王學棟　王夢科

關鍵詞 “雙碳”；海上石油；污染防治；體系化；法律制度；比較視角

中圖分類號 D922. 6 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）04-0117-09 DOI：10. 12062/cpre. 20230922

2023年7月，習近平在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出，中國經(jīng)濟社會發(fā)展已進入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，但生態(tài)文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期［1］。實現(xiàn)碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，必須保持更高站位、更寬視野、更大力度來謀劃與推進“雙碳”工作，并立足我國能源資源稟賦，在確保能源安全的同時提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，積極參與應對氣候變化全球治理［2］。海洋作為地球系統(tǒng)中最大的碳庫，對于實現(xiàn)“雙碳”目標、推進生態(tài)文明建設具有重要意義，而“雙碳”目標對海洋生態(tài)環(huán)境法治建設中法律目標確定與法律制度建設提出了新要求，因此，中國海洋生態(tài)環(huán)境的治理應當與中國“雙碳”目標保持同頻共振。在工業(yè)化與城市化持續(xù)推進下，海上石油的勘探、開發(fā)和相關作業(yè)性污染使得海洋生態(tài)環(huán)境與海洋能源安全面臨諸多問題和嚴峻挑戰(zhàn)?！丁笆奈濉焙Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》針對中央關于統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護、應對氣候變化的總體要求作出了統(tǒng)籌謀劃與具體部署，明確提出健全海洋生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)和責任體系，推進海洋生態(tài)環(huán)境治理制度建設。在“雙碳”背景下，應以明確治理需求為基礎，有針對性地凝練與解決現(xiàn)實問題，以此聚焦碳達峰碳中和目標的法治回應方向［3］，進而健全和完善高品質(zhì)的法律規(guī)范體系與高效能的法治實施體系。但當前中國對于海上石油污染防治的相關法律制度缺乏系統(tǒng)性研究，其法律制度體系化構建面臨著技術性、銜接性、功能性等多重困境。因此，立足于碳達峰碳中和的新發(fā)展階段，亟待推進海上石油污染防治法律制度研究，構建海洋生態(tài)環(huán)境污染防治法治化新格局。

1 問題厘定與研究范疇

1. 1 厘定“海上石油污染防治法律制度”的重要性與復雜性

海上石油資源的開發(fā)與利用已成為未來經(jīng)濟發(fā)展的重要依托，但伴隨海上石油資源的開發(fā)，世界范圍內(nèi)重大海上石油污染事件頻發(fā)，如“海洋女王”號郵輪觸礁溢油案、“深水地平線”號鉆井平臺爆炸溢油案、墨西哥灣漏油事件和渤海灣漏油事件。此類污染事件涉及了海上石油勘探、開采、運輸和相關作業(yè)性活動的全過程，并對生態(tài)環(huán)境和能源安全帶來了巨大的威脅。

海洋空間被認為是地球上最大的碳庫和能源儲備中心，無論是在提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力方面，還是在保障國家能源安全方面，均扮演著重要的角色。“全球海洋空間計劃”（Marine Spatial Planning Global）結(jié)合聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》等全球框架，提出了以生態(tài)系統(tǒng)為基礎的可持續(xù)藍色經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，針對包括海上石油污染在內(nèi)的海洋能源開發(fā)與利用環(huán)節(jié)制定了具體措施。黨的二十大報告也明確提出，在確保能源安全的同時提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，積極參與應對氣候變化全球治理，推進“雙碳”目標的實現(xiàn)。堅持運用法治思維和法治方式解決經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的深層次問題，切實發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。無論是“雙碳”目標的實現(xiàn)，還是海洋的可持續(xù)發(fā)展，都必須通過法治予以有效保障，而法治化的實現(xiàn)則需要體系化的法律制度來支撐。在中國，目前針對海上石油污染防治仍缺乏體系化的法律制度保障。海上石油污染防治涉及環(huán)節(jié)眾多、波及范圍廣泛、侵權種類繁多，在傳統(tǒng)的污染規(guī)制視域下探尋海上石油污染防治法律制度，易陷入“法外論法”的困境。《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》）對海洋石油勘探、開發(fā)及輸油過程中的各類污染情形進行了區(qū)分與規(guī)定，主要涉及海洋油氣鉆井平臺（船）、生產(chǎn)生活平臺、生產(chǎn)儲卸等海洋油氣裝備，相關作業(yè)活動造成的物理性溢油，海上試油的不當燃燒與排放，含油污水與油性混合物的不達標排放，以及殘油與廢油的不當回收等情形。海上石油污染防治法律制度的復雜性具體體現(xiàn)在：一是海上石油污染防治的法律規(guī)范涉及環(huán)境問題的科學技術性、利益協(xié)調(diào)與正義實現(xiàn)的綜合考量，與其他侵權行為相比，應針對海洋環(huán)境天然的復雜性給予特別關照。二是海上石油污染損害涉及的利益主體復雜多樣。有的學者提出適用大規(guī)模侵權行為的法律對策，而大規(guī)模侵權更強調(diào)人身傷害訴求的實現(xiàn)［4］，海上石油污染所造成的損害包含人身傷害、自然資源與生態(tài)環(huán)境的多重損害，因而并不具有普遍適用性。三是海上石油污染防治不能完全照搬并適用傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境污染法律制度。海洋在物理形態(tài)上的流動性、整體性等特點使得環(huán)境污染防治從地理范圍、主體參與、技術介入等方面均存在一定程度上責任邊界的模糊［5］。因此，有必要構建系統(tǒng)的“海上石油污染防治法律制度”體系，以有效解決“雙碳”背景下海上石油開發(fā)與利用中的生態(tài)環(huán)境保護問題。

