鄭澤宇

關(guān)鍵詞 自然資源資產(chǎn)收益；中央-地方分配；中央-地方關(guān)系；規(guī)范建構(gòu)

中圖分類號(hào) F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2024）04-0150-11 DOI：10. 12062/cpre. 20231211

全民所有自然資源資產(chǎn)（以下簡稱自然資源資產(chǎn)）收益分配是我國自然資源資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容，自然資源資產(chǎn)收益的中央-地方（以下簡稱央地）分配則是收益分配的核心范疇。2019年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》提出要“完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，合理調(diào)整中央和地方收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)”；2022年3月印發(fā)的《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》明確了全民所有自然資源資產(chǎn)所有者“落實(shí)權(quán)益”的詳盡職責(zé)要求，即“健全收益管理和分配機(jī)制，依法收繳國有土地、礦產(chǎn)資源等收益，并依法納入預(yù)算管理”；相關(guān)國家政策為自然資源資產(chǎn)收益的央地分配機(jī)制改革提供了規(guī)范依據(jù)。在新時(shí)期，自然資源資產(chǎn)收益央地分配機(jī)制的建構(gòu)對于理順央地自然資源收益主體關(guān)系、落實(shí)自然資源國家所有者權(quán)益、提升自然資源開發(fā)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償能力、促成自然資源資產(chǎn)收益在央地兩級(jí)層面的規(guī)模增長和科學(xué)利用具有積極意義。在我國自然資源資產(chǎn)收益央地分配機(jī)制面臨諸多問題和挑戰(zhàn)的背景下，本文擬以央地自然資源資產(chǎn)管理關(guān)系為視角，釋明自然資源資產(chǎn)收益央地分配的基本范疇和央地互動(dòng)原理，剖析自然資源資產(chǎn)收益央地分配的機(jī)制困境，相應(yīng)地提出建構(gòu)我國自然資源資產(chǎn)收益央地分配機(jī)制的方法路徑。

1 自然資源資產(chǎn)收益央地分配的現(xiàn)實(shí)背景

1. 1 體制依托：央地分權(quán)的自然資源資產(chǎn)管理框架

20 世紀(jì)90 年代以來，我國分稅制改革不斷深化發(fā)展。伴隨著央地財(cái)稅關(guān)系的厘清，中央政府和地方政府在財(cái)政支出責(zé)任上的劃分邏輯隨之不斷明晰，并以此為度量形成了中央政府和地方政府在管理事權(quán)上的分權(quán)化結(jié)構(gòu)［1］。整體上來看，央地分權(quán)體制體現(xiàn)了中央向地方放權(quán)的國家治理思路：一方面強(qiáng)調(diào)中央在國家重大治理事項(xiàng)上的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用和統(tǒng)籌地位；另一方面則突出地方的主體責(zé)任地位［2］，并賦予了地方更廣泛的行動(dòng)自主權(quán)和決策空間。在自然資源資產(chǎn)管理上，央地分權(quán)體制的運(yùn)作體現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，2020年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮访鞔_了在“自然資源有償使用和權(quán)益管理”上，依照自然資源資產(chǎn)權(quán)屬及法律授權(quán)的不同，劃分為中央事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任、央地共擔(dān)事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任、地方事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的分權(quán)體系框架。在此框架下，地方性自然資源調(diào)查監(jiān)測、自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)、自然資源集約節(jié)約利用、中央委托地方代理行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)管理事項(xiàng)的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任由央地共擔(dān)或者直接歸于地方，地方成為履行自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)、承擔(dān)自然資源資產(chǎn)管護(hù)責(zé)任的當(dāng)然主體。第二，財(cái)稅體制改革背景下的央地分權(quán)問題本質(zhì)上是一個(gè)分利問題［3］。為促進(jìn)地方事權(quán)與其財(cái)政支出責(zé)任相匹配，以央地事權(quán)劃分為依據(jù)而向地方分配財(cái)權(quán)，確保其享有充分財(cái)力來履行支出責(zé)任，由此，除市場主體所享有的用益物權(quán)收益以外，因自然資源資產(chǎn)市場交易所產(chǎn)生的所有權(quán)收益等主要?dú)w省級(jí)地方政府所有。同時(shí)，依據(jù)《方案》的規(guī)定，“各省級(jí)人民政府要參照本方案要求，結(jié)合本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）實(shí)際，合理劃分省以下自然資源領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。”省級(jí)以下政府享有收益的具體比例則在省級(jí)政府統(tǒng)籌的自然資源資產(chǎn)收益基本盤中，結(jié)合市縣擔(dān)負(fù)自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)和支出責(zé)任的具體情況，依據(jù)省自然資源資產(chǎn)收益征管劃轉(zhuǎn)管理辦法來確定。第三，央地分權(quán)問題是一個(gè)分責(zé)問題。在央地分權(quán)體制下，中央應(yīng)當(dāng)有廣泛的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)使其在自然資源開發(fā)利用、生態(tài)保護(hù)以及協(xié)調(diào)稅負(fù)結(jié)構(gòu)等方面落實(shí)統(tǒng)籌責(zé)任義務(wù)。另外，地方在自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)上的集中化提升了其對自然資源市場運(yùn)作的行政干預(yù)動(dòng)力，而行政干預(yù)的內(nèi)容和幅度也應(yīng)當(dāng)在中央向地方賦權(quán)所確定的地方政府主體責(zé)任的限定范疇中，不能有所逾越。

1. 2 范圍界定：通過央地分配的自然資源資產(chǎn)收益

在闡釋自然資源資產(chǎn)收益央地分配的規(guī)范體系之前，需要明確央地分配的對象范疇，即自然資源資產(chǎn)收益的內(nèi)涵范圍。事實(shí)上，自然資源資產(chǎn)收益是一個(gè)復(fù)合概念，是自然資源、資產(chǎn)化的自然資源、資產(chǎn)的收益三個(gè)概念的集合，界定自然資源資產(chǎn)收益的范圍就需要對相關(guān)概念作出合理解釋。

1. 2. 1 自然資源資產(chǎn)的內(nèi)涵和范圍

資產(chǎn)的概念早先起源于會(huì)計(jì)學(xué)的研究范疇。依《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》的定義，資產(chǎn)是指企業(yè)擁有或控制的，包括財(cái)產(chǎn)、債務(wù)和其他經(jīng)濟(jì)權(quán)利在內(nèi)的能以貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源［4］。同時(shí)，Sprouse等指出，資產(chǎn)是與稀缺的經(jīng)濟(jì)資源相關(guān)的，其代表企業(yè)從交易中獲得未來預(yù)期的經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利［5］。葛家澍［6］框定了資產(chǎn)所蘊(yùn)含的價(jià)值功能，即資產(chǎn)在獲得經(jīng)濟(jì)利益的過程中，具有的未來服務(wù)能力和資源配置能力。上述概念清晰表明了經(jīng)濟(jì)學(xué)上資產(chǎn)涵屬的本源特征，即資源構(gòu)成資產(chǎn)所具有的資源稀缺性、經(jīng)濟(jì)利益預(yù)期性、權(quán)利性、未來服務(wù)性。

