劉雨辰

摘要：嵌入式援助是指一國在對外援助的過程中，利用本國的政治力量、社會力量和市場力量優(yōu)勢把本國的治理理念、規(guī)范制度、治理模式嵌入到受援國的治理架構中，重構受援國治理體系和治理能力，以深度影響受援國治理議程和政策偏好為目標的援助形態(tài)。近年來，出于制衡中國崛起、利用太平洋島國的獨特地緣戰(zhàn)略價值、護持太平洋霸權和擴展軟實力影響的戰(zhàn)略需要，美國將太平洋島國納入其“印太戰(zhàn)略”框架，著力實施嵌入式援助，推動太平洋島國與美國實現(xiàn)戰(zhàn)略耦合，呈現(xiàn)出多主體參與、全政府協(xié)同、注重治理經驗輸出、依賴聯(lián)盟網絡、采用項目外包和嵌入領域廣泛的特點。美國的嵌入式援助在本質上就是以柔性、隱蔽和偽善的方式，試圖在大國競爭中以治理軟實力塑造太平洋島國的美國認知、治理結構與對外關系，維護其在太平洋島國的話語影響力和戰(zhàn)略控制力，穩(wěn)定由其主導的“印太秩序”。由于受到自身霸權相對衰落、部分太平洋島國與美國存在利益沖突以及太平洋島國的自主性增強等多重因素限制，未來美國對太平洋島國的嵌入式援助成效將充滿不確定性。

關鍵詞：“印太戰(zhàn)略”；太平洋島國；嵌入式援助；大國競爭

中圖分類號：Ｄ８１５ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０２－００５８－１３

太平洋島國雖是世界上最依賴國際援助的地區(qū)之一，但從海洋視角上被認為是“大海洋國家”，成為大國海洋政治博弈的目標區(qū)域。近年來，美國提出了圍堵中國的“印太戰(zhàn)略”，把太平洋島國視為重要一環(huán)。為了強化與中國的戰(zhàn)略競爭，美國對太平洋島國加大援助力度，官方發(fā)展援助總量僅次于澳大利亞，超越新西蘭成為第二大援助國。２０２１ 年拜登政府執(zhí)政后，繼續(xù)將南太平洋視為大國博弈的“競技場”。８ 月拜登總統(tǒng)首次以視頻方式出席太平洋島國論壇并致辭，承諾在海上安全、疫苗、氣候等治理問題上加大援助力度，在關島和美屬薩摩亞部署巡邏船；印太司令部司令在國會提出，在帕勞部署戰(zhàn)術多功能雷達，建立多個聯(lián)合訓練基地；隨后，帕勞總統(tǒng)訪美并會見美防長奧斯汀，雙方討論美軍進駐帕勞的必要性；另外，國會通過《藍色太平洋法案》， 以立法形式明確了對太平洋島國的援助框架。２０２２ 年２ 月，拜登政府推出《印太戰(zhàn)略報告》，提出了一項包括增加對太平洋島國發(fā)展援助和建設，支持善治和問責制，擴大和平隊等內容的行動計劃，以加強在該地區(qū)的存在。同年９ 月，舉辦首屆美國—太平洋島國峰會，拜登總統(tǒng)在會上公布了首份《美國—太平洋島國伙伴關系戰(zhàn)略》，提出了四大目標和十項行動計劃；拜登還在峰會上宣布，向該地區(qū)增加８．１ 億美元投資援助，以加強在氣候變化、海洋經濟等領域的治理合作。這份文件既是對“印太戰(zhàn)略”的落實，也是對美國在太平洋島國的戰(zhàn)略利益、目標與援助行動進行強化。２０２３ 年９ 月第二屆美國—太平洋島國峰會在華盛頓舉辦，拜登政府進一步向該地區(qū)加大援助，承諾在今后２０ 年內將提供超過７２ 億美元的新資金與項目，推動雙方在應對氣候危機、推進經濟增長、促進可持續(xù)發(fā)展、加強健康保障、打擊非法捕撈活動等方面的合作議程，以深化太平洋伙伴關系。

上述事實表明，美國將太平洋島國納入“印太戰(zhàn)略”框架，官方態(tài)度已經從“善意忽視”轉向為“戰(zhàn)略重視”。在此框架下，美國對太平洋島國的援助模式正在發(fā)生變化，從傳統(tǒng)常規(guī)的物質援助轉向以政治、經濟、安全、社會等治理嵌入為導向的新型援助，這種援助形態(tài)在學界被稱之為“嵌入式援助”。本文要探討的核心問題是，如何理解美國對太平洋島國實施嵌入式援助的戰(zhàn)略邏輯？ 具體來講，什么是嵌入式援助？ 在“印太戰(zhàn)略”框架下，美國對太平洋島國進行嵌入式援助的動機是什么？ 其本質及特點是什么？ 這些問題目前學界鮮有討論，筆者嘗試對此回答，以拋磚引玉。

一、嵌入式援助：概念、類型與功能

１．１ 概念界定

嵌入式援助是近年來新興的一個學術詞匯，在國內對口援助實踐中，其經常見諸報端。在國外，美歐等國在一些亞非拉國家的援助實踐中也開始運用，伊拉克戰(zhàn)爭結束后，美國對伊拉克重建和安全治理采取嵌入式援助的新聞報道和研究陸續(xù)浮出水面，由此引起了國外學界的關注。北歐學者勞利·勒皮斯圖（Ｒａｕｌｉ Ｓ．Ｌｅｐｉｓｔ?）等人以芬蘭教會組織為樣本，對其在索馬里等一些脆弱國家的嵌入式援助進行了研究，指出這些非政府組織把一些教會人員嵌入當?shù)氐陌l(fā)展機構，輸入外部的治理理念、治理標準與規(guī)范，幫助受援國加強治理能力培訓，幫助這些國家改善治理的脆弱性，逐漸緩解了治理困境。從勒皮斯圖的研究來看，嵌入式援助應該更多是指一種能力嵌入，而非單一的物質或者技術援助，其建立在對現(xiàn)有組織的治理改造上，即如果外部力量對一個組織嵌入能力，那么這種能力嵌入將極大地影響組織的運作，可以提高該組織的運營效能，從而提升治理質量。

