摘 要：縣域數(shù)字政府建設(shè)是國(guó)家數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)。以公共價(jià)值創(chuàng)造為視角，基于穆?tīng)柕膽?zhàn)略三角模型，結(jié)合縣域數(shù)字政府的特殊性，從公共價(jià)值、上部與外部的授權(quán)環(huán)境和內(nèi)部與下部的運(yùn)作管理能力三個(gè)維度分析縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造的基本內(nèi)容，建構(gòu)一個(gè)內(nèi)外部疊加的公共價(jià)值戰(zhàn)略大三角模型。實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，在價(jià)值尋求方面要收集社會(huì)集中偏好與期望，找到具體實(shí)質(zhì)性的公共價(jià)值；在價(jià)值論證方面要獲得上級(jí)政府的政治合法性與社會(huì)合法性授權(quán)；在價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面要以?xún)?yōu)化的組織結(jié)構(gòu)、先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)和協(xié)同共治的網(wǎng)絡(luò)治理推進(jìn)縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造。未來(lái)研究進(jìn)路包括公共價(jià)值失范、特殊的授權(quán)環(huán)境、評(píng)估體系及縣級(jí)黨委政府的角色與行為。

關(guān)鍵詞：公共價(jià)值創(chuàng)造；數(shù)字政府；縣域數(shù)字政府；數(shù)字化治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D36文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009 - 5381（2024）02 - 0117 - 12

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)已開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程，數(shù)字政府在我國(guó)已進(jìn)入高水平、深層次建設(shè)階段。2022年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指明必須始終把滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的向往作為數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，讓數(shù)字政府建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民[1]。縣域政府是國(guó)家行政體系中觀與微觀的結(jié)合部，是宏觀與微觀政策的轉(zhuǎn)化平臺(tái)，是政府治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)性力量。如何在數(shù)字化改革浪潮中，讓縣域數(shù)字政府更多更優(yōu)釋放公共價(jià)值，切實(shí)提升民眾的滿(mǎn)意度和幸福感變得至關(guān)重要和緊迫。

理論上關(guān)于政府治理模式的探索，公共行政學(xué)已經(jīng)歷一系列范式演變，從傳統(tǒng)的公共行政、新公共服務(wù)、新公共管理到新公共治理，政府經(jīng)歷了從“劃槳人”“掌舵者”到“服務(wù)者”“合作者”“整合者”的角色演變，政府治理的核心訴求也相應(yīng)地從“效率優(yōu)先”到“效率優(yōu)先兼顧公平”再到“效率公平并重”的轉(zhuǎn)變，但新公共治理范式的核心訴求較模糊。新公共治理理論提出了許多關(guān)于公共事務(wù)的解決之道，在很大程度上已回應(yīng)當(dāng)前許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但沒(méi)有一個(gè)簡(jiǎn)潔有力的概念表達(dá)其核心訴求，加之在大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)政府開(kāi)啟數(shù)字治理模式，數(shù)字政府應(yīng)運(yùn)而生，使公共價(jià)值的討論成為熱點(diǎn)。隨著大數(shù)據(jù)的到來(lái)，數(shù)字治理成為熱門(mén)研究領(lǐng)域，學(xué)者們也越來(lái)越重視對(duì)數(shù)字政府公共價(jià)值的研究。不過(guò)，針對(duì)縣域數(shù)字政府的研究多基于技術(shù)和組織視角，針對(duì)數(shù)字政府公共價(jià)值內(nèi)容的系統(tǒng)性分析較少，這為本文提供了研究視角。關(guān)于縣域數(shù)字政府的公共價(jià)值創(chuàng)造還有值得拓展的研究空間。本文以公共價(jià)值戰(zhàn)略三角模型為理論基礎(chǔ)，分析縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造的構(gòu)成維度與實(shí)踐邏輯具有較大的理論意義。

二、縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造的理論基礎(chǔ)

（一）縣域數(shù)字政府的特殊性

縣域政府作為我國(guó)行政體制中主要的基層管理政府機(jī)構(gòu)，具有獨(dú)有特征。一是扮演“承上啟下”的角色。縣域政府在中國(guó)五級(jí)政府體系（中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）中位列第四，可以說(shuō)是中觀與微觀行政結(jié)合部，在國(guó)家行政體制中扮演“承上啟下”重要角色，是宏觀政策的具體執(zhí)行者，以及宏觀政策與微觀政策的轉(zhuǎn)化平臺(tái)，“即使有些服務(wù)雖然提供主體是中央或省級(jí)政府，但因?yàn)樗鼈儾恢苯用嫦蚧鶎?，也必須借助縣級(jí)政府的平臺(tái)來(lái)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)”[2]。二是縣域政府作為“條”“塊”資源整合者和矛盾協(xié)調(diào)者，具有極大的行為自主性。黨委政府是治理創(chuàng)新的權(quán)威主體，其治理具有規(guī)制性、針對(duì)性、問(wèn)題導(dǎo)向性、靈活性、適應(yīng)性、資源多重性等特征，可通過(guò)縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨委和政府、黨政職能部門(mén)條塊相結(jié)合的制度優(yōu)勢(shì)提升縣域數(shù)字政府建設(shè)水平與治理效能，促進(jìn)縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造。