自2013年中國首次正式提出自然資源資產(chǎn)的概念以來，雖然自然資源資產(chǎn)一詞廣泛體現(xiàn)在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等文件中，但是卻鮮見對自然資源資產(chǎn)概念正式的官方闡釋。事實(shí)上，自然資源資產(chǎn)的內(nèi)涵較為廣泛，結(jié)合資產(chǎn)的概念可知：其一，構(gòu)成資產(chǎn)的自然資源必然具有稀缺性，稀缺性是資產(chǎn)化管理的前提。其二，在本土化語境中，除了不在本文討論范疇中的集體所有自然資源資產(chǎn)以外，構(gòu)成資產(chǎn)的自然資源在產(chǎn)權(quán)上必然屬于國家所有和全民所有，這也是我國自然資源資產(chǎn)管理體制改革的邏輯起點(diǎn)。其三，構(gòu)成資產(chǎn)的自然資源必然具有財(cái)富性和增值性，因而其具有收益管理的必要。其四，從收益管理的角度來看，構(gòu)成資產(chǎn)的自然資源主要包含未經(jīng)開發(fā)利用的自然資源。而經(jīng)開發(fā)利用和市場多次流轉(zhuǎn)所形成的資源原料、資源產(chǎn)品及其收益的權(quán)利歸于市場自由主體，在國家所有權(quán)層面不具有計(jì)算其收益和進(jìn)行收益管理的必要性和可能性。綜上所述，全民所有自然資源資產(chǎn)是指全民所有未經(jīng)開發(fā)利用的、具有可持續(xù)產(chǎn)生預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益能力且產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)清晰，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理具有積極作用的稀缺自然資源財(cái)富。在自然資源資產(chǎn)的種類上，自然資源資產(chǎn)的稀缺性特征限縮了自然資源的范圍種類，空氣、風(fēng)能、海水、巖石等自然資源因不具有稀缺性而無法包含在自然資源資產(chǎn)的類別之中，《中國自然資源手冊》限定的土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原等具有經(jīng)濟(jì)效益的自然資源則是自然資源資產(chǎn)的應(yīng)然范疇［7］。

1. 2. 2 自然資源資產(chǎn)收益的內(nèi)涵和范圍

就自然資源而言，一切能夠參與到人類生產(chǎn)生活物質(zhì)循環(huán)、可以資產(chǎn)化的自然資源，都是具有利益性的、都是能產(chǎn)生收益的，因而自然資源資產(chǎn)收益的范圍非常廣泛。那么，如何界定自然資源資產(chǎn)收益的范圍呢？產(chǎn)權(quán)是一個(gè)適當(dāng)?shù)囊暯?。產(chǎn)權(quán)是資產(chǎn)收益的前提條件和核心基礎(chǔ)，其涵蓋了自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利，并促使相關(guān)權(quán)利在一定條件下轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)和金融工具，從而獲得基于產(chǎn)權(quán)的權(quán)利效益，即自然資源資產(chǎn)權(quán)益的存在。概言之，產(chǎn)權(quán)主體界定了收益主體，產(chǎn)權(quán)的行使確定了收益的范圍。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)行使是法律權(quán)利的動(dòng)態(tài)范疇，在其動(dòng)態(tài)性中會(huì)引發(fā)一系列的法律關(guān)系變動(dòng)及法律利益的流轉(zhuǎn)。如在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的背景下，自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)的分離行使清晰地界定了不同主體依據(jù)其享有權(quán)利而獲得收益的范圍（所有權(quán)人獲得所有權(quán)收益、使用權(quán)人獲得用益物權(quán)收益）；自然資源資產(chǎn)使用權(quán)和監(jiān)管權(quán)的分離行使則厘清了自然資源權(quán)利和權(quán)力的不同邊界，自然資源資產(chǎn)的行政管理主體依其權(quán)力框架享有征收、管理自然資源稅費(fèi)的能力（管理權(quán)監(jiān)管權(quán)人獲得規(guī)制權(quán)收益）?？梢钥闯?，在自然資源資產(chǎn)形成、存續(xù)、利用及配置過程中，不同主體基于不同的權(quán)利或者權(quán)力樣態(tài)可獲取不同位階的自然資源資產(chǎn)收益。具體而言，自然資源資產(chǎn)收益包括三個(gè)方面。

第一，所有權(quán)收益。所有權(quán)收益是國家對其所有的自然資源資產(chǎn)行使占有、使用、收益、處分權(quán)能的體現(xiàn)。國家作為自然資源資產(chǎn)的所有者，以《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）物權(quán)編確立的土地使用權(quán)、探采礦權(quán)、海域使用權(quán)等用益物權(quán)為權(quán)利依據(jù)，通過“招拍掛”等方式將用益物權(quán)出讓給市場主體，并通過向市場主體出讓用益物權(quán)而獲得所有權(quán)收益［8］。就所有權(quán)收益的表現(xiàn)形式來看，其既包括出讓、出租和作價(jià)出資自然資源資產(chǎn)所產(chǎn)生的商品價(jià)值收益（經(jīng)濟(jì)價(jià)值收益，如礦業(yè)權(quán)出讓收益、土地使用權(quán)出讓金），也包括開發(fā)利用自然資源資產(chǎn)所內(nèi)在的生態(tài)收益、社會(huì)收益（旅游、教育、扶貧）等服務(wù)收益。

第二，用益物權(quán)收益。用益物權(quán)收益是在自然資源國家所有者讓渡用益物權(quán)且用益物權(quán)進(jìn)入市場配置后，市場主體占有、使用自然資源所獲得的收益。自然資源資產(chǎn)的用益物權(quán)收益表現(xiàn)為天然收益、法定收益和人工收益三個(gè)方面。天然收益是指因自然資源的自然屬性而獲得的收益；法定收益是指因法律關(guān)系而產(chǎn)生的收益；人工收益則指通過人力加工和經(jīng)營運(yùn)作而產(chǎn)生的收益。值得注意的是，在理想層面，自然資源資產(chǎn)收益理應(yīng)包括用益物權(quán)收益的范疇。但就現(xiàn)實(shí)來看，自然資源用益物權(quán)收益主要依托于自然資源的市場配置和市場流轉(zhuǎn)而由市場主體取得，市場主體的經(jīng)營行為具有自發(fā)性，且享有自然資源用益物權(quán)的市場主體的產(chǎn)生和變遷也往往基于民事合同關(guān)系的多樣化而具有分散性，因而在現(xiàn)行制度體系下難以準(zhǔn)確衡量自然資源資產(chǎn)在市場化運(yùn)作環(huán)境下的用益物權(quán)收益內(nèi)容和規(guī)模。同時(shí)，就我國目前政府收支統(tǒng)計(jì)制度來看，自然資源資產(chǎn)用益物權(quán)收益很少也很難單獨(dú)分離統(tǒng)計(jì)。因此，本文研究將自然資源資產(chǎn)的用益物權(quán)收益排除在外。

第三，行政規(guī)制權(quán)收益。自然資源的行政規(guī)制權(quán)收益是指在公法層面，政府為履行自然資源管護(hù)職責(zé)、提供公共服務(wù)產(chǎn)品、保護(hù)資源環(huán)境而行使規(guī)制權(quán)力所產(chǎn)生的收益。規(guī)制權(quán)收益包含兩個(gè)層面：其一是基于規(guī)范市場行為、維持生態(tài)平衡、遏制過度開發(fā)行為等諸多目的所產(chǎn)生的行政收費(fèi)類收入，如土地資源收益領(lǐng)域中的土地閑置費(fèi)、礦產(chǎn)資源收益領(lǐng)域中的礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)、生態(tài)資源收益領(lǐng)域中的森林植被恢復(fù)費(fèi)；其二是基于調(diào)控級(jí)差收入、反映自然資源稀缺價(jià)值等目的而在自然資源領(lǐng)域征收的稅收收入，如礦產(chǎn)資源稅、水資源稅。

