[摘 要] 在中國式現(xiàn)代化視域下，教育法典編纂的本質(zhì)是國家為保障公民公平優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)和保證教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展而供給高質(zhì)量教育法律，應(yīng)當(dāng)符合辦好人民滿意教育的制度需求。引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，能夠?yàn)榻逃ǖ渚幾肴绾慰朔F(xiàn)實(shí)困境達(dá)致綜合性、體系性、邏輯性和科學(xué)性的理論目標(biāo)拓展方法論，但必須堅(jiān)持教育立法的社會(huì)本位，注重教育公平性與經(jīng)濟(jì)效率性的法律權(quán)衡?；谖覈逃⒎ǖ默F(xiàn)狀和教育事業(yè)改革發(fā)展的趨勢，教育法典編纂必須堅(jiān)持守正創(chuàng)新的法典化路徑，采取開放性結(jié)構(gòu)和匯編型模式以實(shí)現(xiàn)教育法典編纂的效益優(yōu)化。教育法典編纂可以采取“制定教育法典總則—加快推進(jìn)教育領(lǐng)域內(nèi)重點(diǎn)立法工作—完成教育法典分則編纂”三步走進(jìn)程，并運(yùn)用整合式技術(shù)應(yīng)對(duì)教育法典編纂進(jìn)程中的路徑依賴和連鎖效應(yīng)。

[關(guān)鍵詞] 教育法典；法經(jīng)濟(jì)學(xué)；教育立法；匯編型模式；整合式技術(shù)

[DOI編號(hào)] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.05.012

[中圖分類號(hào)] ：D922.16; D923? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? [文章編號(hào)] 1004-0544（2024）05-0128-13

基金項(xiàng)目：中國博士后科學(xué)基金第72批面上資助項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村教師教得好的激勵(lì)機(jī)制研究”（2022M721286）。

作者簡介：聶圣（1993—），男，法學(xué)博士、教育學(xué)博士后，華中師范大學(xué)法學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師。

一、問題的提出

黨的二十大強(qiáng)調(diào)“我們要堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展”，并就“辦好人民滿意的教育”提出了一系列新的要求1。新時(shí)代，我國要建成教育強(qiáng)國，發(fā)展公平而有質(zhì)量的教育，必須推進(jìn)契合中國式現(xiàn)代化的教育法治。教育法治的核心要義是教育領(lǐng)域的良法善治，為教育改革提供依據(jù)和保障，引領(lǐng)并促進(jìn)教育治理能力現(xiàn)代化。良法是善治的前提。改進(jìn)教育立法模式，提高教育立法質(zhì)量，完善教育法體系是我國當(dāng)前教育法治建設(shè)中極為重要的問題2。法典作為“人民自由的圣經(jīng)”3，“邏輯與科學(xué)思維的饋贈(zèng)”4，其編纂活動(dòng)被視為貫徹法治思想、推進(jìn)科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量的根本途徑，教育領(lǐng)域亦不例外1。隨著中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》將“條件成熟時(shí)進(jìn)行法典編纂”納入國家立法政策總體設(shè)計(jì)，研究啟動(dòng)教育法典編纂工作正式納入全國人大常委會(huì)及教育部政策法規(guī)司的工作規(guī)劃之中。教育法典編纂已經(jīng)成為事關(guān)我國教育發(fā)展的“一號(hào)”工程2，編纂一部具有綜合性、體系性、邏輯性和科學(xué)性的教育法典成為教育立法的理想目標(biāo)。

然而，與當(dāng)代及歷史的諸多法典化歷程如出一轍，教育法典編纂的理想目標(biāo)遭逢教育立法資源與技術(shù)等方面的實(shí)踐困境。雖然歷經(jīng)70年的實(shí)踐探索與理論建設(shè)，教育法體系發(fā)揮了引領(lǐng)、規(guī)范、促進(jìn)和保障教育改革發(fā)展的重要作用，但是不可否認(rèn)其存在重復(fù)立法、分散立法及立法內(nèi)容過于原則化等問題，尚不足以回應(yīng)當(dāng)下及未來因教育利益沖突、關(guān)系復(fù)雜、形式多樣、技術(shù)數(shù)字化等對(duì)教育法治的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，學(xué)界基于傳統(tǒng)部門法學(xué)理論，圍繞教育法典編纂如何因應(yīng)挑戰(zhàn)展開研究，基本厘清了其根本定位3、基本概念與時(shí)代訴求4、必要性與正價(jià)值5、有利條件與主要困境，探討了域外教育法典對(duì)我國的經(jīng)驗(yàn)啟示6，個(gè)別學(xué)者還將研究延伸到教育法典的體系型編纂模式與總則編的體系構(gòu)造7，以及教育立法學(xué)的學(xué)術(shù)因應(yīng)問題8。但是，由于教育法（典）性質(zhì)、地位與功能的基礎(chǔ)理論較為薄弱9，學(xué)界對(duì)于教育法（典）的應(yīng)然形態(tài)和體例結(jié)構(gòu)10、編纂模式與邏輯框架11仍存在爭議。在啟動(dòng)教育法典編纂工作之際，對(duì)上述爭議問題深入討論并達(dá)成共識(shí)，已經(jīng)成為確定教育法典編纂總體目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑的關(guān)鍵問題。