1. 2 明確法律語境下“海上石油污染防治法律制度”的研究范疇

隨著2011年渤海灣漏油事故的發(fā)生，國內(nèi)理論界對海上石油污染的油污損害賠償、法律責任界定、污染法律救濟機制等相關內(nèi)容展開了研究，但未在法律語境下全面厘清“海上石油污染防治法律制度”的研究范疇，同時相關研究側(cè)重于防范突發(fā)性海上石油污染的法律制度，并未對海上石油開發(fā)與利用中環(huán)境污染的全過程規(guī)范給予應有的關注。

海上石油污染防治的法律制度，是指為規(guī)范海上石油開發(fā)利用過程中所造成的污染行為而制定的法律規(guī)范，涵蓋石油勘探、開發(fā)、運輸及相關作業(yè)等全過程，特別突出防范階段與應急處理階段的行為規(guī)范，其規(guī)范的損害種類不限于海域污染、海洋資源破壞等海洋生態(tài)環(huán)境損害，還包括受害人生命健康權、財產(chǎn)權等私益權益的損害，兼顧公法層面的規(guī)制內(nèi)容和私法層面的救濟內(nèi)容。海上石油污染防治法律制度具備一般污染防治法律制度的特征與表現(xiàn)形式，又因“海洋環(huán)境污染地域上的跨界性、時間上的跨度性、環(huán)境損害的累積性、損害結(jié)果的不可逆轉(zhuǎn)性”［6］而具有自身特征，在本質(zhì)上屬于新型環(huán)境法問題。其特征主要表現(xiàn)為以下三個方面：一是法律關系主體的復雜性。基于海洋環(huán)境的本質(zhì)屬性與全球治理的現(xiàn)實要求，海上石油污染的法律關系主體外延呈擴張趨勢，除主權國家之外，還涉及由主權國家認可與支持的跨國能源公司或者國家企業(yè)，以及地方性或雙邊/多邊的環(huán)境治理與能源協(xié)調(diào)機構。二是規(guī)范內(nèi)容的不確定性。由于海洋環(huán)境的復雜多變，海上石油開發(fā)與利用過程中發(fā)生爆炸、油污等風險具有高度的不可預見性。同時，其規(guī)范內(nèi)容呈擴張趨勢，由既成損害向可能受損的風險擴張。三是制度適用的局限性。這種局限性，一方面體現(xiàn)在海上鉆井平臺、管道環(huán)境污染防治相關法律制度與船舶油污損害法律制度無法完全匹配；另一方面體現(xiàn)在因海洋污染本身的擴散性所造成的跨界海洋治理制度規(guī)范沖突。海洋環(huán)境污染的治理具有天然的國際性，而多極化的時代背景使得全球海洋污染治理更具挑戰(zhàn)性［7］?；诖?，海上石油污染防治法律制度的體系化研究則更為強調(diào)國家責任與國際義務的履行、跨區(qū)域治理的協(xié)調(diào)、國內(nèi)法與國際法的銜接、公法與私法的交叉適用等內(nèi)容。

2 國外海上石油污染防治相關法律制度的實踐經(jīng)驗

控制碳排放、應對氣候變化是人類社會共同面臨的問題，而海洋作為最大的碳庫在應對全球氣候變化中扮演著重要角色，海洋環(huán)境污染的治理超越國界，需要協(xié)調(diào)各國相關法律，在全球范圍內(nèi)聯(lián)合應對［8］。美國、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)海上石油污染環(huán)境治理起步較早，已逐步形成了較為完整的海上石油污染防治法律制度體系，并在國際上獲得公認，在預防、應對和歸責等方面提供了可資借鑒的有益經(jīng)驗。

2. 1 強調(diào)目標建構與國家戰(zhàn)略相契合

發(fā)達國家和地區(qū)針對海上石油開發(fā)和利用過程中的環(huán)境污染制定相關法律層面的規(guī)范，不僅是為了應對海洋污染的挑戰(zhàn)和回應能源安全的要求，更是基于本國發(fā)展戰(zhàn)略的綜合考量，保障本國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和國際社會話語權的穩(wěn)固。例如，《阿拉斯加水污染控制法》（Alaska Water Pollution Law）是美國國會將環(huán)境保護作為其職能后出臺的法律，其頒布依托并服務于國家戰(zhàn)略，全面體現(xiàn)了國家的環(huán)境保護政策，因而被許多學者稱為“美國在環(huán)境保護領域最后的希望”［9］。阿拉斯加州擁有豐富的水資源，在水污染控制法制定之初，其工業(yè)化和城市化程度低，僅存在因紙漿廠排放、海鮮加工、采礦和石油開發(fā)所造成的較小程度的污染，因而國家將其環(huán)境法律制度的目標設定為“防治”而不是“補救”。國家單獨的水污染政策依托于全面的環(huán)境政策而存在，同時借助管轄權厘清了相關制度的實施范圍與界線。這種國家戰(zhàn)略主導下的環(huán)境保護法律制度，有助于國家充分履行其當代和后代環(huán)境受托人的職責。又如，在能源政策制定過程中，歐盟清晰地認識到所有的能源生產(chǎn)和消費都會對環(huán)境產(chǎn)生影響，氣候變化和能源問題是當前突出的全球性挑戰(zhàn)，因而，各成員國的能源法治建設應當依托并服務于歐盟整體的能源戰(zhàn)略［10］。 2006年《歐洲可持續(xù)、有競爭力和安全的能源戰(zhàn)略》（A European Strategy for Sustainable，Competitive and Secure Energy）、2010 年《能源2020戰(zhàn)略：競爭力、可持續(xù)性和安全的能源》（2020 EnergyStrategy： Competitive， Sustainable and Secure Energy）、2011 年《能源2050 路線圖》（2050 Energy Strategy）、2014年《2030年氣候和能源政策框架》（A 2030 Framework forClimate and Energy Policies）等政策文件多次提及能源開發(fā)利用過程中環(huán)境風險、環(huán)境成本和環(huán)境保護等內(nèi)容。

