◎文/胡睿

一、引言

近年來， 我國財政收入整體高速增長的階段性特征漸趨弱化， 而支出剛性增長的態(tài)勢短期內(nèi)仍然無法到達峰值， 財政整體呈現(xiàn)緊平衡狀態(tài)。 而在財政緊平衡狀態(tài)下，如何增收節(jié)支就成了需要研究的重點方向。 緩解以上局面的手段，無非是增收節(jié)支兩個途徑，增加財政收入涉及重點產(chǎn)業(yè)培育、公共資產(chǎn)變現(xiàn)、強化稅收征管、提升國有資本貢獻等領(lǐng)域，都需要持續(xù)不斷地增加投入、改善管理方式、 制定或完善政策， 屬于在中長期才能見效的手段；而節(jié)約財政開支，強化成本控制，加強投入產(chǎn)出分析和績效論證評估， 則屬于短期內(nèi)通過強化管理就可以見效的手段，而且可以將節(jié)省騰挪出來的財力，用于提升中長期發(fā)展能力和財政實力，從而盡快建立更為良性的發(fā)展循環(huán)。

在預(yù)算緊平衡、財政收支矛盾日益凸顯、我國大規(guī)模推行城市化戰(zhàn)略的背景下，一些問題開始顯現(xiàn)，尤其是如何控制不斷提高的城市運營維護成本， 最大限度削減剛性支出是很多地方財政管理人員面臨的一大難題。 筆者試圖對城市運營管理成本控制領(lǐng)域存在的問題進行挖掘，并提出初步的對策和建議，希望能夠拋磚引玉，為實務(wù)工作者提供啟示和借鑒。

二、城市運營管理的外延和內(nèi)涵

結(jié)合我國前期大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實際情況，城市運營管理大體包括城市內(nèi)部道路橋梁維修保養(yǎng)、城市地下管線的建設(shè)維護、城市綠化掃保垃圾處理、城市公共交通運營等。 城市運營管理極為復(fù)雜，又自成一個完整的系統(tǒng)，各組成部分之間相互關(guān)聯(lián)度極高，而不同組成部分的成本控制也應(yīng)付諸通盤考慮和實施一體規(guī)劃。在此領(lǐng)域嚴(yán)格控制成本，不僅僅需要信息共享和先進的技術(shù)手段， 更需要具備大局觀和統(tǒng)一管理的運營模式，這既是一項財政預(yù)算管理課題，對我國政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變也提出了新的挑戰(zhàn)。

三、城市運營管理成本控制存在的問題

（一）成本控制缺乏科學(xué)措施

長期以來，城市運營管理都屬于城市剛性運轉(zhuǎn)支出，在預(yù)算保障方面順位較高，而涉及的項目內(nèi)容十分龐雜，很難形成統(tǒng)一有效的保障標(biāo)準(zhǔn)， 部分部門也缺乏科學(xué)的成本控制措施。 舉例來說，在城市綠化領(lǐng)域，部分北方城市不顧氣候、降水、土質(zhì)等客觀現(xiàn)實，為進一步美化環(huán)境，放棄適合在北方成長、養(yǎng)護成本較低的樹種，轉(zhuǎn)而引入不適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r的南方樹種作為綠化樹種， 較低的成活率和苛刻的成活條件增加了養(yǎng)護成本。 再比如，各地在市容掃保等領(lǐng)域缺乏統(tǒng)一的保障方式， 有的采用政府購買服務(wù)方式，為第三方留下一定利潤空間；有的由事業(yè)單位直接進行養(yǎng)護， 按照固定標(biāo)準(zhǔn)保障人員工資和必需的項目支出； 還有的綜合采用事業(yè)單位養(yǎng)護和事業(yè)單位采購輔助性服務(wù)相結(jié)合的方式，無形中進一步增加了養(yǎng)護成本。再比如，城市道路橋梁維護領(lǐng)域，部分城市本來可以通過小修的方式維持正常狀態(tài)，卻放棄了這種養(yǎng)護方法，反而放任路面橋梁持續(xù)損壞， 直到不得不采用大中修等方式進行一次性維修。 而對于道路橋梁大中修這種公益性資本性支出，財政多采用發(fā)行政府債券的方式進行保障，使城市運營管理維護領(lǐng)域額外增加了財務(wù)費用成本。

（二）提高盈利水平動力不足

此問題主要集中在城市公共交通運營領(lǐng)域。 長期以來，我國城市公共交通以公交車為主，輔以城市軌道、出租汽車、個人出行等方式，其中公交車和城市軌道都屬于有一定收入的準(zhǔn)公益性事業(yè)，政府只應(yīng)負(fù)擔(dān)補助責(zé)任。 但長期以來，受限于城市投融資平臺債務(wù)管理、公益性企業(yè)補助責(zé)任界限等問題， 城市公交運營企業(yè)缺乏提高盈利水平的動力。 例如，公交集團的運行線路堅持歷史形成的老舊線路，并沒有根據(jù)城市人口分布、就業(yè)情況、城市開發(fā)、群眾意愿情況進行持續(xù)更新，導(dǎo)致部分線路虧損嚴(yán)重而又沒有采取有效方式止損。 再如，部分城市軌道項目在建設(shè)時追求高標(biāo)準(zhǔn)和較為高檔的裝飾水準(zhǔn)， 卻在運營中缺乏招商引資招法，大量商業(yè)運營區(qū)空置，進一步加大了政府對于這些企業(yè)的補助責(zé)任。