由上可知，自然資源資產(chǎn)收益，即所有權(quán)收益和規(guī)制權(quán)收益的統(tǒng)稱，其依托于自然資源全民所有權(quán)，是全民所有自然資源資產(chǎn)所有者及其代理主體行使自然資源占有、使用、收益、處分權(quán)能所形成的利益的集合。通過梳理現(xiàn)行法律規(guī)范，所有權(quán)收益和規(guī)制權(quán)收益的實(shí)現(xiàn)形式見表1，各類自然資源資產(chǎn)收益是央地分配的主要對象。

1. 3 規(guī)制樣態(tài)：地方收益為主的央地分配結(jié)構(gòu)

2014年中共中央政治局審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》明確了我國新一輪財(cái)稅體制改革要進(jìn)一步面向調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系，理順央地收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任。在自然資源資產(chǎn)收益的央地關(guān)系上，我國現(xiàn)行法律制度便在中央向地方分權(quán)的自然資源資產(chǎn)管理框架的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)了對中央和地方二元收益法律關(guān)系的規(guī)制和調(diào)整。具體來說，就是通過事權(quán)劃分，理順央地享有的自然資源資產(chǎn)財(cái)權(quán)、支出責(zé)任以及明確各自的收益占比，自然資源資產(chǎn)收益的央地分配關(guān)系是央地分權(quán)的自然資源資產(chǎn)管理框架的重要內(nèi)容。

經(jīng)過規(guī)范梳理，在央地分配上，自然資源資產(chǎn)收益向地方傾斜分配的制度特征顯著（表2）。一方面，除海洋石油企業(yè)繳納的資源稅歸中央所有以外，土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、礦產(chǎn)資源稅、水資源稅這五種行政規(guī)制權(quán)稅類收益均為地方稅的范疇；另一方面，自然資源資產(chǎn)所有權(quán)收益和行政規(guī)制權(quán)行政收費(fèi)類收益，存在三種央地分配方案：其一，屬于中央享有的收益，如石油特別收益金，中央單獨(dú)享有的收益類別較少；其二，屬于地方享有的收益，如土地閑置費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)，地方享有收益是自然資源資產(chǎn)收益央地分配的核心進(jìn)路且地方收益占據(jù)自然資源資產(chǎn)收益的基本盤；其三，屬于央地按比例劃分的收益，如礦業(yè)權(quán)出讓收益“四六分”、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)“二八分”、水資源費(fèi)的“一九分”，等等。央地按比例劃分的收益類別較為豐富。

整體來看，現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)收益央地分配體系一定程度上體現(xiàn)出向地方傾斜分配自然資源收益、突出地方收益占比、增加地方財(cái)政收入的規(guī)制傾向，表明現(xiàn)行法律制度將自然資源國家所有權(quán)下的國家收益權(quán)轉(zhuǎn)化為自然資源地方收益權(quán)的基本規(guī)制特征。同時(shí)，自然資源資產(chǎn)收益的央地分配方案具有固定性和強(qiáng)制性，自然資源國家所有者往往較少依托自然資源國家所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)依據(jù)來消弭自然資源產(chǎn)地、運(yùn)輸?shù)匾约跋牡氐葏^(qū)域間資源權(quán)益分配的代際不公現(xiàn)象，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)收益在央地間、區(qū)域間的公平配置。在央地的自然資源資產(chǎn)收益分配格局中，自然資源資產(chǎn)收益主要留置于地方，省級(jí)政府再根據(jù)市縣的自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)和支出責(zé)任擔(dān)負(fù)情況，按比例將收益所得層層分配至市縣［9］。

另外，從財(cái)稅體制改革視角來看，財(cái)權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)與各級(jí)政府的支出責(zé)任相適應(yīng)。現(xiàn)行制度對地方財(cái)政收入的傾斜分配與地方承擔(dān)的自然資源資產(chǎn)管理財(cái)政支出責(zé)任有直接關(guān)聯(lián)，如依據(jù)現(xiàn)行自然資源管理體制，地方在重要生態(tài)功能區(qū)公益林管護(hù)、礦區(qū)資源開采補(bǔ)償、流域水源生態(tài)涵養(yǎng)等領(lǐng)域承擔(dān)了較重的事權(quán)和支出責(zé)任。因而從自然資源屬地管理以及促進(jìn)地方充分履行支出責(zé)任義務(wù)的角度來看，現(xiàn)行制度在央地二元收益法律關(guān)系結(jié)構(gòu)上的規(guī)制傾向具有一定的合理性。

2 自然資源資產(chǎn)收益央地分配機(jī)制的內(nèi)在困境

2. 1 央地自然資源資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)利的失衡

2. 1. 1 分權(quán)視角：自然資源資產(chǎn)央地分權(quán)管理框架中收益分配要素的缺失

就本質(zhì)來看，自然資源資產(chǎn)管理的央地分權(quán)體制是在央地之間圍繞自然資源國家所有權(quán)及其各項(xiàng)權(quán)能而進(jìn)行的分權(quán)活動(dòng)，一方面在央地之間分配審批、稅收、處罰、財(cái)政支出等自然資源行政權(quán)力，另一方面也分配占有、使用、收益、處分等自然資源所有權(quán)權(quán)能。這種行政權(quán)和所有權(quán)相統(tǒng)一的特征反映了自然資源資產(chǎn)管理的行政規(guī)制邏輯，也凸顯出“既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員”的行政權(quán)和所有權(quán)行使主體重合的弊端［10］。在這一背景下，央地分權(quán)其實(shí)更像是一個(gè)主體范疇，而不是一個(gè)分配范疇——其是自然資源行政權(quán)和所有權(quán)在縱向主體上的簡單平移，而在中央和地方權(quán)責(zé)利分配的比例及權(quán)責(zé)利分配均衡化上不具有顯著特征。無論是自然資源資產(chǎn)收益的央地按比例分成還是以地方為主要收益主體的分配機(jī)制，自然資源權(quán)責(zé)利在央地兩級(jí)主體間的分配是否與地方承擔(dān)的自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)，是否考慮到不同類別自然資源資產(chǎn)的差異化管理需求，是否針對不同自然資源類型確立了不同權(quán)責(zé)利劃分方案，是否兼顧了自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人、使用權(quán)人和監(jiān)管權(quán)人的權(quán)益，是否保持了中央和地方自然資源財(cái)稅收入的整體穩(wěn)定，又是否與中央和地方的財(cái)政支出責(zé)任相匹配，都存在較大的實(shí)踐疑問。而如果自然資源資產(chǎn)管理的央地分權(quán)體制不具有解答相關(guān)疑問的能力，那么無疑就會(huì)增加央地在自然資源權(quán)責(zé)利配置上的失衡風(fēng)險(xiǎn)。