筆者認為，嵌入式援助是指在對外援助過程中，一國利用本國的政治力量、社會力量和市場力量優(yōu)勢將本國的治理理念、規(guī)范制度、治理模式嵌入到受援國的治理架構中，重構受援國治理體系和治理能力，以深度影響受援國治理議程和政策偏好為目標的援助形態(tài)或者模式。具體來講，它是指援助國出于地緣政治經濟和自身戰(zhàn)略利益需要，利用強大物質性權力或資源優(yōu)勢，通過由點到面、由虛到實的方式，利用政治力量、社會力量和市場力量將本國的人員、組織有系統(tǒng)地嵌入到受援國的政治、經濟、安全和社會治理架構中，推動援助國的治理規(guī)范、制度設計、治理模式向受援國的輸出遷移，重構其治理體系和治理能力，以體系化、長期性地塑造受援國的治理議程和政策偏好，提升援助國在受援國的社會性權力，增進相互信任，達到受援國與援助國的對外戰(zhàn)略進行主動銜接、有效配合的戰(zhàn)略目的（見圖１）。

嵌入式援助具有以下內涵：其一，援助國與受援國是一種非對稱性關系，援助國擁有受援國無法比擬的治理資源，包括治理理念、治理價值、治理規(guī)范、治理經驗和治理人才，擁有治理援助的能力。其二，援助國有自身的利益考慮和戰(zhàn)略算計，實施援助的內容已經不再僅限于物質性資源的幫扶，而是在援助中將自身的治理規(guī)范、制度設計和治理模式等治理性資產進行輸出，以塑造和改變受援國的對外認知與政策偏好，促使其與援助國進行某種程度上的合作。其三，嵌入式援助需要精心設計實施，援助國的對外援助不是單一部門、機構的援助，而是國家有關部門體系性的整合設計，在實踐中協(xié)同并進，長期布局的結果。其四，嵌入式援助著眼的是影響受援國的治理體系，并借此改進受援國的治理能力，更易被受援國的民眾接受，受援國對援助國也給予社會性認同的報酬，因而具有意圖隱蔽性和手段柔軟性的特點。

１．２ 嵌入式援助的類型

從治理領域來看，援助援助可以分為政治嵌入、經濟嵌入、安全嵌入和社會治理嵌入等四種主要類型。

（１）政治嵌入

政治嵌入在實踐中已被證明有助于提升市場主體的績效增長、社會責任和信任生產。在援助過程中，援助國向受援國的私人公司、政府人員輸出政治觀念、政治規(guī)范、政治制度甚至是治理模式，通過組織再造、人員培訓、流程改革、制度修訂等使受援國的政治領域發(fā)生局部或者系統(tǒng)性變化，并使受援國對援助國產生信任與依賴關系，認同并接受援助國的政治權威或者政治影響。

（２）經濟嵌入

通過經濟嵌入可以提高市場主體與所在社區(qū)、國家和地區(qū)的合作行為。經濟的嵌入性主要體現(xiàn)在制度設計中，援助國運用自身在生產鏈、供應鏈、價值鏈和創(chuàng)新鏈中的龐大資源諸如貿易、資本、產能、資源、技術等經濟要素向援助國提供相應的規(guī)劃設計和專業(yè)指導，使受援國能夠緩解、擺脫發(fā)展困境，實現(xiàn)經濟增長，提高國民收入，改善國民生活條件，但也逐漸形成了與援助國不對稱的依賴關系，從而使援助國獲得對受援國更大的經濟治理影響力。

（３）安全嵌入

在安全嵌入中，聯(lián)盟機制可以發(fā)揮嵌入的功能，保證彼此關系的韌性。受援國將自己的安全嵌入在援助國的安全體系中，以增強自己對安全的追求。援助國則利用這種嵌入性，將自己的安全利益與受援國建立聯(lián)系，通過出售武器裝備、聯(lián)合訓練、情報信息交換、共同安全執(zhí)法等方式，幫助援助國提升防務能力，借以增進本國的國家安全，擴大對受援國的安全影響力。當然，援助國可以在此類援助中附加條件，要求受援國必須進行經過認可的治理改革，否則這些國家期望的安全援助就會遭到拒絕或者中途取消。

（４）社會治理嵌入

在社會治理嵌入中，社會嵌入性就是社會行為者存在于關系、制度和文化背景之中。援助國的社會援助主要置于歷史、文化、教育、生態(tài)、環(huán)境、人道災難等宏觀背景之下，這種援助在受援助國的社會領域可以產生一定的口碑效應，能夠潛移默化改變個人和社會的社會認知與行為，由此改變對援助國的形象認知。

１．３ 嵌入式援助的功能

作為政策工具，對外援助與受援國的治理水平具有正相關性：一方面政府質量和監(jiān)管有效性越高，其吸引的人均外援數(shù)量也就越多；另一方面，受援國的外援數(shù)量越多，越有可能促進受援國改善治理水平。嵌入式援助可以通過政府力量、社會力量和市場力量來推動實施，實現(xiàn)以下功能：一是政府力量有助于實現(xiàn)結構嵌入，強化援助國與受援國之間聯(lián)系與互動的網絡化模式，在貿易、外交、軍事和國際組織等網絡中使雙方強化“中心—邊緣” 式的結構性關系，能夠明確自身和他者的地位，區(qū)分關系強度和戰(zhàn)略協(xié)同程度，從而在一定程度上實現(xiàn)了援助國對受援國治理結構的塑造和重組，達到資源整合、戰(zhàn)略整合和改善治理的目的。從本質上講，嵌入式援助是一種國家間不對稱權力和影響的實現(xiàn)工具。二是社會力量有助于實現(xiàn)關系嵌入，增進受援國對援助國的信任關系和情感認同。嵌入式援助通過長期創(chuàng)造關系或者以關系手段獲得了戰(zhàn)略性社會資產，包括信任與可信度、規(guī)范與懲罰、義務與期望以及可辨識的身份，促進國家關系或跨組織關系的升級與深化，比如從伙伴關系向準盟友關系、再到正式聯(lián)盟關系轉化。三是市場力量有助于推進規(guī)范嵌入和制度嵌入，達到改造組織運行，改變受援國的治理認知。