（二）縣域數(shù)字政府中的公共價(jià)值創(chuàng)造

1.關(guān)于公共價(jià)值的內(nèi)涵理解

馬克·H·穆?tīng)栒J(rèn)為，公共價(jià)值是個(gè)抽象的概念，具有較強(qiáng)的場(chǎng)景性，是具體某個(gè)任務(wù)環(huán)境中所要求的價(jià)值性，難以一概而論，這也意味著其衡量的標(biāo)準(zhǔn)多種多樣，沒(méi)有任何標(biāo)準(zhǔn)能夠單獨(dú)勝任此項(xiàng)工作[3]33-34?！肮矁r(jià)值創(chuàng)造”是穆?tīng)柺状翁岢龅?，指的是“公共部門(mén)管理者應(yīng)當(dāng)充當(dāng)探索者的角色，與其他人一起，致力于尋求、確定和創(chuàng)造公共價(jià)值，他們不僅要為達(dá)成授權(quán)目標(biāo)而工作，還應(yīng)當(dāng)回答‘怎么做才是有價(jià)值的”[3]32。還有學(xué)者認(rèn)為，公共價(jià)值是公民集體偏好的一種回應(yīng)[4]。關(guān)于公共價(jià)值的研究頗多，主要包括以下三個(gè)方面：一是認(rèn)為公共價(jià)值同市場(chǎng)、政府一樣也存在“失靈”的問(wèn)題，用其衡量政府服務(wù)更為合適[5]，更是政府績(jī)效合法性的基礎(chǔ)性?xún)?nèi)容，直接影響了政府的職能轉(zhuǎn)變，更強(qiáng)調(diào)民主與效率的統(tǒng)一，政府與市場(chǎng)社會(huì)的統(tǒng)一[6]。二是認(rèn)為公共價(jià)值與網(wǎng)絡(luò)化治理相結(jié)合，是價(jià)值與能力的一種最佳匹配[7]。在數(shù)字時(shí)代下，公共價(jià)值是網(wǎng)絡(luò)化治理新的主導(dǎo)性方向[8]。三是認(rèn)為公共價(jià)值更具戰(zhàn)略性，政府應(yīng)當(dāng)以此為目標(biāo)不斷創(chuàng)造公共利益[9]，從而形成一套政府戰(zhàn)略管理模型[10]。

本文無(wú)意對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行界定，但需要對(duì)公共價(jià)值的內(nèi)涵作出幾點(diǎn)說(shuō)明：一是創(chuàng)造公共價(jià)值的目的在于滿(mǎn)足公眾的需求，需要將公眾視為顧客，要求公共部門(mén)管理者扮演用戶(hù)導(dǎo)向角色，而非效率導(dǎo)向或組織導(dǎo)向角色。二是公共價(jià)值的實(shí)質(zhì)是公眾對(duì)公共部門(mén)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的期望集合，是一種共識(shí)性偏好反映，而非某一部分群體或個(gè)人偏好的反映，最終反映出來(lái)的是公眾自身所獲得的效用。該效用來(lái)自公眾對(duì)政府的信任以及政府自身的合法性。三是公共價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程的合法性源于多方協(xié)商、共同參與的一種政治過(guò)程，同時(shí)也來(lái)源于社會(huì)層面認(rèn)可、信任的一種合法性。

2.縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造

關(guān)于數(shù)字政府的研究，主要聚焦于概念框架和實(shí)踐運(yùn)作兩個(gè)方面，但關(guān)于數(shù)字政府公共價(jià)值的研究不多。目前，大多數(shù)國(guó)內(nèi)學(xué)者將西方公共價(jià)值理論中的合理部分與我國(guó)數(shù)字政府治理實(shí)踐相結(jié)合，從不同方面進(jìn)行深入研究。主要有以下三種：一是數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。在戰(zhàn)略三角模型的基礎(chǔ)上引入技術(shù)同化理論，研究政府能力建設(shè)與技術(shù)同化是數(shù)字政府創(chuàng)造公共價(jià)值的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素與路徑選擇[11]。二是數(shù)字政府績(jī)效管理。構(gòu)建以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的數(shù)字政府績(jī)效評(píng)估框架，以公共價(jià)值的行為性、公民性、服務(wù)性和社會(huì)性為根據(jù)，細(xì)化數(shù)字政府在數(shù)字行政、數(shù)字服務(wù)、數(shù)字公民和數(shù)字社會(huì)中的測(cè)量指標(biāo)[12]。以戰(zhàn)略三角模型為指導(dǎo)，推衍出數(shù)字政府高水平治理的戰(zhàn)略協(xié)同模式、能力驅(qū)動(dòng)模式和目標(biāo)引領(lǐng)模式等三種模式[13]。三是數(shù)字政府公共價(jià)值的內(nèi)涵。基于戰(zhàn)略三角模型，探討以公共價(jià)值為目標(biāo)的數(shù)字政府治理[14]。而對(duì)縣域數(shù)字政府的研究集中于兩種視角：一個(gè)是組織的視角。從組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行的視角研究數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中基層政府的組織結(jié)構(gòu)變革[15]。另一個(gè)是技術(shù)的視角。以政府賦能激發(fā)基層政府?dāng)?shù)字治理的內(nèi)生動(dòng)力，以數(shù)據(jù)約束克服基層數(shù)字政府治理的數(shù)據(jù)困境[16]，以信息生態(tài)理論概括基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理特點(diǎn)，從數(shù)據(jù)文化、驅(qū)動(dòng)力、治理架構(gòu)與能力及組織體制等方面分析基層數(shù)據(jù)治理的結(jié)構(gòu)性要素[17]。

縣域數(shù)字政府是一個(gè)極具特殊性的公共管理部門(mén)。從體制上看，縣域政府是典型的“壓力型體制”政府[18]，壓力會(huì)讓其產(chǎn)生兩種截然相反的行為模式。在這種壓力型體制中，在中央、省、市級(jí)政府關(guān)于如何推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和指引下，縣域政府會(huì)表現(xiàn)出向上級(jí)政府表態(tài)的“表態(tài)型”行為模式或積極借用上級(jí)政府和上級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)的各種建設(shè)資源和政策支持主動(dòng)啟動(dòng)本縣域數(shù)字政府建設(shè)的行為模式。目前，各地縣域數(shù)字政府建設(shè)在火熱進(jìn)行中，但從實(shí)際運(yùn)行情況看，不乏縣域數(shù)字政府在壓力型體制下出現(xiàn)“表態(tài)型”行為模式。如“服務(wù)公眾變?yōu)楣賵?chǎng)作秀”[19]102、“整體性推進(jìn)變?yōu)樗槠ㄔO(shè)”[19]103、“多元主體協(xié)作治理變?yōu)檎辉芾怼盵19]104、“提高效率變?yōu)樵黾迂?fù)擔(dān)”[19]104等形式主義。若處在中國(guó)行政體制神經(jīng)末梢上的縣域政府出現(xiàn)形式主義，極易導(dǎo)致縣域數(shù)字政府公共價(jià)值缺失和偏離，導(dǎo)致“唯上不唯下、為官不為民”的價(jià)值失范。同時(shí)，縣域政府作為“條”“塊”資源整合者和矛盾協(xié)調(diào)者，相對(duì)于其他層級(jí)政府，在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中具有極大的行為自主性，直接對(duì)下面的街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進(jìn)數(shù)字政府進(jìn)行指導(dǎo)和管理。因此，縣域數(shù)字政府的公共價(jià)值創(chuàng)造得當(dāng)與否直接影響了下屬鎮(zhèn)（街）級(jí)數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造問(wèn)題。

