法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，一流的營(yíng)商環(huán)境離不開高質(zhì)量的法律供給。地方立法是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的核心要素和重要基礎(chǔ)，對(duì)于構(gòu)建統(tǒng)一開放又競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系、加快法治政府建設(shè)和提升市域治理現(xiàn)代化水平都具有重要意義。近年來(lái)，各地高度重視優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，推出了一系列改革舉措并取得了明顯成效，然而在法制支撐方面仍有待提升，亟需以質(zhì)量高、實(shí)效強(qiáng)的地方立法增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

一、營(yíng)商環(huán)境地方立法的可行性

（一）有上位法依據(jù)。2015年立法法修改，賦予設(shè)區(qū)的市作為立法主體；2018年修改后的憲法第一百條增加第二款，為設(shè)區(qū)的市地方立法提供了憲法依據(jù)。2019年10月，國(guó)務(wù)院制定了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（后簡(jiǎn)稱條例）?？紤]到區(qū)域差異較大，中央立法無(wú)法統(tǒng)籌兼顧，條例明確了各地可以結(jié)合實(shí)際情況，在政策性、市場(chǎng)化手段難以解決的深層次矛盾問(wèn)題上，充分發(fā)揮地方立法的補(bǔ)充性、創(chuàng)制性和實(shí)施性功能，針對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境積極探索具有原創(chuàng)性、差異化的法規(guī)措施和制度安排，并建立了寬容失敗的鼓勵(lì)創(chuàng)新機(jī)制。根據(jù)上述規(guī)定，當(dāng)前設(shè)區(qū)的市的地方人大及其常委會(huì)的立法范圍不應(yīng)再局限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“生態(tài)文明建設(shè)”“歷史文化保護(hù)”“基層治理”四個(gè)方面，而是應(yīng)以不涉及地方立法的禁止性事項(xiàng)為界限，可以在“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”“文明行為”等具有本土性和地域性的其他“地方性事務(wù)”方面進(jìn)行地方立法，最大限度地發(fā)揮創(chuàng)造力和創(chuàng)新性，以此激發(fā)地方活力。

（二）有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)多地開展優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面的地方立法。截至2020年12月，已有11個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)頒布了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境地方性法規(guī)。在地市層面，自2013年起，安徽合肥、遼寧撫順以及內(nèi)蒙古鄂爾多斯等地為構(gòu)建公平開放的市場(chǎng)環(huán)境相繼制定了《促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》。除此之外，在政務(wù)環(huán)境方面打造優(yōu)質(zhì)高效便捷服務(wù)的《安陽(yáng)市政務(wù)服務(wù)條例》、在法治環(huán)境方面加強(qiáng)市場(chǎng)主體權(quán)利保護(hù)的《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)促進(jìn)和保護(hù)條例》、在營(yíng)造良好信用環(huán)境和健康金融環(huán)境方面的《福州市社會(huì)信用管理辦法》《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》等地方立法也陸續(xù)出臺(tái)。實(shí)踐證明，這些優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的地方立法既確保了中央相關(guān)的決策部署落到實(shí)處，又能在兼具靈活性、實(shí)效性和針對(duì)性的基礎(chǔ)上為地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。

二、地方營(yíng)商環(huán)境法制建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）地方立法相對(duì)滯后。受經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和改革日益深化的影響，當(dāng)前各個(gè)地方優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的地方立法未能與“放管服”改革及時(shí)跟進(jìn)，促進(jìn)中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶發(fā)展的法律制度有待完善，全面實(shí)施“非禁即入”的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度方面還需立法明確，勞動(dòng)關(guān)系、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、金融信貸、社會(huì)誠(chéng)信等領(lǐng)域也亟待立法的規(guī)范與保障。

（二）行政管理性質(zhì)明顯。當(dāng)前優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的制度依據(jù)，大多是含有“暫行規(guī)定”“管理辦法”等字樣的規(guī)范性文件或政策，在內(nèi)容上主要以市場(chǎng)監(jiān)管為目的，義務(wù)性、禁止性的規(guī)范較多，權(quán)利性、保障性的規(guī)范則較少，導(dǎo)致市場(chǎng)主體缺少參與機(jī)會(huì)和訴求表達(dá)渠道，相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制也不夠完善。

（三）制度構(gòu)建缺乏規(guī)劃?，F(xiàn)階段優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的法制構(gòu)建缺乏前瞻性與科學(xué)系統(tǒng)的全局規(guī)劃，短期聚焦多、整體關(guān)注少。為了擴(kuò)大招商引資，各地各部門的規(guī)范性文件、優(yōu)惠政策之間存在相互矛盾、沖突或重復(fù)等問(wèn)題。

（四）實(shí)施效果不如人意。因缺乏相應(yīng)的配套措施與規(guī)定，現(xiàn)行有關(guān)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的規(guī)范性文件和政策不僅強(qiáng)制性和程序性較地方立法而言略遜一籌，在遵守和執(zhí)行時(shí)也存在較大的隨意性和自由裁量空間，易出現(xiàn)操作性不強(qiáng)、執(zhí)法尺度不一、量罰困難等現(xiàn)象。另外，因忽視地方實(shí)際情況或者脫離市場(chǎng)主體的現(xiàn)實(shí)需求，存在缺乏民主性、科學(xué)性和針對(duì)性等缺陷。甚至?xí)蜻`反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律而產(chǎn)生法治成本過(guò)高、難以落實(shí)等隱患，既背離法治政府的目標(biāo)，也一定程度上浪費(fèi)了地方法治資源。