2. 1. 2 分責(zé)視角：央地自然資源管護(hù)職責(zé)與收益分配的銜接缺失

在我國全民所有自然資源資產(chǎn)數(shù)量龐大、種類繁多、分布廣泛且專業(yè)性需求較強(qiáng)的背景下，中央在絕大多數(shù)自然資源資產(chǎn)管理領(lǐng)域直接行使自然資源所有權(quán)不具有現(xiàn)實(shí)可能。因而在央地的主體責(zé)任分擔(dān)上，中央委托地方代理履行自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)是當(dāng)前體制改革的一個(gè)重要走向。根據(jù)2022年3月印發(fā)的《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》的規(guī)定，對于土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原等全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使的部分職責(zé)，通過試點(diǎn)機(jī)制，探索由自然資源部委托至省級(jí)、市級(jí)地方政府代理履行，地方所承擔(dān)的自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)以及行使自然資源所有權(quán)的具體方式由中央的委托行為所決定。委托代理試點(diǎn)作為自然資源國家所有權(quán)行權(quán)模式的創(chuàng)新，構(gòu)造了央地政府分級(jí)代理行使自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)的行動(dòng)邏輯，進(jìn)一步明確了地方政府作為所有權(quán)受托人依照委托協(xié)議恪守履職的職責(zé)，即“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”。當(dāng)然，有研究指出，代理制試點(diǎn)不是從零起步，對于央地之間的權(quán)責(zé)利，已經(jīng)存在相應(yīng)法律規(guī)范約束的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)遵循其規(guī)范；只有現(xiàn)行法律規(guī)范尚未明確的，才是委托代理機(jī)制試點(diǎn)要加以探索的內(nèi)容［11］。委托代理機(jī)制雖然確認(rèn)了地方接受職責(zé)委托、代理行使自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的行動(dòng)鏈條和規(guī)制邏輯，但是又如何將自然資源資產(chǎn)收益配置給適當(dāng)?shù)闹黧w呢？《方案》沒有對與地方履行自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)相適應(yīng)的自然資源資產(chǎn)收益分配方案進(jìn)行解釋。作為地方履行所有者職責(zé)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，“落實(shí)權(quán)益”主要是為了對所有權(quán)行使形成目的約束［12］，夯實(shí)地方履行“健全收益管理和分配機(jī)制，依法收繳國有土地、礦產(chǎn)資源等收益，并依法納入預(yù)算管理”所有者職責(zé)的義務(wù)，并不涉及央地自然資源管護(hù)職責(zé)和收益分配相銜接的內(nèi)容。整體而言，在央地分擔(dān)自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)、央地試點(diǎn)實(shí)施自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的背景下，與地方承擔(dān)自然資源資產(chǎn)管護(hù)職責(zé)相銜接的收益分配方案存在缺失的問題，“分權(quán)不分利”，因而只能繼續(xù)遵循現(xiàn)有的收益分配規(guī)范。

2. 1. 3 分利視角：央地分配后收益管理的規(guī)制欠缺

就現(xiàn)行的自然資源收益規(guī)范來看，分稅制改革后，在公共資源稅費(fèi)“擴(kuò)圍提質(zhì)”的背景下，中央收入端收入占總收入比重顯著增加，但相較下中央財(cái)政支出責(zé)任并沒有顯著增加，反而是地方財(cái)政支出責(zé)任的增加成為突出現(xiàn)象——地方財(cái)政支出占全國總財(cái)政支出的比重從1980年的45. 7%上漲到2022年的86. 4%左右，反映了中央財(cái)政收入水平上升和地方財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任過重的矛盾問題，這一矛盾直接制約了地方履行自然資源資產(chǎn)管護(hù)職責(zé)的主體積極性。在這一背景下，現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)收益管理機(jī)制呈現(xiàn)出向地方傾斜分配收益的規(guī)制態(tài)勢。但同時(shí)，自然資源資產(chǎn)收益分配后的管理秩序較為混亂（表3）。一方面，依照國務(wù)院及其部委頒行、現(xiàn)行有效的一系列制度文件的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)出讓收益和礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)等大量的自然資源資產(chǎn)收益被納入“?？顚Ｓ谩表?xiàng)目；另一方面，無論是表3的“?？顚Ｓ谩笔找孢€是土地使用權(quán)出讓金、石油特別收益金、海域使用金、無居民海島使用金等非“專款專用”收益，自然資源資產(chǎn)收益在預(yù)算管理方法上較為混雜——部分納入公共財(cái)政預(yù)算，部分納入政府性基金預(yù)算，有的則在政府預(yù)算外進(jìn)行單獨(dú)管理，自然資源收益調(diào)入一般公共預(yù)算的比例偏低。整體而言，在地方留存比例較高的央地收益分配機(jī)制之下，收益的“?？顚Ｓ谩焙皖A(yù)算管理無法有效規(guī)避地方政府裹挾自然資源利益和肆意挪用自然資源收益等現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，資源收益的“專款專用”和較低的一般公共預(yù)算調(diào)入比例，也等同于否定了將自然資源資產(chǎn)收益用于一般公共服務(wù)領(lǐng)域的必要性和正當(dāng)性，這在一定程度上制約了自然資源資產(chǎn)收益對地方公共設(shè)施改善和公共服務(wù)供給的支持能力。

2. 2 地方收益為主的分配結(jié)構(gòu)引發(fā)三重矛盾

2. 2. 1 制約收益的國家宏觀調(diào)控，導(dǎo)致國家所有權(quán)收益流失

就自然資源資產(chǎn)收益的央地分配比例而言，其一，在自然資源非稅收入上，根據(jù)表2，依據(jù)現(xiàn)行法律和國務(wù)院部委規(guī)范性文件的規(guī)定，無論是土地使用權(quán)出讓金、漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)等收益的地方享有，還是新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)、海域使用金、無居民海島使用金等收益的央地分成，自然資源資產(chǎn)收益央地分配機(jī)制以充實(shí)地方收益為主要特征。其二，在資源稅上，根據(jù)《資源稅法》、財(cái)政部等部門2017年發(fā)布、現(xiàn)行有效的《擴(kuò)大水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》等法律和部委規(guī)范性文件的規(guī)定，礦產(chǎn)資源稅、水資源稅等行政規(guī)制權(quán)收益項(xiàng)均屬于地方稅種且納入地方一般公共預(yù)算管理，其皆體現(xiàn)了補(bǔ)充地方財(cái)政收入的規(guī)制傾向。自然資源資產(chǎn)收益的地方留存，一方面積極增加了地方的資源財(cái)政收入，另一方面也消極地凸顯了中央自然資源資產(chǎn)收益統(tǒng)籌利用和調(diào)配管理能力的不足。進(jìn)而，央地自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)劃分的體制機(jī)制雖然一定程度上證成了央地進(jìn)行自然資源利益分配的財(cái)權(quán)配置，并突出了提升地方自然資源資產(chǎn)管護(hù)能力的制度目標(biāo)，但是卻阻礙了以收益權(quán)為主要內(nèi)容的自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。由此，一方面，國家所有自然資源權(quán)益被降級(jí)為地方利益，增加自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)在行使中成為地方或個(gè)人謀取私利工具的風(fēng)險(xiǎn)，難以在貼合《民法典》物權(quán)編第二百四十六條“法律規(guī)定屬于國家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有”立法要義的基礎(chǔ)上，保障國家所有權(quán)的行使能以服務(wù)全民、為全民謀取公益為基本行為規(guī)范［13］；另一方面，在治理效果上，在需要實(shí)現(xiàn)國家所有權(quán)收益并通過此項(xiàng)收益實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)的情境下，資源收益過度集中于單一地方，使中央在資源開發(fā)利用管控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源收益的宏觀調(diào)控和區(qū)域配置等方面陷入治理資金和治理資源供給不足的困局。

2. 2. 2 激勵(lì)地方“資源詛咒”式經(jīng)濟(jì)增長

在央地共擔(dān)自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)和中央委托地方代理履行自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的制度背景下，出于提升自然資源市場效率的需求，地方政府作為自然資源所有權(quán)的行使主體和資源收益的首位征收主體，具有實(shí)質(zhì)意義上自然資源資產(chǎn)交易和流轉(zhuǎn)的市場控制權(quán)，也因此極易導(dǎo)致權(quán)力尋租和資源收益部門化的現(xiàn)象。進(jìn)一步來說，自然資源資產(chǎn)收益向地方的傾斜分配，除了不利于中央促進(jìn)自然資源資產(chǎn)收益的宏觀調(diào)控和區(qū)域配置之外，也不利于地方基于可持續(xù)發(fā)展的思路來開發(fā)和管理自然資源資產(chǎn)，并增加地方依賴資源稟賦而過度開發(fā)自然資源的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長的不可持續(xù)和地區(qū)制度環(huán)境的弱化［14］。