鑒于學(xué)界在引入領(lǐng)域法學(xué)思維、不完全法典化進(jìn)路12和匯編型法典編纂思路13等多種理論嘗試后，短期內(nèi)仍然難以就教育法（典）性質(zhì)、地位與功能等教育法典化的基本法理問題得出滿意解釋，本文擬引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析教育法典編纂如何克服現(xiàn)實(shí)困境達(dá)至理論目標(biāo)的問題，以期為推動(dòng)教育法典編纂工作實(shí)質(zhì)開展拓展新的方法論。如何有效推進(jìn)法典化同時(shí)觸及法典化的基本法理問題，關(guān)涉法典化的基本法理問題。方法論的創(chuàng)新不僅是為“如何有效推進(jìn)教育法典編纂”提出基于現(xiàn)有教育立法資源與立法技術(shù)的可行方案，也將為研究教育法（典）性質(zhì)、地位與功能等基本法理問題提供新思路。

二、法經(jīng)濟(jì)學(xué)：教育法典編纂方案選擇的一種新視角

自科斯發(fā)表《社會(huì)成本問題》將基本的經(jīng)濟(jì)原理直接運(yùn)用于分析交易成本對(duì)法律制度安排的影響之后，法經(jīng)濟(jì)學(xué)成為運(yùn)用經(jīng)濟(jì)方法分析法律問題的一種重要方法論1。隨著成本收益分析方法的廣泛運(yùn)用，法經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)成為建立在理性選擇基礎(chǔ)上的，融合哲學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)等多種學(xué)科的新范式2。法經(jīng)濟(jì)學(xué)引入我國并本土化后，不僅被廣泛運(yùn)用于具體案例分析，還成為部門法領(lǐng)域立法活動(dòng)的分析工具3。教育法典編纂及其他教育立法研究中，雖然有引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的分析，但是其深度和廣度較為有限，引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析教育法典編纂及其他教育立法問題還具有較大空間。

（一）法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析教育法典編纂問題的可行性證成

中國式現(xiàn)代化視域下，教育法典不僅是體現(xiàn)最高立法技術(shù)和最強(qiáng)規(guī)范功能的教育法律形式，更是實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國戰(zhàn)略的決定性政治文本。自法典化現(xiàn)象出現(xiàn)以來，法學(xué)家將法典化作為完善法律的工具，政治家將法典化作為實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的工具4。教育法典編纂兼具法律與政治功能，本質(zhì)是國家為保障公民公平優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)和保證教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展而供給高質(zhì)量的教育法律，是教育法律制度因應(yīng)教育高質(zhì)量發(fā)展變遷的產(chǎn)物，應(yīng)當(dāng)符合辦好人民滿意教育的制度需求。這正好與法經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于制度均衡的分析契合，有利于闡明教育法典編纂的功能定位。經(jīng)濟(jì)學(xué)語境下的法律規(guī)制，一是提供評(píng)價(jià)法律的標(biāo)準(zhǔn)，判斷法律是否很好地達(dá)到法治目標(biāo)；二是提供法律解釋的方法，確保以法律的目的理解法律制度5。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，教育法典編纂應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)教育法律制度供給與需求的均衡，不僅需要符合為教育高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障的良法標(biāo)準(zhǔn)，也需要切合教育治理現(xiàn)代化要求的簡明結(jié)構(gòu)，方便教育法律的解釋與適用。

教育作為社會(huì)結(jié)構(gòu)的子系統(tǒng)，兼具社會(huì)改良的對(duì)象性價(jià)值與功能性價(jià)值。法律同樣是社會(huì)結(jié)構(gòu)的子系統(tǒng)，其與政治相結(jié)合共同承擔(dān)了社會(huì)進(jìn)化帶來的風(fēng)險(xiǎn)6。教育法典編纂不僅體現(xiàn)了教育與社會(huì)、法律與社會(huì)的內(nèi)在依附關(guān)系，也體現(xiàn)了教育與法律二者在推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步中的互動(dòng)關(guān)系。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，這種互動(dòng)關(guān)系可以運(yùn)用成本收益、周期性和外部性等理論工具展開分析，從而基于公共理性得出教育法典編纂方案的最優(yōu)解。法經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于法律的規(guī)范分析表明，法律是稀缺的社會(huì)資源，需要合理配置以防止法律資源的失效或浪費(fèi)7。在討論教育法典編纂相關(guān)問題時(shí)，一旦引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，就可以突破部門法學(xué)關(guān)于法律按部就班進(jìn)行配置的認(rèn)識(shí)，將法律定義為一整套用以降低教育活動(dòng)制度成本、促進(jìn)教育事業(yè)改革和防控教育領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的稀缺性社會(huì)資源。由是，教育法典編纂就絕不能按照基于先驗(yàn)認(rèn)識(shí)形成的部門法學(xué)理論機(jī)械地配置教育法律，而是應(yīng)當(dāng)時(shí)刻以教育對(duì)法律變化的預(yù)期為基礎(chǔ)，促進(jìn)教育法律的優(yōu)化配置。