從縣域數(shù)字政府建設(shè)始末所涉及的要素入手，發(fā)現(xiàn)縣域數(shù)字政府建設(shè)具有如下特征。一是在戰(zhàn)略思維上，堅(jiān)持?jǐn)?shù)字化思維與戰(zhàn)略，這是縣域數(shù)字政府建設(shè)的前提。二是在技術(shù)應(yīng)用上，運(yùn)用新興信息技術(shù)打造智慧型政府，這是縣域數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵。三是在組織結(jié)構(gòu)上，通過(guò)跨領(lǐng)域、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)、跨地區(qū)協(xié)同治理，打造整體型政府，這是縣域數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)。四是在價(jià)值取向上，追尋和創(chuàng)造“增進(jìn)民生福祉、改善公共服務(wù)、提升治理效能”[14]的公共價(jià)值，打造滿(mǎn)意型政府，這是縣域數(shù)字政府建設(shè)的目的。五是在職能實(shí)現(xiàn)上，以信息技術(shù)為支撐，以民主高效優(yōu)質(zhì)的現(xiàn)代化治理價(jià)值為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)“有為行政”“能動(dòng)行政”“滿(mǎn)意行政”[20]，這是縣域數(shù)字政府建設(shè)的最終表現(xiàn)。從縣域數(shù)字政府的價(jià)值取向和職能實(shí)現(xiàn)上看，縣域數(shù)字政府與公共價(jià)值創(chuàng)造之間存在不謀而合的耦合關(guān)系。

三、縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造的構(gòu)成維度

政府治理的目標(biāo)存在一個(gè)從公平到效率再到價(jià)值的演變歷程，但直到穆?tīng)柼岢觥肮矁r(jià)值創(chuàng)造”，公共價(jià)值便從政府的一個(gè)目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)樨灤┱麄€(gè)政府公共治理過(guò)程的一個(gè)戰(zhàn)略管理，這也標(biāo)志著政府治理自身存在的合理性重回正軌。學(xué)界在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展出的公共價(jià)值范式在政府目標(biāo)與行為模式上也超越了新公共管理，強(qiáng)調(diào)共同偏好的公共利益和多元協(xié)同共治的行為模式。穆?tīng)柼岢?，公共價(jià)值創(chuàng)造是由公共價(jià)值界定、合法性支持與合理性建設(shè)、公共治理運(yùn)轉(zhuǎn)能力與實(shí)施三部分構(gòu)成的一個(gè)戰(zhàn)略三角形。其中，最關(guān)鍵的是追求和創(chuàng)造公共價(jià)值過(guò)程的合法性，這也決定了公共價(jià)值創(chuàng)造的核心特征是協(xié)商治理與網(wǎng)絡(luò)化治理，因?yàn)楣矁r(jià)值的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于以“反身折射”[7]的方式選擇的行動(dòng)。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)縣域數(shù)字政府建設(shè)中的各種形式主義，導(dǎo)致數(shù)字治理中公共價(jià)值缺失和偏離問(wèn)題，穆?tīng)柕膽?zhàn)略三角模型無(wú)疑為糾正縣域數(shù)字政府建設(shè)目標(biāo)、促進(jìn)縣域公共價(jià)值創(chuàng)造提供了恰當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)。

（一）縣域數(shù)字政府建設(shè)的根本宗旨與戰(zhàn)略目標(biāo)：公共價(jià)值

創(chuàng)造公共價(jià)值是政府的最終價(jià)值目標(biāo)，更是縣域數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中始終遵循的宗旨。創(chuàng)造公共價(jià)值在縣域政府?dāng)?shù)字化治理中體現(xiàn)得最為直觀，著重強(qiáng)調(diào)“實(shí)質(zhì)性”特征，堅(jiān)持民本理念，能夠滿(mǎn)足公眾以及公共服務(wù)對(duì)象的期待，并對(duì)其提供具有實(shí)質(zhì)性?xún)r(jià)值的服務(wù)。

公共價(jià)值實(shí)質(zhì)上是政府內(nèi)部與外部社會(huì)等相關(guān)主體的期望與偏好的集合，根據(jù)穆?tīng)柼岢龅墓矁r(jià)值創(chuàng)造的情境性特征，這種集合需要在具體的某種場(chǎng)景中才能呈現(xiàn)出具體的公共價(jià)值內(nèi)容，這也要求縣域數(shù)字政府在推行具體數(shù)字化改革項(xiàng)目時(shí)需考慮到公眾在相應(yīng)具體領(lǐng)域內(nèi)的需求與期望。數(shù)字政府建設(shè)必須堅(jiān)持以人民為中心，縣域數(shù)字政府建設(shè)更是以切切實(shí)實(shí)的人民利益為導(dǎo)向，把人民的滿(mǎn)意度和獲得感作為衡量縣域數(shù)字政府建設(shè)的根本標(biāo)準(zhǔn)。在數(shù)字化改革浪潮中，如諸暨等一些縣區(qū)推行“一證通辦”“最多跑一次，最好一次都不跑”等改革，真正將民本理念落到實(shí)處，堅(jiān)持公共價(jià)值本位的宗旨導(dǎo)向，打造縣域滿(mǎn)意型數(shù)字政府。