（三）市區(qū)兩級權(quán)責(zé)邊界不清

自財政部統(tǒng)一在地方推行財政事權(quán)和支出責(zé)任管理改革以來， 各地在多個領(lǐng)域都出臺了明確的各級政府財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案。 但是在城市建設(shè)和城市運營管理領(lǐng)域，中央并未出臺明確的上位改革方案，地方也缺乏主動推行改革的參照依據(jù)和動力，因此，市區(qū)兩級權(quán)責(zé)不清的問題在城市運營管理方面尤其突出。 舉例來說，某城市將垃圾處理費這項行政事業(yè)性收費全部下放至各區(qū)， 由各區(qū)統(tǒng)一組織收費， 由各區(qū)負(fù)責(zé)保障本區(qū)垃圾收集、處理和轉(zhuǎn)運支出，市級相關(guān)部門根據(jù)各區(qū)收支缺口情況進行補助。 但在實際執(zhí)行過程中，受制于垃圾處理費收費難等因素，各區(qū)積極實現(xiàn)應(yīng)收盡收的動力不強，主要依賴市級補助進行垃圾收集、轉(zhuǎn)運和處理，市級補助規(guī)模一度達到各區(qū)投入的數(shù)倍甚至十?dāng)?shù)倍， 形成了實際資金安排規(guī)模與支出責(zé)任的倒掛。

（四）統(tǒng)籌管理機制尚不健全

城市運營管理涉及項目龐雜，往往牽一發(fā)而動全身，如果出現(xiàn)先后次序安排不順等細節(jié)問題， 可能導(dǎo)致公共資金的無謂流失。 例如，在城市道路建設(shè)領(lǐng)域，項目立項、項目建設(shè)、 運營管理等各個部門缺乏信息共享和統(tǒng)一調(diào)度，項目建設(shè)先后次序不明確，水務(wù)、城管、住建等各相關(guān)部門職能交疊重復(fù)而又缺乏信息共享， 往往導(dǎo)致可以集中鋪設(shè)的管線不得不反復(fù)在同一路段施工， 破路費和恢復(fù)路面的費用占比在某城市甚至一度達到了基建項目的10%以上。再比如，某城市公共交通缺乏整體規(guī)劃，城市軌道交通、城市公交車輛在運行線路、站點分布、覆蓋區(qū)域、運營時間、運營頻次等方面高度重疊，在居民收入和出行意愿短期內(nèi)不發(fā)生較大變化的前提下， 各種交通方式之間相互爭搶客流， 導(dǎo)致每一種交通方式都難以實現(xiàn)合理的盈利水平，為保持公共服務(wù)質(zhì)量，財政不得不對多種公共交通的資金缺口進行補貼，增加了財政剛性支出壓力，也變相導(dǎo)致了部分財政資金的無效投入。

（五）歷史遺留問題有待消化

建國以來， 我國初始城市基建中的很多施工標(biāo)準(zhǔn)都是直接照搬蘇聯(lián)模式，蘇聯(lián)的地理國情與我國差異較大，導(dǎo)致積累了一些長期難以破解的歷史遺留問題， 變相增加了現(xiàn)在的城市養(yǎng)管更新成本。 例如，部分北方城市的排水管線選材、管徑和鋪設(shè)方式都是仿照蘇聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的，但是蘇聯(lián)的主要國土分布地帶與我國有較大差異， 其所處的氣候帶、季風(fēng)帶、洋流帶等都與我國有明顯不同，導(dǎo)致其國家整體降雨量與我國北方降雨量存在較大差距，隨著全球氣候發(fā)生變化，暴雨等極端性天氣增多，進一步凸顯了相關(guān)問題。 排水管道口徑較窄，管廊體積狹小維修不便，未集中收納、集中排放，管線分布錯綜交疊、金屬管道容易腐蝕等問題，成為城市內(nèi)澇的直接原因，財政部門不得不額外安排資金進行批量重建或者購置臨時排水設(shè)備，這些都增加了城市運營管理的實際成本。