教育立法水平是教育治理現(xiàn)代化水平的體現(xiàn)，編纂教育法典是隨著教育治理現(xiàn)代化深入推進(jìn)產(chǎn)生的高質(zhì)量立法要求。由于現(xiàn)行教育法體系還存在立法質(zhì)量不高，教育制度無法滿足建設(shè)高質(zhì)量教育體系需求的問題，我國才需要編纂教育法典將教育立法工作提升到新的層次和高度，使教育法律更加科學(xué)、成熟和完善。可見，教育法典編纂的一個(gè)關(guān)鍵問題就是提升教育立法效益，確保教育法律不僅在量上處于供給與需求的均等狀態(tài)，還要保證在質(zhì)上實(shí)現(xiàn)“以簡約的法律調(diào)整復(fù)雜的社會(huì)，以穩(wěn)定的法律調(diào)整變化的社會(huì)”1。法經(jīng)濟(jì)學(xué)基于效率原則對(duì)立法的規(guī)范分析，尤其是運(yùn)用成本收益分析對(duì)立法方案進(jìn)行優(yōu)劣判斷和權(quán)衡取舍，是提升立法效益的重要方法。實(shí)踐中，立法成本收益分析在美國、加拿大、韓國、歐盟等國家和地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)制度化，在我國的一些立法進(jìn)程中也有所采用。教育法典編纂引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角能夠在理論上為“教育法典如何編纂”的路徑選擇問題提供解題思路。

（二）法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析教育法典編纂問題的必要限度

法經(jīng)濟(jì)學(xué)自形成以來就頗受爭議，其運(yùn)用于立法領(lǐng)域也常被法學(xué)家批判。這些批判者認(rèn)為，法經(jīng)濟(jì)學(xué)沒有充分區(qū)辨市場機(jī)制與立法程序2，在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)原理分析立法問題的過程中片面強(qiáng)調(diào)效率原則，導(dǎo)致立法過分關(guān)注當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)利害而與社會(huì)的公平正義追求產(chǎn)生沖突，造成罔顧弱者利益和過分追求財(cái)富最大化等非正義的立法后果。對(duì)此，法經(jīng)濟(jì)學(xué)重申“努力去量化、去衡平，并不是主張要用金錢去衡量所有的事情，而是促進(jìn)人們密切關(guān)注政府行為的實(shí)際后果”3的觀點(diǎn)，在發(fā)展過程中通過吸收規(guī)則功利主義理論、注重法律的社會(huì)效益等方式拓展了法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的內(nèi)涵，基本彌補(bǔ)了僅以經(jīng)濟(jì)效益為立法效益的不足。盡管如此，經(jīng)濟(jì)原理本身的局限性使法經(jīng)濟(jì)學(xué)難免受到過于功利化的指摘。這表明法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析教育法典編纂問題有其必要限度：

一是，教育法典編纂方案選擇的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)并克服簡單套用經(jīng)濟(jì)原理分析的局限，注重教育公平性與經(jīng)濟(jì)效率性的法律權(quán)衡。教育是事關(guān)社會(huì)公平正義和人的全面發(fā)展的公益事業(yè)，教育公平正義的實(shí)現(xiàn)既是教育本質(zhì)和功能的內(nèi)在要求，也是教育立法社會(huì)效益的核心內(nèi)容。不能因?yàn)槠孀非罅⒎ǖ慕?jīng)濟(jì)效益而損害教育立法對(duì)于教育公平正義價(jià)值的維護(hù)，必須將立法的社會(huì)效益作為最重要的衡量因素。教育的公益性決定了教育行為的實(shí)施能夠直接或間接地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長并促進(jìn)社會(huì)公共福利，具備明顯的正外部性。國家通過教育立法增進(jìn)政府對(duì)教育事業(yè)的投入，目的在于通過對(duì)其正外部性的合理補(bǔ)償，提高教育供給的水平和質(zhì)量。教育法典編纂必須優(yōu)先考量其制度設(shè)計(jì)能否保障實(shí)現(xiàn)教育公平正義，而后才能基于擴(kuò)大立法收益或簡省立法成本的經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)，選擇教育法典的編纂模式或體例結(jié)構(gòu)。

二是，教育法典編纂方案選擇的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析應(yīng)當(dāng)明確市場機(jī)制與立法程序之間的區(qū)別，堅(jiān)持教育立法的社會(huì)本位，將公共理性而非個(gè)人理性作為制度基石。在教育與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的相關(guān)研究中，學(xué)者已經(jīng)注意到以個(gè)人主義方法論會(huì)過度簡化教育的系統(tǒng)性和與其相關(guān)的社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜性、過分強(qiáng)調(diào)教育與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系而忽視教育的相對(duì)獨(dú)立性4。立法學(xué)理論也認(rèn)為，立法要與改革同頻共振，與實(shí)踐同步發(fā)展，成本收益分析也要在適用中優(yōu)化才能在提升立法質(zhì)量方面找到新路徑5。在我國，教育服務(wù)的性質(zhì)因其處于不同的教育階段或?qū)儆诓煌慕逃愋投煌梢允枪参锲?、私人物品，也可以是?zhǔn)公共物品。調(diào)整教育服務(wù)關(guān)系的法律當(dāng)然也不能一概視為公法或私法。這決定了教育領(lǐng)域的立法有其特殊性：既不同于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法，無法一般地將具有公共決策性質(zhì)的立法程序比擬為解決私人交換問題的市場機(jī)制；又不同于行政領(lǐng)域的立法，立法程序不能圍繞與公共權(quán)力相關(guān)的組織性、程序性或控權(quán)性規(guī)范等議題展開。教育法典編纂必須注重教育作為百年大計(jì)的長期性和作為公共事業(yè)的外部性，以公共理性應(yīng)對(duì)立法中的長期調(diào)適性問題。