2. 2 突出價值理念的指引作用

法律制度價值理念的確認一定程度上比實質(zhì)性條款更能滿足社會發(fā)展的需求，并有助于實現(xiàn)與國家戰(zhàn)略的銜接。一是國家責任理念?！堵?lián)合國海洋法公約》（UnitedNations Convention on the Law of the Sea）第235條規(guī)定，各國應就海洋環(huán)境污染所造成的損害提供“迅速和充分的救濟”［11］，明確了海洋環(huán)境污染法律制度構建中的國家責任理念。海上石油污染呈現(xiàn)海域跨度、損害程度、利益主體的復雜性，國家在此類跨國家海洋污染損害發(fā)生前后更具責任層面上的“兜底性”。二是風險社會理念。1924年美國針對沿岸石油污染的問題在《河流和港口法案》（Rivers and Harbors Act）的基礎上制定了聯(lián)邦法規(guī)《石油污染法案》（Oil Pollution Act），該法案主要關注石油排放對航行造成的風險。此法案在當時直接推動了航運業(yè)的發(fā)展，但卻忽視了人類健康和生態(tài)環(huán)境的保護［12］。直到1966 年《清潔水恢復法案》（Clean Water Restoration Act）的出臺，才推動了上述1924 年法案的廢除。1970 年的《水質(zhì)改善法案》（Water Quality Improvement Act）強調(diào)了禁止在海域內(nèi)排放石油，并制定了“石油排放國家應急計劃”。1972年《聯(lián)邦水污染控制法》（Federal Water PollutionControl Act）、1977年《清潔水法》（Clean Water Act）和1980 年《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》（ComprehensiveEnvironmental Response， Compensation and Liability Act）進一步將環(huán)境風險納入法律的制定與規(guī)范中，從而將風險社會理念貫穿于美國海上石油污染防治的全過程。三是海洋環(huán)境保護優(yōu)先理念。隨著人類對海洋利用程度的增加，海洋的重要作用不僅限于食物、能源等原材料的提供，它也是應對氣候變化至關重要的碳匯保障［13］。歐盟選擇通過嚴格的賠償責任制度、多元的賠償基金制度等手段來保障海上石油污染的最小化和海洋環(huán)境恢復的最大化，其他國家的此類措施也大同小異。

2. 3 明確厘定法律責任的分擔

2015年7月2日，英國石油公司（BP）與美國聯(lián)邦州就2010年“深水地平線”漏油事故達成了一項原則性協(xié)議，支付總金額為187億美元的民事?lián)p害賠償金。針對海上石油泄漏所造成的復雜性環(huán)境損害，該協(xié)議實現(xiàn)了較為全面的責任界定和義務履行，并使得環(huán)境最大化地恢復到其原本狀態(tài)或基線狀態(tài)。1969年《國際油污損害民事責任公約》制定之初的目標是建立一個國際統(tǒng)一的油污損害責任和賠償制度，該公約確定了嚴格責任制度，原告只需要證明損害，無論侵權人是否存在過失，除法定事由之外均應承擔責任。根據(jù)嚴格責任，法院需要準確把握和評估事故損失，以確定合理的賠償金額，而這個判定過程還應當綜合考量不同注意義務（Duty of Care）下發(fā)生事故的成本和概率，歐盟在此適用了“最佳注意水平（OptimalLevel of Care）”的標準。此外，日本的《船舶油污損害賠償保障法》明確了“原因者負擔原則”，同時列舉了行為主體的參與環(huán)節(jié)與具體義務。由此可見，海上石油污染防治法律制度構建的基礎保障是完善的責任和賠償制度。

2. 4 重視多元主體的跨界治理

世界海洋的互聯(lián)互通決定了海上石油污染防治應當強調(diào)跨界治理。目前，國外學者多圍繞海上石油污染和賠償?shù)娜虮O(jiān)管，探索政府間和私人制度重疊狀態(tài)下相互作用的實現(xiàn)。在過去的一個世紀里，國際法最顯著的發(fā)展之一是非國家行為主體數(shù)量和種類的增加。這一變化為全球化進程中國際法律的制定提供了新的可能性。1969年《國際油污損害民事責任公約》和1971年《設立國際油污損害賠償基金公約》論證了重大石油泄漏事件中法律的復雜性和國際合作的必要性，同時肯定了國際海事組織和國際基金組織的重要地位。風險社會為政策變革提供了機會之窗，為之前被排斥的參與者、機構、環(huán)境團體和公民創(chuàng)造了獲得準入的機會［14］。一方面，多元化的主體參與更利于海洋生態(tài)環(huán)境保護中的利益協(xié)調(diào)與責任履行；另一方面，公民作為資源的享有者擁有了更豐富的信息披露。這與中國提出的“海洋命運共同體”理念相契合，有利于適應“雙碳”背景下全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的格局變化。當然，這種強調(diào)多元主體合作的跨界治理還應當建立立法框架，以確保規(guī)范的透明性和非歧視性。