總之，嵌入式援助可以提供不同國家共同理解的表達、解釋與意義系統(tǒng)等資源，如知識、語言、符號和文化習慣，在組織內有利于規(guī)范傳播與內化，使受援助對象的治理理念、治理規(guī)范和治理制度得以重新塑造，從而達到改革治理體系、提升治理能力、改善治理績效等目標。

二、美國對太平洋島國嵌入式援助的特點

從現(xiàn)實來看，美國嵌入式援助呈現(xiàn)出參與主體多元、注重治理能力、利用聯(lián)盟網絡、推行合同制以及嵌入領域廣泛等特點。

２．１ 援助參與主體廣泛，全政府協(xié)同推進

著眼于推進“印太戰(zhàn)略”，美國向該區(qū)域投入更多的資源和精力，美國對嵌入式援助進行精心設計，統(tǒng)籌實施。政府部門、非政府組織和私人公司不同程度地參與了對太平洋島國的嵌入式援助。國際開發(fā)署、國務院、國防部等政府機構，以及國會等立法部門與太平洋島國的相關部門進行對接聯(lián)系，其中國際開發(fā)署承擔的援助最多，還專門制定了系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，針對太平洋地區(qū)的不同國家繪制了特定的路線圖，涉及領域非常廣泛，大致涉及人道主義援助、多邊經濟援助、雙邊發(fā)展援助和軍事援助等。國家安全委員會新設立了大洋洲和太平洋島國理事會，專門協(xié)調太平洋島國各機構間的規(guī)劃和政策，推進美國與這些國家的援助合作項目。自２０１７ 年以來，美國對太平洋島國的經濟和軍事援助總額開始出現(xiàn)恢復性增長，并借機嵌入該區(qū)域國家敏感的安全治理結構，實現(xiàn)關系和資源整合，達到彼此戰(zhàn)略協(xié)同、共同行動的目的。

除政府部門外，國際和平隊、環(huán)保、慈善、教會、教育等非政府志愿機構也派遣人員，參與援助，幫助當?shù)孛癖姾椭卫頇C構。２０１９ 年１０ 月，和平隊宣布在所羅門群島重建教育援助行動計劃，派遣師資人員對當?shù)亟逃到y(tǒng)進行培訓，在觀念上為輸入“美式”價值觀和治理模式創(chuàng)造了條件。根據(jù)美國政府《國際援助透明度倡議》（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ａｉｄ Ｔｒａｎｓｐａｒｅｎｃｙ Ｉｎｉｔｉａｔｉｖｅ， 簡稱ＩＡＴＩ）規(guī)定，還有大量的金融機構、商會、企業(yè)基金會等私營企業(yè)也參與到對太平洋島國的嵌入式援助中來，這些市場力量有的來自美國本土，有的是受援國企業(yè)，還有的是第三方企業(yè)，來源十分多元。拜登政府執(zhí)政后，積極促進私營部門在斐濟、巴布亞新幾內亞和湯加參與可再生能源和電網現(xiàn)代化等發(fā)展援助項目并提供解決方案，幫助這些國家實現(xiàn)清潔能源、能源安全和脫碳目標。通過政府、社會以及市場等多重力量的共同參與，美國在太平洋島國的影響力不斷加深。

２．２ 注重治理能力建設

在與太平洋島國戰(zhàn)略互動的過程中，美國注重把援助資源投入到這些國家的治理領域，促進太平洋島國提升治理能力，諸如注重增強抵御環(huán)境挑戰(zhàn)的能力、信息網絡安全能力、社會治理能力和基礎設施完善能力等方面的建設。在深嵌太平洋島國的治理過程中，嵌入式援助有效加強了美國與太平洋島國的溝通聯(lián)系，獲得了這些國家的治理認同與配合。在特朗普政府時期，國務院為密克羅尼西亞聯(lián)邦、馬紹爾群島和帕勞的新外交官提供２５ 萬美元的培訓和能力建設項目，加強他們的技能，包括外交禮儀、多邊外交和外交政策。２０２１ 年３ 月美國駐斐濟、基里巴斯、瑙魯、湯加和圖瓦盧大使館啟動國際開發(fā)署的兩個項目，第一個是為亞洲海事婦女協(xié)會的政府和民間社會管理人員開設項目管理課程；第二個是“氣候準備”項目，以在線培訓方式將性別平等和社會包容納入發(fā)展和氣候變化倡議。目前該項目與密克羅尼西亞聯(lián)邦、斐濟、基里巴斯等１１ 個國家合作，已幫助太平洋島國從各種國際基金中籌集了２ ６７０ 萬美元，共培訓了１ ７３８ 人。拜登總統(tǒng)執(zhí)政后，非常重視對太平洋島國氣候治理能力的援助建設。美國貿易和發(fā)展署（ＵＳＴＤＡ）籌集超過４ 億美元的資金，著力在太平洋島國推動氣候智能基礎設施，用于推動太平洋島國實現(xiàn)凈零度目標的氣候項目；２０２２ 年９ 月美國還借口埃及未能改善所謂的人權狀況，叫停了原本指定用于對埃及軍事援助的資金，把１．３ 億美元轉向用于太平洋島國的新氣候倡議，增加了氣候援助規(guī)模。