（二）縣域數(shù)字政府的合法性建設(shè)：授權(quán)環(huán)境

合法性建設(shè)是一種來(lái)自外部認(rèn)可的授權(quán)環(huán)境，包括政治授權(quán)環(huán)境與社會(huì)授權(quán)環(huán)境。首先，政治授權(quán)環(huán)境可以說(shuō)是自上而下的授權(quán)環(huán)境?？h域數(shù)字政府在授權(quán)環(huán)境上不同于其他地方政府，需要獲得上級(jí)政府和上級(jí)部門(mén)關(guān)于縣域數(shù)字政府建設(shè)與推進(jìn)認(rèn)可的合法性授權(quán)環(huán)境。穆?tīng)柮鞔_提出政治是公共價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程的起點(diǎn)，也是不可或缺的一項(xiàng)基本性前提性要素。只有得到了政治授權(quán)，縣域數(shù)字政府才能有權(quán)進(jìn)行數(shù)字化治理?？梢哉f(shuō)，這是一種來(lái)源于上部的權(quán)威授權(quán)環(huán)境。在我國(guó)，這種授權(quán)環(huán)境的重要性和影響力更為顯見(jiàn)。秉承全心全意為人民服務(wù)的宗旨，2015年以來(lái)我國(guó)出臺(tái)多部大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱領(lǐng)與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等文件，黨的十九屆四中全會(huì)和五中全會(huì)提出加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的要求，提升人民幸福感和滿(mǎn)意感成為數(shù)字政府建設(shè)追求的最終價(jià)值目標(biāo)。這是從以組織部門(mén)為中心到以民眾需求為中心的數(shù)字化改革。黨的二十大報(bào)告提出，到2035年，我國(guó)發(fā)展的總目標(biāo)之一是基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而數(shù)字政府建設(shè)是其必然要求。為此，從省到市再到縣（市、區(qū)），數(shù)字政府建設(shè)都在火熱進(jìn)行中。中央、省市級(jí)政府所給予的“合法性”只是縣域數(shù)字政府的“上部合法的授權(quán)環(huán)境”中的一部分內(nèi)容，同時(shí)，縣域數(shù)字政府仍需要上級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)給予的合法性。因?yàn)榭h域治理中有其獨(dú)特的治理體制——“黨政體制”與“條塊體制”，這是一種典型的“政行合一”體制。其次，社會(huì)授權(quán)環(huán)境可以說(shuō)是自下而上的授權(quán)環(huán)境。在縣域數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中，本縣域范圍內(nèi)社會(huì)公眾對(duì)縣域數(shù)字政府的認(rèn)可與支持、信任與配合是縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造的一項(xiàng)關(guān)鍵要素，如此公共價(jià)值才可延續(xù)，也顯示出其可持續(xù)性特征。

（三）縣域數(shù)字政府的能力建設(shè)：運(yùn)作管理能力

縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造的核心和落腳點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)既定的公共價(jià)值，其自身的運(yùn)作管理能力則是影響既定公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度及縣域數(shù)字政府自身行為可行性與可持續(xù)性的核心要素，其實(shí)就是縣域數(shù)字政府的執(zhí)行力即能力建設(shè)問(wèn)題。穆?tīng)栐谄涔矁r(jià)值創(chuàng)造的戰(zhàn)略三角模型中指出，運(yùn)作能力是公共管理部門(mén)生產(chǎn)公共價(jià)值所必需的各種資源與能力[3]278。

一是數(shù)字信息技術(shù)的賦能?？h域數(shù)字政府不同于其他層級(jí)數(shù)字政府，在致力于創(chuàng)造公共價(jià)值過(guò)程中的能力建設(shè)包含縣域數(shù)字政府自身內(nèi)部的能力建設(shè)及其下部的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政府能力建設(shè)，二者的共同之處是都需要以信息技術(shù)為強(qiáng)有力的驅(qū)動(dòng)因素。如“驅(qū)動(dòng)縣域數(shù)字政府走向網(wǎng)絡(luò)治理、整體性治理和科學(xué)精準(zhǔn)智治”[21]，這也是基本的支撐性要素，為縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)數(shù)字賦能。

二是強(qiáng)調(diào)扁平化的整體性和網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)。在民主程序的作用上，傳統(tǒng)公共行政體現(xiàn)責(zé)任性，新公共管理體現(xiàn)目的性，而公共價(jià)值管理體現(xiàn)話(huà)語(yǔ)性，即考慮各方觀點(diǎn)，輪流和持續(xù)的民主交流過(guò)程才是關(guān)鍵[22]總序43。這顯然表明網(wǎng)絡(luò)化治理成為公共價(jià)值創(chuàng)造的核心特征。打造和維系這種網(wǎng)絡(luò)化治理格局的前提是信息技術(shù)，信息技術(shù)可使縣域數(shù)字政府在創(chuàng)造公共價(jià)值過(guò)程中有能力實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨業(yè)務(wù)、跨部門(mén)、跨層級(jí)高效運(yùn)作。

三是在職能上呈現(xiàn)出有為、能動(dòng)和協(xié)作型行政。在公共價(jià)值管理的范式中，政府扮演了“在協(xié)商和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中起導(dǎo)向作用，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)的整體能力”[22]總序43的角色。在注重內(nèi)部運(yùn)作能力的同時(shí)積極與外部多元主體協(xié)作，最大限度地整合有效資源，及時(shí)協(xié)調(diào)公共價(jià)值、授權(quán)環(huán)境和運(yùn)作能力之間的關(guān)系，使得三者達(dá)到最佳匹配狀態(tài)。縣域數(shù)字政府的能力建設(shè)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府能力建設(shè)的不同之處在于，縣域數(shù)字政府自身的能力建設(shè)相對(duì)來(lái)說(shuō)較為寬泛，強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)性及其指導(dǎo)的明確性，下部的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政府能力建設(shè)著重強(qiáng)調(diào)具體執(zhí)行性和可行性。

在大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下，縣域數(shù)字政府是縣域政府主動(dòng)適應(yīng)信息時(shí)代發(fā)展變革的產(chǎn)物，面對(duì)公眾更高更多元的期望，必須以創(chuàng)造公共價(jià)值為根本宗旨和目標(biāo)，在上部從黨委+上級(jí)政府+條線(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)處獲得政治合法性的授權(quán)環(huán)境，在外部積極從縣域社會(huì)公眾中獲得社會(huì)合法性的授權(quán)環(huán)境，在自身內(nèi)部與下部的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政府方面提升運(yùn)作能力。在戰(zhàn)略三角模型基礎(chǔ)上，從縣域數(shù)字政府的宗旨與內(nèi)部、下部構(gòu)建公共價(jià)值創(chuàng)造的內(nèi)部三角模型，從上部與外部構(gòu)建公共價(jià)值創(chuàng)造的外部三角模型，內(nèi)外部雙重三角模型形成有效合力以實(shí)現(xiàn)縣域數(shù)字政府公共價(jià)值的創(chuàng)造。如圖1所示：