3 中國海上石油污染的防治現(xiàn)狀與制度困境

20世紀60年代中國開始探索海上石油開發(fā)與勘探，隨著海洋原油開采量的增加和海運占比的增加，海洋生態(tài)環(huán)境的潛在風險也隨之增加。雖然中國目前海上石油開發(fā)與勘探過程中極少發(fā)生重大溢油事故，多為船舶小范圍溢油事故，但2011年渤海海域發(fā)生的蓬萊19-3油田溢油事故為中國海上石油開發(fā)離岸設施污染的治理敲響警鐘。根據(jù)2022年的能源數(shù)據(jù)報告，全球海上鉆井工作量近40%來自中國海域。因此，海上石油開發(fā)與勘探的全過程作業(yè)均需要有效的治理，防范石油泄漏對海洋生態(tài)環(huán)境造成的巨大風險。

2023年10月，全國人大常委會修訂通過了《海洋環(huán)境保護法》，完善了海洋環(huán)境監(jiān)督管理的措施，強化了海洋生態(tài)保護修復的措施，明確了海洋環(huán)境污染責任。雖然該法沒有進一步定義“海洋石油污染”相關概念，但《海洋溢油生態(tài)損害評估技術導則》規(guī)定了“海洋溢油生態(tài)損害”，即因海洋石油、天然氣勘探開發(fā)，海底輸油管道、石油運輸、船舶碰撞以及其他突發(fā)事故造成的石油或其制品在海洋中泄漏而導致海域環(huán)境質(zhì)量的下降，海洋生物群落結(jié)構破壞及海洋服務功能的損害?！吨腥A人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》（以下簡稱《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護條例》）和《海洋工程排污費征收標準實施辦法》則進一步對中國管轄范圍內(nèi)從事石油勘探開發(fā)的企業(yè)、事業(yè)單位、作業(yè)者和個人，以及他們所使用的固定式和移動式平臺及其他有關設施進行了規(guī)范。但當前法律的現(xiàn)狀與海洋環(huán)境治理要求不契合，呈現(xiàn)法律規(guī)范難以緊跟經(jīng)濟社會發(fā)展的局面，致使海上石油污染防治法律制度的體系化構建陷入多重困境。

3. 1 國內(nèi)法完善的技術性困境

中國海域幅員遼闊，海上石油污染防治的首要問題在于如何協(xié)調(diào)區(qū)域間的不同發(fā)展路徑和區(qū)域法律規(guī)范的整體構建。中國的海域分屬于聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署下的西北太平洋區(qū)域和東亞海區(qū)域，兩個區(qū)域的實際情況存在明顯的差異。東亞海區(qū)域的海洋油氣資源比西北太平洋區(qū)域豐富，但該區(qū)域存在經(jīng)濟發(fā)展水平差異化、海洋環(huán)境污染防治理念與行動水平較低、地緣政治敏感度較高等問題，海洋環(huán)境治理需要更多的政治考量。而“東亞海洋保護與可持續(xù)發(fā)展行動計劃”并未達到各國對于海洋污染防治的期待，尤其是針對突發(fā)性海洋跨域污染缺乏應對能力。相比較而言，西北太平洋區(qū)域關于海洋和沿岸地區(qū)環(huán)境資源的治理較為成熟。1994年，在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的推動下，中國、日本、韓國和俄羅斯共同通過了“西北太平洋海洋和沿海地區(qū)環(huán)境保護、管理與開發(fā)行動計劃（NOWPAP）”，并且各成員國又先后通過了“區(qū)域溢油應急計劃（RCP）”“區(qū)域溢油和危險及有毒物質(zhì)（NHS）污染應急方案”，這在一定程度上使得該區(qū)域的海洋污染問題能夠得到及時和有效的解決，但各成員國之間依然存在利益的博弈。

基于此，西北太平洋區(qū)域的石油環(huán)境污染防治更傾向于整體利益下的合作共贏，其管轄權與職責分配較為明晰，強調(diào)國際法的完善與國內(nèi)法的協(xié)調(diào)，尤其在海上石油污染突發(fā)性事故的應急處理、陸源污染的防范和海洋生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展方面。而東亞海區(qū)域更側(cè)重于海洋環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展博弈下的合作，該區(qū)域的合作應更關注切實義務的制定與履約的監(jiān)管。此種現(xiàn)狀致使中國國內(nèi)法的完善存在技術性的困難，海上石油污染防治相關法律規(guī)范的具化存在障礙。

