[摘 要] 形式主義已然成為基層治理之困，從基層治理轉(zhuǎn)型的視角出發(fā)，探析形式主義在基層的癥結(jié)及其生成機(jī)理，有助于為破解形式主義困局提供思路。后稅費(fèi)時(shí)期以來的基層治理轉(zhuǎn)型主要包括四個(gè)維度，即治理目標(biāo)“具體—宏大”轉(zhuǎn)型，治理資源“汲取—分配”轉(zhuǎn)型，治理方式“結(jié)果—過程”轉(zhuǎn)型，治理環(huán)境“監(jiān)督軟化—監(jiān)督強(qiáng)化”轉(zhuǎn)型。在監(jiān)督強(qiáng)化的環(huán)境下，余下三種轉(zhuǎn)型通過三條路徑導(dǎo)向基層治理的過程內(nèi)卷。一是，監(jiān)督從結(jié)果轉(zhuǎn)向全過程，表現(xiàn)為基層治理的痕跡主義。二是，密集資源下的分配型治理凸顯了對公平性的要求，基層以程序公平替代實(shí)質(zhì)不公，即以過程自我免責(zé)。三是，治理目標(biāo)宏大與治理資源密集和監(jiān)督強(qiáng)化形成一個(gè)顯著的沖突結(jié)構(gòu)，倒逼基層以過程為履職盡責(zé)本身，即以過程代替結(jié)果。過程內(nèi)卷描述的是“基層治理在過程中空轉(zhuǎn)，看不見效果卻看得見忙碌”的狀態(tài)，是基層治理形式主義的集中體現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞] 形式主義；基層治理轉(zhuǎn)型；宏大目標(biāo)；過程內(nèi)卷；監(jiān)督下鄉(xiāng)

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.05.010

[中圖分類號] D267.2;D422.6? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? [文章編號] 1004-0544（2024）05-0103-12

基金項(xiàng)目：國家社科基金青年項(xiàng)目“城鄉(xiāng)融合背景下農(nóng)村土地資源整合機(jī)制研究”（21CSH012）。

作者簡介：陳文瓊（1989—），女，公共管理學(xué)博士，中南大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師。

一、引言與綜述：基層形式主義的元問題

近幾年，基層形式主義成為政策界和學(xué)界集中關(guān)注和設(shè)法克服的基層治理面臨的核心問題之一。在探討這一問題之前，有幾個(gè)關(guān)于基層形式主義的元問題需要厘清，即在基層，形式主義是什么，主要表現(xiàn)在哪些方面，根源何在。

習(xí)近平總書記在中共十九屆中央紀(jì)委三次全會上的講話中指出，“形式主義、官僚主義是目前黨內(nèi)存在的突出矛盾和問題”，認(rèn)為“有的落實(shí)黨中央決策部署不用心、不務(wù)實(shí)、不盡力，口號喊得震天響、行動(dòng)起來輕飄飄，把說的當(dāng)做了，把做了當(dāng)做成了”，并指明“形式主義背后是功利主義、實(shí)用主義作祟，政績觀錯(cuò)位、責(zé)任心缺失，只想當(dāng)官不想干事，只想出彩不想擔(dān)責(zé)，滿足于做表面文章，重顯績不重潛績，重包裝不重實(shí)效”1。習(xí)近平總書記的論述，是探討上述三個(gè)元問題的根本指南。

既有研究指出，“任何事物都有形式和內(nèi)容兩個(gè)方面，形式一旦背離了內(nèi)容所要達(dá)成的目的就會成為形式主義”2。2013年人民網(wǎng)發(fā)布了一項(xiàng)關(guān)于公眾最反感的官場形式主義調(diào)查，將形式主義的主要表現(xiàn)歸為十種，如領(lǐng)導(dǎo)講話假大空、弄虛作假迎檢、好大喜功搞形象工程、文山會海等1。既有研究將其概括為痕跡主義23、規(guī)則下鄉(xiāng)4、監(jiān)督下鄉(xiāng)56和數(shù)字“負(fù)能”7等。結(jié)合習(xí)近平總書記“把說了當(dāng)做了，把做了當(dāng)做成了”的論述，可以認(rèn)為，所有不屬于“做成了”的基層工作，都屬于形式工作，“做成”是結(jié)果和實(shí)效，“說”和“做”都是過程，結(jié)果的實(shí)現(xiàn)以一定的過程為前提，但在過程里打轉(zhuǎn)，以過程為成績就是本末倒置，是形式主義的表現(xiàn)。由此，本文認(rèn)為，形式主義在基層的集中體現(xiàn)是，基層工作在過程中過分消耗和重視，而并未導(dǎo)向基層良序善治的結(jié)果，即過程內(nèi)卷。

致力于探討當(dāng)前基層形式主義根源何在的既有研究十分豐碩，主要可以歸納為以下三種研究進(jìn)路。其一，也是學(xué)界著墨相對最厚重的，即基于基層治理方式的研究進(jìn)路，科層化8、規(guī)范化9、數(shù)字化10、技術(shù)化?等都是該進(jìn)路下對當(dāng)前階段基層治理方式進(jìn)行的有代表性的學(xué)理化總結(jié)，而基層治理方式的這些特征有其相應(yīng)的生成機(jī)理，在相應(yīng)既有研究的論述中，形成了兩個(gè)基本共識，一是國家能力提升和資源下鄉(xiāng)是觸發(fā)基層治理方式嬗變的起點(diǎn)，二是壓力型體制、晉升錦標(biāo)賽和基層避責(zé)被認(rèn)為是連接基層治理方式的上述特征和基層形式主義之間的演變機(jī)制。其二，基于基層治理內(nèi)容屬性的研究進(jìn)路，從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型與服務(wù)下鄉(xiāng)?、生活治理轉(zhuǎn)向?、精細(xì)化和精準(zhǔn)化?、多中心化?等是該進(jìn)路下形成的對基層治理內(nèi)容屬性的學(xué)理化總結(jié)，它們與形式主義之間的核心關(guān)聯(lián)是治理內(nèi)容與治理需求之間不適配。其三，基于基層治理結(jié)構(gòu)特征的研究進(jìn)路，上下共謀的府際關(guān)系?和條強(qiáng)塊弱的條塊關(guān)系?是該進(jìn)路下形成的關(guān)于基層治理結(jié)構(gòu)特征的學(xué)理化總結(jié)，它們與基層形式主義的核心關(guān)聯(lián)是基層自主性喪失和工作的泛中心化。上述三種不同的進(jìn)路，某種程度上是對習(xí)近平總書記“形式主義背后是功利主義和實(shí)用主義作祟，政績觀錯(cuò)位、責(zé)任心缺失”的論斷作出的具體闡釋，對理解基層形式主義的產(chǎn)生及其何以成為頑疾具有很強(qiáng)的實(shí)踐和學(xué)理價(jià)值。