四、縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造的實(shí)踐邏輯

政府應(yīng)該“以一種有目的的、尋找價(jià)值的眼光來(lái)分析環(huán)境，然后再?gòu)呐c政治環(huán)境的互動(dòng)中發(fā)現(xiàn)機(jī)會(huì)，并據(jù)此采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)，或在組織內(nèi)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。如果他們能夠成功地發(fā)現(xiàn)并利用機(jī)會(huì)創(chuàng)造價(jià)值，那是因?yàn)樗麄冊(cè)谥贫拳h(huán)境的夾縫中找到了自我，而不是因?yàn)檫@個(gè)世界的要求越來(lái)越少”[3]105-106。因此，根據(jù)縣域數(shù)字政府內(nèi)外部雙重三角疊加的公共價(jià)值戰(zhàn)略三角模型，縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造的實(shí)踐邏輯應(yīng)首先在價(jià)值尋求中收集社會(huì)集中偏好與期望，找到具體實(shí)質(zhì)公共價(jià)值；其次在價(jià)值論證中獲得數(shù)字政府價(jià)值創(chuàng)造的政治合法性與社會(huì)合法性；再次在價(jià)值實(shí)現(xiàn)中以?xún)?yōu)化的組織結(jié)構(gòu)、先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)和協(xié)同共治的網(wǎng)絡(luò)化治理推進(jìn)縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造。

（一）價(jià)值尋求：有效尋求縣域數(shù)字政府實(shí)質(zhì)性的公共價(jià)值

穆?tīng)栐谡劶肮矁r(jià)值時(shí)一直強(qiáng)調(diào)其較強(qiáng)的場(chǎng)景性特征，在對(duì)公共價(jià)值具體實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容尋求上也是采取如環(huán)保、青少年教育等具體案例場(chǎng)景的方式講述何謂公共價(jià)值的問(wèn)題。雖然價(jià)值尋求有極強(qiáng)的情境要求，但縣域數(shù)字政府建設(shè)中的公共價(jià)值在擁有場(chǎng)景性的同時(shí)也呈現(xiàn)出通用的幾個(gè)核心導(dǎo)向的公共價(jià)值。如Jean等學(xué)者提出數(shù)字政府的公共價(jià)值包括改善公共服務(wù)、提高行政效率、開(kāi)放政府能力、改善職業(yè)精神、提高政府公信力和改善社會(huì)福祉[23]。劉銀喜等學(xué)者結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，提出數(shù)字政府尋求的價(jià)值包括增進(jìn)民生福祉、改善公共服務(wù)和提升治理效能[14]。蔣敏娟等研究人員基于西方的實(shí)踐與研究認(rèn)為數(shù)字政府具有開(kāi)放、整體和公民導(dǎo)向三種價(jià)值蘊(yùn)含[24]。這些研究為探尋縣域數(shù)字政府公共價(jià)值提供了重要理論基礎(chǔ)。結(jié)合前面論述的縣域數(shù)字政府的特殊性，縣域數(shù)字政府在公共價(jià)值創(chuàng)造中應(yīng)尋找以下幾種導(dǎo)向性公共價(jià)值。

第一，堅(jiān)持以民眾需求為中心的價(jià)值理念。首先，相比其他層級(jí)政府，縣域政府與民眾的接觸最直接和頻繁，縣域數(shù)字政府建設(shè)的公共價(jià)值突出以人民為中心。隨著社會(huì)主要矛盾的變化，我國(guó)地區(qū)間縣域數(shù)字政府建設(shè)必須堅(jiān)持人民主體地位，但因縣域數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展進(jìn)程不同，需要切實(shí)根據(jù)縣域?qū)嶋H情況，不斷滿(mǎn)足所在縣域民眾的具體和獨(dú)特需求。同時(shí)，更為重要的是有別于以往將以人民為中心的理念作為戰(zhàn)略目標(biāo)的理念，應(yīng)把以民眾需求為中心的理念過(guò)程化，貫穿于整個(gè)縣域數(shù)字政府建設(shè)的每一個(gè)階段和環(huán)節(jié)。

第二，具有較高較優(yōu)的服務(wù)供給水平?？h域數(shù)字政府以數(shù)字化技術(shù)為關(guān)鍵支撐，廣泛、準(zhǔn)確和及時(shí)掌握民眾的各種需求狀況，通過(guò)協(xié)同治理、“一站式”服務(wù)等整體性治理方式為市場(chǎng)主體和社會(huì)民眾提供更高效化、便捷化、精準(zhǔn)化、個(gè)性化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

第三，科學(xué)量化績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。縣域數(shù)字政府尋找到實(shí)質(zhì)性的公共價(jià)值后并非了事，還需在政府績(jī)效評(píng)價(jià)中具體量化。以公共價(jià)值的“行為性、公民性、服務(wù)性和社會(huì)性”[12]為根據(jù)，用“基于公共價(jià)值構(gòu)建數(shù)字政府績(jī)效評(píng)價(jià)量化指標(biāo)體系，對(duì)數(shù)字政府生產(chǎn)的核心公共價(jià)值進(jìn)行測(cè)量，通過(guò)分析兩者的匹配性和一致性程度科學(xué)評(píng)價(jià)數(shù)字政府績(jī)效水平”[25]。如此才能尋求和提升公共價(jià)值，并形成一個(gè)閉環(huán)管理機(jī)制，同時(shí)也為將來(lái)的縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造提供參考。

第四，縣域數(shù)字政府自身的治理效能?？h域數(shù)字政府建設(shè)最終的價(jià)值追尋和目的是提升縣域政府的治理效能，以大數(shù)據(jù)、AI等新興信息技術(shù)進(jìn)行科學(xué)決策、智能化治理、全方位客觀公正考評(píng)，實(shí)現(xiàn)高效、高質(zhì)的現(xiàn)代化治理公共價(jià)值。

（二）價(jià)值論證：建構(gòu)縣域數(shù)字政府的網(wǎng)絡(luò)化治理格局

在縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造的模型圖中，其外部授權(quán)環(huán)境表明，在縣域數(shù)字政府進(jìn)行政治與社會(huì)雙重合法性的價(jià)值論證過(guò)程中，建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化治理格局成為必然要求。縣域數(shù)字政府不再像傳統(tǒng)公共行政只保證規(guī)則和程序的運(yùn)行，也不再像新公共管理只重視實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，而是以“主導(dǎo)者”角色建構(gòu)多元協(xié)同共治的網(wǎng)絡(luò)化治理格局，同時(shí)以“維護(hù)者”角色保障網(wǎng)絡(luò)化治理格局的有效運(yùn)行。

