丁彩霞?黃澗秋

一、城市地下空間安全與韌性城市的關聯(lián)同構(gòu)

（一）城市地下空間利用與城市安全

城市化水平的高速發(fā)展過程也是我國城市建設急劇發(fā)展、城市空間充分利用的過程。其間，地下空間開發(fā)利用作為解決城市資源與環(huán)境危機的重要措施，也有其負面影響，如地陷、內(nèi)澇、油氣泄漏等事故均會造成生命財產(chǎn)的重大損失。城市地下空間安全與發(fā)展的統(tǒng)籌問題已不容置疑。

依據(jù)《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第十二條之規(guī)定，城市地下空間開發(fā)利用包括地下交通設施系統(tǒng)、地下公共空間設施系統(tǒng)、地下市政設施系統(tǒng)、地下防災系統(tǒng)、地下倉儲與物流系統(tǒng)等方面。其中，燃氣、供熱、供排水、電力、通信等城市管網(wǎng)及地鐵交通等“城市地下生命線”至關重要，是現(xiàn)代城市的支柱，在保障城市各類要素——人流、車流、物流、物質(zhì)流、能量流、信息流等有序流動當中發(fā)揮著重要作用。

目前，全國各地出臺了大量針對地下空間建設以及“城市生命線”建設、檢測、風險管控的政策性法規(guī)文件。2020年印發(fā)的《住房和城鄉(xiāng)建設部關于加強城市地下市政基礎設施建設的指導意見》提出：根據(jù)地下空間實際狀況和城市未來發(fā)展需要，立足于城市地下市政基礎設施高效安全運行和空間集約利用，合理部署各類設施的空間和規(guī)模。2021年4月，《國務院辦公廳關于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》提出，到2025年，在超出城市內(nèi)澇防治標準的降雨條件下，城市生命線工程等重要市政基礎設施功能不喪失，基本保障城市安全運行。建設“韌性城市”被列入“十四五”規(guī)劃。

（二）韌性城市的特點及其與城市地下空間安全的關聯(lián)同構(gòu)

韌性城市的特征主要表現(xiàn)為三性：一是冗余性。具有應對外部自然災害的能力，體現(xiàn)為城市空間及城市基礎設施留有余地，災害來臨后有抗打擊能力和快速復蘇的能力。二是穩(wěn)健性。具有應對外部經(jīng)濟動蕩的能力。三是適應性。具有應對社會變化的能力，具備通過社會整合實現(xiàn)自我振興的能力。

城市地下生命線、地下公共安全網(wǎng)的提升不僅是城市建設的物理性要求，也是公共服務可及性、人民性，政府協(xié)同善治的必然要求。風險分配的歷史表明，像財富一樣，風險是附著在階級模式上的，只不過是以顛倒的方式——財富在上層聚集，而風險在下層聚集。保證城市安全，包括城市地下安全，要以廣大人民群眾的健康福祉為出發(fā)點，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展，即安全與發(fā)展兼顧，這就是城市地下安全治理的基本邏輯前提。

二、韌性視角下城市地下安全的現(xiàn)實審視

通過對內(nèi)蒙古自治區(qū)、江蘇省等多個城市調(diào)研走訪，梳理城市地下空間安全普遍存在以下問題。

（一）冗余性缺失

1．新舊管網(wǎng)均未預留足夠的發(fā)展余地

老舊管網(wǎng)在兩方面凸顯承載力冗余不足：一方面，大多數(shù)城市最初的地下管網(wǎng)規(guī)劃設計缺乏前瞻性，加上檢修維護不到位，自然腐蝕，管網(wǎng)老化嚴重，容易破損以致引發(fā)事故；另一方面，隨著生活水平的提高，居民用電、用氣、用暖、給排水等需求逐年增加，管線超負荷運行。新建管網(wǎng)即便以城市總體規(guī)劃為前提，但也常常忽視了管網(wǎng)建設完成后使用期限要長達四五十年以上的特點，相應規(guī)劃沒有預留足夠的發(fā)展余地，也難以順應城市發(fā)展的需要。例如，在供排水管網(wǎng)設計之初，沒有充分考慮到城市發(fā)展的需要，甚至是在施工的時候，由于建設主體單位不同、資金實力不一，無論是管網(wǎng)的深度、寬度還是水量都不能形成上下游相配套，在城市內(nèi)澇中80%以上的積水點是由于上述原因造成的。