在既有研究的基礎(chǔ)上，本文試圖作以下闡釋：一是將基層形式主義紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象表征聚焦到其集中體現(xiàn)中去，因?yàn)椴煌木唧w表現(xiàn)對應(yīng)著不同具體工作和相應(yīng)的基層治理運(yùn)作，聚焦到集中體現(xiàn)中來，便于抽離基層形式主義的一般特征和相對更具普遍解釋力的一般機(jī)制。二是嘗試對既有研究進(jìn)路進(jìn)行整合。既有研究進(jìn)路看似相對分散，事實(shí)上都焦聚于基層治理轉(zhuǎn)型，只不過是基層治理的不同維度。本文嘗試從基層治理轉(zhuǎn)型的視角出發(fā)建構(gòu)一個(gè)理解基層形式主義集中體現(xiàn)生成的解釋框架。

二、研究框架：基層治理轉(zhuǎn)型視角與過程內(nèi)卷

上述既有研究對當(dāng)下基層治理諸多特征的總結(jié)，都從不同維度印證了基層治理正在轉(zhuǎn)型。基層治理現(xiàn)代化是基層治理轉(zhuǎn)型的總體要求和方向引領(lǐng)，也是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，學(xué)界對基層治理現(xiàn)代化目標(biāo)的共識是要建立和強(qiáng)化國家力量對基層農(nóng)村社會的統(tǒng)合1以及制度化解決基層社會問題的能力2。既有研究很大程度上也是以該共識考察基層治理轉(zhuǎn)型成功與否，只是從各地的基層治理實(shí)踐和既有研究的判斷來看，基層治理轉(zhuǎn)型困境都異常突出，基層治理內(nèi)卷化3并未帶來治理效率提升甚至降低了治理效率，但相比于刻畫基層治理內(nèi)卷化抓手的具體化程度來說，基層治理內(nèi)卷化的總結(jié)本身尚顯籠統(tǒng)。基層治理轉(zhuǎn)型和基層治理內(nèi)卷化與基層形式主義的關(guān)系，可以通過對基層治理轉(zhuǎn)型的剖析和基層治理內(nèi)卷化不同面向的剝離得到呈現(xiàn)。

（一）基層治理轉(zhuǎn)型與過程管理凸顯

既有關(guān)于基層治理轉(zhuǎn)型的研究是深刻且富有啟發(fā)性的，變遷的鄉(xiāng)村社會4、變化的國家與社會關(guān)系5以及變化的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)6等都是探討基層治理轉(zhuǎn)型的有力抓手。這些研究形成的共識是，基層治理正在走向權(quán)力集中化，國家對社會的整合和圍繞權(quán)威重建秩序的階段，因此行政化和制度化都更為深刻地成為基層治理轉(zhuǎn)型的具體特征。相比之下，以對基層治理具體轉(zhuǎn)型內(nèi)容的分析作為中觀機(jī)制來銜接宏觀結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)型，將面臨的具體問題就稍顯分散。

從治理者從事的基層治理工作所涵蓋的具體內(nèi)容來看，基層治理是在一個(gè)宏觀的治理環(huán)境下以一定的資源通過某種方式實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的過程。因此，治理者角度下，基層治理至少包含治理環(huán)境、治理目標(biāo)、治理資源和治理方式四個(gè)不同的維度，基層治理轉(zhuǎn)型不僅是某一個(gè)維度的轉(zhuǎn)型，而是整體轉(zhuǎn)型，只是在不同維度上有不同的內(nèi)容呈現(xiàn)。

基層治理環(huán)境的轉(zhuǎn)型，指的是基層所處的縱向府際關(guān)系和橫向條塊關(guān)系都已經(jīng)發(fā)生了顯著變化，即縱向權(quán)力集中化程度提升7和條強(qiáng)塊弱的橫向關(guān)系重組8，其結(jié)果是基層治理自主空間被極大壓縮。強(qiáng)化問責(zé)和督查是縱向權(quán)力集中化的主要方式之一，與過去相比，問責(zé)和督查已經(jīng)貫穿基層治理全過程；資源下鄉(xiāng)和“跑部錢進(jìn)”是條塊關(guān)系重組的重要契機(jī)，隨之而來的是提供資源的部門對使用資源的基層政府進(jìn)行考核和督查具有了必要性和合理性。因此，基層治理環(huán)境的轉(zhuǎn)型，是從過去“監(jiān)督軟化1”到當(dāng)前“監(jiān)督強(qiáng)化”的轉(zhuǎn)型。

對基層治理目標(biāo)的考察可以從不同階段基層治理的主要任務(wù)著手。從基層干部的工作感受來看，他們普遍認(rèn)為對比現(xiàn)在的基層工作，稅費(fèi)時(shí)期的基層工作相對容易2，因?yàn)檫@些工作的目標(biāo)本身就很具體。而當(dāng)前基層治理任務(wù)目標(biāo)總體而言都比較宏大，如鄉(xiāng)村振興、改善農(nóng)村人居環(huán)境、耕地保護(hù)和糧食安全等。事實(shí)上，對于這些任務(wù)要如何落實(shí)，各地都還在探索中，但上級部門已經(jīng)迫不及待地為實(shí)現(xiàn)這些宏大目標(biāo)設(shè)置了許多“對標(biāo)對表”的指標(biāo)體系，意圖為基層治理者提供行動(dòng)指南，也為自上而下的檢查督查提供參照標(biāo)準(zhǔn)，以至于宏大目標(biāo)在落地過程中被轉(zhuǎn)換為精細(xì)化甚至精準(zhǔn)化的具體目標(biāo)，而這些具體目標(biāo)又常常不能導(dǎo)向宏大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，基層治理目標(biāo)轉(zhuǎn)型是從具體到宏大的轉(zhuǎn)型，而宏大目標(biāo)被操作成具體目標(biāo)可以理解為過程，這些過程常常代替了國家為基層治理設(shè)置的宏大目標(biāo)，成為基層治理的目標(biāo)本身。