（三）法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析教育法典編纂問題的展開邏輯

法學(xué)視角下法律本質(zhì)是作為“行為規(guī)范”的制度，而經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下法律實(shí)際是作為“均衡狀態(tài)”的制度。法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，法律制度是理性權(quán)衡的結(jié)果，意味著行為規(guī)范的均衡狀態(tài)，能夠?yàn)樾袨橹黧w提供持續(xù)產(chǎn)生最優(yōu)行為的決策機(jī)制和約束條件。行為規(guī)范均衡既是法律制度追求的價(jià)值目標(biāo)，也是法律秩序建立和法治活動(dòng)評(píng)價(jià)的最高準(zhǔn)則。相應(yīng)地，法律制度的非均衡，則既是出現(xiàn)法律沖突的原因，也是制度變遷的動(dòng)因?；谥贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)，法律制度均衡至少應(yīng)當(dāng)滿足以下三個(gè)方面的意涵：一是足量，即法律供給和法律需求達(dá)到數(shù)量相等的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)制度性交易成本最低、法律運(yùn)行效率最高的制度結(jié)構(gòu)；二是優(yōu)質(zhì)，即基于法律需求通過成本收益分析調(diào)整法律供給的方法和模式提升質(zhì)量，形成一套立法、執(zhí)法、司法、守法的良法善治機(jī)制；三是持續(xù)，即面對(duì)法律時(shí)滯性和閉鎖性造成的長期性和外部性現(xiàn)象，以動(dòng)態(tài)調(diào)整法律供給應(yīng)對(duì)法律革新的挑戰(zhàn)并推動(dòng)法律制度變遷。這決定了法律的制度均衡、效益優(yōu)化和制度變遷是法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析立法活動(dòng)的核心議題。

相較于立法學(xué)，法經(jīng)濟(jì)學(xué)聚焦于法律的經(jīng)濟(jì)效率與分配效應(yīng)，不僅探討具體法律規(guī)范對(duì)于行為主體權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的配置，也研究法律制度體系的生成模式、結(jié)構(gòu)功能和變遷過程。前者是法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的微觀邏輯，主要適用于侵權(quán)法實(shí)現(xiàn)救濟(jì)與威懾功能的責(zé)任分配、物權(quán)法充分保護(hù)和合理利用資源的產(chǎn)權(quán)安排、合同法保障交易自由與交易安全的權(quán)利賦予等具體法律規(guī)范制定問題；后者是法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的宏觀邏輯，主要運(yùn)用于確定持續(xù)性供求均衡的立法理念、遴選成本收益效果最優(yōu)的立法模式、采用有效應(yīng)對(duì)外部性和長期性風(fēng)險(xiǎn)的立法技術(shù)等法律規(guī)范體系化及法典化的實(shí)現(xiàn)路徑抉擇問題。教育法法典化作為高質(zhì)量、系統(tǒng)化的教育法律制定活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)因循法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的宏觀邏輯展開，以最大化配置和最有效利用教育公共資源的制度均衡為目標(biāo)理念，運(yùn)用成本收益分析實(shí)現(xiàn)立法效益優(yōu)化，在適應(yīng)教育事業(yè)改革長期性和風(fēng)險(xiǎn)性的動(dòng)態(tài)均衡過程中實(shí)現(xiàn)制度變遷。

三、制度均衡：教育法典編纂理念的守正與創(chuàng)新

法律制度作為一種公共產(chǎn)品，當(dāng)其需求與供給相等時(shí)，制度結(jié)構(gòu)處于均衡狀態(tài)。一旦影響制度供給或需求的因素發(fā)生變化，既定的制度均衡就會(huì)被打破，必須進(jìn)行邊際調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)新的制度均衡。教育法體系作為一套從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)、從組織到行為調(diào)整教育法律關(guān)系的制度系統(tǒng)，正是在制度結(jié)構(gòu)“非均衡—均衡—非均衡—新均衡”的循環(huán)進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)制度變遷。教育法典作為教育法律制度走向成熟的標(biāo)志，是教育法體系的集大成者，必然追求制度均衡的目標(biāo)。一方面，教育法典編纂需要整合教育單行法，消除并防范因教育立法重復(fù)、沖突、碎片化、臃腫化等引發(fā)的教育法實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)教育法體系整體上供求相等的均衡1；另一方面，教育法典編纂應(yīng)當(dāng)保留必要的制度留白，以不斷吸取實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，保證教育法體系的新舊制度銜接與協(xié)調(diào)。制度均衡視角下，達(dá)成編纂一部綜合性、體系性、邏輯性和科學(xué)性教育法典的理想目標(biāo)，需要一條堅(jiān)持教育立法守正創(chuàng)新的法典化路徑，實(shí)現(xiàn)確認(rèn)和保障公平優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)的法律供求均衡，并保持這種均衡因應(yīng)辦好人民滿意教育時(shí)代需求的制度取向。

（一）守正：確認(rèn)和保障公民公平優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)的問題導(dǎo)向

