蔣榮能，鄧送銀，唐金榮

（全州縣枧塘鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合服務(wù)中心，廣西全州 541518）

0 引言

20世紀90年代以來，隨著中國的經(jīng)濟快速發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力逐年向城市轉(zhuǎn)移。為提高家庭經(jīng)濟收入和創(chuàng)造更加美好的幸福生活，農(nóng)民外出打工成為一種常態(tài)。這導致了桂北丘陵地區(qū)耕地撂荒問題越來越嚴重。甚至影響到當?shù)剞r(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展和我國的“三農(nóng)”政策的落實，因此引起的一系列問題值得我們深入思考和探討。

1 耕地撂荒現(xiàn)狀

通過對全州縣枧塘鎮(zhèn)等13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撂荒圖斑數(shù)據(jù)調(diào)查研究，針對農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)象進行探析。2022年，自然資源部門年度國土變更調(diào)查顯示，所調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)“未耕種耕地”1 592.96 hm2，5 690個圖斑。經(jīng)調(diào)查摸底，不具備耕種條件，無法復耕復種的945.1 hm2，3 163個圖斑，占比59.33%，實際處于耕種狀態(tài)，未撂荒的490.2 hm2，2 351個圖斑，占比30.77%。具備復耕復種條件，通過整治可恢復用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的157.74 hm2，378個圖斑，占比9.9%。

1.1 不具備復耕復種條件的情況

1.1.1實際利用現(xiàn)狀已改變72.74 hm2、353個圖斑。包括現(xiàn)狀為商業(yè)、服務(wù)業(yè)用途；現(xiàn)狀為采礦、采砂（沙）等工業(yè)倉儲用途；現(xiàn)狀為住宅用途；現(xiàn)狀為公用設(shè)施、公園、綠地等公共管理與公共服務(wù)用途；現(xiàn)狀為軍事、宗教、殯葬、風景名勝設(shè)施等特殊用途；現(xiàn)狀為道路、鐵路、機場、碼頭、管道運輸?shù)冉煌ㄟ\輸用途等。

1.1.2自然條件約束770.48 hm2、2 423個圖斑。包括因自然災(zāi)害等造成的耕作層已破壞、不具備水源條件、因重大工程項目水系已癱瘓、位于水庫河道等正常水位以下、在水庫泄洪口范圍內(nèi)、存在嚴重地質(zhì)災(zāi)害隱患、位于地面沉降塌陷區(qū)、邊遠山區(qū)距離村莊道路過遠難以到達等[1]。

1.1.3其他方面約束101.88 hm2。包括挖塘養(yǎng)魚、廢棄建房、建簡易加工廠房、改為水溝堤壩、修機耕路、低洼水田、土地貧瘠等。

1.2 具備復耕復種條件的情況

自然原因撂荒92.62 hm2。一是因交通不便，地塊分散，且年輕力壯年輕人常年在外務(wù)工；二是由于水利灌溉不完善，沒有水源而撂荒。社會原因撂荒37.51 hm2。其他原因撂荒13.33 hm2。

2 耕地撂荒原因分析

2.1 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益相對較低

在耕地上種植農(nóng)作物，經(jīng)濟效益低。桂北地區(qū)平均一個家庭耕地面積一般為0.54 hm2左右，如果全種上雙季水稻，最高產(chǎn)量大約1 000 kg/667m2，收入2 900元。農(nóng)資成本790元，排除日常灌溉管護用工不計，人工花費約1 200元，平均收入910元/667m2，家庭農(nóng)業(yè)凈收入最高僅為7 280元。糧食生產(chǎn)周期長，從3月中下旬到10月中下旬，用時約7個月。如果在外面務(wù)工，人均月收入4 500～6 000元，所以常有群眾說“生活奔小康，背井離家鄉(xiāng)”。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全州縣枧塘鎮(zhèn)枧頭村476戶人家，共有842個勞動力，大多數(shù)外出打工。家境比較富裕的基本是在外打工多年的?！霸诩曳N田還不如外出賺錢”的思想在農(nóng)村比比皆是，所以農(nóng)民種田的積極性大不如20世紀80～90年代。