基層治理資源轉(zhuǎn)型的討論相對而言最具有確定性，即從自下而上的汲取轉(zhuǎn)型為自上而下的分配。資源下鄉(xiāng)以來，國家通過各種惠農(nóng)支農(nóng)補(bǔ)貼政策、涉農(nóng)社會保障政策、項(xiàng)目化資源供給向農(nóng)村社會注入了巨量資源，同時(shí)也使得分配不公的問題在一段時(shí)間異常突出。以農(nóng)村最低生活保障制度為例，“好事不好辦”的問題就成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題，建立和輸入下鄉(xiāng)資源的分配規(guī)則或制度不僅是上級政府和各部門出于監(jiān)督的需要，更是基層治理者從必然會發(fā)生的分配不公中自我免責(zé)的需要3。

基層治理方式轉(zhuǎn)型的討論是四個(gè)維度中既有研究基礎(chǔ)最為豐碩的，這些研究的共識是，基層治理已經(jīng)全然不是過去很長一段時(shí)間所堅(jiān)持的簡約治理，而轉(zhuǎn)向了復(fù)雜、科層、規(guī)范和數(shù)字技術(shù)等，相比于治理結(jié)果更加重視治理過程的規(guī)范、可控甚至可視。因此，填表和錄數(shù)據(jù)就成為將基層治理者近乎淹沒的基層治理工作。

綜上，不論從哪一個(gè)維度考察，基層治理轉(zhuǎn)型都使過程管理凸顯出來。過程管理的凸顯，也是近兩年學(xué)界研究的初步共識45。它或者是基層治理者在迷?；蚬麪顟B(tài)下被本末倒置為基層治理任務(wù)本身而存在，即習(xí)近平總書記總結(jié)的“把說了當(dāng)做了，把做了當(dāng)做成了”，學(xué)界以“以‘跡為‘績”或“痕跡主義”對其造成的形式主義進(jìn)行總結(jié)6；或者作為基層治理者自我免責(zé)需要而存在，即習(xí)近平總書記總結(jié)的“只想出彩不想擔(dān)責(zé)”，學(xué)界通常用“自證清白”7和“基層避責(zé)”8來概括這種形式主義；又或者作為基層治理者不必要的工作負(fù)擔(dān)而存在，通常表現(xiàn)為“文山會海”和“指尖上的形式主義”9。由此，可以通過過程管理在基層治理轉(zhuǎn)型與基層形式主義間建立起清晰的關(guān)聯(lián)，如圖1所示。

（二）過程內(nèi)卷：基層治理內(nèi)卷化的面向與基層形式主義的集中體現(xiàn)

相比于預(yù)期效果，以強(qiáng)化過程管理為突出特征的基層治理轉(zhuǎn)型階段，基層治理者“改而不變”1“忙而無效”2的問題異常突出，下鄉(xiāng)資源與基層社會的不滿同時(shí)增長的悖論3異常突出。內(nèi)卷化是對這種突出問題的形象總結(jié)，既有研究主要以下鄉(xiāng)資源的使用效率4和下鄉(xiāng)規(guī)則的治理效率5為抓手，對基層治理內(nèi)卷化的問題予以論證。

基層治理本身是一個(gè)相對比較寬泛的范疇，因此基層治理內(nèi)卷化也是相應(yīng)比較寬泛的總結(jié)，既有論證基層治理內(nèi)卷化的不同抓手，也是基層治理內(nèi)卷化的不同面向，即基層治理的資源內(nèi)卷面向和規(guī)則內(nèi)卷面向，但這并非基層治理內(nèi)卷化的全部內(nèi)容。并且，相比于規(guī)則內(nèi)卷，資源內(nèi)卷與形式主義之間的關(guān)聯(lián)并不能清晰呈現(xiàn)。再者，僅闡述規(guī)則內(nèi)卷與基層治理形式主義之間的關(guān)聯(lián)，會導(dǎo)致基層治理內(nèi)卷化的內(nèi)容進(jìn)一步窄化。既然過程管理已成為基層治理轉(zhuǎn)型的突出特征和普遍要求，基層治理者陷于過程之中，其“忙而無效”和“改而不變”的狀態(tài)便可以直接概括為基層治理內(nèi)卷化的過程面向，即過程內(nèi)卷。

過程內(nèi)卷相比于資源內(nèi)卷和規(guī)則內(nèi)卷，更能清晰且全面地呈現(xiàn)基層治理內(nèi)卷化與基層形式主義之間的關(guān)聯(lián)，因?yàn)檫^程管理貫穿于基層治理轉(zhuǎn)型的各個(gè)維度，能夠克服內(nèi)容窄化的問題。相比于紛繁復(fù)雜的形式主義現(xiàn)象面，過程內(nèi)卷更適合作為基層形式主義的集中體現(xiàn)，因?yàn)槠浼确从超F(xiàn)象又是對現(xiàn)象的抽象，過程是對致力于或者至少表面上致力于“做成”的所有基層工作的總結(jié)，進(jìn)而具有更普遍的包容性和解釋力。過程內(nèi)卷使基層做的工作與宏大目標(biāo)“做成”關(guān)系不大，卻依然消耗了基層治理的大量人力、物力和財(cái)力。如圖2所示。

三、用過程替代“做成”：監(jiān)督強(qiáng)化與目標(biāo)宏大背景下的基層形式主義

（一）監(jiān)督強(qiáng)化背景下基層實(shí)踐國家宏大目標(biāo)的“標(biāo)表化”

習(xí)近平總書記在2020年12月28日中央農(nóng)村工作會議中指出，“‘三農(nóng)工作在新征程上仍然極端重要”，并為該階段的農(nóng)村工作確立了幾個(gè)重點(diǎn)，即“鞏固脫貧攻堅(jiān)成果”“把住糧食安全主動(dòng)權(quán)”“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”以及“加強(qiáng)黨對‘三農(nóng)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)”1。這些目標(biāo)體現(xiàn)了黨中央對農(nóng)村工作的高度重視，對實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對美好生活的向往的深切決心，也是中央對落實(shí)農(nóng)村工作的基層政府提出的殷切要求。