3. 2 國際法與國內(nèi)法規(guī)范協(xié)調(diào)的銜接性困境

海洋生態(tài)環(huán)境的整體性與海洋環(huán)境污染的流動性決定了海洋跨界治理在全球治理體系中的必要性［15］?！堵?lián)合國人類環(huán)境會議宣言》《聯(lián)合國海洋法公約》為國際法中海洋環(huán)境污染損害制度的完善提供了依據(jù)和契機，繼而通過《國際法未加禁止之行為引起有害后果之國際責任條款草案》《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》等文件完善了海洋石油污染防治的國際法體系。在法律全球化的大背景下，國際法和國內(nèi)法之間得到了更深入的交流。如何處理國際法和國內(nèi)法的銜接問題，已然成為法律實踐中的重要課題。中國將海上石油污染區(qū)別于普通水污染予以法律規(guī)制，以《海洋環(huán)境保護法》為主，輔之以《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》等規(guī)范性文件。與此同時，中國加入了眾多國際公約，但是相關規(guī)范依據(jù)仍然存在碎片化、僵局化的問題，缺乏有效的整合。法律制度的意義體現(xiàn)在法律的實踐層面，而海上石油污染防治法律制度的實踐直觀地體現(xiàn)在法律救濟。渤海灣漏油事故是中國典型的海上石油污染案件，聯(lián)合調(diào)查組認定康菲公司未盡到合理審慎作業(yè)者的責任，并將此次事故定為責任事故［16］。與美國墨西哥灣漏油事故的處理相比，渤海灣漏油事故的應急處理略顯消極。誠然，實質(zhì)正義的實現(xiàn)還依賴于除法律之外的其他因素，但根源仍在于中國海上石油污染防治法律制度的缺失。雖然《海洋環(huán)境保護法》第119條規(guī)定了污染海洋生態(tài)環(huán)境的刑事責任，對應《中華人民共和國刑法》也設置了污染環(huán)境罪等具體罪名，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第七編也明確規(guī)定了環(huán)境污染和生態(tài)破壞的責任。但海上石油污染的處理僅依據(jù)此一般法之規(guī)定，缺乏可操作性，該法律制度存在環(huán)境監(jiān)管乏力、救濟體系缺位、法律規(guī)定模糊的現(xiàn)實問題。鑒于國際公約的效力實現(xiàn)依賴于國內(nèi)法的支持，若要真正破解當下法律適用的困境，應當深度把握國際法與國內(nèi)法之間的關系，增強二者的銜接度，并繼續(xù)完善中國海上石油污染防治的法律制度體系。在國內(nèi)國際雙循環(huán)的大背景下，如何回應全球海洋污染的治理格局，如何契合全球海洋污染的治理共識，均是當前需要解決的問題。

3. 3 能源安全與生態(tài)保護雙重要求的功能性困境

海洋石油勘探與開發(fā)不僅是單一的生態(tài)環(huán)境問題，還關涉能源安全、政治穩(wěn)定等因素。如何在保障原油供給和推進海洋污染防治之間實現(xiàn)平衡，是推進中國海上石油污染防治法治化所面臨的重要挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)具體表現(xiàn)在法律制度的構建應兼顧能源安全與生態(tài)保護的功能實現(xiàn)。為確保海上石油作業(yè)的安全，歐盟成員國選擇以歐盟名義采取集體行動，以實現(xiàn)主要的環(huán)境和能源目標，但歐盟初期設想的行動內(nèi)容和形式都出現(xiàn)了與歐盟立法相抵觸的情況，后通過強化海上石油安全標準和立法管轄權，并以兩項內(nèi)容的法律依據(jù)為基礎，才實現(xiàn)了執(zhí)法管轄上兩個職能機構的并行發(fā)展［17］。歐盟的高度一體化，是其他政府間國際組織所不能匹敵的。因此，在全球多極化的背景下，這種雙重功能的實現(xiàn)對于中國海上石油污染防治法律制度的構建更是挑戰(zhàn)重重。

4 中國海上石油污染防治法律制度體系化構建的具體對策

如前文所述，在全球積極推進綠色發(fā)展的大背景下，海上石油污染防治法律制度的構建存在其必要性。為有效破解中國海上石油污染防治法律制度的上述困境，亟須從內(nèi)容框定、制度銜接、救濟保障三個層面系統(tǒng)化構建中國海上石油污染防治法律制度體系，實現(xiàn)對全球海洋污染治理格局變化的積極回應與全球海洋污染治理共識的有效聚合。

4. 1 內(nèi)容框定：推進國家責任基礎上的海上石油污染防治法律體系建設

全球視野中的海洋是一個生態(tài)系統(tǒng)，為命運與共的世界各國提供生態(tài)服務功能的支持［18］。保護和改善海洋環(huán)境，是各國政府應盡的責任?！秶H油污防備、反應和合作公約》《國際油污損害民事責任公約》等公約與議定書，以及《聯(lián)合國人類環(huán)境宣言》《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》等宣言性計劃，也均明確了締約國或參與國海洋污染治理方面的義務和責任。當代國際法中的國家責任分為國際不法行為責任和跨界損害責任，海上石油污染的防治則更顯國家主義色彩。雖然國家責任的判斷依據(jù)為國際法，而非涉事國家的國內(nèi)法，但在法律全球化的趨勢下，國際法和國內(nèi)法并不是絕對的對立抑或獨立的存在，國內(nèi)法已經(jīng)具備了跨國性、全球性的因素。國內(nèi)海上石油污染防治法律制度中國家責任理念的明確，有助于打破與國際法的銜接困境，順應全球治理與國際法治的發(fā)展。此外，海上石油作業(yè)所造成環(huán)境損害的載體是海洋。無論將海洋定義為民法意義上的物，還是一種環(huán)境功能體，其使用價值與生態(tài)價值的承載體均是統(tǒng)一性的海洋［19］。進而，將海洋環(huán)境損害等量代換成海域所有權受到的損害，并憑借自然資源國家所有權向侵權行為人求償就具有了法理基礎［20］?！睹穹ǖ洹返谄呔幍谄哒隆碍h(huán)境污染與生態(tài)破壞責任”有關環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，進一步為海上石油污染損害的救濟提供了法律依據(jù)。法律與政策均是國家價值觀的一種表達，規(guī)范層面的相通則是價值觀相互理解的高級表達［21］。由是觀之，無論是國際法還是國內(nèi)法，公法還是私法，海上石油污染防治的法律制度構建均需融入國家責任理念的考量，更有效地實現(xiàn)不同主體利益之間的確認、界定與分配。