２．３ 注重利用聯(lián)盟網絡

為了推進“印太戰(zhàn)略”，美國利用其在南太地區(qū)的主要盟友來配合實施嵌入式援助。一是利用澳大利亞，美國將澳大利亞視為其掌控南太平洋地緣安全秩序的戰(zhàn)略“南錨”，通過澳大利亞，美國將進一步監(jiān)視和威懾南太平洋周邊國家。美國還聯(lián)合澳大利亞與非政府組織合作，對所羅門群島皇家警察部隊進行了爆炸物處理技術方面的培訓，提高所羅門群島定位和跟蹤剩余未爆炸彈藥污染離子的能力。二是利用新西蘭，新西蘭是“五眼聯(lián)盟”成員，美國與其進行情報交流與合作，爭取安全與政治支持，以聯(lián)盟方式支持美國對太平洋島國的政治、經濟、安全和社會的援助治理議程，形成了美、澳、新聯(lián)合控制太平洋島國的格局。另外，美國還與日本、英國、法國、加拿大等域外盟友一起行動，加大對太平洋島國的援助，以拉攏來擴展“志同道合”的價值觀同盟，塑造有利于美國的大國競爭態(tài)勢，使該區(qū)域地緣政治更為敏感復雜。２０２２ 年６ 月，美、日、英、澳、新等國成立了非正式組織“藍色太平洋伙伴”，五國承諾將共同向太平洋島國提供總計２１ 億美元的發(fā)展援助，旨在促進美英等五國與太平洋島國間的經濟和外交聯(lián)系。

２．４ 推行項目外包方式

由于政府人力和資金的限制，僅僅依靠國際開發(fā)署等政府機構并不能將嵌入式援助落到實處，因此多年來美國一直與各類私人志愿組織、私人企業(yè)等機構保持密切合作，進行項目外包，推行合同制，保證承包商之間的競爭，并采用“傘狀”合作協(xié)議的方式，建議私人志愿組織與受援國本土的組織建立合作關系。盡管合作伙伴出現(xiàn)多樣化，項目援助采用市場化的運行方式，但并不意味著美國將援助項目的主導權讓渡給合作伙伴，相反美國政府始終掌握對外援助項目的監(jiān)管權，“只不過是美國提高其援助的成效與效率，從而更好地維護自身國家利益的工具而已，”項目外包的合同制豐富了嵌入式援助的策略選擇，使國際開發(fā)署能夠專心扮演監(jiān)督者的角色，進而提高嵌入式援助治理的績效。

２．５ 嵌入治理領域廣泛

美國的對外援助實施是分層的，也是多向度的，其對太平洋島國的嵌入式援助在政治、經濟、安全和社會等各個治理等領域都有不同的推進舉措。

（１）政治治理嵌入

在政治價值觀上，美國與其地區(qū)盟友澳大利亞、新西蘭以及歐盟聯(lián)手，在對一些太平洋島國的援助中，強行植入所謂“自由、民主、開放”價值觀，維護“基于規(guī)則的印太秩序”，以歐美倡導的政治規(guī)范、規(guī)則來塑造太平洋島國的政治意識形態(tài)。聯(lián)手經合組織，加大對太平洋島國的援助，借此輸出發(fā)達國家偏好的治理規(guī)范與制度，諸如可持續(xù)發(fā)展規(guī)范和人權理念等。在政治體系中，美國國際開發(fā)署大力推動太平洋島國走向民主治理，向“選舉和政治進程聯(lián)合會”等機構提供１００ 萬美元，以技術援助增強被邊緣化的利益攸關方的權能，提升選舉和政府的透明度及問責制。在多邊框架中，美國利用自身在國際組織中的獨特影響力，支持和幫助太平洋島國加入全球性、區(qū)域性國際組織，使它們成為重要國際組織的成員，享受國際制度內的合作紅利。在美國的運作下，太平洋島國加入了一些區(qū)域性和全球性國際組織，比如瑙魯加入國際貨幣基金組織和世界銀行，爭取到了這些機構對水資源、衛(wèi)生、防災減災、氣候變化等方面的資金和技術支持；同時，美國還積極推動太平洋島國加入亞太經合組織、東盟地區(qū)論壇等區(qū)域組織。最后，美國還支持太平洋島國發(fā)展本地區(qū)多邊架構，參與太平洋島國論壇和太平洋共同體等區(qū)域性國際組織的發(fā)展，支持太平洋地區(qū)環(huán)境項目秘書處的工作，促進該區(qū)域內的多邊合作。

（２）經濟治理嵌入

美國利用自己強大的資源能力，對這些國家的基礎設施、信息網絡，以及生態(tài)環(huán)境保護進行援助，以幫助這些國家完善產業(yè)結構、基礎設施和發(fā)展能力，借此掌握這些國家關鍵民生領域的話語權和影響力。在基礎設施建設上，美國援助的重點在信息技術、水資源設施、交通設施、電力能源等方面。貿易和發(fā)展署宣布支持巴布亞新幾內亞電力公司的信通技術網絡現(xiàn)代化，科技發(fā)展署向太平洋島國提供航空、信息和通信技術以及港口部門的額外支持，內政部島嶼事務辦公室和墾殖局繼續(xù)與帕勞共和國、馬紹爾群島共和國和密克羅尼西亞聯(lián)邦的公用事業(yè)提供商合作，提供專業(yè)服務，支持這些國家恢復水電能力。２０２０ 年國務院與財政部合作，向國際貨幣基金組織太平洋金融技術援助中心提供２００ 萬美元贈款，加強太平洋島國抵御新冠肺炎疫情等自然災害和經濟沖擊的能力，確保公共財政的可持續(xù)性和增長的包容性。