在教育治理現(xiàn)代化的意義上，教育法典編纂不是最終目的而是前提手段，通過教育法典形成以法律為中心的治理邏輯，確認(rèn)和保障公民公平優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)，才是教育法法典化的意義所在。這決定了教育法典的基本定位是一部能夠?qū)崿F(xiàn)當(dāng)前階段教育法律供求均衡的守成法典，總結(jié)中國式教育現(xiàn)代化探索發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和成果，應(yīng)對(duì)新時(shí)代教育法治面臨的最緊迫問題。新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生深刻變化，不同區(qū)域、城鄉(xiāng)、學(xué)校、群體之間的教育發(fā)展差異因教育資源配置的不平衡不充分而日益擴(kuò)大，已經(jīng)成為當(dāng)前教育法治面臨的最緊迫問題。相應(yīng)地，如何確認(rèn)和保障受教育權(quán)在新時(shí)代轉(zhuǎn)型升級(jí)的3.0版本——公平優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)1，已經(jīng)成為教育法典編纂最根本的問題導(dǎo)向。教育法典編纂過程中，以“確認(rèn)和保障公平優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)”為邏輯主線構(gòu)建全面覆蓋各個(gè)教育階段和各種教育類型的體系性框架結(jié)構(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)人民對(duì)于讓每位受教育者共享公平而有質(zhì)量教育資源的制度需求與國家制定一部綜合性、體系性、邏輯性和科學(xué)性教育法典的制度供給相均衡。

當(dāng)前，我國教育立法總體上呈現(xiàn)出供不應(yīng)求的狀態(tài)，而對(duì)于部分具體教育問題的立法則存在重復(fù)甚至沖突，造成局部的低質(zhì)量供給或無效供給。編纂教育法典首先應(yīng)當(dāng)增補(bǔ)教育法律，確保對(duì)各個(gè)教育階段和各種教育類型的全面調(diào)整，為建設(shè)全民終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)、學(xué)習(xí)型大國提供法治保障。我國的教育立法歷經(jīng)70年探索與建設(shè)，形成了以《中華人民共和國教育法》（以下簡稱“《教育法》”）為核心和統(tǒng)領(lǐng)，以《中華人民共和國義務(wù)教育法》（以下簡稱“《義務(wù)教育法》”）《《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱“《高等教育法》”）《中華人民共和國家庭教育促進(jìn)法》（以下簡稱“《家庭教育促進(jìn)法》”）等教育單行法為主干，加之《國家教育考試違規(guī)處理辦法》《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》等諸多法律法規(guī)形成的分散式制度體系。雖然已經(jīng)初具規(guī)模和體系，但是一些重要的教育法律制度，如關(guān)涉學(xué)前教育、特殊教育、終身教育、考試、學(xué)校的制度，還缺乏與之對(duì)應(yīng)的高位階立法。這造成了我國教育立法總體上的不足，有待教育法典補(bǔ)充完善。其次，編纂教育法典應(yīng)當(dāng)對(duì)重復(fù)立法刪繁就簡，避免就相同問題反復(fù)規(guī)制或無效規(guī)制，提高立法確認(rèn)和保障公平優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)的質(zhì)量。例如，對(duì)于民辦學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不僅《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱“《民辦教育促進(jìn)法》”）及其實(shí)施條例進(jìn)行了規(guī)定，《民辦教育收費(fèi)管理暫行辦法》和《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》等規(guī)章也有所規(guī)定，造成了規(guī)范的繁復(fù)。教育法典的體系性和科學(xué)性要求其在調(diào)整具體教育問題時(shí)，以教育階段和教育類型為基礎(chǔ)分級(jí)分類加以規(guī)制，實(shí)現(xiàn)法律的集成化和一體化。

（二）創(chuàng)新：因應(yīng)辦好人民滿意教育時(shí)代需求的制度取向

在辦好人民滿意教育的語境下，教育法典編纂不僅要鞏固和保障教育改革發(fā)展成果，還要為教育改革發(fā)展提供法律依據(jù)，鋪設(shè)教育優(yōu)先發(fā)展的制度軌道。正如馬克思指出的那樣：一方面，為了建立正確的教育制度，需要改變社會(huì)條件；另一方面，為了改變社會(huì)條件，又需要相應(yīng)的教育制度2。教育制度不僅是既有社會(huì)知識(shí)傳承的渠道，也是新興社會(huì)知識(shí)創(chuàng)造的工具。教育法律制度作為教育制度的重要組成部分，同樣應(yīng)當(dāng)保持創(chuàng)新性氣質(zhì)。數(shù)字時(shí)代，隨著人工智能、大數(shù)據(jù)、元宇宙等教育技術(shù)的發(fā)展，第四次教育革命已經(jīng)發(fā)生，學(xué)習(xí)中心主義的教育正在取代傳統(tǒng)的以學(xué)校為中心的教育，通過教育立法推進(jìn)數(shù)字教育化刻不容緩。同時(shí)，堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展教育，加快義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)籌職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育協(xié)同創(chuàng)新，也需要以法治的方式深化教育領(lǐng)域綜合改革?！稗k好人民滿意的教育”是隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷更新的時(shí)代需求，教育立法要保持動(dòng)態(tài)的制度均衡必須具備“自我革命”的能力，能夠銜接新舊制度的變遷，平衡制度構(gòu)建與制度留白的張力，適應(yīng)教育立法“非均衡—均衡—非均衡—新均衡”的循環(huán)進(jìn)程。