從國家的宏大目標(biāo)到基層的具體實(shí)踐中間，還有若干重要環(huán)節(jié)，各部委和省市委、省市政府的政策制定、落地過程中的政策轉(zhuǎn)換是其中的關(guān)鍵2。并且由于國家重視宏大目標(biāo)，這些政策往往附著著巨量資源的投放和使用，因此對政策執(zhí)行狀況的監(jiān)督也非常嚴(yán)密。由于自稅費(fèi)時(shí)期以來，對基層的“信任缺口”仍然存在，加上自上而下對基層把握中央的宏大目標(biāo)沒有信心，為了督促基層落實(shí)中央根據(jù)宏大目標(biāo)制定的政策，各部委和省市委、省市政府在層層下達(dá)過程中傾向于嚴(yán)格限制基層的自主性。從結(jié)果上看，基層政府的政策轉(zhuǎn)換空間被上收，對于執(zhí)行政策的基層而言，宏大目標(biāo)就是需要頂格執(zhí)行的精細(xì)的指標(biāo)體系3，并為此設(shè)置了復(fù)雜且繁多的表格，此即宏大目標(biāo)的“標(biāo)表化”。

國家要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等宏大目標(biāo)并為其投入大量資源面臨著大國體制的層級間信息不對稱的固有矛盾，并且該矛盾在國家越主動(dòng)去與基層社會互動(dòng)時(shí)表現(xiàn)得越強(qiáng)烈4。當(dāng)前，國家的宏大目標(biāo)幾乎涉及基層鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活意識形態(tài)的各個(gè)方面，生產(chǎn)方面如產(chǎn)業(yè)振興、繼續(xù)深化農(nóng)村改革，生活方面如改善農(nóng)村人居環(huán)境、廁所革命、移風(fēng)易俗等，意識形態(tài)領(lǐng)域即加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。在此形勢下，國家要克服的信息不對稱矛盾的動(dòng)力和決心也是前所未有的巨大。權(quán)力上收、強(qiáng)化監(jiān)督、政策制定的指標(biāo)精細(xì)化以及限制基層變通空間等，都是自上而下克服前述矛盾的具體辦法，由此就形成了如圖3所示的宏大目標(biāo)“標(biāo)表化”現(xiàn)象。

國家與基層之間的各個(gè)層級，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)宏大目標(biāo)的各項(xiàng)政策并將宏大目標(biāo)操作為精細(xì)的指標(biāo)體系，其動(dòng)力機(jī)制主要有二。一是給基層提供行動(dòng)指南，壓縮基層變通執(zhí)行的空間，以確保政策在執(zhí)行過程中不會走樣、變形；二是給自身提供監(jiān)督基層執(zhí)行的依據(jù)，同時(shí)也給監(jiān)督自身的其他部門提供“痕跡”。如此，在最細(xì)致且缺乏彈性的指標(biāo)體系和最嚴(yán)格的監(jiān)督組合下，宏大目標(biāo)是否就能很好地在基層鄉(xiāng)村社會落地呢？

（二）“對標(biāo)對表”的基層實(shí)踐并未導(dǎo)向國家宏大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

在密集且嚴(yán)格“對標(biāo)對表”的監(jiān)督下，完成甚至填寫“標(biāo)表”要求的內(nèi)容成為基層的剛性政治任務(wù)，同時(shí)成為基層落實(shí)國家宏大目標(biāo)的全部工作。然而，在實(shí)踐中往往發(fā)現(xiàn)，由于精細(xì)的政策指標(biāo)體系與基層鄉(xiāng)土社會之間無法匹配的問題十分突出，“對標(biāo)對表”的基層工作并未推進(jìn)國家宏大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而使得基層工作走向形式主義。

至少有四個(gè)必然存在的因素會導(dǎo)致精細(xì)化的政策指標(biāo)體系與基層鄉(xiāng)土社會之間的錯(cuò)位。首先，制度的規(guī)則性與鄉(xiāng)村社會的不規(guī)則性之間的沖突固然存在。嚴(yán)格的“對標(biāo)對表”，極大壓縮了留給基層政策執(zhí)行者在與鄉(xiāng)村社會互動(dòng)過程中聚集基層和群眾智慧的空間，以至于需要靈活處理的問題只能剛性處理。以2020年中部B縣的廁所革命實(shí)踐為例，按照上級政策文件要求，每一棟房子都必須有衛(wèi)生廁所，并且對衛(wèi)生廁所的修建有標(biāo)準(zhǔn)，要有門、有窗戶、通電并裝電燈，政策文件還要求每一個(gè)自然村都要修一個(gè)公共廁所。而農(nóng)村的實(shí)際情況給政策的落實(shí)帶來了很大的困難，如有一些房子雖然還在，但常年無人居住，農(nóng)戶就認(rèn)為沒有改廁的必要；再比如有一些房子已經(jīng)建成，廁所有電燈，但是不具備開窗戶的條件；還有一些農(nóng)戶習(xí)慣了使用糞肥，按照上級要求廁改后給其使用糞肥帶來了很大的不便利，還增加了生活成本；基層干部也不能理解為什么要設(shè)置公共廁所的數(shù)量配備的要求，因?yàn)楹芏嘧匀淮迕考颐繎舳加袔?，新增加公共廁所既無必要又增加管護(hù)成本。但是B縣沒有自主設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限，只能按政策規(guī)定去落實(shí)，無法顧及農(nóng)民的差異化訴求，也無法不折不扣地落實(shí)上面的規(guī)定，以至于對自上而下“對標(biāo)對表”的檢查只能想辦法應(yīng)付，最后農(nóng)民不滿意，工作也未完全落實(shí)。

其次，制度約束力的普遍性與不同區(qū)域的差異性之間的沖突固然存在。制度“標(biāo)表”要求的頂格管理，放大了制度約束力的普遍性和剛性，也很大程度上壓縮了各縣域和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道根據(jù)區(qū)域差異因地制宜落實(shí)制度要求的空間。2015年S縣落實(shí)土地確權(quán)，但縣域地形差異顯著，如南邊的LS鎮(zhèn)是平原，田土質(zhì)量相對均衡，而GY鎮(zhèn)是丘陵，田土質(zhì)量參差不齊，這意味著兩個(gè)地方形成了完全不同的地權(quán)格局，即LS鎮(zhèn)基本實(shí)現(xiàn)了按戶連片集中，而GY鎮(zhèn)則是細(xì)碎插花的格局，若不考慮這個(gè)情況呆板執(zhí)行土地確權(quán)政策，勢必會使GY鎮(zhèn)限制機(jī)械化和增加生產(chǎn)成本的地權(quán)格局固化下來，增加以后進(jìn)行國土整治可能帶來的權(quán)屬糾紛。于是S縣在全縣推廣“按戶連片集中耕種”，但由于基層干部對少數(shù)農(nóng)民可能以制度和法律規(guī)定的“農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變”1為依據(jù)來抵制“按戶連片集中耕種”的做法毫無招架之力，從而導(dǎo)致在很多村土地確權(quán)工作和“按戶連片集中耕種”都只是走了個(gè)過場。