（３）安全治理嵌入

“印太戰(zhàn)略”的重心是在防務安全領域，為了推進全球防務改革計劃，國務院在帕勞司法部安插了２ 名海洋領域意識“顧問”，在斐濟國防和國家安全部也安插了１ 名發(fā)展“顧問”，這些“顧問”可以對這些國家的防務、海事中心建設等議題發(fā)揮影響力；同時，還資助了一個智能港口區(qū)域研討會，討論關鍵基礎設施的投資篩選、港口的經濟可行性、供應鏈管理安全等問題。２０１８ 年１１ 月前副總統(tǒng)彭斯宣布，美國聯(lián)合與澳大利亞共同建設巴布亞新幾內亞馬努斯島的隆布魯海軍基地，使之成為從沖繩、關島到帕勞，最后直到馬魯斯島鏈的重要一環(huán)，并表示美國參與馬努斯島海軍基地的擴建是基于保護美國伙伴的安全考慮，“我們與澳大利亞、巴布亞新幾內亞一道保護太平洋國家的國家主權和海洋權利”，這是二戰(zhàn)后美國首次同澳大利亞在南太平洋地區(qū)建立聯(lián)合軍港，也是美國在南太區(qū)域的軍事新動作。此外，美國海軍和海岸警衛(wèi)隊共同實施《大洋洲海上安全倡議》（ＯＭＳＩ），該倡議旨在增強與太平洋島國在海上安全執(zhí)法等方面的戰(zhàn)略合作，提高太平洋島國的海上安全和海洋領域意識。上述表明，美國將自己視為太平洋島國安全的“保護者”，千方百計地通過各種手段嵌入到這些國家的安全治理中。

（４）社會治理嵌入

在強化政治、經濟和安全治理嵌入的同時，美國還注意將援助資源投放在環(huán)境生態(tài)、人口販賣、人權保護、新聞等社會領域，以推進太平洋島國的社會治理變革。國際開發(fā)署為太平洋島國打擊人口販運活動提供近１５０ 萬美元資金，降低其人口易被販運的脆弱性，加強地方和社區(qū)預防販運的機制和戰(zhàn)略，改善對受害者和幸存者的保護服務，增加受害者獲得法律服務和補救的機會。此外，國務院向太平洋共同體提供７０ 萬美元，用于改善善治和人權方面的公共數(shù)據(jù)和信息，加強政府機構包括國家人權機構、國家執(zhí)行、報告和后續(xù)機制以及議會建設，促進和保護人權與善治。國務院全球參與中心幫助太平洋島國獲得可信和獨立的新聞，讓這些國家的媒體機構能夠免費發(fā)布美聯(lián)社和紐約時報的英文內容，繼續(xù)支持加強太平洋島國地方新聞工作的能力建設。另外，國務院為簽署《自由聯(lián)系條約》的成員國實施入境免簽政策，使這些國家的公民可以免簽在美國學習、生活與工作。

總之，在“印太戰(zhàn)略”框架下，美國對太平洋島國的嵌入式援助是全政府、全領域、多層次的，也是長期的和不斷擴大的。援助在一定程度上將美國的治理規(guī)范、模式和制度輸入這些不發(fā)達國家，嵌入到這些國家的治理結構和治理體系，對美國與這些國家的戰(zhàn)略聯(lián)系產生了潛移默化的塑造，改變了太平洋島國的美國認知和對外關系，為美國“印太戰(zhàn)略”在該地區(qū)的推進提供了關系協(xié)同基礎。

三、美國嵌入式援助的動因考察

３．１ 制衡中國崛起

美國加強對太平洋島國嵌入式援助的最根本原因是對中國在太平洋島國影響力擴大而感到焦慮和恐懼。隨著中國經濟發(fā)展和對外開放的擴大，中國與太平洋島國的互利合作不斷深入，彼此互動日益密切，中國在該區(qū)域的影響力較以前大幅提升，話語權日漸增加，與太平洋島國關系進入了全面發(fā)展的時期。政治上，中國外交不斷取得突破性進展，建交國家增多，高層領導訪問日益密切。２０１９ 年９ 月基里巴斯同中國恢復外交關系，同年１０ 月所羅門群島總理索加瓦雷出席北京世界園藝博覽會閉幕式，２０２０年伊始，基里巴斯總統(tǒng)馬茂訪華，這些訪問標志著中國與太平洋島國的友好關系進入新發(fā)展時期。投資上，中國相繼與９ 個太平洋島國簽署了“一帶一路”合作協(xié)議和諒解備忘錄，南太平洋已經成為我國“一帶一路”倡議的重要南向支線。以此為契機，中國擴大了在該地區(qū)的直接投資，２０１６ 年中國對太平洋島國的直接投資達到２８ 億美元，比２０１４ 年增長了１７３％；２０１７ 年１１ 月，巴布亞新幾內亞領導層批準了中國鐵路集團將實施的價值４４ 億美元的項目，用于道路、農業(yè)、工業(yè)園區(qū)和供水升級。貿易上，中國是太平洋島國論壇成員國最大的域外貿易伙伴，２０１７ 年中國與這些國家的貨物貿易總額達到８２ 億美元，遠遠超過澳大利亞和美國。發(fā)展援助上，根據(jù)洛伊研究所的統(tǒng)計，中國２００６年至２０１６ 年向太平洋島國提供了共計１７．８ 億美元的發(fā)展援助，已成為該地區(qū)第三大官方發(fā)展援助來源， 僅次于澳大利亞和美國。其中，中國２００６ 年和２０１３ 年向斐濟提供了超過５０％的官方發(fā)展援助，向庫克群島、薩摩亞、湯加和瓦努阿圖提供了近３０％ 的發(fā)展援助，中國已成為這些國家的第二大援助來源國。正是中國與太平洋島國合作發(fā)展的趨勢讓美國感到不安和恐懼，認為中國對其在該區(qū)域的戰(zhàn)略利益和霸主地位構成潛在“威脅”，引發(fā)了對自身參與太平洋島國事務減少、影響力下降、出現(xiàn)權力流失的擔憂。

