處理期限條款中并沒(méi)有對(duì)行政處罰處理期限的中止作出統(tǒng)一的規(guī)定。從實(shí)踐來(lái)看，行政處罰處理期間的中止是必要的，在一些法律規(guī)范中早已有相關(guān)的規(guī)定。行政處罰處理期限中止的目的是排除行政主體在作出處罰過(guò)程中不能有效掌控的期限，例如需要以其他行政行為或者司法裁判為前提時(shí)，從而保證行政處罰行為的合法性。(38)沈?？?、崔夢(mèng)豪：《行政處罰處理期限制度的反思與完善——以潘龍泉訴新沂市公安局治安行政處罰案為切入點(diǎn)》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期。因此，行政主體認(rèn)定依法退賠的款項(xiàng)這一情形應(yīng)該納入行政處罰處理期限中止當(dāng)中，從應(yīng)然層面保證行政主體能夠在法定期限內(nèi)確定依法退賠的款項(xiàng)，進(jìn)而確保沒(méi)收違法所得處罰的事實(shí)清楚和法定程序的合法性。

2.沒(méi)收違法所得處罰中行政調(diào)解制度的嵌入。雖然民事糾紛的最終判斷權(quán)是司法機(jī)關(guān)或者仲裁機(jī)構(gòu)，但是這并不能否認(rèn)行政主體在一定范圍內(nèi)解決民事糾紛的能力，行政調(diào)解制度就是一個(gè)典型的代表。行政調(diào)解是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)生的民事糾紛，以法律、政策、人情常理等為依據(jù)，居中進(jìn)行溝通、調(diào)停、提供意見(jiàn)甚至調(diào)查事實(shí)等方式，促成當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而解決民事糾紛的行為。(39)趙銀翠：《行政過(guò)程中民事糾紛解決機(jī)制研究》，北京：法律出版社，2012年，第100頁(yè)。通常情況下，行政調(diào)解是由民事糾紛中一方或者雙方當(dāng)事人向行政主體提出，行政主體從而依法進(jìn)行調(diào)解。為了使沒(méi)收違法所得處罰和依法退賠制度的有效銜接，行政主體為了確定當(dāng)事人依法承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任的款項(xiàng)，其應(yīng)該依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行行政調(diào)解。行政主體依職權(quán)進(jìn)行調(diào)解的原因不外乎以下三方面：第一，依法退賠盡管不是沒(méi)收違法所得處罰中的前置性程序，但是依法退賠款項(xiàng)的確定是沒(méi)收違法所得的事實(shí)構(gòu)成要件，行政主體應(yīng)該依職權(quán)主動(dòng)去查明這一事實(shí)構(gòu)成要件，因此行政主體有權(quán)對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)生的民事糾紛進(jìn)行調(diào)解。第二，在實(shí)踐中，當(dāng)事人違法行為獲得的利益大多數(shù)情況直接來(lái)源于受損害人所損失的財(cái)產(chǎn)，例如當(dāng)事人銷售假冒偽劣產(chǎn)品取得的款項(xiàng)；也可能是侵害他人民事權(quán)益所獲得的財(cái)產(chǎn)，例如當(dāng)事人在網(wǎng)絡(luò)直播中通過(guò)侮辱誹謗名人獲得的打賞。行政主體在認(rèn)定當(dāng)事人違法所得時(shí)，對(duì)于受害人的賠償范圍已經(jīng)有了初步的了解，這也為行政主體主動(dòng)調(diào)解提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。第三，行政主體不能決定當(dāng)事人之間民事糾紛解決的途徑，但是行政主體可以通過(guò)行政調(diào)解的方式促進(jìn)當(dāng)事人之間民事糾紛盡快解決，從而避免其進(jìn)入民事訴訟途徑從而使得行政處罰程序一直處于中止?fàn)顟B(tài)，影響行政處罰的效率。因?yàn)槊袷略V訟途徑解決民事糾紛一般需要較長(zhǎng)的時(shí)間，例如《民法典》第188條規(guī)定保護(hù)民事權(quán)利的訴訟時(shí)效期間為3年，同時(shí)民事訴訟適用簡(jiǎn)易程序的審理期限也有3個(gè)月。因此，行政主體對(duì)于當(dāng)事人和受害人之間的財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任糾紛應(yīng)該依職權(quán)進(jìn)行調(diào)解，從而使其能夠快速正確認(rèn)定依法退賠的款項(xiàng)，進(jìn)而保證沒(méi)收違法所得處罰的合法性。本質(zhì)上來(lái)看，此時(shí)的行政調(diào)解的啟動(dòng)程序由當(dāng)事人轉(zhuǎn)換為行政主體，但是其依舊不能突破雙方當(dāng)事人自愿性這一底線。