能否實現(xiàn)正義是評判良法與否的關鍵，法治理念與法律制度是正義實現(xiàn)所不可或缺的組成部分，唯因“法的格調(diào)”與“法的品質(zhì)”之兼顧，法律體系才具有其規(guī)范的理性。關于中國海上石油污染防治法律制度體系的構建，除法治理念先行之外，還應當全面把握國內(nèi)法與國際法的協(xié)調(diào)與完善，進而兼具實質(zhì)理性與形式理性。海上石油污染防治規(guī)范涉及多元主體的利益協(xié)調(diào)，從英美等國家實踐角度看，硬法與軟法統(tǒng)籌更有助于解決中國海上石油污染防治法律制度構建的技術性、銜接性之困境。一方面，應積極推進中國國內(nèi)海上石油污染防治相關立法工作。通過明確的條款來厘清權利義務所在，賦予法律規(guī)范以高度的穩(wěn)定性，使得責任、賠償這類概念的定性與定量“有法可依”。中國還未出臺專門的《石油污染防治法》，在碳達峰碳中和目標推進的機遇下，應適時推進專門立法的進程，從而與國際法的適用形成合力，準確反映能源理性，有效保障能源正義。另一方面，徒法不足以自行，現(xiàn)代法治給予了軟法廣闊的發(fā)展空間。海上石油污染防治法治化發(fā)展是內(nèi)嵌于全球環(huán)境治理與能源安全法治化這一宏大敘事之內(nèi)的，軟法通過“呼吁”“建議”“倡議”等方式引導相關主體的行為，在避免巨額創(chuàng)制成本的同時還給予參與國一定的承諾空間，有利于國家之間合作治理海洋污染意愿的達成。這在一定程度上為硬法治理的運轉(zhuǎn)和功能的發(fā)揮提供了支持和補充，在克服與緩解國際合作不確定性問題、增強硬法實施的靈活性方面具有不可替代的價值和功能［22］。沿著此思路構建海上石油污染防治法律體系，也是對國內(nèi)法治與涉外法治統(tǒng)籌推進的積極回應。

4. 2 制度銜接：建立跨界合作視域下的海上石油污染風險防范與監(jiān)管制度

海上石油污染防治涵蓋勘探、開發(fā)以及作業(yè)性活動全過程，考慮其污染的突發(fā)性與復雜性，其制度建設更應對事前風險防范和事后監(jiān)管給予重點關照。同時，還應考量中國參與的法律協(xié)議、合作平臺等多形式的海上石油污染防治制度的優(yōu)化整合。

4. 2. 1 完善海上石油污染風險防范制度

風險預防原則被認定為歐盟環(huán)境保護法律層面最基本的原則，并通過《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》《歐盟環(huán)境責任指令》《離岸指令》等文件予以法定化，明確了各成員國將環(huán)境損害救濟作為優(yōu)先事項的義務。美國聯(lián)邦政府則是將海上石油污染視為“危機”，促成了將危機意識融入法律、政策的制定。中國應在完善國內(nèi)相關法律、政策的同時，借助《聯(lián)合國海洋法公約》《平潭宣言》等國際公約的合作契機，在明確風險意識的基礎上積極推進海上石油污染風險防范制度的完善。

一是建立全球視域下涵蓋海域、國家、企業(yè)、組織多元主體的風險預防應對機制。各成員國應將所有海上石油平臺、石油運輸航線、船舶的實際情況編入風險預防計劃中，并承擔及時報告突發(fā)狀況的責任。誠然，這類數(shù)據(jù)在一定范圍的公開涉及國家能源安全，故應經(jīng)各成員國政府的嚴格審查，同時各成員國對基于共同利益而達成的國際條約應承擔相應的國家義務。二是依據(jù)科學論證制定風險預防管理策略。分級管理是處理突發(fā)性事件的有效手段，針對海洋石油勘探、開發(fā)和作業(yè)性活動所可能產(chǎn)生的污染情況進行等級劃分，并制定相應的預防和應急措施。三是借助國際條約在海域內(nèi)構建海上石油污染的動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)。國際條約的達成為海上石油泄漏所造成的跨界污染防治提供了依據(jù)，在大數(shù)據(jù)時代，建立國際、區(qū)域?qū)用娴膶ｉT風險預防監(jiān)測機構也具有合法性與合理性。

4. 2. 2 強化海上石油污染監(jiān)管制度

美國總統(tǒng)監(jiān)察委員會將墨西哥灣溢油事故發(fā)生的根本原因歸為企業(yè)管理與政府監(jiān)管的雙重失敗，中國渤海灣溢油事故發(fā)生后應急不力的原因也在于政府監(jiān)管缺位。以此為鑒，海上石油污染防治法律制度的構建應當強化政府監(jiān)管制度建設。