在護持霸權動機的強烈驅動下，美國開始將中國視為潛在對手，試圖抹黑中國與太平洋島國的友好合作，指責“中國的資源掠奪行為可能會給該地區(qū)帶來腐敗、善治受到侵蝕、社會和環(huán)境標準低下以及不可持續(xù)的債務?！蓖瑫r，美國調整策略，加強與中國在該地區(qū)的戰(zhàn)略競爭，認為需要調整以往對太平洋島國的冷漠態(tài)度，重新發(fā)掘太平洋島國的戰(zhàn)略價值，把注意力和戰(zhàn)略資源重新投放在“第二島鏈”上，把自身的安全戰(zhàn)略深嵌到太平洋島國的政治、經濟、社會結構中，以此加強與太平洋島國的戰(zhàn)略協(xié)調，制衡中國在該地區(qū)的發(fā)展。美國學者薩圖·利馬耶指出，美國與中國在印太地區(qū)開展四個競賽，分別是權力平衡、秩序平衡、關系平衡和敘事平衡的競賽。顯然，正是由于美國認識到太平洋島國在美國“印太戰(zhàn)略”中具有特殊性和重要性，對中美印太競爭態(tài)勢影響深遠，才重新重視太平洋島國地緣價值，視其為“印太戰(zhàn)略”的棋子，對其進行嵌入式援助，以更好地對中國實施“有限硬制衡”。

３．２ 太平洋島國擁有獨特的地緣戰(zhàn)略價值

正是看重太平洋島國對“印太戰(zhàn)略”具有鮮明的戰(zhàn)略價值和地緣政治優(yōu)勢，美國才把太平洋島國視為重要的利益相關者。從國際政治上來看，盡管太平洋島國人口數(shù)量少，大約只有２３０ 多萬，經濟發(fā)展相對落后，對外援助依賴較大，但是其海洋和陸地總面積占地球總面積的１５％左右，鑒于太平洋島國利益比較一致，團結性高，加之在聯(lián)合國等國際組織中投票權重大，以僅僅占世界０．５％的人口獲得了７．２５％的投票權，因此成為世界各大國爭相合作與拉攏的目標對象。

從防務安全來看，美國認為太平洋島國是美國圍堵中國的“第二島鏈”，距離關島軍事基地不遠，其戰(zhàn)略價值極其重要，直接影響到本土安全，關系到“離岸平衡”戰(zhàn)略的成敗，太平洋島國具有高度戰(zhàn)略和軍事意涵，美國對此區(qū)域的地緣政治變化異常敏感，目前正將其軍力部署的重心從以沖繩為中心的第一島鏈后移到以關島為中心的“第二島鏈”，將軍力分散部署在關島周邊軍事基地，以形成“分布式打擊”的威懾態(tài)勢。另外，美國承擔著保障澳大利亞和新西蘭等盟友安全的義務和責任，其把安全承諾視為其霸權戰(zhàn)略信譽的象征，因此推進對太平洋島國的嵌入式援助，可以鞏固與太平洋島國的歷史關系，擴大對區(qū)域政治的控制力和影響力，有助于保持地區(qū)穩(wěn)定，既能保障盟友的安全，又可以減輕向盟友提供安全的防務成本，實屬一舉多得。鑒于上述原因，美國將太平洋島國視為“自由開放的印太地區(qū)”的重要組成部分，納入“印太戰(zhàn)略”的整體框架，將其視為安全伙伴，構成其印太聯(lián)盟體系網絡化的完整拼圖。

３．３ 護持美國太平洋霸權的戰(zhàn)略算計

從地理位置上講，太平洋島國處于太平洋東西與南北交通要道交匯處，是亞太各國南北互通、東西交往的重要中轉站，也是世界各國經濟往來重要的海上要道和交通樞紐，同時還是遠洋航行艦船的重要物資補給點，其地理位置對美國的地緣安全利益有著特殊意義，既可以掌握太平洋島國，控制整個太平洋運輸航道的安全，也可以為進入印度洋提供戰(zhàn)略支點，從而牢牢掌握制海權，鞏固美國在太平洋的海上霸權地位。

雖然太平洋島國都是弱小國家，但是由于大國競爭的加劇，各大國對太平洋島國的爭奪愈演愈烈，助推了太平洋島國的自主性和靈活性日益增強，太平洋島國的戰(zhàn)略新思維要求其在全球和區(qū)域政治中的聲音能夠更大，使太平洋區(qū)域主義和發(fā)展政治的范式轉型日益顯現(xiàn)。澳大利亞采取了“太平洋升級”計劃，新西蘭啟動了“太平洋重置”計劃，甚至歐盟、印度、印尼、日本、韓國等也紛紛對太平洋島國的戰(zhàn)略興趣日漸上升，對其援助也在競相增加。盟友和伙伴在太平洋島國的存在感增大，無形中也對美國在對太平洋島國的援助產生了更大壓力。如果繼續(xù)忽略太平洋島國的地緣政治的變化，會更難讓太平洋島國對其霸權保持順從。既有的霸權思維和治理模式已經難以讓太平洋島國繼續(xù)“臣服”，美國被迫改變過去的等級式統(tǒng)治關系，轉向以嵌入式援助來收買人心，改善形象，讓太平洋島國把發(fā)展、安全與自身的戰(zhàn)略耦合，并組成外交聯(lián)盟，加強團結與合作，協(xié)調對外政策與行動。