就我國財(cái)稅體制而言，以資源稅分稅制為內(nèi)容的財(cái)稅體制改革本質(zhì)上適應(yīng)了對央地共享的自然資源利益進(jìn)行規(guī)范化分配的制度需求，培育了在不同層級(jí)行使自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)的行政機(jī)關(guān)的主體謙抑性和能動(dòng)性：一方面通過法律確認(rèn)和制度選擇，中央對地方在資源利益管理和使用上的干預(yù)保持謹(jǐn)慎和謙抑態(tài)勢；另一方面，地方取得管理和使用本地區(qū)自然資源利益的本位地位。當(dāng)然，中央向地方的經(jīng)濟(jì)分權(quán)使地方在獲得自然資源利益本位地位的同時(shí)，也相應(yīng)承擔(dān)了較重的財(cái)政支出責(zé)任，這體現(xiàn)在地方代理履行自然資源所有權(quán)人職責(zé)、行使自然資源調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記和權(quán)籍調(diào)查、國土空間用途管制、自然保護(hù)地建設(shè)管理等事權(quán)上。而為了達(dá)成經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，促使地方履行財(cái)政支出責(zé)任，在央地分權(quán)體制下，便極有可能會(huì)加深資源型產(chǎn)業(yè)富集地區(qū)的地方政府及相關(guān)利益主體對資源產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出的過度依賴，形成詛咒效應(yīng)，進(jìn)而制約地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性增長，從而引發(fā)地方過度聚焦于短期資源經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略生態(tài)破壞和環(huán)境污染、民生發(fā)展、收入分配及增長方式轉(zhuǎn)型等長效領(lǐng)域治理的現(xiàn)實(shí)后果［15］。尤其是在資源市場利益居高不下的場域中，自然資源所在地政府及市場主體的資源利益訴求、國家監(jiān)管機(jī)制的空缺和資源收益分配機(jī)制的不合理等因素都會(huì)引發(fā)地方盲目轉(zhuǎn)嫁資源開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、片面追求地方資源利益最大化的風(fēng)險(xiǎn)，最終造成資源尋租等消極后果。

2. 2. 3 造成資源收益在區(qū)域間配置的不均衡

從政策解釋和制度實(shí)踐的角度來看，自然資源資產(chǎn)收益的地方享有指的是資源市場運(yùn)作中資源價(jià)值兌現(xiàn)的地方所享有的收益，即資源使用地享有收益，相應(yīng)的概念便是資源開采地的資源耗竭和生態(tài)破壞。一般而言，在不涉及資源開發(fā)利用要素的跨行政區(qū)域流轉(zhuǎn)時(shí)，資源使用地和資源開采地是同一的。同時(shí)，就現(xiàn)有制度而言，在涉及自然資源跨區(qū)域開發(fā)利用和跨區(qū)域履行自然資源資產(chǎn)管護(hù)職責(zé)時(shí)，自然資源資產(chǎn)收益分配制度整體上是一個(gè)保護(hù)資源使用地收益的結(jié)構(gòu)。在這一制度結(jié)構(gòu)中，一方面，上文指出的“資源收益過度集中于單一地方”指的是資源使用地收益的集中化；另一方面，如上文所述，“資源收益過度集中于單一地方”導(dǎo)致了中央在資源收益的宏觀調(diào)控和區(qū)域配置上存在能力短板，而這一能力短板則加劇了資源開采地與使用地間收益分配失衡的現(xiàn)象。

就這個(gè)失衡現(xiàn)象的表征來看，在推動(dòng)自然資源資產(chǎn)有償使用的制度場景中，由于市場配置不充分，自然資源的市場價(jià)格往往未能計(jì)入稀缺成本、環(huán)境損害成本以及反映生態(tài)價(jià)值，也因此自然資源的使用地便可基于較低的價(jià)格來獲得自然資源的實(shí)際使用權(quán)，而自然資源開采地則損失了稀缺收益和生態(tài)收益［16］，由此使資源收益轉(zhuǎn)向資源使用地，并導(dǎo)致了自然資源開采地陷入“越開采越貧困”的惡性循環(huán)［17］。2018年國家發(fā)改委等部門聯(lián)合印發(fā)的《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》指出了“合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)利，健全交易平臺(tái)，引導(dǎo)生態(tài)受益者對生態(tài)保護(hù)者的補(bǔ)償”和“資源開發(fā)者應(yīng)當(dāng)對資源開發(fā)的不利影響進(jìn)行補(bǔ)償，保障生態(tài)系統(tǒng)功能的原真性、完整性”的義務(wù)，該條規(guī)定可以看作是對資源使用地和資源開采地圍繞生態(tài)收益和生態(tài)保護(hù)利益關(guān)系的規(guī)制。但同時(shí)，由于現(xiàn)行法制對自然資源開采地權(quán)利確權(quán)的規(guī)制缺失，資源開采地享有完整的資源收益權(quán)利始終缺少自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的映照基礎(chǔ)。在“一份產(chǎn)權(quán)對應(yīng)一份產(chǎn)權(quán)收益”的邏輯下，自然資源資產(chǎn)收益主要?dú)w于國家所有或資源使用地所有，而資源開采地資源收益的補(bǔ)充則明顯找不到相應(yīng)的權(quán)利對照。在權(quán)利缺失的背景下，大量的資源收益伴隨著產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)而駛離資源開采地，使資源收益主要固化為資源使用地收益。由此不難看出，自然資源資產(chǎn)收益向地方的傾斜分配事實(shí)上是向資源使用地的傾斜分配，相應(yīng)地，就凸顯出中央主導(dǎo)支配收益和宏觀調(diào)控配置收益在促進(jìn)區(qū)域收益協(xié)調(diào)公平和實(shí)現(xiàn)最少受惠者享益上的重要價(jià)值作用。

3 自然資源資產(chǎn)收益央地分配機(jī)制的建構(gòu)路徑

上文研究表明，現(xiàn)行體制下自然資源資產(chǎn)收益的央地分配方案存在規(guī)制欠缺的問題。在方法論上，亟須調(diào)整央地自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)關(guān)系，在中央主導(dǎo)支配自然資源資產(chǎn)收益的邏輯中確立與地方自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)、資產(chǎn)管護(hù)職責(zé)相適應(yīng)的財(cái)權(quán)體制和收益分配方案，以此合理建構(gòu)自然資源資產(chǎn)收益的央地分配機(jī)制。

3. 1 調(diào)整央地自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)關(guān)系

《方案》在“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度”總體要求的基礎(chǔ)上，確立了央地分權(quán)的自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)體系框架，為優(yōu)化自然資源資產(chǎn)收益的央地關(guān)系邏輯提供了思路。從語義剖析角度來看，所謂“事權(quán)”是“事”和“權(quán)”的有機(jī)結(jié)合，“事”指向政府提供公共產(chǎn)品的事務(wù)和職責(zé)，“權(quán)”則指代政府為履行事務(wù)和職責(zé)而必須具有的權(quán)力、權(quán)利和利益［18］，二者缺一不可。就現(xiàn)實(shí)而言，無論是分稅制改革，還是自然資源央地事權(quán)劃分改革，現(xiàn)有改革方案都更傾向于“事”的明令，而普遍缺少“權(quán)”的賦予。如上述《方案》從自然資源權(quán)益管理、國土空間用途管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等維度明確了央地分級(jí)支出責(zé)任，相較下《方案》則缺失了對地方履行支出責(zé)任所需要的權(quán)能的有效配置。在自然資源這樣的復(fù)雜治理領(lǐng)域中，合理分工是確保治理活動(dòng)達(dá)到社會(huì)預(yù)期目標(biāo)的基本途徑［19］。為了實(shí)現(xiàn)分工，自然資源資產(chǎn)管理既需要央地權(quán)責(zé)連結(jié)的一體化機(jī)制，也需要央地權(quán)責(zé)劃分的彈性化機(jī)制，因此應(yīng)當(dāng)在《方案》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確央地分工，協(xié)調(diào)分權(quán)管理的利益目標(biāo)，進(jìn)而細(xì)化完善其事權(quán)、財(cái)權(quán)及利益關(guān)系調(diào)整的具體內(nèi)容。