2．綜合管廊建設成效不佳未能留足余地

城市地下綜合管廊是解決“馬路拉鏈”現(xiàn)象的治本之策，但目前地下管廊“收費難”和“入廊難”的問題在各地不同程度存在。以包頭市為例，包頭是全國首批10個“地下綜合管廊建設試點城市”之一，規(guī)劃建設綜合管廊197.78千米，但其仍存在電力線纜入廊總體進展緩慢、電力線纜入廊收費難、體制不順責任難壓實、運營成本不斷加大的問題。具體來說，由于電力、通信等管線由國家相關部門和單位垂直管理，其建設改造方式、時間、投資和維護運行等都由行業(yè)條線決定，在城市政府層面較難形成對等公平的協(xié)商機制，地方政府和管線單位在建設時機、投資時序和入廊收費等關鍵問題上有不同認識，較難達成共識，因此，已建城市地下綜合管廊普遍存在“入廊難”和“收費難”問題。由于沒有明確的投入回報方式和預期，市場力量參與的積極性不高，制約了城市地下綜合管廊的推進和推廣。城市管廊維養(yǎng)費用較高，僅靠政府預算來承擔顯然壓力過大。城市地下綜合管廊建設目前并未解決地下公共設施冗余性不足的問題。

（二）穩(wěn)健性缺位

1．統(tǒng)一規(guī)劃不足，多頭管理易生隱患

城市地下管線工程共享地下空間，但統(tǒng)一規(guī)劃、管理缺位導致各部門各行其是，隱患叢生。首先，多頭管理無序、低效且浪費嚴重，亟需建立長效機制。地下管線各單位建設計劃、工程實施、運行維護等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)劃且分屬多個部門，規(guī)劃建設、管網(wǎng)鋪設、“破路、破綠”施工等數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)整合共享，重復投資、重復建設、重復開挖現(xiàn)象多。管理協(xié)調(diào)機制尚未建立，僅把管網(wǎng)建設作為市政項目建設的配套部分，由住建、城管、電力等多個部門各負其責，沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)劃、報建、審批、勘測、驗收備案以及資料歸檔管理流程，部門之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位。其次，管線交叉不能滿足安全距離，滋生隱患。燃氣、供水、供電、排水、通信等不斷增加的管線數(shù)量導致城市各種管線交叉跨越，安全距離不能滿足要求，存在嚴重安全隱患。

2．公共財政匹配不足，可持續(xù)發(fā)展受制約

管網(wǎng)施工改造難度較大，國家資金匹配支持條件不足，地方財政也無力負擔。以燃氣管道為例，按住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展和改革委員會城市燃氣管道更新改造的有關要求，中央預算內(nèi)投資支持范圍為政府所屬或建筑區(qū)劃內(nèi)居民共有的城市供水、排水、供熱等管道和設施老化更新改造，同時要求燃氣管道老化更新改造的比重不得低于70%。不少城市，特別是西部城市、北方城市很多管網(wǎng)由民營企業(yè)運營管理，企業(yè)更新改造意識不強，資金投入不夠，部分管網(wǎng)由于建設年代久遠、圖紙資料缺失、數(shù)據(jù)不完整、權(quán)屬不清晰，導致改造施工進展緩慢。尤其是老城區(qū)街路較窄，地下管路復雜，工程實施對居民生產(chǎn)生活影響較大，短期內(nèi)無法大面積開展，只能逐年分步推進實施，這就導致申請中央補助資金比較困難，地方財政也無力負擔。