另外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本也越來越高。據(jù)調(diào)查，2023年春耕期間，全州縣大宗農(nóng)資價格為尿素2.2元/kg、磷肥0.44元/kg、鉀肥3.2元/kg、碳氨0.76元/kg、復合肥4元/kg。還有其他耕種費用的增長，也大大降低了種田的經(jīng)濟效益，譬如勞動力工資的增長。因此，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比從事農(nóng)業(yè)的效益高，是耕地撂荒的主要原因之一。

2.2 農(nóng)村勞動力日益不足

外出務(wù)工人員較多，特別是青壯勞動力，有的全家外出，常年不歸。以枧塘鎮(zhèn)為例，據(jù)統(tǒng)計，全鎮(zhèn)33 132人，外出務(wù)工和創(chuàng)業(yè)的人員16 218人，其中常年在桂林市域范圍內(nèi)從事二、三產(chǎn)業(yè)的勞動力有6 620人，全家外出達400多戶。在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力，大多數(shù)為50歲以上的中老年人，要種好田確實不易。

2.3 水利設(shè)施年久失修，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

桂北丘陵地區(qū)水災(zāi)、旱災(zāi)時有發(fā)生，再加上有些村的水利基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，既不能灌，也不能排，部分耕地不得不被拋荒。近幾年來，國家加大了對水利設(shè)施建設(shè)與維護的力度，但因需要建設(shè)與維修的工程量太大，一時并不能完全解決問題。好多地方依然會因缺乏灌溉水源而導致耕地撂荒。

2.4 家庭開支大，務(wù)工解決家庭開支的問題

在桂北地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，大多數(shù)農(nóng)村家庭子女就學選擇到集鎮(zhèn)或縣城，家庭開支越來越大。部分家庭為了子女的培養(yǎng)，不惜舉債購買或租用學區(qū)房。另外，教育、醫(yī)療、住房是絕大多數(shù)家庭不可避免的三大主要支出。以教育一項為例，農(nóng)村家庭以一戶兩個子女計算，從出生到培養(yǎng)到大學畢業(yè)，就目前經(jīng)濟形勢而言，一般需開支40萬～60萬元。一些家庭因一場大病被“打回原形”“一切回到解放前”，甚至負債累累。而在桂北地區(qū)，一般家庭所有耕地面積人均僅為0.14 hm2左右，還包括一些因受自然和交通條件制約難以耕種的面積。大多數(shù)僅靠在農(nóng)村種植農(nóng)作物的收入，難以解決這三大開支問題。為應(yīng)對這些問題，一些家庭就會選擇外出務(wù)工，不是打短工，就是打長工，這將導致農(nóng)村耕地各種撂荒情況的發(fā)生。

2.5 部分耕地交通不便被迫撂荒

20世紀50～70年代，中國處于人口急增期，農(nóng)村家庭勞動力富足。隨著中國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制政策，大量邊遠高旱的耕地被開墾出來種植農(nóng)作物。后改革開放和城鎮(zhèn)化建設(shè)將大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，所留守的勞動力逐漸老齡化。一些邊遠零星耕地因交通不便，人工勞動強度加大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)既費工又費料，如果考慮人工成本，種田還要虧本，放棄此類農(nóng)田的耕種成為農(nóng)民的無奈選擇。

2.6 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)失敗，導致已流轉(zhuǎn)的耕地撂荒

桂北丘陵地區(qū)，2018年以前，政府投入大量人力、物力進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。號召種植沃柑、金槐等高價值農(nóng)作物，山上田間遍地開花。2017年12月17～22日，沃柑遭受不同程度的凍害。通過對全州縣的廟頭鎮(zhèn)、紹水鎮(zhèn)、才灣鎮(zhèn)的部分沃柑園進行凍害情況調(diào)查，樹體受凍輕者為凍害2級，重者凍害達5級，沃柑果實凍傷率平均達96.2%。2022年，又遭百年不遇的旱災(zāi)，部分老板因嚴重虧損只能放棄繼續(xù)承包耕地，原本流轉(zhuǎn)出去的耕地一時變成了撂荒地。