三、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境地方立法的推進(jìn)路徑

（一）轉(zhuǎn)變立法思路。堅(jiān)持解放思想，摒棄營(yíng)商環(huán)境地方立法具有虛擬性和不可視性的思想局限。相關(guān)部門要主動(dòng)對(duì)標(biāo)條例和國(guó)家優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境18項(xiàng)指標(biāo)，將地方優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與成功做法、較為成熟的規(guī)范性文件以及提請(qǐng)支持的決策決議，及時(shí)地列入立法計(jì)劃并迅速啟動(dòng)立法程序。

（二）突出立法導(dǎo)向?，F(xiàn)階段優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的地方立法要由管理型向服務(wù)型的理念轉(zhuǎn)化。在立法思路上要從制度監(jiān)管型立法上升到權(quán)利保障型立法，進(jìn)而推進(jìn)促進(jìn)型立法和激勵(lì)型立法。在立法模式上，要從單純的政策倡導(dǎo)型立法轉(zhuǎn)變成具體規(guī)則設(shè)計(jì)的實(shí)踐型立法，解決立法體例大、條款空洞無(wú)物、可操作性與針對(duì)性不強(qiáng)等粗放型立法問(wèn)題。

（三）構(gòu)建地方立法體系。一是堅(jiān)持立改廢并舉。要全方位、不定期地清理審查阻礙優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的規(guī)范性文件與政策，將其中多部門重復(fù)證明、重心偏向重點(diǎn)企業(yè)等滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革創(chuàng)新實(shí)踐的內(nèi)容及時(shí)修改或廢止。二是注重優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境立法的整體布局。在進(jìn)一步理順?lè)煞ㄒ?guī)關(guān)系的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)地方立法規(guī)范各自的目的和功能定位，力求做到科學(xué)統(tǒng)籌、整體規(guī)劃、有序安排、合理分配，減少重復(fù)和沖突。三是避免立法盲目性，注重增強(qiáng)前瞻性。既要為未來(lái)深化改革預(yù)留足夠的探索空間，也要為其他法規(guī)的制定保留一定的立法余地。

（四）提高立法質(zhì)量。一是探索建立營(yíng)商環(huán)境地方立法的民主協(xié)商制度。成立營(yíng)商環(huán)境地方立法專題調(diào)研組并深入調(diào)查研究，依托行業(yè)協(xié)會(huì)、科研院所、第三方評(píng)價(jià)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等多元主體，通過(guò)書面函件、召開聽證會(huì)等形式充分掌握并細(xì)化提煉市場(chǎng)主體的急難愁盼，拓寬公眾參與的立法渠道。二是打好立法評(píng)估監(jiān)督組合拳。立法前遵循科學(xué)立法的必要性和比例原則，開展必要性、合法性和可操作性評(píng)估，既降低立法成本又能精準(zhǔn)立法并保證質(zhì)量；立法過(guò)程中嚴(yán)格加強(qiáng)監(jiān)管，開展專項(xiàng)督查和專題詢問(wèn)以避免違憲、違法和違規(guī)行為；立法后做好效果評(píng)價(jià)，檢視地方立法是否產(chǎn)生預(yù)期效果，為進(jìn)一步修改完善立法、加強(qiáng)改進(jìn)執(zhí)法發(fā)揮積極作用。三是堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，找準(zhǔn)立法突破口，突出地方特色。要根據(jù)前期調(diào)研結(jié)果和立法過(guò)程中匯集的意見，以問(wèn)題為導(dǎo)向，在不與憲法、法律、行政法規(guī)和省級(jí)地方性法規(guī)相抵觸的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新在政務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、法治環(huán)境和市場(chǎng)主體權(quán)益保障等方面的地方立法內(nèi)容。堅(jiān)持小切口的立法思路，建議適時(shí)出臺(tái)《政務(wù)服務(wù)條例》《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《多元化解矛盾糾紛促進(jìn)條例》等地方性法規(guī)，力爭(zhēng)在提高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量水平和效率、完善市場(chǎng)要素與資源供給、規(guī)范市場(chǎng)秩序與社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)、構(gòu)建多元商事爭(zhēng)議解決機(jī)制、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與人才引進(jìn)等方面解痛點(diǎn)、破難點(diǎn)、通堵點(diǎn)。同時(shí)，要避免照搬照抄上位法或其他地區(qū)的格式化模板，既緊扣中央和上級(jí)關(guān)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的決策部署，又要因地制宜，突出地方比較優(yōu)勢(shì)和特色，爭(zhēng)取在自主性立法、試驗(yàn)性立法領(lǐng)域有所突破，充分釋放制度生產(chǎn)力并激發(fā)市場(chǎng)主體活力，發(fā)揮高質(zhì)量地方立法助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障作用。

作者簡(jiǎn)介：李方芳，中共宜昌市委黨校政治學(xué)與管理學(xué)教研室法學(xué)副教授。