第一，從縣域數(shù)字政府黨政體制角度看，黨政體制可以借助黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位推進(jìn)縣域數(shù)字政府建設(shè)。這決定了黨政一把手成為縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造的領(lǐng)導(dǎo)者。在縣域政府層面，黨政一把手領(lǐng)導(dǎo)力強(qiáng)，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生直接影響。因此，在價(jià)值論證時(shí)，需要充分發(fā)揮縣域黨政一把手的領(lǐng)導(dǎo)力，充分“發(fā)揮元領(lǐng)導(dǎo)角色，幫助其他主體形式形成公共價(jià)值愿景”“授予其他主體創(chuàng)造公共價(jià)值的權(quán)力”[25]，主動(dòng)“吸納多元化的治理主體”“以?xún)?yōu)勢(shì)資源間互補(bǔ)互助為核心”[19]，主導(dǎo)建構(gòu)由政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同共治的網(wǎng)絡(luò)治理格局。

第二，從縣域數(shù)字政府特有的“條塊體制”角度看，條塊體制即雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，“塊塊”指縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨委政府，“條條”指黨政職能部門(mén)。因此，在縣域數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中，政府職能部門(mén)既要接受縣黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，又要受到上級(jí)對(duì)口部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)。充分利用上級(jí)部門(mén)政策資源積極解決縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造問(wèn)題，積極爭(zhēng)取省市級(jí)政府部門(mén)支持，是我國(guó)縣域數(shù)字政府獨(dú)有的政治性特質(zhì)，亦可獲得政治合法性。

第三，從縣域數(shù)字政府治理主體看，網(wǎng)絡(luò)化治理是縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造的必然要求。數(shù)字信息技術(shù)賦能縣域數(shù)字政府建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)治理格局，促其實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)治理，同時(shí)也賦能政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元化治理共同體運(yùn)作。

第四，從縣域社會(huì)層面獲取合法性。從當(dāng)前我國(guó)縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造情況看，社會(huì)合法性方面不容樂(lè)觀，需警惕自身壓力型體制帶來(lái)的副作用。社會(huì)授權(quán)環(huán)境的合法性對(duì)于縣域數(shù)字政府來(lái)說(shuō)最為重要，任務(wù)亦最為艱難，因?yàn)榭h域政府壓力型體制決定了其數(shù)字政府建設(shè)的基本邏輯是“唯上主義”，即面對(duì)省市級(jí)政府的絕對(duì)權(quán)威選擇絕對(duì)服從。如考核、指標(biāo)、升職和獎(jiǎng)懲等內(nèi)容極易導(dǎo)致縣域數(shù)字政府在公共價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程中出現(xiàn)偏離和缺失，與數(shù)字政府的民眾需求導(dǎo)向宗旨背道而馳，數(shù)字政府建設(shè)的形式主義將逐漸讓本縣域內(nèi)民眾對(duì)縣域政府?dāng)?shù)字化治理失去信任和興趣。失去外部社會(huì)授權(quán)環(huán)境的合法性，縣域數(shù)字政府的公共價(jià)值創(chuàng)造自然出現(xiàn)“失范”。因此，縣域數(shù)字政府更需時(shí)刻以民眾整體性需求為宗旨，以最優(yōu)的服務(wù)滿(mǎn)足民眾需求，提升民眾的數(shù)字獲得感和生活幸福感，而非碎片化一味“討好”上級(jí)喜好，如此才能最大限度地為公共價(jià)值創(chuàng)造獲得社會(huì)合法性。

（三）價(jià)值實(shí)現(xiàn)：強(qiáng)化和提升自我運(yùn)作能力

縣域數(shù)字政府需要在組織流程再造能力、技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用能力、數(shù)據(jù)資源管理能力、各部門(mén)整體性治理能力、下級(jí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府以及與其他多元主體協(xié)同共治能力等方面，增強(qiáng)自身公共價(jià)值創(chuàng)造的運(yùn)作能力。

第一，縣域領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字化領(lǐng)導(dǎo)力?？h域數(shù)字政府作為民眾的直接服務(wù)者，雖其行政職級(jí)較低，但其領(lǐng)導(dǎo)者的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他層級(jí)數(shù)字政府的領(lǐng)導(dǎo)者，其數(shù)字化領(lǐng)導(dǎo)力高低決定了縣域范圍內(nèi)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與否?！皯?yīng)從領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)知、領(lǐng)導(dǎo)行為、組織文化、技術(shù)吸納等方面創(chuàng)建從組織到業(yè)務(wù)單元、從領(lǐng)導(dǎo)到公務(wù)員個(gè)體的全方位數(shù)字賦能體系”[26]。

第二，縣域數(shù)字政府對(duì)下部鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政府的引導(dǎo)能力?？h域數(shù)字政府是民眾的直觀性治理者，其下部鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）則是與民眾“手握手”打交道的最直接服務(wù)供給者?？h域數(shù)字政府對(duì)下部的引導(dǎo)恰當(dāng)與否直接影響了縣域民眾的滿(mǎn)意度，也必然涉及社會(huì)合法性問(wèn)題。因此，縣域數(shù)字政府對(duì)下部的引導(dǎo)能力是公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要運(yùn)作能力?？h域數(shù)字政府在對(duì)下部引導(dǎo)的過(guò)程中，應(yīng)避免將自身壓力型體制的副作用傳導(dǎo)給下部，否則會(huì)出現(xiàn)從上到下的整體形式主義問(wèn)題。