（三）適應性缺乏

1．技術標準滯后，安全監(jiān)測預警與現(xiàn)實需求不匹配

城市韌性的適應性往往體現(xiàn)在常規(guī)管理技術標準明確，監(jiān)測預警閉環(huán)可控，在相對確定的預期中動態(tài)調(diào)適。但在我國實踐中，城市地下空間利用存在以下問題。首先，地下管線技術規(guī)范、實施標準、保障措施等技術標準多數(shù)尚未制定并予以明確，致使各負責部門或單位在實踐中的做法不一，對持久性使用的城市地下公共設施是個潛在隱患。其次，管網(wǎng)監(jiān)管措施不到位，政府相關部門沒有按照“誰投資、誰建設、誰受益”的原則加強對地下管線的監(jiān)督管理，對管線建設、運行的有效監(jiān)督手段不多?；陧g性要求的“監(jiān)測—預警—應急”的動態(tài)循環(huán)中，安全監(jiān)測預警不能滿足現(xiàn)實需求。城鄉(xiāng)供水管網(wǎng)漏損控制、地下空間生命線（水、電、氣、暖）在線監(jiān)測、智慧城市等領域的科技需求沒被正視，地下管網(wǎng)數(shù)字化監(jiān)控系統(tǒng)建設滯后，智能化監(jiān)管水平低。

2．管網(wǎng)資料管理薄弱，管線信息不能同步更新

我國目前約有70%的城市地下管線沒有系統(tǒng)的基礎性城建檔案資料，地下管線分布不清的狀況普遍存在。全國絕大多數(shù)城市地下管線沒有全面的管線綜合圖或數(shù)據(jù)庫，現(xiàn)有地下專業(yè)管網(wǎng)的資料都以圖紙、圖表等形式記錄保存，采用人工管理方式，導致地下管線定位不清，安全信息不準確、不充分，檔案保存分散，資料缺失。城市地下管線的建設和改造工程完成后，管線信息不能實現(xiàn)同步更新，導致信息資料在實際中不能被應用。未建立統(tǒng)一的城市地下管線信息管理平臺，絕大多數(shù)市政管線項目建設單位未按照管理制度履行竣工驗收備案手續(xù)，導致各權(quán)屬單位管線信息不能實現(xiàn)共建共享。

三、韌性城市視角下城市地下空間安全治理的優(yōu)化進路

（一）堅持冗余性：城市更新中備份擴容與數(shù)字化轉(zhuǎn)型并行

1．建立必要的源頭備份，推進管線專業(yè)化運維

增加能源系統(tǒng)韌性，須讓生命線系統(tǒng)的源頭如水源地、電廠等核心節(jié)點具備抗擊一定沖擊的能力，要么是增加源頭數(shù)量、增加清潔能源的類型和比例，要么是增加規(guī)模。按照以往的傳統(tǒng)，城市系統(tǒng)日常的基本安全運轉(zhuǎn)是以集中式管理為主，如水供應、廢物回收管理、能源利用和食品安全供應等。很多學者支持這種集中式的安全管理模式，認為它們更簡單、更高效。然而越來越多的人認識到，分散的基礎設施配置更具韌性，并在多樣性、冗余性和模塊化方面優(yōu)于集中管理模式?；A設施的分散化提高了多樣資源同時利用的可能性。基礎設施的分散化配置也是減少連鎖反應的必要策略。

2．開展普查工作，實施城市管網(wǎng)更新改造

通過普查核實，摸清城市地下管網(wǎng)“家底”。全面準確掌握各所屬行業(yè)和單位地下管線的歷史檔案和信息資料，查漏補缺，詳細了解管線的分布、材質(zhì)、埋深等情況，建立健全城市管網(wǎng)“數(shù)字地圖”和檔案數(shù)據(jù)，并持續(xù)及時更新管線數(shù)據(jù)庫。編制《城市更新管網(wǎng)改造方案》，深入推進城市更新行動，使得城市地下公共設施能滿足長期使用要求且對市民必要生活生產(chǎn)需求留有余地。