３．４ 增強美國軟實力的需要

對外援助既是一個國家綜合實力的體現(xiàn)，也是一個國家巧實力的象征，精準運用對外援助外交，有助于提升國家的軟實力，擴展本國的影響力。美國對太平洋島國實施嵌入式援助，一方面能在國際事務上增強美國的話語權，贏得國際支持，提高國際影響力；另一方面，也有利于美國更好地掌握受援國的發(fā)展動態(tài)，維持其對地區(qū)發(fā)展議程和治理政策的影響。在“印太戰(zhàn)略”框架下，美國把對太平洋島國的嵌入式援助視為提高其大國競爭力的軟實力，以傳播自身的政治價值、治理模式，從而獲得這些國家的認同與追隨。例如，在文化教育援助上，２０１８年美國國際開發(fā)署頒布《美國政府國際基礎教育戰(zhàn)略２０１９—２０２３》，這是美國第一部國家層面的對外基礎教育援助戰(zhàn)略，主要內容是通過派遣和平隊、設立獎學金、文化保護大使基金援助島國，充分體現(xiàn)了美國著力輸出美式文化、教育理念和意識形態(tài)的算計，以此擴展在太平洋島國的軟實力。

總之，美國的嵌入式援助是地緣政治變化、大國戰(zhàn)略競爭、護持自身太平洋霸權需要驅動下的一種新戰(zhàn)略設計，它試圖以自身與太平洋島國關系的歷史性與獨特性來影響太平洋島國的政治、經濟和安全的治理議程，塑造這些國家的政策偏好，使美國能夠繼續(xù)保持對太平洋島國獨一無二的影響力。需要指出的是，雖然嵌入式援助使“印太戰(zhàn)略”在太平洋島國地區(qū)得到了積極配合，為“印太戰(zhàn)略”的實施帶來了地緣支持，但也深刻地影響著該地區(qū)的地緣結構和戰(zhàn)略生態(tài)，增加了大國在該地區(qū)戰(zhàn)略博弈的復雜性。

四、美國嵌入式援助的限度評估

出于維護自身霸權的目的，美國對太平洋島國的嵌入式援助將會持續(xù)推進，但其成效無疑會受到內外諸多變量的限制，未來充滿不確定性，并直接影響“印太戰(zhàn)略”在該地區(qū)的整體推進。

４．１ 霸權相對衰落，資源投入有限

毋庸諱言，２１ 世紀的頭二十年中，美國霸權接二連三受到多重危機的沖擊：一個是２００１ 年“９·１１”恐怖主義襲擊，一個是２００８ 年的金融危機，還有一個就是２０１９ 年末出現(xiàn)的新冠肺炎疫情，三次危機都在不同程度上削弱了美國的綜合國力，其霸權實力明顯處于相對衰落狀態(tài)，對全球的整體控制能力相比以前有所下降。截至２０２３ 年１２ 月美國國債規(guī)模已超過３４ 萬億美元，創(chuàng)下歷史新高，超過了其ＧＤＰ 的總量，金融系統(tǒng)性風險快速累積，加之供應鏈混亂加劇，使其難以拿出更多的“真金白銀”來持久援助太平洋島國，也無力真正幫助太平洋島國有效提升經濟建設和基礎設施水平，無法滿足這些小島國家對氣候治理的需求。援助供給與需求的落差日益增大，必然會造成太平洋島國的不滿情緒，長期積累的潛在矛盾可能會進一步激化，甚至不排除發(fā)生“多米諾骨牌”效應，影響美國在太平洋地區(qū)的外交布局和軍事存在。也要看到，美國國內日益極化的黨派政治對美國的對外援助計劃也會形成一定的掣肘，這是“因為援助政策議程受到選舉動態(tài)的影響，而選舉動態(tài)會改變行政和立法部門的戰(zhàn)略。在每個財政年度，白宮都會為對外援助項目準備預算計劃，該計劃須經國會批準。這使得它依賴于行政、立法部門多方面政治利益的博弈?！?/p>

４．２ 美國與太平洋島國存在利益沖突，難以達成一致

特朗普政府以“美國優(yōu)先”為借口，推行反環(huán)境主義的極端政策，退出《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，這種行為損害了太平洋島國的經濟與安全福利，引發(fā)了民眾對美國的不滿情緒。在核武器問題上，太平洋島國都主張各大國廢除核武器，顯然美國不會同意。歷史上，美國與馬紹爾群島因為核武器試驗問題發(fā)生分歧和爭吵，核試驗對該國造成了無法復原的損失，帶來了永久的創(chuàng)傷和痛苦，美國核試驗引起該國極大憤怒，至今對美國的信任關系也沒有完全恢復。另外，美國掌握著密克羅尼西亞的國防和安全權力，但是美國利用其在該國的戰(zhàn)略壟斷地位，將該國作為武器試驗場，害了密克羅尼西亞的主權利益，讓該國民眾也大為不滿。為了圍堵中國，拜登政府上臺后拉攏英國和澳大利亞， 拼湊了美英澳三邊安全伙伴關系（ＡＵＫＵＳ）。根據(jù)協(xié)議，美英兩國將聯(lián)合向澳大利亞提供８ 艘核潛艇，并轉讓相關軍事技術，此舉引發(fā)了太平洋島國的高度不滿，紛紛表示反對美國在南太平洋地區(qū)進行核擴散、加強軍事存在的做法。薩摩亞總理菲亞梅·納奧米·馬塔阿法（Ｆｉａｍｅ Ｎａｏｍｉ Ｍａｔａａｆａ）對此認為，“維護地區(qū)和平與安全是一個重要目標，但不應以增加美國軍事存在為代價，我們不會以任何方式鼓勵這種行為?！庇纱丝梢?，美國意欲將澳大利亞和太平洋島國作為其“印太戰(zhàn)略”棋局中的棋子，但這不符合該地區(qū)絕大多數(shù)國家和人民的根本利益，它們不想被美國自私自利的霸權戰(zhàn)略綁架，成為大國競斗的犧牲品，因而這種利用與反利用的利益沖突將在可預見的未來會反復爆發(fā)。