2.7 耕地流轉(zhuǎn)制度不完善

目前，桂北丘陵地區(qū)，農(nóng)村耕地的有效流轉(zhuǎn)并未完全實現(xiàn)，這與土地流轉(zhuǎn)制度不夠完善有關(guān)。政府未成立耕地流轉(zhuǎn)的專職服務(wù)機構(gòu)。當?shù)剞r(nóng)民嚴重缺乏土地流轉(zhuǎn)意識，自己的耕地閑置著，對耕地流轉(zhuǎn)毫不重視，這導致耕地長期處于撂荒狀態(tài)。一些農(nóng)戶把耕地看作是“命根子”一樣，眼看著自家的耕地被撂荒，也不愿將耕地流轉(zhuǎn)出去。在具體工作中，各級干部感到對農(nóng)戶的引導和教育常常是無計可施。

3 耕地撂荒對策建議

3.1 加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

桂北丘陵地區(qū)，地形復雜，水利基礎(chǔ)設(shè)施除小二型及以上水庫之外，還存在大量山塘溝渠，這些原有設(shè)施大都損毀和年久老化失修。各級政府應(yīng)逐年加大水利設(shè)施建設(shè)的各種投入，讓耕地的防洪抗旱能力得到進一步的加強，一些關(guān)鍵的地方應(yīng)撥出專款及時予以修繕。對于一些急需修繕，影響面又很廣的水利設(shè)施，各級政府部門應(yīng)該未雨綢繆，提前給予維修加固[2]。同時，在水利建設(shè)項目實施過程中，要有相關(guān)的部門齊抓共管，保證項目建設(shè)的質(zhì)量能達到設(shè)計的使用壽命，防止“豆腐渣”工程的出現(xiàn)。

3.2 完善耕地流轉(zhuǎn)制度

3.2.1根據(jù)南方地區(qū)人均耕地面積少且分散的特點，制定和完善適宜的耕地流轉(zhuǎn)政策。研究建立防止耕地撂荒的長效機制以提高農(nóng)民種田的積極性和增加種田農(nóng)民的收入迫在眉睫。要按照“依法、有償、自愿”的原則，積極引導和鼓勵農(nóng)戶對自己承包的耕地進行適時的流轉(zhuǎn)。如果農(nóng)戶無力耕種又不愿放棄土地的承包經(jīng)營權(quán)，要引導其采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、委托流轉(zhuǎn)、代耕等多種形式進行土地流轉(zhuǎn)。對棄農(nóng)經(jīng)商或長期外出務(wù)工無法耕種的耕地，可與集體簽訂協(xié)議，委托集體經(jīng)濟組織代為管理和進行流轉(zhuǎn)，將土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，土地開發(fā)治理有機地結(jié)合起來，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地資源的利用率。

3.2.2建立健全專職土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，為土地流轉(zhuǎn)的雙方搭建橋梁，提供服務(wù)，讓土地流轉(zhuǎn)更加靈活和便捷，農(nóng)民更加愿意將土地流轉(zhuǎn)給專業(yè)的種植者，真正建立起解決撂荒耕地問題的長效機制。

3.2.3政府要加大對土地流轉(zhuǎn)的支持力度，為土地流轉(zhuǎn)提供更加便捷的手續(xù)和服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)存在著諸多問題，如流轉(zhuǎn)難、流轉(zhuǎn)成本高等。政府應(yīng)加大對土地流轉(zhuǎn)機制的改革力度，推出相關(guān)政策，降低土地流轉(zhuǎn)的門檻和成本，為土地流轉(zhuǎn)提供補貼和政策支持。

3.2.4掌握好方法，推廣好經(jīng)驗，探索新渠道，使無力和不愿種田的農(nóng)民把耕地讓出來。一是向種糧大戶流轉(zhuǎn)，各級相關(guān)部門應(yīng)從政策、資金、技術(shù)等各個方面給予大力扶持，鼓勵引導本地有條件的農(nóng)戶轉(zhuǎn)包其他農(nóng)戶的耕地。二是向家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)。