3.財(cái)政部門返還款項(xiàng)程序的完善。在依法退賠制度中，從應(yīng)然層面來(lái)看，行政主體很多時(shí)候無(wú)法在沒(méi)收違法所得程序中完全而正確地認(rèn)定當(dāng)事人依法退賠的款項(xiàng)。一方面的原因是受害人的多樣性及復(fù)雜性，以及實(shí)踐中受害人有些時(shí)候是基于行政處罰行為作出以后才去尋求當(dāng)事人的民事責(zé)任。另一方面的原因在于行政處罰處理期限中止期間的有限性和行政主體依職權(quán)的行政調(diào)解適用范圍的有限性。這就導(dǎo)致有些情形之下當(dāng)事人承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任必然出現(xiàn)在行政處罰作出之后，這就面臨和民事責(zé)任優(yōu)先承擔(dān)原則相同的制度困境。鑒于行政處罰中實(shí)行罰繳分離制度，并且財(cái)政部門不得以任何形式向行政主體返還罰沒(méi)款項(xiàng)，因此很多專家學(xué)者論證了構(gòu)建財(cái)產(chǎn)性公法責(zé)任暫緩入庫(kù)制度的必要性。(40)席朝陽(yáng)：《論民事責(zé)任優(yōu)先的實(shí)現(xiàn)》，《企業(yè)家天地(理論版)》2011年第8期；陳潔：《債券民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則的實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，《證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)》2017年第6期；袁雪石：《行政處罰附帶民事糾紛解決機(jī)制研究》。但是新修訂的《行政處罰法》中對(duì)于暫緩入庫(kù)制度并未涉及，而是創(chuàng)新性地規(guī)定了在一定情況下財(cái)政部門直接返還款項(xiàng)的內(nèi)容，從而與依法退賠制度相互銜接。從新修訂的《行政處罰法》第74條第3款(41)《行政處罰法》第74條第3款：罰款、沒(méi)收的違法所得或者沒(méi)收非法財(cái)物拍賣的款項(xiàng)，不得同作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的考核、考評(píng)直接或者變相掛鉤。除依法應(yīng)當(dāng)退還、退賠的外，財(cái)政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)返還罰款、沒(méi)收的違法所得或者沒(méi)收非法財(cái)物拍賣的款項(xiàng)。的規(guī)定來(lái)看，其中概括性地規(guī)定了財(cái)政部門返還款項(xiàng)的范圍，并未涉及返還款項(xiàng)中涉及的主體和相關(guān)程序。從沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度的整個(gè)框架來(lái)看，財(cái)政部門返還款項(xiàng)應(yīng)該涉及三方主體：財(cái)政部門、行政主體和當(dāng)事人。為了落實(shí)罰繳分離的根本要求，財(cái)政部門返還款項(xiàng)的程序可以分為三步。第一，當(dāng)事人依據(jù)賠償協(xié)議、調(diào)解協(xié)議、仲裁結(jié)果或者司法裁判文書(shū)等確定了最終需要承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任的款項(xiàng)后，主動(dòng)向行政主體申請(qǐng)需要退還的違法所得款項(xiàng)。第二，行政主體收到當(dāng)事人的申請(qǐng)后，依據(jù)當(dāng)事人提供認(rèn)定賠償數(shù)額的文書(shū)種類的不同分別進(jìn)行實(shí)質(zhì)性或者形式性的審查。實(shí)質(zhì)性審查主要是針對(duì)當(dāng)事人和受害人之間直接達(dá)成的賠償協(xié)議，需要結(jié)合行政主體在認(rèn)定違法所得時(shí)的相關(guān)證據(jù)進(jìn)行認(rèn)定。形式性審查主要是針對(duì)當(dāng)事人提供的調(diào)解協(xié)議、仲裁結(jié)果或者生效的裁判文書(shū)。然后由行政主體向財(cái)政部門申請(qǐng)返還具體的款項(xiàng)數(shù)額。第三，財(cái)政部門收到行政主體的申請(qǐng)以后僅需進(jìn)行形式性的審查，據(jù)此及時(shí)向當(dāng)事人直接返還相關(guān)款項(xiàng)，并告知行政主體。財(cái)政部門不能直接返還給行政主體進(jìn)行轉(zhuǎn)交當(dāng)事人，這是罰繳分離制度的基本要求。財(cái)政部門返還款項(xiàng)制度的目的是保證最終上繳國(guó)庫(kù)的違法所得是減去當(dāng)事人承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任的款項(xiàng)，充分實(shí)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任可以折抵沒(méi)收違法所得的行政責(zé)任這一要求，進(jìn)而有助于實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人和受害人的雙重保護(hù)?？傮w來(lái)看，財(cái)政部門返還款項(xiàng)制度的構(gòu)建應(yīng)該起到一個(gè)兜底性和補(bǔ)充性的功能，行政主體應(yīng)該在處罰程序中應(yīng)該盡可能直接落實(shí)依法退賠制度。

沒(méi)收違法所得處罰中依法退賠制度的構(gòu)建是現(xiàn)代公法和私法相互交融的一種表現(xiàn)，體現(xiàn)了在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中國(guó)家行政職能的擴(kuò)張，應(yīng)該說(shuō)僅靠一條簡(jiǎn)單的條文很難支撐這項(xiàng)制度的有效實(shí)施。本文僅僅是對(duì)這項(xiàng)制度的一些基礎(chǔ)理念進(jìn)行了簡(jiǎn)要的厘定，以及從應(yīng)然層面如何落實(shí)依法退賠制度進(jìn)而保護(hù)當(dāng)事人和受害人的合法權(quán)益進(jìn)行了初步的探討。從另一層面來(lái)看，隨著新《行政處罰法》的實(shí)施，該項(xiàng)制度所面臨的實(shí)際問(wèn)題才能夠凸顯出來(lái)，進(jìn)而才能從理論基礎(chǔ)和配套制度建構(gòu)方面給予更多的回應(yīng)，從而保證該項(xiàng)制度的目的得以實(shí)現(xiàn)。