相較于我國法治發(fā)展的整體進(jìn)程，教育法體系的形成時(shí)間跨度較長、規(guī)范內(nèi)容更新較慢，各個(gè)教育單行法的觀念與內(nèi)容差異較大，且部分單行法的觀念與內(nèi)容較為陳舊，回應(yīng)當(dāng)前教育改革需求的能力尚有不足，更遑論因應(yīng)辦好人民滿意教育的時(shí)代需求。鑒于啟動(dòng)法典編纂時(shí)單行立法情況的相似性，《民法典》編纂的路徑選擇對(duì)于教育法典編纂如何創(chuàng)新以保持動(dòng)態(tài)的制度均衡頗具啟發(fā)意義：

其一，編纂教育法典應(yīng)當(dāng)革新教育立法理念，以“回應(yīng)型法”理念進(jìn)行問題導(dǎo)向式立法，通過回應(yīng)時(shí)代問題達(dá)成現(xiàn)階段的教育法律制度均衡并為新的教育法律制度均衡創(chuàng)造空間?！睹穹ǖ洹穼?shù)據(jù)、個(gè)人信息保護(hù)納入調(diào)整范圍，回應(yīng)了數(shù)字時(shí)代科技進(jìn)步帶來的時(shí)代問題，也推動(dòng)了《個(gè)人信息保護(hù)法》的制定。教育法典應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)+”以及“人工智能+”時(shí)代潮流下人民對(duì)于建設(shè)數(shù)字教育法治的制度需求，將數(shù)字教育納入調(diào)整范圍并為未來的數(shù)字教育立法創(chuàng)造空間。

其二，編纂教育法典應(yīng)當(dāng)變革教育立法思維，以法典化思維取代單行法思維，通過綜合性的教育法典持續(xù)推進(jìn)教育領(lǐng)域綜合改革?！睹穹ǖ洹分贫ǔ晒Φ那疤崾菍?duì)諸多民事單行法以民法法典化為目標(biāo)進(jìn)行修改完善，教育法典亦然。例如，統(tǒng)籌職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育協(xié)同創(chuàng)新的改革目標(biāo)，必然要求教育法典編纂以集中統(tǒng)一立法銜接新舊制度的變遷，消除當(dāng)前《職業(yè)教育法》《高等教育法》《掃除文盲工作條例》等單行法律法規(guī)之間的觀念與內(nèi)容差異，以職普融合、產(chǎn)教融合、科教融合、終身學(xué)習(xí)等觀念優(yōu)化我國關(guān)于教育類型的立法，科學(xué)地吸納職業(yè)教育立法、高等教育立法和繼續(xù)教育立法的成果。

四、效益優(yōu)化：教育法典編纂的體系與模式

教育法典編纂是配置稀缺性教育法律資源最關(guān)鍵的手段，有必要運(yùn)用成本收益分析方法優(yōu)化立法效益，探尋實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量教育立法理想目標(biāo)的可行路徑。在教育法典編纂準(zhǔn)實(shí)質(zhì)性起步的現(xiàn)階段，體例結(jié)構(gòu)與編纂模式作為決定教育法典效益的基礎(chǔ)性因素，已經(jīng)成為亟須達(dá)成共識(shí)的爭議問題。理論上，根據(jù)“立法效益=立法收益－立法成本”的經(jīng)濟(jì)原理，教育法典編纂從擴(kuò)大立法收益和簡省立法成本兩個(gè)方面著手，選擇合適的體例結(jié)構(gòu)與編纂模式即可優(yōu)化教育法典的立法效益。但在實(shí)踐中，教育法典編纂面臨教育法體系尚不成熟、教育法治建設(shè)發(fā)展尚不平衡、教育事業(yè)改革發(fā)展尚存不確定因素等現(xiàn)實(shí)困境1，全面而精確的成本收益分析還缺乏充分條件，有待條件成熟后深入研究。本文基于我國教育立法的現(xiàn)狀和教育事業(yè)改革發(fā)展的趨勢，主張教育法典編纂采取開放性結(jié)構(gòu)和匯編型模式，并提出初步的制度構(gòu)想。

（一）擴(kuò)大立法收益：教育法典編纂的開放性體系

在教育法典編纂的理想目標(biāo)中，綜合性和體系化是最基本和最直接的目標(biāo)。綜合性要求教育法典的法律供給應(yīng)當(dāng)全面覆蓋各個(gè)教育階段和各種教育類型，確保立法數(shù)量，形成統(tǒng)合教育領(lǐng)域立法的條件；體系化要求教育法典的法律供給應(yīng)當(dāng)形成有邏輯的框架結(jié)構(gòu)，提升立法質(zhì)量，保持長期穩(wěn)定的統(tǒng)合能力。教育法體系化是法典化的前提基礎(chǔ)，教育法典的綜合性和體系性使法律集約化供給成為可能，相較于教育單行法具有覆蓋范圍更全面而框架結(jié)構(gòu)更精簡的比較優(yōu)勢。這是因?yàn)榉晒┙o符合邊際收益遞減規(guī)律：一方面，法律供給越多，新法所能產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)收益就越少；另一方面，法律朝令夕改或同種法律供給過多，守法的積極性就會(huì)降低2。

當(dāng)然，邊際收益遞減規(guī)律也表明教育法典的綜合性與體系性并非總是能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)，二者呈現(xiàn)出倒U型關(guān)系。教育法典編纂對(duì)于全面覆蓋的綜合性過度追求會(huì)因法律內(nèi)容過于龐雜而產(chǎn)生體系化難題，對(duì)于框架結(jié)構(gòu)的精簡設(shè)定過高的體系性標(biāo)準(zhǔn)則會(huì)因調(diào)整范圍有限而造成綜合性不足。如果進(jìn)一步考慮法律供給的規(guī)模收益和長期收益，教育法典編纂應(yīng)當(dāng)在保證全面覆蓋各個(gè)教育階段和各種教育類型的基礎(chǔ)上，選擇能夠平衡綜合性與體系性的框架結(jié)構(gòu)，使教育法典在制定時(shí)發(fā)揮法律供給的規(guī)模收益遞增效應(yīng)，在教育法典制定后保持穩(wěn)定的長期收益。