再次，制度一旦開始落實(shí)就會不可避免地具有遲滯性，其與基層鄉(xiāng)村社會實(shí)踐的流變性之間的沖突固然存在。當(dāng)下，鄉(xiāng)村社會中群眾普遍反應(yīng)各項(xiàng)政策對脫貧戶和檢測戶的照顧和傾斜對普通農(nóng)戶來說很不公平，并且這種不公平情緒已經(jīng)給基層干部開展工作帶來了困擾。以X縣的醫(yī)保收繳為例，《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)發(fā)》第八十三條規(guī)定“國家完善醫(yī)療救助制度，保障符合條件的困難群眾獲得基本醫(yī)療服務(wù)”，國家醫(yī)保局在2023年的醫(yī)保工作通知中規(guī)定“為鞏固提升‘基本醫(yī)療有保障成果，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低收入人口和脫貧人口參保率達(dá)到99%以上，堅(jiān)決守牢不發(fā)生因病規(guī)模性返貧底線”1。N省醫(yī)保局進(jìn)一步規(guī)定要“對納入鄉(xiāng)村振興部門監(jiān)測范圍的脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶、突發(fā)嚴(yán)重困難戶以及低保對象、最低生活保障邊緣家庭成員等困難人員參加居民醫(yī)保的個(gè)人繳費(fèi)給予50%的資助”2。在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上，N省D市的醫(yī)保局將2023年針對脫貧戶、檢測戶的醫(yī)保實(shí)施辦法設(shè)定為，困難群眾100%參保并給予50%的資助。但在實(shí)際收繳過程中，困難群眾100%的收繳任務(wù)很大程度上都無法實(shí)現(xiàn)，X縣絕大部分行政村的實(shí)施辦法是由村干部代繳，然后財(cái)政上再想辦法對代繳人予以補(bǔ)償。矛盾的是，精準(zhǔn)扶貧工作開展以來相當(dāng)部分困難群眾的生活條件已經(jīng)得到了極大改善，卻依然能享受政策照顧；而沒有“戴帽”的困難群眾，既享受不了50%的優(yōu)惠，也享受不了個(gè)體任性的財(cái)政兜底，他們上繳醫(yī)保的積極性也極大受損。2023年X縣YX鎮(zhèn)的自愿上繳率連40%都達(dá)不到，距離市級政策規(guī)定的95%任務(wù)相去甚遠(yuǎn)，倒逼基層政府只能在數(shù)字上設(shè)法實(shí)現(xiàn)95%的參保率，而實(shí)際上最多只有80%。

最后，制度的專項(xiàng)性與實(shí)踐的綜合性之間的沖突固然存在。其典型是人居環(huán)境整治中的廁改環(huán)節(jié)與耕地保護(hù)政策的沖突。據(jù)中部S區(qū)農(nóng)業(yè)局副局長反映，當(dāng)前政策打架讓他們無所適從的問題非常突出，常常只能顧一個(gè)而應(yīng)付另一個(gè)。根據(jù)S區(qū)農(nóng)村居民傳統(tǒng)生活習(xí)慣，廁所通常是附屬屋，建設(shè)得比較簡陋，也未硬化。從耕地保護(hù)的政策要求出發(fā)，這一類房子通常屬于違法使用耕地的建筑，應(yīng)該予以拆除。但從廁改的工作要求出發(fā)，卻要將這些廁所翻建為衛(wèi)生廁所，要硬化地面、要符合建筑安全，總之，會導(dǎo)致耕地占用的固化，還原的可能性更低。2021年以前，耕地保護(hù)政策執(zhí)行的嚴(yán)格度并不高，以至于農(nóng)村廁改工作給耕地保護(hù)工作遺留了很大的麻煩，拆的話等于否定了過去的工作，不拆就只能想辦法應(yīng)付上面的檢查，使耕地保護(hù)的落實(shí)流于形式。

而精細(xì)化的政策指標(biāo)體系與基層鄉(xiāng)村社會之間錯(cuò)位，本質(zhì)上是精細(xì)化的政策指標(biāo)體系與國家宏大目標(biāo)之間的錯(cuò)位。這種錯(cuò)位的結(jié)果是，基層政府在落實(shí)政策的過程中只能僵化執(zhí)行，對無法落地的指標(biāo)要求的大量工作只能停留在表格上和示范點(diǎn)里，以應(yīng)付檢查，從而巨量資源和基層的工作精力在并未導(dǎo)向國家宏大目標(biāo)的過程中耗散，即圖3中，由行政體制向基層鄉(xiāng)村社會落地的環(huán)節(jié)遇到梗阻。簡言之，即對過程的嚴(yán)格遵循替代了對宏大目標(biāo)的追求，成為基層形式主義的一個(gè)突出特點(diǎn)。

四、以過程自保：監(jiān)督強(qiáng)化與資源密集背景下的基層形式主義

并非所有的程序都是上級要求的，事實(shí)上，也有很多程序甚至是基層自身進(jìn)行治理創(chuàng)新的產(chǎn)物，其典型如河南鄧州的“四議兩公開”，浙江寧海的“三十六條”，以及湖南新化的“雙月講評”。這一類基層治理創(chuàng)新名義上旨在規(guī)范小微權(quán)力的行使，或者調(diào)動(dòng)基層工作積極性。實(shí)際上基層主動(dòng)增加程序規(guī)定來限制自身的自主性或量化其成績，更大程度上是緣于基層鄉(xiāng)村社會的政策實(shí)踐已經(jīng)因群眾對分配不公的不滿為其帶來了問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，需要增加程序設(shè)定來自?；蜃晕颐庳?zé)。增加程序后，的確不再有任何證據(jù)表明基層干部就是分配不公的制造者，但分配不公的事實(shí)仍然沒有改變，從而使基層工作陷于以過程自保的形式主義。從基層治理轉(zhuǎn)型的視角來看，基層之所以產(chǎn)生用程序自保的需求，一方面緣于雖然自上而下的資源總量很大，但相對于對資源有著強(qiáng)烈渴求的基層鄉(xiāng)村社會來說，資源仍然是緊缺的，為了避免“撒胡椒面”和“吃大鍋飯”，自上而下的資源分配就需要有一定篩選門檻來激發(fā)效率，同時(shí)也為不公平埋下了隱患。另一方面則緣于自上而下的監(jiān)督強(qiáng)化，監(jiān)督強(qiáng)化使不公平隱患成為問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）資源下鄉(xiāng)與瞄準(zhǔn)困境和資源緊缺狀態(tài)下的分配不公