3. 1. 1 建立央地權(quán)責(zé)連結(jié)的一體化機(jī)制

構(gòu)建一體化機(jī)制主要有兩個(gè)目的：一方面，促進(jìn)央地治理價(jià)值目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。從環(huán)境政策學(xué)的角度來看，央地事權(quán)配置的過程更像是央地在事權(quán)上的博弈過程。央地在治理上秉持不同的價(jià)值目標(biāo)，并采取差異化的策略行為和選擇符合自身利益的規(guī)制方案。在價(jià)值殊途的制度體系中，央地之間“分權(quán)不分利”，地方在代理行使全民所有自然資源所有權(quán)職責(zé)、實(shí)施地方性國土空間用途管制、促進(jìn)地方自然資源集約利用等方面缺少與事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)，進(jìn)而造成了自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的不匹配，并導(dǎo)致了“中央請客、地方買單”的治理困局。在進(jìn)路上，一體化機(jī)制的建立主要應(yīng)當(dāng)立足于自然資源市場監(jiān)管、自然資源市場交易平臺(tái)運(yùn)營優(yōu)化等需要縱向府際統(tǒng)籌管理、服務(wù)于全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的領(lǐng)域，推行央地事權(quán)一體化和央地財(cái)政支出責(zé)任共擔(dān)，明確自然資源資產(chǎn)管理“適度分權(quán)、一體行權(quán)、權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一負(fù)責(zé)”的治理目標(biāo)，防止中央的過度分權(quán)和地方的權(quán)力懈怠；另一方面，實(shí)現(xiàn)央地自然資源資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)利的協(xié)調(diào)和一體化。在整體性治理視域下，目標(biāo)異化、利益失衡、部門掣肘是導(dǎo)致治理失靈的重要原因［20］，而央地治理機(jī)能的整體性和一體化，則是促進(jìn)央地權(quán)責(zé)利有序協(xié)調(diào)、同步配置的前提條件。央地權(quán)責(zé)連結(jié)的一體化機(jī)制也可充分規(guī)避“地方買單”及部門尋租的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。

就規(guī)制進(jìn)路來看，需要將自然資源資產(chǎn)管理視為一個(gè)整體的問題域，以《方案》內(nèi)容為基礎(chǔ)，進(jìn)一步理順自然資源有償使用和收益管理的央地一體化事權(quán)方案；以財(cái)政支出責(zé)任為梳理依據(jù)，探索建立央地共管自然資源資產(chǎn)管理事項(xiàng)的清單目錄制度，明確全民所有自然資源資產(chǎn)核算、開發(fā)、利用、管控和收益等一系列流程中的央地兩級(jí)財(cái)權(quán)，并通過建立央地聯(lián)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)行使央地兩級(jí)事權(quán)，以此避免形式上的央地共管事項(xiàng)淪為事實(shí)上的地方管理事項(xiàng)，防止徒增地方自然資源資產(chǎn)管護(hù)責(zé)任和導(dǎo)致自然資源收益的地方部門化。

3. 1. 2 建立央地權(quán)責(zé)劃分的彈性化機(jī)制

實(shí)務(wù)中，自然資源資產(chǎn)管理及收益分配的固定化特征顯著，這表現(xiàn)在：一方面，自然資源的治理機(jī)制雖然散見在《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國森林法》等法律法規(guī)中，但是諸項(xiàng)不同屬性的自然資源卻形成了相對固定、類型統(tǒng)一的自然資源治理規(guī)則形態(tài)，缺少結(jié)合稀缺性、耗竭性等因素的自然資源差異化治理方案；另一方面，在現(xiàn)行法制中，自然資源稅、礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)等收益在央地間的分配具有固定性，同樣缺少結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源耗竭情勢等要素進(jìn)行彈性分配的制度內(nèi)容，由此帶來復(fù)雜的后果：分配后的自然資源收益要么無法完全體現(xiàn)國家所有者權(quán)益，要么無法支撐地方行使自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)和代理履行中央委托的所有者職責(zé)。必須認(rèn)識(shí)到的是，行政一體化機(jī)制是貫徹“集中力量辦大事”“堅(jiān)持全國一盤棋”國家治理目標(biāo)的直接路徑，除此之外，還應(yīng)“充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，通過彈性行政的政府組織形式來有效處置社會(huì)發(fā)展過程中面臨的新風(fēng)險(xiǎn)、新挑戰(zhàn)。而只有在彈性化組織機(jī)制下，政府才有能力根據(jù)治理的需要、環(huán)境的變化而采取相應(yīng)的政策［21］，進(jìn)而才可增強(qiáng)制度的韌性。

為此，建立央地自然資源資產(chǎn)管理的彈性化機(jī)制，在進(jìn)路上應(yīng)當(dāng)針對不同自然資源類型分別確立其事權(quán)體制：一方面，梳理自然資源類型的稀缺性、耗竭性和國家價(jià)值屬性，對森林、草原、重要流域、國家公園等生態(tài)價(jià)值突出和關(guān)鍵礦產(chǎn)資源、長江水資源等國家戰(zhàn)略性價(jià)值顯著的少數(shù)自然資源，確立中央行權(quán)為主的事權(quán)機(jī)制，相應(yīng)地，以自然資源資產(chǎn)收益為主要內(nèi)容的財(cái)權(quán)也應(yīng)當(dāng)提歸中央，以此確保國家戰(zhàn)略性自然資源的統(tǒng)籌管理和資源資產(chǎn)收益的國家所有；另一方面，對一般性礦產(chǎn)資源、水資源、漁業(yè)資源、土地資源等，則應(yīng)當(dāng)確立地方行使事權(quán)為主、中央進(jìn)行事權(quán)監(jiān)管的治理機(jī)制，同時(shí)充分考慮自然資源開發(fā)利用的區(qū)域“致貧”因素，確保地方享有充分財(cái)權(quán)和事權(quán)用于自然資源及其連鎖領(lǐng)域的整體性治理，實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)?？傊?，需要以自然資源類型為依據(jù)構(gòu)建彈性化機(jī)制，避免央地自然資源事權(quán)財(cái)權(quán)的“一刀切”，形成法權(quán)固定、治理剛性約束和行權(quán)彈性變通相互融合的自然資源資產(chǎn)管理結(jié)構(gòu)，為優(yōu)化自然資源資產(chǎn)收益的央地分配效能提供規(guī)范性依據(jù)。

3. 2 確立中央主導(dǎo)支配的自然資源資產(chǎn)收益機(jī)制

全民自然資源資產(chǎn)管理體制改革的核心思路是基于統(tǒng)一和分置兩個(gè)維度分別建立行政管理體制機(jī)制，以此應(yīng)對長期以來自然資源管理體制條塊分割、資產(chǎn)所有者地位虛置以及資產(chǎn)收益少數(shù)人占有的弊?。?2］。具體而言，所謂統(tǒng)一，即確立自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的統(tǒng)一行使規(guī)則，通過統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門行使自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一履行自然資源全過程監(jiān)管和生態(tài)修復(fù)責(zé)任；分置則是指在自然資源所有權(quán)統(tǒng)一行使規(guī)則的基礎(chǔ)上，確立各級(jí)行政主體的自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)，并通過自然資源國家所有權(quán)委托代理機(jī)制厘清各級(jí)行政主體履行自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的邊界。然而，作為全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制的重要組成部分，現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)收益機(jī)制卻未能完全體現(xiàn)統(tǒng)一和分置相結(jié)合的改革原則。這表現(xiàn)為，自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)的權(quán)益實(shí)現(xiàn)較為困難，以礦業(yè)權(quán)出讓收益、資源稅、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)為代表的各類自然資源資產(chǎn)收益普遍呈現(xiàn)出向地方傾斜分配的特征，中央留存、統(tǒng)一分配和配置自然資源資產(chǎn)收益的能力較弱。