第三，縣域政府內(nèi)部的數(shù)字信息技術(shù)能力。數(shù)字賦能是縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造的前提，縣域政府應(yīng)在數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)和數(shù)據(jù)管理及其安全維護(hù)方面不斷提升自身能力。鑒于縣域政府自身層級(jí)較低、縣域資源有限等因素，縣域政府在技術(shù)能力建設(shè)上，應(yīng)采取合作方式，引進(jìn)相關(guān)信息技術(shù)企業(yè)或研究機(jī)構(gòu)并簽訂協(xié)議，為縣域數(shù)字政府建設(shè)提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐，真正做到多元主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，運(yùn)用更強(qiáng)的能力創(chuàng)造縣域最優(yōu)最廣的公共價(jià)值。如余杭區(qū)與阿里巴巴集團(tuán)合作開(kāi)發(fā)城市大腦，2020年9月，余杭區(qū)擁有了全球規(guī)模最大的全浸沒(méi)式液冷數(shù)據(jù)中心、阿里巴巴在杭州成立了首座云計(jì)算數(shù)據(jù)中心——阿里巴巴浙江云計(jì)算仁和數(shù)據(jù)中心。阿里云智能總裁張建鋒表示：“阿里巴巴浙江云計(jì)算仁和數(shù)據(jù)中心是目前杭州地區(qū)已建成的規(guī)模最大、技術(shù)最先進(jìn)的綠色數(shù)據(jù)中心，它的建成投運(yùn)將打響浙江省百萬(wàn)臺(tái)服務(wù)器建設(shè)攻堅(jiān)戰(zhàn)的第一槍?zhuān)瑢⒊蔀榘⒗锇桶图瘓F(tuán)以浙江為核心的長(zhǎng)三角智能數(shù)據(jù)中心建設(shè)的起點(diǎn)和標(biāo)志?！盵27]德清縣和浙江數(shù)字化發(fā)展與治理研究中心合作共建“德清中心”，從具體案例、頂層設(shè)計(jì)和治理體系三個(gè)方面與縣委政策研究室等單位開(kāi)展合作課題研究，為德清縣域數(shù)字政府建設(shè)提供理論依據(jù)和實(shí)踐路徑參考?？h域政府開(kāi)啟創(chuàng)新數(shù)字化項(xiàng)目政企合作模式，以民眾需求為核心，在主體劃分中，政府為主導(dǎo)，企業(yè)為關(guān)鍵，明確彼此合作關(guān)系與責(zé)任邊界，提高了民眾的滿(mǎn)意度。

第四，組織設(shè)立的持續(xù)性。圍繞既定公共價(jià)值，縣域政府通過(guò)新設(shè)立數(shù)字政府機(jī)構(gòu)，從組織體制和機(jī)制上，縣域數(shù)字政府統(tǒng)籌形成合力，系統(tǒng)地、全過(guò)程地促進(jìn)公共價(jià)值創(chuàng)造。在省市級(jí)數(shù)字政府建設(shè)的機(jī)構(gòu)設(shè)置導(dǎo)引下，縣域政府紛紛成立大數(shù)據(jù)發(fā)展局或大數(shù)據(jù)發(fā)展中心，主要負(fù)責(zé)一體化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，綜合各場(chǎng)景應(yīng)用數(shù)據(jù)，建立健全數(shù)據(jù)全生命周期治理機(jī)制。建立數(shù)字政府建設(shè)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，在省市級(jí)政府成立數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的導(dǎo)引下，各縣域政府也成立縣域數(shù)字政府領(lǐng)導(dǎo)小組，縣長(zhǎng)擔(dān)任小組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)做好頂層設(shè)計(jì)相關(guān)工作，領(lǐng)導(dǎo)縣域數(shù)字政府建設(shè)。領(lǐng)導(dǎo)小組本質(zhì)上是政府治理中的一種協(xié)調(diào)機(jī)制，更容易做好領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌工作，但存在持續(xù)性不夠、部門(mén)路徑依賴(lài)嚴(yán)重、因高層頻繁擔(dān)任各小組長(zhǎng)而產(chǎn)生的資源分散效應(yīng)[28]等短板，在此基礎(chǔ)上不少縣域政府組建數(shù)字政府專(zhuān)班，具體統(tǒng)籌縣域數(shù)字政府建設(shè)，更有縣域政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)科室具體負(fù)責(zé)數(shù)字政府建設(shè)。相比“專(zhuān)班”，“科室”更固定，更易使數(shù)字政府建設(shè)成為一種常態(tài)化重點(diǎn)工作。如余杭區(qū)2021年首創(chuàng)成立“數(shù)字政府科”，長(zhǎng)期主抓數(shù)字政府建設(shè)工作。

第五，組織結(jié)構(gòu)的整體性。突破科層制組織結(jié)構(gòu)，整合同類(lèi)部門(mén)或業(yè)務(wù)，通過(guò)開(kāi)發(fā)多場(chǎng)景應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，以整體性治理推動(dòng)縣域數(shù)字政府建設(shè)?？h域數(shù)字政府在大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的促動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)了高效精準(zhǔn)快速的服務(wù)與治理，突破科層制在縱向上慣有的等級(jí)制，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地區(qū)治理，同時(shí)亦突破科層制在橫向上的彼此孤立性，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)、跨系統(tǒng)治理。如諸暨市的“一證通辦”和“一鍵通”系統(tǒng)，背后的關(guān)鍵支撐就是不同系統(tǒng)不同部門(mén)之間相互打通，通過(guò)數(shù)據(jù)共享、部門(mén)協(xié)同治理方式讓群眾共享數(shù)據(jù)紅利，高效迅速處理緊急預(yù)警事件，增強(qiáng)群眾安全感。縣域數(shù)字治理中心更是徹底超越科層制組織結(jié)構(gòu)，摒棄傳統(tǒng)公共行政組織效率導(dǎo)向的公共價(jià)值，真正遵循民眾需求導(dǎo)向的公共價(jià)值。縣域政府開(kāi)始換位思考，從民眾角度出發(fā)，集中基層治理、城市管理、矛盾調(diào)解、應(yīng)急指揮等各種功能，以大數(shù)據(jù)技術(shù)消除了“自上而下”與“部門(mén)壁壘”問(wèn)題。通過(guò)數(shù)據(jù)融合與部門(mén)協(xié)同建立數(shù)字化決策、執(zhí)行、預(yù)警、監(jiān)管、服務(wù)、督查、評(píng)價(jià)、反饋的閉環(huán)管理執(zhí)行鏈，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)整體智治的現(xiàn)代化政府，讓縣域數(shù)字政府公共價(jià)值得到最大程度釋放。