在我國教育法體系已初具規(guī)模但尚不成熟，教育事業(yè)改革初見成效且逐步深入的情況下，學(xué)界的共識(shí)是編纂教育法典應(yīng)當(dāng)采取開放性結(jié)構(gòu)，在系統(tǒng)整合、定型教育制度的同時(shí)，保持制度的開放性和靈活性1。這契合教育法典綜合性和體系性的理想目標(biāo)。但是，對(duì)于如何保持教育法典開放性結(jié)構(gòu)尚存爭議。從平衡綜合性和體系性的角度，編纂教育法典可以采取如下制度設(shè)計(jì)：

一是采取總分則體例設(shè)計(jì)，將統(tǒng)領(lǐng)其他教育單行法的《教育法》整體納入，吸收并改造《教師法》和《中華人民共和國國家通用語言文字法》（以下簡稱“《國家通用語言文字法》”）的相關(guān)內(nèi)容作為總則，適度歸納整合其他教育單行法作為分則各編，確立教育法典的基本框架，確?！翱倓t在分則缺乏具體規(guī)定時(shí)也能夠全面地應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的教育法律關(guān)系”2；二是在分則中設(shè)置“其他教育編”，對(duì)新興的教育類型或方式進(jìn)行簡要規(guī)定，待其立法條件成熟后進(jìn)行單獨(dú)立法或納入教育法典，在保持教育法典基本框架精簡和穩(wěn)定的前提下，擴(kuò)展分則對(duì)新出現(xiàn)的教育問題的調(diào)整能力3；三是為教育政策、教育法規(guī)、規(guī)章及教育相關(guān)法律規(guī)范設(shè)置鏈接條款但不納入其內(nèi)容，如在總則中以概括條款確立教育政策、教育法規(guī)的法源地位，在分則設(shè)置指向具體教育法規(guī)、規(guī)章及其他教育相關(guān)法律規(guī)范的指引性條款和轉(zhuǎn)介性條款，形成一個(gè)對(duì)教育政策和教育法規(guī)、規(guī)章“規(guī)范上封閉、認(rèn)知上開放”4的法律系統(tǒng)。

（二）簡省立法成本：教育法典編纂的匯編型模式

教育法典應(yīng)當(dāng)在形式上體現(xiàn)高度統(tǒng)合現(xiàn)行教育立法和實(shí)現(xiàn)教育法律融貫一致的技術(shù)，在實(shí)質(zhì)上發(fā)揮保障公民公平優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)和保證教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展的功能。邏輯性和科學(xué)性因此成為教育法典的理想目標(biāo)。然而，從教育法典編纂的域外經(jīng)驗(yàn)和我國民法典編纂的曲折歷程來看，充分實(shí)現(xiàn)法典編纂邏輯性和科學(xué)性所需付出的高昂立法成本。這往往迫使立法者在法典編纂模式上作出妥協(xié)，通過控制法典供給法律的數(shù)量簡省立法成本，從而實(shí)現(xiàn)立法效益優(yōu)化。在顯而易見的立法收益催生出教育法典編纂的理想目標(biāo)時(shí)，隱含其后的立法成本制約了教育法典編纂的模式選擇。立法成本的非生產(chǎn)性決定了教育法典的立法程序不僅要關(guān)注立法過程中人力、財(cái)力、物力及時(shí)間等資源的直接投入，還要考慮立法完成后因立法存在漏洞或不匹配造成的間接損失。教育法典編纂的短期立法成本或許可以較為準(zhǔn)確地計(jì)量，但長期成本和機(jī)會(huì)成本卻無法準(zhǔn)確計(jì)量。

鑒于此，教育法典編纂模式選擇的相關(guān)研究試圖回避立法成本分析，依據(jù)教育法（典）的地位、形態(tài)或功能等法學(xué)理論確定教育法典的編纂模式，但是因缺乏理論共識(shí)而陷入選擇體系型法典或匯編型法典的糾結(jié)。在這種理論困局下，教育法典編纂的立法成本分析不應(yīng)也不能回避，而是需要根據(jù)行為成本理論將立法工作的難易程度作為衡量立法成本的標(biāo)準(zhǔn)，通過對(duì)比分析選擇簡省立法成本的編纂模式。教育法典的體系型模式是運(yùn)用相對(duì)復(fù)雜的提取公因式技術(shù)，對(duì)法條內(nèi)容整合與法價(jià)值融貫的創(chuàng)造過程，而匯編型模式則只是運(yùn)用相對(duì)基礎(chǔ)的整合式技術(shù)，制定具有統(tǒng)領(lǐng)性的教育法總則，將其與最大限度保留既有教育立法原有文本的分則各編集成一部法典。前者對(duì)于教育法典的邏輯性和科學(xué)性要求較高，立法工作難度較大，立法總成本也較高；后者對(duì)于教育法典的邏輯性和科學(xué)性要求較低，立法工作難度較小，立法總成本也較低。由于兩種法典編纂模式供給教育法律的數(shù)量存在較大差異，應(yīng)當(dāng)著重比較二者的平均立法成本和邊際立法成本。