４．３ 太平洋島國追求“ 太平洋外交” 的獨立性日益鮮明

太平洋島國目前正處在轉型階段，積極推行以自主性為特征的“太平洋外交”。隨著地緣政治環(huán)境的變化，太平洋島國開始奉行務實主義外交，采取大國平衡政策，兩面騎墻，尋求風險對沖機會，爭取自身利益最大化。正如我國學者指出，太平洋島國對自身的發(fā)展訴求越來越清晰，“太平洋外交”展現(xiàn)了太平洋島國的外交獨立性，對于是否接受“印太戰(zhàn)略”，島國有足夠的外交選擇空間，“太平洋島國也不會僅僅扮演一個被動接受的角色，而將最大程度地發(fā)揮主觀能動性?！痹谔窖髰u國中，密克羅尼西亞內部存在政治斗爭，丘克島正在試圖從中密克羅尼西亞中進行獨立分離，一旦成功，可能意味著《自由聯(lián)系條約》的終結，并給中國一個與丘克建立雙邊關系的機會。太平洋島國內部的政治生態(tài)日益多樣化，使得美國對該區(qū)域的戰(zhàn)略援助充滿不確定性。另外，太平洋島國內部對自身的對外援助依賴已經有所警惕，不希望外國借用援助控制自己的發(fā)展和安全，也無法實現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展，自主性意識在逐漸增強。由于美國和澳大利亞等西方國家借助嵌入式援助對太平洋島國事務的干預日益加強，所羅門群島等國對美西方控制深感不滿。所羅門群島索加瓦雷政府積極尋求獨立自主外交，與中國進行安全合作，２０２２ 年４ 月簽署警務合作協(xié)議，中所關系更加堅實，此舉雖然遭到了美國和澳大利亞等國的巨大壓力，但是所羅門群島依然沒有妥協(xié)退讓，而是頂住了壓力，并拒絕了美國海岸警衛(wèi)隊船只進入該國港口停泊，這種勇氣極大地鼓舞了其他太平洋島國走向獨立外交的信心，同時也向美國和其他西方國家的殖民心態(tài)敲響了警鐘。

綜上所述，美國對太平洋島國的嵌入式援助在實踐效度上是有待觀察的。一方面，出于“印太戰(zhàn)略”需要，美國的援助力度、廣度和深度都較以往有了更大加強，雙方關系有了進一步密切，反映了太平洋島國在“印太戰(zhàn)略”中的重要地緣戰(zhàn)略價值，同時也顯示了美國政府維護太平洋霸權的戰(zhàn)略決心；另一方面，由于存在利益矛盾，美國對該地區(qū)的嵌入式援助也會遇到不確定性因素的阻礙，一旦固有的深層矛盾遇到內外刺激性的因素發(fā)生激化，就勢必會激起太平洋島國對美國的反感，在大國戰(zhàn)略競爭中采取左右逢源的風險對沖策略，從而制約美國在該地區(qū)推進“印太戰(zhàn)略”的節(jié)奏。

五、結 語

嵌入式援助是美國推進“印太戰(zhàn)略”的地緣政治工具，服務于美國的“印太戰(zhàn)略”目標和利益。在自身霸權相對衰落的情況下，嵌入式援助被認為是一種“安全贊助”戰(zhàn)略，美國利用物質性權力和治理性權力優(yōu)勢來獲取對太平洋島國的社會性權力，是美國硬實力和巧實力的疊加運用，為美國戰(zhàn)略安全經營布局。無論美國把援助外交包裝的多么“崇高”和“偉大”，其本質就是用柔性、欺騙、隱蔽和偽善的方式，試圖以治理軟實力塑造太平洋島國中的美國認知、治理結構與對外關系，更“聰明”地維護美國在太平洋島國的控制力和影響力，以穩(wěn)定由美國主導的地區(qū)秩序，減少霸權護持的戰(zhàn)略成本。嵌入式援助是一種漸進式滲透策略，它給太平洋島國灌輸?shù)氖且环N“慢性毒藥”，讓這些國家對美國的援助產生“自我催眠”的效果，形成高度依賴，深陷美國的戰(zhàn)略陷阱，被綁架到“印太戰(zhàn)略”的車輪上，成為服務美國霸權的棋子。

需要指出的是，美國對太平洋島國的援助政策是充滿矛盾的：一方面向太平洋島國輸出物質資源，提供援助，收買人心，意在爭取這些國家的認同和追隨；另一方面也借機運用政治力量、市場力量和社會力量轉向輸出治理理念、治理制度和治理模式，塑造其治理體系，對這些國家的內部事務進行橫加干預，指手畫腳，侵害太平洋島國的主權。對此，有西方媒體人士認為，美國不能以更高的道德標準來處理與太平洋島國的關系，也不應該對太平洋島國的治理和民主進行批評和“扔石頭”?？梢?，美國對太平洋島國的嵌入式援助充滿了虛偽性和沖突性。

美國嵌入式援助產生的張力已成為塑造太平洋島國地緣政治的變量之一，勢必影響到我國周邊的戰(zhàn)略安全態(tài)勢，對我海洋安全戰(zhàn)略布局形成制約，鉗制“一帶一路”合作倡議的實踐進程，影響我國與太平洋島國發(fā)展“相互尊重、和平共處、互利共贏”的戰(zhàn)略伙伴關系。要應對這些挑戰(zhàn)，我國外交應著眼長遠，統(tǒng)籌全局，在防范美國干擾的同時，繼續(xù)堅定不移地拓展深化與太平洋島國的友好合作和人文交流，做到“相知相親、互學互鑒”；利用自身優(yōu)勢和特點，提供更多國際公共產品，提升互聯(lián)互通水平，構建人類命運共同體；雙方在聯(lián)合國等全球和區(qū)域多邊機制內，就氣候變化、可持續(xù)發(fā)展等議題加強溝通協(xié)作，踐行真正的多邊主義，維護以聯(lián)合國為核心的國際體系，維護以國際法為基礎的國際秩序，推動構建新型國際關系，以此破解美國及其盟友在太平洋島國對中國的制衡和打壓。

責任編輯 邵雯婧