央地政府關(guān)系形態(tài)的一體化是央地間建立事權(quán)分享機(jī)制的組織基礎(chǔ)。根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第3條第4款的規(guī)定，“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是央地政府關(guān)系一體化形態(tài)的核心內(nèi)容。因而，自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)的央地劃分和中央推進(jìn)自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的地方代理履行，本質(zhì)上都是央地一體化形態(tài)下中央代表國家統(tǒng)一行使自然資源所有權(quán)的體現(xiàn)，相應(yīng)地，地方便要積極落實(shí)依法行權(quán)，同時(shí)也不得隨意棄權(quán)。在央地政府關(guān)系形態(tài)一體化的組織背景下，自然資源資產(chǎn)收益雖然以地方實(shí)際管理的自然資源資產(chǎn)為物質(zhì)基礎(chǔ)、以地方自然資源市場的運(yùn)作流轉(zhuǎn)為計(jì)征來源、以地方的足額征收為實(shí)現(xiàn)手段，但就本質(zhì)而言，全民自然資源資產(chǎn)收益管理的事權(quán)仍應(yīng)當(dāng)歸于中央。從《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》的內(nèi)容來看，如前文所述，地方政府作為所有權(quán)受托人履行“落實(shí)權(quán)益”等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，“依法收繳國有土地、礦產(chǎn)資源等收益”，主要是為了對地方政府行使所有權(quán)構(gòu)成目的約束，確保其嚴(yán)格依照委托協(xié)議履行職責(zé)，并不涉及對地方享有自然資源資產(chǎn)收益等相關(guān)內(nèi)容的制度確認(rèn)。究其原因，這不僅僅是由自然資源國家所有權(quán)本質(zhì)所決定的，而更是因?yàn)橹挥兄醒虢y(tǒng)籌自然資源資產(chǎn)收益的分配，才可有效實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)收益的全民享益，促進(jìn)全民共享社會(huì)發(fā)展成果目標(biāo)在自然資源領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)。

具體而言，就需要推進(jìn)建立自然資源資產(chǎn)收益中央統(tǒng)一調(diào)配的制度體系，擴(kuò)大中央統(tǒng)一配置自然資源資產(chǎn)收益的范圍和種類。從《憲法》《民法典》等法律對自然資源國家所有權(quán)的規(guī)定來看，自然資源資產(chǎn)收益歸屬地方所有抑或地方實(shí)際占有都缺乏充分的法律依據(jù)。現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)收益制度將自然資源收益向地方傾斜分配，無非是為了提升地方履行自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)的積極性和能動(dòng)性。然而，國家自然資源資產(chǎn)利益矮化為地方部門利益、資源產(chǎn)地和資源消耗地利益分配失衡、地方受收益激勵(lì)影響而掠奪式開采自然資源等現(xiàn)實(shí)問題都表明，自然資源資產(chǎn)收益中央統(tǒng)一調(diào)配的制度化具有重要意義。為此，需要確立自然資源資產(chǎn)收益中央調(diào)配的制度方案，如在自然資源稅制改革上，通過修訂《資源稅法》，改變自然資源稅地方單獨(dú)享有的政策規(guī)制傾向。明確自然資源稅由地方稅轉(zhuǎn)向央地共享稅的改革動(dòng)向，使自然資源稅在從價(jià)計(jì)征和擴(kuò)大征收背景下逐步納入中央專項(xiàng)收入的范疇，增強(qiáng)中央通過稅收調(diào)節(jié)地方自然資源收益分配格局的能力。在非稅收入上，目前有效的《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》《關(guān)于調(diào)整海域無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范性文件的效力層級(jí)低、規(guī)范穩(wěn)定性差，應(yīng)逐步制定完善自然資源資產(chǎn)收益中央統(tǒng)籌、提升自然資源資產(chǎn)收益調(diào)入中央國庫比例的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法，提高中央?yún)⑴c分配礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)、海域使用金等收益的比例。對國家戰(zhàn)略性自然資源以及土地出讓金收入等區(qū)域利益依附程度較高的自然資源收益、地方自然資源開發(fā)利用過程中的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值等區(qū)域影響面廣、社會(huì)生態(tài)效應(yīng)顯著、區(qū)域外溢性較強(qiáng)的服務(wù)價(jià)值收益，確定中央統(tǒng)籌服務(wù)價(jià)值收益的制度基本盤，以此提升國家統(tǒng)籌自然資源資產(chǎn)收益、宏觀調(diào)控和促進(jìn)區(qū)域間衡平配置自然資源資產(chǎn)收益、平衡區(qū)域自然資源開發(fā)利用代際成本的體系能力。

3. 3 完善基于事權(quán)劃分的央地收益彈性管理機(jī)制

除了中央統(tǒng)籌自然資源資產(chǎn)收益以外，自然資源資產(chǎn)收益央地分配機(jī)制改革還應(yīng)當(dāng)明確地方參與收益分配的制度設(shè)計(jì)。其中，基于事權(quán)比重來精準(zhǔn)核算地方參與自然資源收益分配的權(quán)益比例、推進(jìn)制度化建設(shè)至關(guān)重要。概言之，就是以央地事權(quán)劃分為依據(jù)，精準(zhǔn)核算央地履行自然資源資產(chǎn)管護(hù)職責(zé)所必需的財(cái)權(quán)和財(cái)力，確立基于事權(quán)劃分的自然資源資產(chǎn)收益央地分配的制度基礎(chǔ)，在中央統(tǒng)籌自然資源資產(chǎn)收益的基礎(chǔ)上，建立中央向地方轉(zhuǎn)移自然資源資產(chǎn)收益的制度體系。

第一，確立收益地方留存的彈性化機(jī)制。具體來說就是結(jié)合全民所有自然資源委托代理事項(xiàng)和地方承擔(dān)的自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)，確立自然資源資產(chǎn)收益地方留存的彈性化機(jī)制。一方面，應(yīng)落實(shí)地方自然資源資產(chǎn)收益上繳和財(cái)政支出的“收支兩條線”，著手推進(jìn)事權(quán)劃分和自然資源資產(chǎn)收益地方留存比例相掛鉤制度的法定化。因地制宜地制定地方代理行使自然資源所有者職責(zé)的自然資源清單和委托代理權(quán)責(zé)清單，依據(jù)清單逐項(xiàng)梳理與地方行權(quán)履職需求相適應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，并通過資源收益的傾斜分配，保障地方享有適當(dāng)?shù)呢?cái)權(quán)財(cái)力用于履行其自然資源資產(chǎn)管護(hù)責(zé)任，確保行權(quán)過程和治理秩序的順暢化。另一方面，則應(yīng)規(guī)制自然資源資產(chǎn)收益“統(tǒng)收統(tǒng)支”的普遍現(xiàn)象，增加資源消耗地、資源享益地等自然資源管理秩序相對融洽、自然資源環(huán)境管護(hù)態(tài)勢良好、資源環(huán)境治理矛盾不突出地方的自然資源資產(chǎn)收益上繳中央國庫的比例。對于資源開采地、流出地以及生態(tài)修復(fù)壓力大、自然資源事權(quán)繁重和環(huán)境利益矛盾突出的地區(qū)，相應(yīng)地提升其自然資源收益留存比例，建立中央統(tǒng)籌自然資源資產(chǎn)收益對地方行權(quán)的保障機(jī)制，增加中央財(cái)政支出責(zé)任的承擔(dān)比重。以此建立央地自然資源資產(chǎn)收益分配的彈性機(jī)制，規(guī)避體制機(jī)制“一刀切”和防止自然資源資產(chǎn)收益地方留存的思維固化、制度僵化。