3.3 加強宣傳教育，分類指導復耕

因為大多數(shù)農(nóng)戶對有關(guān)的政策法規(guī)不甚了解，導致他們對保護耕地的意識不強。政府各職能部門應(yīng)該通過網(wǎng)絡(luò)和媒體加大對相關(guān)法律法規(guī)及國家惠農(nóng)政策的宣傳力度，讓當?shù)厝罕姸脨巯恋氐闹匾?，以達到防止撂荒的目的。

對已撂荒的耕地，政府部門要組織力量分類進行指導復耕。一是對交通便利且不缺水源的，要動員農(nóng)戶本人種起來，確實不在家或沒時間種，要及時轉(zhuǎn)包出去。二是交通不便易旱易澇的耕地，可以考慮按要求進行退耕還林，邊遠高海拔的地方可以發(fā)展種植適宜的林果業(yè)。但基本農(nóng)田一定要種植糧食作物。三是撂荒時間長且全家長期在外又聯(lián)系不上的或無能力耕種的，由村組轉(zhuǎn)包出去，簽好協(xié)議，耕地的經(jīng)營權(quán)屬不變，收益歸實際種植者。如生產(chǎn)資金不足，政府部門可與金融機構(gòu)協(xié)調(diào)解決[3]。

3.4 完善各項惠農(nóng)政策和獎勵措施，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和收入

3.4.1拓寬市場，廣開銷路，提高農(nóng)產(chǎn)品價格。健全基層銷售網(wǎng)絡(luò)，降低因滯銷帶來的不良影響。結(jié)合“廣西看禾選種”成果，大力推廣農(nóng)作物優(yōu)質(zhì)品種，最大程度地提高農(nóng)產(chǎn)品價格。在“三品一標”認證、品牌打造、產(chǎn)品宣傳推廣等各方面，政府部門給予優(yōu)惠政策和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，不斷增強農(nóng)產(chǎn)品的外銷能力。

3.4.2落實各種惠農(nóng)政策，完善政策支持和激勵機制。糧食安全是國家戰(zhàn)略。在確保國家糧食安全的前提下，政府應(yīng)該出臺更加優(yōu)惠的政策，鼓勵農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和收入。

3.4.3加強農(nóng)業(yè)技術(shù)指導，提高農(nóng)民科學種植技術(shù)。最大程度地發(fā)揮各級農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門的作用。利用好廣西“科技特派員”機制，加強農(nóng)業(yè)技術(shù)指導。引導和鼓勵各級農(nóng)業(yè)科技工作者深入田間地頭手把手地傳授科學種植技術(shù)，將科技轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。發(fā)揮好基層農(nóng)科員對政策的上傳下達和科技示范帶動作用。

3.4.4不斷加強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，增強農(nóng)民的抗風險能力。要加大對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的投入，培養(yǎng)高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)科技人才，推廣先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和質(zhì)量。

3.5 強化監(jiān)管手段，完善監(jiān)管措施

3.5.1加強宣傳引導，增強保護耕地意識。充分利用報刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等載體，采取多種形式廣泛宣傳《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，積極宣傳耕地撂荒治理的有效做法，做好輿論引導，營造全社會自覺保護耕地的良好氛圍[4]。

3.5.2以戶為單位，全面開展撂荒耕地調(diào)查摸底工作，核實登記好撂荒地塊信息（戶主、位置、面積、類型和原因等）。建立好撂荒整治臺賬，內(nèi)容包括地塊信息、治理責任戶、治理責任人、治理進度、完成年限等，確保不落一戶、不漏一塊，對完成治理復耕的地塊及時銷號。臺賬每半年更新一次。

3.5.3將耕地撂荒治理情況納入糧食安全黨政同責考核、田長制考核、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核等考核中，考核結(jié)果與相關(guān)政策和資金支持相掛鉤。

3.5.4嚴格撂荒耕地的懲罰措施。對因長期無力耕種或舉家外遷等原因造成耕地撂荒的農(nóng)戶，在充分尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，鼓勵依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)。將耕地地力保護補貼發(fā)放與農(nóng)民履行保護耕地、防止耕地撂荒責任相掛鉤，對耕地撂荒一年以上的，取消其次年享受補貼的資格。