3．推進地下管線數(shù)字化建設和管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型

城市地下管線的問題，實質(zhì)是高強度開發(fā)城市地下空間與粗放管理地下空間的矛盾爆發(fā)。數(shù)字化建設是先進技術的應用，也是增加城市韌性元素的重要體現(xiàn)。增加部分智能設備和傳感器、加強數(shù)字化技術的應用、推動數(shù)字化技術在城市地下安全領域落地，打造實戰(zhàn)型地下安全平臺均是智慧城市、韌性城市建設中采取的舉措。

制定管線數(shù)字化檔案，結(jié)合靜態(tài)數(shù)據(jù)和動態(tài)數(shù)據(jù)形成地下家底一張圖，集成在同一平臺上統(tǒng)一管理，實現(xiàn)對于管線資源的有效整合，也有助于解決地下隱患問題。地下管線數(shù)字化管理是實行精細化管理的前提，利于及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。

（二）增強穩(wěn)健性：建立管理機構(gòu)，理順機制，實施專業(yè)管理

1．實行地下管線統(tǒng)一管理

設立地下管線統(tǒng)一管理部門，理順城市地下管網(wǎng)管理體制：成立由住建、自然資源部門牽頭，電力、工信等相關部門和管線權(quán)屬單位及轄區(qū)政府共同參與的規(guī)劃建設管理體制，實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌建設、統(tǒng)籌監(jiān)督管理。在道路大修、管線敷設、基建施工前，堅持召開聯(lián)席會議，明確地下管線建設管理職責和安全責任。協(xié)調(diào)好各方關系，建立管廊、管線建設、投資、運營、管理全過程配套的法律體系，明確各主體法律責任，為管廊建設管理提供法律保障。同時建立強制入廊制度及收費標準，對建設資金的分擔、產(chǎn)權(quán)有償使用等關鍵問題作出明確的規(guī)定，保障入廊單位的權(quán)益，提高其積極性。

2．完善城市地下管網(wǎng)規(guī)劃和地方立法管理、建設標準

首先，地下管線統(tǒng)一規(guī)劃要針對實際有所區(qū)分。針對老城區(qū)，摸排各種管線現(xiàn)狀，合理規(guī)劃布局、整合路徑資源，可隨著道路的修葺或?qū)ｍ椆こ虒⒐芫€交叉復雜的區(qū)域統(tǒng)一進行整改，降低相互沖突、破壞的安全風險，整合路徑資源。針對新建城區(qū)，在城市規(guī)劃建設前，綜合考慮各種管線需求，合理規(guī)劃布局或統(tǒng)一建設綜合管網(wǎng)，并在城市建設發(fā)展過程中一次性建成，避免后續(xù)各種管線隨意布置或重復性開挖破壞市容市貌。比如城市供排水管網(wǎng)不是單一的問題，不僅與裝備、技術、資金有關系，還與政府的整體統(tǒng)籌規(guī)劃有直接關系，只有先完善政府層面的頂層設計，將供排水管網(wǎng)規(guī)劃到位，才能解決后續(xù)管網(wǎng)的完善、維護、運營等問題。

其次，依法治理地下空間。完善城市管網(wǎng)地方性法規(guī)，制定地下管網(wǎng)建設管理辦法，規(guī)范管網(wǎng)系統(tǒng)的管理、維護和使用。嚴格規(guī)劃許可和掘路審批，凡不符合城市地下管網(wǎng)整體布局和不符合地下設施國家標準要求的，不予審批，不予建設許可。比如針對一些城市二次管網(wǎng)及設施設備尚未由供熱、燃氣企業(yè)接收管理的實際，已構(gòu)成制約城市發(fā)展問題的，應通過立法予以明確。

最后，確立地下管網(wǎng)的建設標準。落實《國務院安委會辦公室關于推廣城市生命線安全工程經(jīng)驗做法切實加強城市安全風險防范工作的通知》（安委辦〔2021〕6號）要求，研究制定城市生命線安全工程技術規(guī)范體系。