第二，建立收益的央地橫縱向流動(dòng)機(jī)制。即在中央統(tǒng)一調(diào)配的基調(diào)之上，推進(jìn)實(shí)施自然資源資產(chǎn)收益在央地主體間的縱向、橫向流動(dòng)機(jī)制，用于彌合地方自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的制度漏洞。在分配正義理論下，資源利益的分配程序和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具有合理化建構(gòu)的方案，其中就包括在中央和地方、資源開發(fā)不同地方之間存在巨大收益差異的現(xiàn)實(shí)背景下，通過向資源開發(fā)最少受惠者傾斜分配利益，以此來實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)管理格局的融洽和諧。為此，一方面，需要建立中央向地方，尤其是向資源型產(chǎn)業(yè)密集地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。對于地方單獨(dú)承擔(dān)事權(quán)的自然資源資產(chǎn)管理事項(xiàng)，由地方定期對其事權(quán)范圍和財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行核算評估。依據(jù)核算評估結(jié)果，在收益上繳中央前，確立動(dòng)態(tài)調(diào)整自然資源資產(chǎn)央地收益分配結(jié)構(gòu)的制度機(jī)制；在收益上繳中央后，則通過中央轉(zhuǎn)移支付支持地方事權(quán)行使。另一方面，在國家宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，完善地方政府之間，尤其是資源開采地和資源使用地間的資源價(jià)格形成機(jī)制。如上文所述，資源使用地因轉(zhuǎn)嫁了自然資源開采的稀缺成本和環(huán)境損害治理成本等而獲得超過資源開采地的收益水平。在方法論上，則不能僅依據(jù)資源的直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值來核算自然資源資產(chǎn)，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然資源的不同特點(diǎn)確定有區(qū)別的自然資源價(jià)格形成機(jī)制［23］。具體來說，對于礦產(chǎn)、土地、水資源等在開發(fā)過程中的區(qū)域環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)非常突出且資源空心化程度強(qiáng)的資源類型，理應(yīng)著重核算其因開發(fā)利用、損耗生態(tài)環(huán)境而產(chǎn)生的開采成本、環(huán)境治理成本；對于水資源、海洋資源等獨(dú)占性較弱的資源類型，則應(yīng)當(dāng)著重明確運(yùn)輸成本、區(qū)域間環(huán)境協(xié)商治理成本、綜合行政監(jiān)管成本、代際成本等，并將相關(guān)成本納入自然資源價(jià)格體系之內(nèi)，以此在跨區(qū)域自然資源開發(fā)利用場域中彌合資源開采地收益內(nèi)容不完善的問題。由此，可充實(shí)資源開采地等自然資源利益矛盾復(fù)雜地區(qū)用于生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和事權(quán)行使的資金池，落實(shí)資源開采地?fù)p失補(bǔ)償，調(diào)節(jié)資源使用地收益所得［24］，最終減輕中央轉(zhuǎn)移支付壓力，確保自然資源國家所有權(quán)收益穩(wěn)增不降。

第三，完善地方留存收益的預(yù)算化管理機(jī)制。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)收益的預(yù)算化管理，避免地方自然資源資產(chǎn)收益“坐收坐支”，減少自然資源資產(chǎn)收益的預(yù)算外管理和部門內(nèi)消耗。地方留存的自然資源資產(chǎn)收益往往游離于政府一般公共預(yù)算以外，在收益管理上碎片化、重復(fù)化和不透明化矛盾突出，一定程度上阻礙了自然資源資產(chǎn)收益的“一張圖”管理，具有收益流失的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，自然資源資產(chǎn)收益用于資源環(huán)境治理的“?？顚Ｓ谩笔马?xiàng)過多，制約了通過自然資源資產(chǎn)收益保障地方事權(quán)行使、促進(jìn)地方公共設(shè)施改善和優(yōu)化公共服務(wù)供給的水平和能力。為此，未來應(yīng)逐步確立自然資源資產(chǎn)收益預(yù)算的法制架構(gòu)，強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)收益的預(yù)算法制約束，探索制定《自然資源資產(chǎn)收益預(yù)算管理辦法》等規(guī)范性文件，建立自然資源資產(chǎn)收益的預(yù)算管理制度。具體來說，第一，通過統(tǒng)一的預(yù)算化管理，可有效、精準(zhǔn)掌握地方自然資源資產(chǎn)收益收入的規(guī)模水平，形成自然資源資產(chǎn)收益的“收支賬本”，進(jìn)一步可明晰地方自然資源委托代理權(quán)責(zé)和地方自然資源資產(chǎn)收益水平的契合度，促進(jìn)地方事權(quán)的適應(yīng)性調(diào)整，并依此動(dòng)態(tài)調(diào)整央地自然資源資產(chǎn)收益分配比例。第二，通過預(yù)算化管理，改變自然資源資產(chǎn)收益“部門財(cái)政”和“專款專用”的制度現(xiàn)狀，逐步擴(kuò)大政府性基金預(yù)算管理、預(yù)算外管理和“專款專用”管理等自然資源資產(chǎn)收益調(diào)入一般性公共預(yù)算的種類、比例和幅度，并相應(yīng)明確相關(guān)部門在一般公共預(yù)算框架內(nèi)使用自然資源資產(chǎn)收益的權(quán)利義務(wù)、法定程序和限度，確保在一般公共預(yù)算框架內(nèi)自然資源資產(chǎn)收益“三個(gè)用途”的法定化，即用于事權(quán)運(yùn)作支出、用于公共服務(wù)支出、用于全民共享支出的法定化。

4 結(jié)論

自然資源資產(chǎn)收益央地分配的體系革新是推進(jìn)我國自然資源資產(chǎn)管理體制改革的應(yīng)有之義，也是建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制、調(diào)節(jié)收入分配機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨的二十大報(bào)告指出的“規(guī)范收入分配秩序，規(guī)范財(cái)富積累機(jī)制”的重要路徑。本文立足于中央和省級(jí)地方政府自然資源管理事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分的視角，梳理了自然資源資產(chǎn)收益央地分配的規(guī)范現(xiàn)狀，探討了自然資源資產(chǎn)收益央地分配的理論邏輯、內(nèi)在困境。就現(xiàn)行制度而言，地方收益為主的央地分配結(jié)構(gòu)，存在制約自然資源資產(chǎn)收益的國家宏觀調(diào)控能力、導(dǎo)致自然資源國家所有權(quán)收益流失、促使地方“資源詛咒”經(jīng)濟(jì)增長等重大風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)而，基于央地事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系有效調(diào)整央地自然資源資產(chǎn)收益分配關(guān)系和確立央地間收益留存的彈性管理方案則是自然資源資產(chǎn)收益央地分配機(jī)制的改革進(jìn)路。在本文研究的基礎(chǔ)上，后續(xù)研究還可在委托代理機(jī)制試點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步開拓中央和省以下地方政府、省和市縣政府等主體視角的自然資源資產(chǎn)收益分配的相關(guān)研究。

（責(zé)任編輯：劉照勝）