過去通常認(rèn)為資源汲取工作很難，事實(shí)上，資源分配工作的難度也同樣很高。既有研究通過對資源下鄉(xiāng)實(shí)踐的梳理，總結(jié)了資源下鄉(xiāng)的7種形式1。并且，幾乎各種形式的下鄉(xiāng)資源都存在錯(cuò)配、漏配、套取等分配不公的問題：農(nóng)村最低生活保障制度從2007年開始在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但直至2015年期間，其存在的錯(cuò)配問題一直非常突出2；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的對象瞄準(zhǔn)問題3，項(xiàng)目資源的不公平分配問題4等都引起了學(xué)界關(guān)注。

低保錯(cuò)配很大程度上緣于低保的指標(biāo)化和制度化管理。指標(biāo)化管理使指標(biāo)與各地/村的實(shí)際需要總會出現(xiàn)偏差，從而造成指標(biāo)過少的陷阱。當(dāng)指標(biāo)無法覆蓋實(shí)際需求時(shí)，意味著有一部分群眾的需要無法被滿足；當(dāng)指標(biāo)超過實(shí)際需求時(shí)，意味著更多的群眾會感受到不公。當(dāng)?shù)捅闹笜?biāo)制走向申請制，被制度化的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上也無法兼顧農(nóng)村真實(shí)存在的困難群眾，比如政策要求以農(nóng)民家庭為會計(jì)單位進(jìn)行核算就無法兼顧那些被子女拒絕養(yǎng)老的老年人，而政策一旦開個(gè)“口子”又會給“鉆空子”留下縫隙，引發(fā)其他的不公平。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的瞄準(zhǔn)難題，以糧食補(bǔ)貼政策為其中典型。在基層鄉(xiāng)村社會，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及其經(jīng)營面積幾乎每年都在變化，補(bǔ)貼政策執(zhí)行的難度和成本都很大。在N縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，若依賴村干部提供數(shù)據(jù)，可能會存在村干部與補(bǔ)貼領(lǐng)取人合謀套取補(bǔ)貼的情況；若依賴第三方公司核實(shí)數(shù)據(jù)，又存在外來者對情況不熟悉，容易發(fā)生信息失真的問題?？傊瑢ο竺闇?zhǔn)幾乎是補(bǔ)貼發(fā)放的頭等難題，這也是糧食直補(bǔ)在實(shí)踐中傾向于以有明確且穩(wěn)定的數(shù)據(jù)信息的農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)證上的面積為發(fā)放補(bǔ)貼的依據(jù)，也即有著承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶都可以領(lǐng)取補(bǔ)貼。而事實(shí)上農(nóng)戶早就發(fā)生了耕者和非耕者的分化，上述分配辦法對耕者的不公平是顯而易見的。

上述資源的分配不公都是在鄉(xiāng)村社會的個(gè)體之間發(fā)生的，而項(xiàng)目資源的分配不公通常發(fā)生于村與村之間，甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間。后者發(fā)生的整體性某種程度上削弱了群眾對這種不公平的感知，但是該領(lǐng)域的不公平涉及到的資源總量往往更大。有研究用資源下鄉(xiāng)背景下鄉(xiāng)村關(guān)系的差序格局來刻畫項(xiàng)目資源不公平分配的狀態(tài)5，這也是基層在落實(shí)政策的過程中用表面上的“以點(diǎn)帶面”遮蔽事實(shí)上的“以點(diǎn)代面”6工作邏輯的產(chǎn)物，而項(xiàng)目資源青睞的村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在縣域中，往往是鳳毛麟角。

資源下鄉(xiāng)是再分配的過程，初次分配注重效率，再分配注重公平。但緣于資源緊缺或瞄準(zhǔn)困境的限制，不公平的現(xiàn)象會持續(xù)存在，基層政府需要與持續(xù)存在的分配不公長期互動(dòng)，要么加劇它，要么緩解它，但就是無法消除它。具體來說，資源緊缺指的是下鄉(xiāng)資源相對于建設(shè)基層鄉(xiāng)村社會來說是不充分的，所以，基層在實(shí)踐中往往傾向于依賴集中有限資源來打造示范點(diǎn)或迎檢點(diǎn)的工作路徑，由此資源在不同行政單元之間的不均衡分配就普遍且長期存在。而對于直接瞄準(zhǔn)個(gè)體的下鄉(xiāng)資源，又存在難以通過信息技術(shù)彌合的瞄準(zhǔn)困境，以至于政策瞄準(zhǔn)很多時(shí)候并不是一個(gè)技術(shù)問題，而仍然是一個(gè)依賴基層的治理問題。因瞄準(zhǔn)偏差帶來的不公平問題不只是基層治理的結(jié)果，更是基層治理的困擾。

（二）監(jiān)督強(qiáng)化、分配不公的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)化與以過程自保

由于大量資源的投入和信息不對稱、信息失真的結(jié)構(gòu)性問題，強(qiáng)化自上而下的監(jiān)督成為確保資源使用效率的方式，也成為基層面臨的治理環(huán)境的主要特征。監(jiān)督的強(qiáng)化至少表現(xiàn)在五個(gè)方面，一是監(jiān)督主體的獨(dú)立化和多元化更有利于監(jiān)督結(jié)果更趨向客觀；二是監(jiān)督頻次大幅提升壓縮了基層“臨時(shí)抱佛腳”的時(shí)間和空間；三是監(jiān)督手段的數(shù)字化和技術(shù)化極大提升了監(jiān)督的實(shí)效和便捷性；四是監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化一定程度上限制了監(jiān)督主體和監(jiān)督對象在監(jiān)督過程中的共謀空間；五是監(jiān)督的方式從以抽查為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌椴榕c普查并重減少了僥幸心理下的基層不作為。如此，基層工作如同置于全景敞視的情境之中，進(jìn)而資源下鄉(xiāng)與近乎必然且長期存在的分配不公就會沒有懸念地進(jìn)入監(jiān)督主體關(guān)注的視野。換言之，由基層治理帶來或者把基層治理圍困的分配不公，在監(jiān)督強(qiáng)化的結(jié)構(gòu)下，也將轉(zhuǎn)化為基層可能面臨的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。所以，當(dāng)基層治理的努力不能消除分配不公時(shí)，就需要想辦法將自身與必然發(fā)生的分配不公撇清關(guān)系，簡言之，即“甩鍋”。