一是依據(jù)海洋主體功能分區(qū)，構建系統(tǒng)但有區(qū)別的監(jiān)管制度?！度珖Ｑ笾黧w功能區(qū)規(guī)劃》對中國海域進行了有效劃分，海上石油污染監(jiān)管所涉及的主要為重點開發(fā)區(qū)域的港口和臨港產(chǎn)業(yè)用海區(qū)、海洋工程和資源開發(fā)區(qū)?！丁笆奈濉焙Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》提出海洋生態(tài)環(huán)境治理應更注重整體保護和綜合治理，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局。由此，海洋污染防治法律制度構建首先應當遵循海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，構建海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)法機制，進而針對海上石油污染防治制定污染監(jiān)管專項行動方案，構建強調(diào)系統(tǒng)性兼顧差異性的海洋環(huán)境污染監(jiān)管制度。這也與中國關于涉海部門環(huán)境保護監(jiān)管職能的調(diào)整相契合。二是繼續(xù)推進“灣長制”的有效實施。2017年《關于開展“灣長制”試點工作的指導意見》提出在更大范圍、更深層次加快推進“灣長制”試點工作。隨著試點的全面推行，將海上石油污染的監(jiān)管工作有效納入“灣長制”長效管理機制內(nèi)，有利于海上石油污染常態(tài)化監(jiān)管，并有助于與“藍色海灣”等政策實現(xiàn)有效銜接。三是加強對企業(yè)自我監(jiān)管的要求。設置重點污染源常規(guī)監(jiān)測機制和信息共享機制，將油污入海納入石油等相關企業(yè)自動監(jiān)測管理范圍，保障石油相關企業(yè)的依法排放。同時，借鑒歐盟的監(jiān)管框架，加強與行政法、刑法的有效銜接，對相關企業(yè)、第三方主體監(jiān)測數(shù)據(jù)造假、私自排放等行為，依照相關法律進行處罰。

4. 2. 3 構建“超國家”行為主體參與制度

雖然國際法在傳統(tǒng)上是由國家主導，但當前非國家行為主體對國際活動的影響越來越大。非國家行為主體，特別是非政府組織，作為多元主體在其擅長的領域扮演著重要角色。雖然這種相互作用對傳統(tǒng)的以國家為中心的國際法提出了挑戰(zhàn)，但在解決以海上石油污染防治為代表的新型全球性問題上具有有效性。例如，鑒于石油污染對海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的潛在破壞，國際自然保護聯(lián)盟、地球之友、海洋保護咨詢委員會等國際組織一直嘗試通過游說活動來影響政府間事務的處理。

盡管海上石油污染的防治依賴于國際海事組織和國際基金組織，國家仍然占據(jù)主導地位。為保障制度的穩(wěn)定性和安全性，必須對非國家行為主體的準入條件和參與范圍進行明確的規(guī)定。一是非國家行為主體必須符合成員國制定的組織標準。例如國際基金會規(guī)定，非國家行為主體應采取組織的形式，且必須具備“真正的國際性”和“目標一致性”，才能以監(jiān)督者的身份加入國際基金會。二是非國家行為主體必須具有自身價值。例如為海上石油污染的監(jiān)測提供專門的信息、建議或知識，提供專家或顧問的服務，提供技術援助或研究設施。三是非國家行為主體的參與資格應定期審查。若未通過定期審查，則可以取消其參與的資格。四是限定非國家行為主體的參與事項，明確這類非國家行為主體不具有同成員國一樣的表決權?？梢?，“超國家”行為主體參與制度為海上石油污染防治法律制度的建構提供了重要的制度支撐。

4. 3 救濟保障：構建整體性治理為導向的海上石油污染防治法律救濟制度

海上石油產(chǎn)業(yè)作為能源領域的支柱產(chǎn)業(yè)，其關乎各國能源戰(zhàn)略安全。但在風險社會下，僅依靠舉步維艱的損害賠償機制，并不能保障海上石油污染損害救濟的完全實現(xiàn)。由此，海上石油污染損害賠償基金制度、責任保險制度應運而生。

4. 3. 1 完善配套損害賠償基金制度

面對海上石油污染中損害賠償機制的舉步維艱，國際層面似乎達成了一種共識，即在嚴格責任的基礎上建立多元化的法律救濟制度。1971年《設立國際油污損害賠償基金公約》就以國際基金的形式制定了補充賠償制度，即在總損害超過油輪事故方依據(jù)《國際油污損害民事責任公約》所規(guī)定的賠償限額時，污染損害方可以依據(jù)本公約向國際基金提出索賠。當然，國際基金的責任并不是無限的。

目前，國際上設有國際石油污染賠償基金，主要職能是管理石油進口商的財政捐款，并協(xié)助解決石油污染受害者的索賠事宜。實踐證明，賠償基金制度是應對海上石油污染損害案件最行之有效的辦法。中國應在《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》的基礎上完善海上石油污染損害的賠償基金條例，為海上石油污染損害的救濟提供切實的可行性方案。首先，應當對“海洋環(huán)境損害”的概念進行法定化。國際上的主要爭議點在于是否將“純粹的環(huán)境損害”納入“海洋環(huán)境損害”中。1971年《設立國際油污損害賠償基金公約》持否定意見，但國際法委員會和法國、西班牙法院近期的裁決認定，“純粹的環(huán)境損害”具有可賠償性。隨著《中華人民共和國環(huán)境保護法》的修訂和公益訴訟的發(fā)展，中國將環(huán)境保護和修復的費用納入賠償范圍，雖然并不能憑此認定中國對于“純粹的環(huán)境損害”之可賠償性的肯定，但也在一定程度上反映了中國對于環(huán)境損害賠償?shù)膽B(tài)度。其次，應該對量化可賠償環(huán)境損害的方式加以嚴格的限制。國際石油污染賠償基金的理事機構認為，僅依據(jù)理論模型計算的抽象量化的海洋環(huán)境損害賠償訴求是不可以接受的，只有在受損方遭受的損失可量化，且該賠償不是懲罰性賠償?shù)臈l件下，基金會才能支付賠償。再次，應當對海上鉆井等活動造成的污染作差異化規(guī)則設置。與船舶所造成的石油污染不同，海上勘探、開發(fā)等活動造成的污染，目前未被納入眾多多邊或全球國際法律文書中予以規(guī)制。中國在完善相關賠償基金制度時應對二者進行有效區(qū)分。盡管國際法對于生態(tài)系統(tǒng)的暫時性和永久性損失賠償還存在爭議，但是純粹環(huán)境損害的量化和評估在技術上是復雜的，且在政治上也是敏感的。因此，可以嘗試建立事故前的環(huán)境基線和追蹤機制，來捕捉事故前后環(huán)境的變化，使賠償基金的適用更為科學和合理。海上石油污染損害賠償基金制度的完善程度，一定程度上可以作為衡量21世紀海洋生態(tài)環(huán)境保護和污染防治法律規(guī)則是否充分的標準。