（三）推進適應性：協(xié)調(diào)善用市場力量與政府力量，加強監(jiān)測預警與信息更新管理

1．創(chuàng)設合理機制，協(xié)調(diào)善用市場力量與政府力量

堅持因勢利導，鼓勵社會力量積極參與，多渠道籌集資金，保障推進地下基礎設施建設，支持行業(yè)企業(yè)統(tǒng)籌整合相關渠道資金，保障管網(wǎng)建設、改造、運行維護資金。蘇州市政府授權(quán)某建筑公司牽頭組建管廊公司，專門負責城市地下綜合管廊的投資、建設、運營和管理事務，管廊所在地政府根據(jù)國家政策給予管廊公司一定的財政補貼。管廊公司與金融機構(gòu)簽訂融資協(xié)議，與各管線單位簽訂入廊協(xié)議，與施工企業(yè)簽訂工程承包合同，與設備供應商簽訂設備供應合同，成為具有完整功能的獨立開發(fā)主體。地下綜合管廊投資大、回報周期長，為避免出現(xiàn)資金周期錯配問題，管廊公司與國家開發(fā)銀行蘇州分行簽訂融資協(xié)議，利用銀行貸款、加之項目資本金和政府財政補貼，形成了可持續(xù)的項目資金保障機制。省級層面研究制定入廊收費保障機制和實施政策，增加剛性約束條款和激勵支持內(nèi)容，同時增加對入廊建設項目的稅費減免等優(yōu)惠政策，建立與收費機制相協(xié)調(diào)的投融資模式，實現(xiàn)綜合管廊科學、可持續(xù)發(fā)展。

培育發(fā)展城市生命線安全產(chǎn)業(yè)集群?！丁笆奈濉眹覒斌w系規(guī)劃》中明確提出：要“壯大安全應急產(chǎn)業(yè)”。城市生命線安全產(chǎn)業(yè)作為安全應急產(chǎn)業(yè)的分支，是筑牢城市地下安全任務必須要面對的問題，同時其市場空間巨大、應用前景廣闊。加強前瞻性謀劃，采取引領性舉措，發(fā)展壯大城市生命線安全產(chǎn)業(yè)集群，是搶占產(chǎn)業(yè)發(fā)展制高點的先機。

2．加強地下管網(wǎng)檔案管理

地下管線檔案的管理尚未納入法制化軌道，大部分管線權(quán)屬單位屬于行業(yè)管理，管線施工、管理各自為政，缺乏良好的溝通橋梁。一是完善法規(guī)制度，將管線的查詢、告知、施工、移交、預驗收等管理流程制度化、法制化，完善地下管網(wǎng)檔案管理；二是加強業(yè)務指導，督促地下管線檔案及時報送進館，針對各建管、施工、監(jiān)理單位工程技術人員及檔案管理人員進行指導、培訓。制定檔案資料管理辦法，建立嚴格的信息更新和檔案歸檔制度。健全地下管網(wǎng)檔案資料，更新管線數(shù)據(jù)庫，全面準確掌握各類數(shù)據(jù)。

3．建立監(jiān)測預警機制

加強監(jiān)測預警是防患于未然的重要手段，智慧城市建設助力城市地下監(jiān)測預警機制。將監(jiān)管系統(tǒng)與城市市政基礎設施綜合管理信息平臺、城市信息模型（CIM）平臺等深度融合，促進對管網(wǎng)漏損、運行安全及周邊重要封閉空間等在線監(jiān)測、及時預警和應急處置，對優(yōu)化城市地下安全治理具有重要作用。社區(qū)市政基礎設施的智慧化改造，開辟了一條韌性提升的新路徑。智能電表、智能水表、智能燃氣表的大范圍使用，為提升社區(qū)市政基礎設施的監(jiān)測預警能力、及時診斷生命線故障、精準判斷破損部位等提供了基礎。大量物聯(lián)網(wǎng)傳感器的部署和數(shù)字管網(wǎng)系統(tǒng)平臺的建立，也為跟蹤基礎設施全生命周期運行情況、準確排查事故隱患提供了新的技術路徑。

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（責任編輯：榮榮）