從克服資源與個(gè)體對接過程中的分配不公對基層治理帶來的困境來看，基層通常采取的辦法是用更加民主化的程序和客觀化且精細(xì)化的指標(biāo)向內(nèi)壓縮自身執(zhí)行政策的自主空間。如河南鄧州的“四議兩公開”，一度被基層廣泛應(yīng)用于低保對象評定和識別；湖北秭歸“六比六看”等類似的制度化標(biāo)準(zhǔn)也被廣泛應(yīng)用于低保對象的評定和識別。事實(shí)上，這些辦法都沒有從根本上解決分配不公的問題，卻能很好地幫助基層政策執(zhí)行者擺脫不公制造者的嫌疑，即便群眾有情緒，基層也能通過程序公正的證據(jù)自證清白，以應(yīng)對自上而下的監(jiān)督。由此，該領(lǐng)域的分配不公就被轉(zhuǎn)嫁給民主程序和制度剛性。

從資源與村鎮(zhèn)整體對接過程中的分布不均來看，基層通常采取將資源分配與自上而下的考核評比結(jié)合起來，或者與縣域項(xiàng)目庫中的各行政單元的申請先后及其與縣域工作重點(diǎn)的契合度結(jié)合起來，從而在明面上弱化資源配置的自由度，以對普遍且長期存在的資源分布不均提供合理證據(jù)。然而，與其說考核評比和自下而上的項(xiàng)目申請是資源配置的依據(jù)，不如說它們是根據(jù)原本就有的資源分配意向而制造的“提線木偶”，即很大程度上是資源配置的傾向本身決定了考核評比和項(xiàng)目申請的結(jié)果，而不是相反。在這種操作下，資源與整體對接的分配不公就會被轉(zhuǎn)嫁給各行政單元治理者工作能力不濟(jì)或者申報(bào)項(xiàng)目的決策失誤。

從結(jié)果來看，資源再分配的公平目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)，而基層卻通過一系列的程序、制度和規(guī)范營造了公平的假象，這些假象最大的意義是讓基層從分配不公的圍困中脫身以自證清白。所以，本質(zhì)上基層為了營造公平假象所做的系列工作，也是形式主義的工作，本文將此類形式主義概括為以過程自保。

五、不堪過程之負(fù)：監(jiān)督強(qiáng)化與治理方式過程化轉(zhuǎn)型背景下的基層形式主義

除了因?yàn)閷?shí)現(xiàn)宏大目標(biāo)缺乏把握而用過程替代真實(shí)目標(biāo)和以過程自保來克服分配不公及其可能引發(fā)的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)之外，基層還做了大量不知意義何在的工作，這些工作在形式上集中表現(xiàn)為數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)形式主義也稱指尖上的形式主義1，它產(chǎn)生的背景是基層治理方式的轉(zhuǎn)變，以及監(jiān)督強(qiáng)化將治理方式轉(zhuǎn)變帶來的影響予以頂格化和放大化，而其產(chǎn)生的客觀條件是信息技術(shù)的充分發(fā)展及其在基層治理中的廣泛應(yīng)用，但數(shù)字賦能的同時(shí)也確實(shí)帶來了不容忽視的數(shù)字負(fù)擔(dān)1。

（一）基層治理方式的過程化轉(zhuǎn)型與監(jiān)督強(qiáng)化背景下的頂格化

2015年筆者在湖北沙洋農(nóng)村調(diào)查，一位50多歲的村會計(jì)每天都要在村部辦公室的電腦上指定的平臺里錄入今天處理了哪些工作的信息，他不明白這個(gè)工作的意義，因?yàn)閺乃顖?bào)的材料里，上級既看不出工作的難點(diǎn)，也發(fā)現(xiàn)不了工作的機(jī)制，但是上級確實(shí)是以這些材料對村干部進(jìn)行考核。2017年在江蘇溧水農(nóng)村調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)卮甯刹空f，很多工作明明做起來很簡單，比如村民反映村莊有衛(wèi)生問題，但是根據(jù)上級的要求，就必須準(zhǔn)備齊全的工具、證人和上傳信息為村干部證明做了這個(gè)工作，常常是“辦事5分鐘、留痕2小時(shí)”，但其實(shí)5分鐘做成的效果和2小時(shí)又5分鐘做成的效果，從結(jié)果來看并沒有什么差別。2022年7月和8月筆者分別在貴州施秉和湖南寧鄉(xiāng)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)基層干部花了大量的精力在做數(shù)據(jù)收集和填報(bào)的工作，如房屋信息摸排、農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)工作、疫情防控工作和勞動(dòng)力就業(yè)信息統(tǒng)計(jì)等，基層干部和網(wǎng)格化管理的體系分別近乎成為數(shù)據(jù)采集員和數(shù)據(jù)采集體系，并且因?yàn)檎咭筮m應(yīng)不規(guī)則鄉(xiāng)村社會的不斷調(diào)試、上級要求的變化以及信息技術(shù)漏洞，很多數(shù)據(jù)收集和填報(bào)工作需要反復(fù)做。2023年在湖南新化農(nóng)村調(diào)研時(shí)，調(diào)研者還協(xié)助基層干部連夜填報(bào)農(nóng)戶的廁所信息并上傳各家各戶廁所的照片，基層干部調(diào)侃，基層工作確實(shí)不怕臟不怕累。

上述例子印證了基層治理轉(zhuǎn)型的兩個(gè)特征，一是，基層治理方式從重視結(jié)果的簡約治理轉(zhuǎn)向了過程和結(jié)果并重且突出重視過程的轉(zhuǎn)型，并且自上而下通過各種信息技術(shù)的應(yīng)用讓過程數(shù)據(jù)化、可視化。二是，以過程為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)收集和填報(bào)工作是基層既反感卻又不得不做的工作，因?yàn)檫@也是自上而下的監(jiān)督考核的重要工作內(nèi)容。在多中心工作的格局下，幾乎所有的數(shù)據(jù)收集工作在基層都被視為政治任務(wù)，不能怠慢，即過程管理被頂格化。