五、未來(lái)研究進(jìn)路

關(guān)于基層政府?dāng)?shù)字治理整體性研究的文獻(xiàn)較多，具體研究較少。面對(duì)當(dāng)前縣域數(shù)字政府建設(shè)中出現(xiàn)的公共價(jià)值缺失或偏離問(wèn)題，本文將研究對(duì)象鎖定在縣域?qū)蛹?jí)，嘗試從公共價(jià)值創(chuàng)造視角對(duì)縣域數(shù)字政府進(jìn)行了理論分析。基于穆?tīng)枒?zhàn)略三角模型理論，結(jié)合縣域數(shù)字政府的特殊性，構(gòu)建了一套縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造分析框架，在此基礎(chǔ)上從公共價(jià)值的尋求、論證和實(shí)現(xiàn)等方面探討了縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造的實(shí)踐邏輯。但是，研究存在分析不夠深入、討論不夠全面等不足之處。要做到深入和全面研究，就需要進(jìn)行一場(chǎng)跨學(xué)派、跨理論甚至跨學(xué)科的理論對(duì)話(huà)。因此，研究縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造，需要將公共價(jià)值管理理論、網(wǎng)絡(luò)化治理理論、善治理論、整體性治理理論、技術(shù)治理理論、新公共服務(wù)理論以及信息技術(shù)學(xué)科相關(guān)理論進(jìn)行彼此間的理論對(duì)話(huà)。結(jié)合縣域數(shù)字政府的特殊性，未來(lái)可采取個(gè)案或多案例研究的方法具體深入地分析探討。從國(guó)家政策與實(shí)踐趨勢(shì)來(lái)看，縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造將是未來(lái)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重中之重。中央明確指出“十四五”時(shí)期“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)”，要“以滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為根本目的”，必須堅(jiān)持以人民為中心的原則，“堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持共同富裕方向”“不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往”[29]。黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，“必須堅(jiān)持人民至上”[30]19、“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。維護(hù)人民根本利益，增進(jìn)民生福祉”[30]27。縣域數(shù)字政府是國(guó)家公共服務(wù)和治理現(xiàn)代化的終端，讓民眾過(guò)上美好幸福生活是我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的重要落腳點(diǎn)。因此，如何具體、深入和全面地分析探討縣域數(shù)字政府公共價(jià)值問(wèn)題、成因、對(duì)策以及評(píng)估顯得至關(guān)重要，作為公共價(jià)值創(chuàng)造的主導(dǎo)者——縣域黨委和政府，如何在數(shù)字化改革浪潮中調(diào)整自身角色和行為模式，對(duì)公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)具有關(guān)鍵意義。

一是關(guān)于縣域數(shù)字政府公共價(jià)值“失范”和具體對(duì)策研究。要對(duì)縣域數(shù)字政府如何更好地創(chuàng)造公共價(jià)值作出具體回答，前提是需要研究其公共價(jià)值“失范”的表現(xiàn)，即縣域數(shù)字政府建設(shè)和治理中出現(xiàn)的公共價(jià)值缺失、偏離、錯(cuò)位等價(jià)值失范問(wèn)題，通過(guò)采取訪(fǎng)談、問(wèn)卷和實(shí)驗(yàn)測(cè)試等方式挖掘縣域數(shù)字政府價(jià)值創(chuàng)造偏離原因，對(duì)此提出相應(yīng)對(duì)策建議。穆?tīng)枏?qiáng)調(diào)公共價(jià)值的“場(chǎng)景性”特征，決定了相關(guān)研究須采取個(gè)案研究或多案例比較研究方法，我國(guó)國(guó)情和體制決定了縣域政府間具有較強(qiáng)的相似性，這為縣域數(shù)字政府探尋創(chuàng)造公共價(jià)值提供了重要參考價(jià)值。

二是關(guān)于縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造的授權(quán)環(huán)境研究。授權(quán)環(huán)境是公共價(jià)值創(chuàng)造的關(guān)鍵，背后其實(shí)是一種公共價(jià)值創(chuàng)造的治理共同體。有了較好的治理格局，獲得了政治與社會(huì)雙重合法性，公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)才能水到渠成。需要注意的是，縣域政府不同于其他層級(jí)政府，其授權(quán)環(huán)境較為復(fù)雜，本文對(duì)此的相關(guān)研究還不夠深入和全面，需要進(jìn)一步系統(tǒng)研究。

三是關(guān)于縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造的評(píng)估體系研究。對(duì)公共價(jià)值的實(shí)質(zhì)內(nèi)容界定后如何檢測(cè)是否實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，科學(xué)、具體和貼近實(shí)際地制定一套公共價(jià)值創(chuàng)造評(píng)估體系則成為不可或缺的一部分。其中，一個(gè)前提條件是評(píng)估體系制定必須以縣域數(shù)字政府自身的特殊性為基礎(chǔ)，區(qū)別于其他層級(jí)政府的評(píng)估。只有形成科學(xué)健全的公共價(jià)值創(chuàng)造評(píng)估體系才能真正使縣域數(shù)字政府創(chuàng)造公共價(jià)值形成閉環(huán)機(jī)制，保證公共價(jià)值創(chuàng)造的持久性。

四是縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程中縣級(jí)黨委和政府的角色與行為研究。一方面，鑒于我國(guó)獨(dú)特的政治體制，縣級(jí)黨委是本縣域內(nèi)最高的政治權(quán)威，其影響力對(duì)縣域數(shù)字政府公共價(jià)值創(chuàng)造起決定性作用；另一方面，縣域自身層級(jí)的特殊性，決定了縣級(jí)政府在公共價(jià)值創(chuàng)造中成為直接的治理者和服務(wù)供給者，其行為直接影響了價(jià)值釋放的效益問(wèn)題。因此，縣級(jí)黨委和政府的角色及其行為研究對(duì)縣域數(shù)字政府如何更好地實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值有著較強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)意義，非常值得進(jìn)一步深入研究。

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Theoretical Basis，Constitutive Dimension and Practical Logic of Public Value Creation in County Digital Government

He Hua

（Party School of the ?Zhuji Municipal Committee of CPC，Shaoxing 312000，Zhejiang，China）

Abstract：County digital government construction is the foundation of national digital government construction.From the perspective of public value creation，based on Moore's strategic triangle model，combined with the particularity of county digital government，this paper analyzes the public value creation content of county digital government from three dimensions：public value，upper and external authorization environment，and inner and lower operation ability，and constructs a public value strategic grand triangle model with internal and external double triangle superimposed.To realize public value，social preference and expectation should be collected in value seeking，concrete and substantive public value should be found，political and social legitimacy of digital government value creation should be obtained in value demonstration，and public value creation of county digital government should be promoted in value realization with optimized organizational structure，advanced digital technology and collaborative network governance.Future research approaches include public value failure，special authorization environment，evaluation system，and the role and behavior of county Party committees and governments.

Key words：public value creation；digital government；county digital government；digital governance

責(zé)任編輯：鄧衛(wèi)紅 汪雪蓮