四、相關(guān)對策和建議

（一）精籌細算，嚴(yán)控支出

探索將城市運營管理支出成本劃分為人工成本、物料成本、 管理成本和時間成本。 統(tǒng)一規(guī)范此領(lǐng)域用工方式， 應(yīng)由公益事業(yè)單位實施的項目不得再轉(zhuǎn)包給社會資本， 由社會資本承接的要制定明確的社會資本利潤率上限， 最大限度控制人工剛性支出； 規(guī)范物料成本采購方式，采用集中采購、競爭性談判等多種方式，充分利用市場競爭機制節(jié)約成本， 多采購適宜本地水土氣候條件的物料；可以通過集中布局規(guī)劃、一次性實施的勘測評估等措施，實行集中管控，充分利用歷史數(shù)據(jù)推算的模型，壓縮重新估算支出，將管理費用占比壓至最低；制定明確的小修條件和時限，加大檢測抽查力度，將小修資金置于預(yù)算安排更高的順位，節(jié)省長期大額投入。 同時，科學(xué)統(tǒng)籌各項資金來源， 減少債券資金在城市運營管理領(lǐng)域的投放，減少中長期財務(wù)成本。

（二）堅定決心，推進改革

大刀闊斧在城市公交運營領(lǐng)域推進改革， 充分調(diào)研市民最新的出行意愿和出行選擇， 綜合推廣專用公交軌道、專用公交線路、定制化公交線路、校車運營專線等多種更貼合實際情況的公交運營方式， 控制純電動公交車輛投放使用，減少車輛購置和租賃成本，適當(dāng)提高公交價格，改善乘車環(huán)境，全面提高公交車輛運營收益。 加大城市軌道沿線和周邊商業(yè)開發(fā)力度、盤活閑置資產(chǎn)和土地，為軌道交通運營單位充實資本， 賦予軌道交通運營單位更大的自主權(quán)，參考國外相對成熟的軌道交通運營模式，提升軌道交通運營單位經(jīng)營收入，減輕財政補貼負(fù)擔(dān)。

（三）厘清邊界，主動作為

充分發(fā)揮地方政府的主觀能動性， 推出符合本地實情的城市運營管理領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案。嚴(yán)格評估各項目的外部性和實施效益，將垃圾處理、公園掃保等由所在區(qū)實施更為有效的項目， 確定為各區(qū)的財政事權(quán)。 市級財政主要負(fù)責(zé)垃圾轉(zhuǎn)運外溢成本、集中處理增加的額外成本等外部性較強的支出，對財力較為困難、承擔(dān)任務(wù)較重的區(qū)給予一定額度補貼。 加大各區(qū)收費監(jiān)督檢查力度，對于未充分履行自身職責(zé)、相關(guān)收費規(guī)模與轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)生垃圾的企業(yè)和居民數(shù)量極不匹配的區(qū)， 相應(yīng)扣減財政補貼或給予通報批評，要求限期整改。

（四）集中管控，著眼長遠

城市運營管理領(lǐng)域涉及項目十分龐雜， 需要有統(tǒng)一的主管部門進行集中管控， 如機構(gòu)職能調(diào)整改革暫時無法解決此項問題，也需要建立專門的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，加強信息共享，實行集體決策負(fù)責(zé)制，以最大限度減少額外成本。 同時，在城市公共交通建設(shè)領(lǐng)域，應(yīng)提前考慮后期的運營養(yǎng)管壓力，城市管理部門應(yīng)提前參與線路規(guī)劃、土地收儲、項目立項等程序，防止因前期籌劃不當(dāng)給后期養(yǎng)管帶來額外的支出壓力。 例如，應(yīng)學(xué)習(xí)部分先進省市經(jīng)驗，充分調(diào)研評估不同職業(yè)特征、不同年齡段、不同聚居區(qū)、不同收入水平居民的出行意愿， 以城市軌道交通線路貫通城市交通主干線和重要樞紐節(jié)點， 節(jié)約居民長途出行時間，在此基礎(chǔ)上，將分支線路讓與公交車輛、出租車、自行車等較為靈活的交通運營方式， 實現(xiàn)樞紐骨干型交通與“點對點”交通的有效融合銜接，各自發(fā)揮優(yōu)勢既方便居民出行，又節(jié)約財政補貼開支。

（五）爭取政策，布局未來

對于難以解決的歷史遺留問題， 因為歷史成因較為復(fù)雜，處理問題需要的投入和工作量確實較大，應(yīng)該將工作著力點首先聚焦在重點領(lǐng)域和重點地區(qū)， 對于一旦出現(xiàn)問題則會影響整體城市或區(qū)域運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 集中力量進行解決。 例如，確需大規(guī)模改造的重點地區(qū)地下管網(wǎng)，地方政府應(yīng)充分向中央反映實際情況，爭取利用地下綜合管廊債券等財政政策工具， 分期分批逐個解決歷史遺留的痛點難點問題。 應(yīng)結(jié)合推廣綠色建筑和節(jié)能環(huán)保相關(guān)要求，采用新型材料，拓寬地下管廊空間，合理規(guī)劃雨污分流，做好管線集中布局和分層保護，以精準(zhǔn)科學(xué)的建設(shè)策略，全面提升新建基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量，為減少未來運營維修和管線更替成本奠定堅實的基礎(chǔ)。