（二）不堪過程之負(fù)與被數(shù)據(jù)填報(bào)圍困的基層治理

信息技術(shù)應(yīng)用于基層治理，為數(shù)據(jù)的即時(shí)傳遞提供了客觀可能。各條線都致力于建立自己的信息平臺，以至于基層要收集的數(shù)據(jù)的涉及面非常廣，并且因?yàn)槊織l線收集的相關(guān)信息具體包括哪些指標(biāo)是上級部門通過與相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)商討之后制定出來的，很多信息的數(shù)據(jù)指標(biāo)就被操作得無比精細(xì)。上級部門和權(quán)威機(jī)構(gòu)認(rèn)為這是科學(xué)化，但應(yīng)對的并不是依照科學(xué)而是依照習(xí)慣行事的農(nóng)民，很多信息的統(tǒng)計(jì)實(shí)無意義。其典型如房屋信息摸排，該工作原本是要統(tǒng)計(jì)轄區(qū)內(nèi)存在建筑安全隱患的農(nóng)村自建房，尤其是經(jīng)營性自建房，但上級部門索取的信息遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此，建筑結(jié)構(gòu)、施工隊(duì)資質(zhì)等很難填寫的信息都讓基層不明所以。

有些過程數(shù)據(jù)存在認(rèn)認(rèn)真真走形式從而限制數(shù)據(jù)可信度的問題。因?yàn)?，?shù)據(jù)收集和填報(bào)不僅依賴基層干部的責(zé)任心，還面對著一個(gè)不規(guī)則且流變性很強(qiáng)的鄉(xiāng)村社會。比如農(nóng)民家庭收入數(shù)據(jù)就很難統(tǒng)計(jì)，只能以貧困線為參照線近乎于隨意填寫。再比如部分基層干部在錄入信息時(shí)，用6張照片不同的排列組合來填報(bào)500多戶的廁所信息。還有的地方的基層干部用冬天巡河的照片來充當(dāng)夏天巡河的記錄，后來在紀(jì)委督查的時(shí)候被發(fā)現(xiàn)并被通報(bào)批評并責(zé)令整改。

綜上，無論過程如何細(xì)致，自上而下對基層工作過程的監(jiān)督如何嚴(yán)密，都并未致力于提升基層治理效果，反而極大增加了達(dá)到同樣治理效果的時(shí)間從而降低了治理效率。已有的數(shù)據(jù)一定程度上增加了基層政府對鄉(xiāng)村社會各方面信息把握的細(xì)致度和精準(zhǔn)度。但由于數(shù)據(jù)失真的存在和大量數(shù)據(jù)并不具備明確的治理意義，數(shù)據(jù)就不僅沒有賦能，反而因占用了基層的大量工作經(jīng)歷而形成了負(fù)能效應(yīng)。即技術(shù)治理手段在基層的廣泛應(yīng)用在提升信息掌握的即時(shí)性的同時(shí)，也將基層困在大量的數(shù)據(jù)收集和填報(bào)任務(wù)之中。事實(shí)上，基層政府的治理任務(wù)不可謂不重，應(yīng)對自上而下的檢查壓力不可謂不小，還要分出相當(dāng)一部分的心力來做數(shù)據(jù)員，并且大量數(shù)據(jù)不知其意義何在，基層又沒有自主空間只能“對標(biāo)對表”頂格執(zhí)行，實(shí)在是有些不堪過程之負(fù)，此即基層形式主義的重點(diǎn)表現(xiàn)之三。

六、結(jié)論與余論：從過程內(nèi)卷向“做成”回歸

基層形式主義問題的存在及其頑固性，使其成為政策界和學(xué)界廣泛關(guān)注的問題，基層減負(fù)與減負(fù)悖論①是印證基層形式主義頑固性的突出典型。致力于克服基層形式主義的努力應(yīng)該以明晰基層形式主義集中體現(xiàn)及其癥結(jié)所在為前提，在既有研究的基礎(chǔ)上，本研究試圖從厘清基層形式主義的幾個(gè)元問題出發(fā)做一個(gè)嘗試?；诩扔醒芯康膯l(fā)，本研究選擇從基層治理轉(zhuǎn)型的視角出發(fā)，發(fā)現(xiàn)：第一，從治理環(huán)境、治理資源、治理方式和治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)型在重視過程要素上實(shí)現(xiàn)了聚合。第二，過程內(nèi)卷是基層形式主義的集中體現(xiàn)。第三，過程內(nèi)卷具體表現(xiàn)為，用過程替代“做成”、以過程自保和不堪過程之負(fù)三個(gè)層面。第四，過程內(nèi)卷生成于基層治理四個(gè)維度轉(zhuǎn)型的過程導(dǎo)向。

最后，本研究認(rèn)為從以過程內(nèi)卷為集中表現(xiàn)的基層形式主義向“做成”回歸，關(guān)鍵是對基層治理四個(gè)維度的轉(zhuǎn)型或其具體操作和轉(zhuǎn)化做一定程度的方向性調(diào)整。具體來說，一是，轉(zhuǎn)變?nèi)^程監(jiān)督的轉(zhuǎn)型方向，將基層從既不必要又耗時(shí)甚多的“留痕”工作中解放出來，破解不堪過程之負(fù)的形式主義困境。二是，轉(zhuǎn)變將宏大目標(biāo)操作化為精細(xì)化的標(biāo)表來要求基層頂格執(zhí)行的傾向性，應(yīng)該在基層鄉(xiāng)村社會基于宏大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做一個(gè)集群眾和基層智慧、尊重區(qū)域差異的大討論，即要有一個(gè)基層政府組織基層社會在國家宏大目標(biāo)的指引下自主操作具體政策目標(biāo)的空間，破解用過程替代“做成”的形式主義困境。三是，在資源下鄉(xiāng)的分配型政權(quán)階段一定程度上增加容錯(cuò)空間，同時(shí)嘗試改變項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的方式，破解以過程自保的形式主義困境。這些還只是不太成熟的方向性建議，還有進(jìn)一步細(xì)化和可行性論證的巨大空間。

責(zé)任編輯? ?楊? ? 幸

技術(shù)編輯? ?余夢瑤