4. 3. 2 建立配套責任保險制度

風險社會催生了多元救濟機制的發(fā)展，特別是在損害賠償領域。在確定了損害責任之后，配套的責任保險制度可以發(fā)揮保障作用。海上石油污染責任保險制度的構建涉及與侵權責任、社會救助等問題的銜接，其中的關系錯綜復雜，各國責任保險制度的發(fā)展水平參差不齊。其中，由船舶所致油污泄漏的責任保險更為完善。

將環(huán)境污染責任保險制度引入中國是為了緩解因環(huán)境污染造成的社會矛盾，提升企業(yè)應對環(huán)境污染、承擔環(huán)境侵權責任的能力，保障受害人得到實質(zhì)的經(jīng)濟補償，實現(xiàn)環(huán)境污染風險的社會化承擔［23］。2006年，國務院印發(fā)的《關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確提出發(fā)展環(huán)境污染責任保險，2011年《關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》又提出健全環(huán)境污染責任保險制度。雖然開展了一系列的試點工作，但時至今日，并未形成行之有效的海上石油污染責任保險制度。中國海上石油污染責任保險制度的推進，應當把握以下幾點：一是應當明確海上石油污染責任保險的屬性。《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》中規(guī)定了企業(yè)、事業(yè)單位和作業(yè)者應具有有關污染損害民事責任保險或其他財務保證，確定了海上石油污染責任保險的強制性。同時，因其保險標的的特殊性，其屬于責任保險，與人身保險、財產(chǎn)保險并存。二是建立有區(qū)別的海上石油污染責任保險制度。嚴格區(qū)分海上石油作業(yè)的不同環(huán)節(jié)，基于風險評估、預測來設定科學的保險數(shù)額標準，依據(jù)“保險大數(shù)法則”合理確定費率比例。1990年《美國油污法》就對海洋石油開發(fā)和船舶石油污染加以區(qū)分，規(guī)定了不同的財物保證要求。同時，還應規(guī)定保險數(shù)額的定期審查制度，根據(jù)行業(yè)發(fā)展情況對保險數(shù)額的合理性進行審查。三是適時制定《環(huán)境污染責任保險法》，規(guī)范海上石油污染責任保險制度，加快環(huán)境責任保險的市場化進程。當然，海上石油污染責任保險的強制性與環(huán)境責任保險的市場化并不矛盾，該強制性僅是基于企業(yè)責任和風險防控的考量，而市場化則體現(xiàn)于保費費率、投保范圍、投保數(shù)額等要素。

5 結(jié)語

海上石油污染防治是海洋生態(tài)環(huán)境保護的重要內(nèi)容。隨著“雙碳”目標的持續(xù)推進，其對海洋能源革命與生態(tài)環(huán)境保護法治建設均提出了新要求，海上石油的污染防治必須通過長效穩(wěn)定的法律制度予以有效保障。因海上石油污染防治兼顧公法層面的規(guī)制內(nèi)容和私法層面的救濟內(nèi)容，又考量海洋污染擴散性等固有屬性，其治理具有天然的國際性。因此，在“雙碳”目標的規(guī)范性愈見明晰的重要階段，迫切需要對海洋污染治理相關法律制度進行體系化研究，探尋具有因應性的規(guī)范方案。本研究嘗試從比較研究視角，系統(tǒng)分析中國目前海上石油污染的防治現(xiàn)狀與制度困境，并借鑒其他國家或地區(qū)海上石油污染防治的成功經(jīng)驗，提出系統(tǒng)化構建海上石油污染防治法律制度體系的具體對策。這是對國外實踐中海上石油污染防治相關法律制度的經(jīng)驗總結(jié)，也是結(jié)合中國現(xiàn)實需求對海上石油污染防治法治化建設的積極探索。在全球綠色發(fā)展的大背景下，立足海上石油污染防治法律制度的基本屬性與現(xiàn)實困境，在秉承國家責任、跨界合作、整體性治理三大理念的基礎上，充分把握內(nèi)容框定、制度銜接和救濟保障三個層次的遞進關系，強調(diào)國家責任與國際義務的履行、跨區(qū)域協(xié)同治理的協(xié)調(diào)、國內(nèi)法與國際法的銜接、公法與私法的交叉適用等內(nèi)容，構建高質(zhì)量的海上石油污染防治法律制度體系，以期為海洋生態(tài)環(huán)境治理貢獻有效的“ 中國方案”。

（責任編輯：田紅）