就平均立法成本而言，體系型模式為追求教育法律體系的邏輯自洽與價(jià)值融貫，供給每一項(xiàng)教育法律制度都需要投入大量的立法資源進(jìn)行創(chuàng)造性立法，平均立法成本較高；匯編型模式只要求教育法律體系呈現(xiàn)為一個(gè)統(tǒng)合性的整體，供給每一項(xiàng)教育法律制度僅需投入少量的立法資源進(jìn)行集成式立法，平均立法成本較低。就邊際立法成本而言，體系型模式在形成教育法典總則時(shí)因?yàn)樾枰\(yùn)用復(fù)雜的立法技術(shù)所以邊際成本較高，但高度邏輯化的總則會(huì)產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)使分則教育法律制度供給的邊際成本較快地降低；匯編型模式最大限度保留了既有教育立法原有文本，只有在避免重復(fù)或沖突時(shí)才刪改相應(yīng)的教育法律，邊際立法成本始終處于較低水平。

至于選擇匯編型模式是否會(huì)因?yàn)榉ǖ錀l文數(shù)量過多或內(nèi)容重復(fù)而造成立法成本增加的問題，統(tǒng)計(jì)可能納入教育法典的現(xiàn)行教育立法情況發(fā)現(xiàn)：在條文數(shù)量上，這些立法共有93章627個(gè)條文，即使考慮到后續(xù)出臺(tái)的學(xué)前教育、考試、學(xué)校等立法，條文總量是我國《民法典》的一半左右，相較于美國、法國的教育法典也不算多；在條文集中度上，條文數(shù)量最多的《教育法》第一章總則有16條，平均一章為12條，條文數(shù)量適中（表1）。在《教育法》《高等教育法》《義務(wù)教育法》中，僅有有關(guān)立法目的、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的義務(wù)、教師權(quán)利義務(wù)、教育行政部門、國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出的條文內(nèi)容重復(fù)?？梢姡逃ǖ渚幾氩扇R編型模式更有利于簡省立法成本。

五、制度變遷：教育法典編纂的進(jìn)程與技術(shù)

法典編纂是法律制度變遷在立法領(lǐng)域的重要表現(xiàn)，是法律制度變遷歷程中的一座里程碑。完成教育法典編纂絕非教育立法的終結(jié)，而是開啟了教育法“法典化—解法典化—再法典化”的新周期。這是教育法體系在“非均衡—均衡—非均衡—新均衡”的循環(huán)進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)制度變遷的反映。縱觀法典化的歷史，由法典化衍生的反法典化、解法典化及再法典化，構(gòu)成了對(duì)法律發(fā)展變化思索的否定之否定規(guī)律①。無論抱有法典化理想的學(xué)者是否愿意承認(rèn)，法典作為法律的結(jié)晶，雖光彩粲然卻扼殺了法律隨社會(huì)需要伸縮的彈力②，在更遠(yuǎn)的未來必然走向動(dòng)態(tài)的制度均衡，走向“解法典化”與“再法典化”的命運(yùn)。教育法律制度與教育事業(yè)改革的互動(dòng)關(guān)系決定了“良法并不出現(xiàn)在過去，而是存在于一個(gè)開放的未來”③。在教育事業(yè)改革的復(fù)雜性和不確定性風(fēng)險(xiǎn)面前，教育法典只能通過長期調(diào)適保持相對(duì)穩(wěn)定。這意味著在教育法典編纂的當(dāng)下及可預(yù)見的將來，“如何盡量避免我國教育法典出臺(tái)后‘解法典化與‘再法典化的頻繁往復(fù)，維系其應(yīng)有的穩(wěn)定性特質(zhì)，是教育法法典化工作必須認(rèn)真對(duì)待的理論及技術(shù)問題”④。教育法典編纂必須注重教育的長期性和外部性，在秉持“回應(yīng)型法”理念和采取開放性結(jié)構(gòu)的同時(shí)，科學(xué)規(guī)劃立法進(jìn)程并合理選擇立法技術(shù)，避免教育法典因朝令夕改或旁逸斜出而過早地出現(xiàn)“解法典化”現(xiàn)象。

（一）長期性：教育法典編纂的三步走進(jìn)程

教育法典編纂屬于“激進(jìn)式—強(qiáng)制性”制度變遷，是一種強(qiáng)制性變法。強(qiáng)制性變法盡管能在短時(shí)間內(nèi)迅速推行一套新的法律制度，并以強(qiáng)制力降低改變社會(huì)秩序和民眾行為模式的成本，但可能導(dǎo)致行政擅斷和任性執(zhí)法。編纂教育法典應(yīng)當(dāng)重視強(qiáng)制性變法中的時(shí)滯現(xiàn)象，以教育立法的現(xiàn)狀作為規(guī)劃教育法典編纂進(jìn)程的約束條件。就立法內(nèi)容而言，現(xiàn)行教育法體系雖然初具規(guī)模，但是呈現(xiàn)不均衡性：縱向上，教育法規(guī)范群下重上輕，規(guī)制微觀問題、位階較低的教育立法已呈高密度化狀況，但面向宏觀問題、位階較高的教育立法仍有部分缺位；橫向上，教育法規(guī)范群類型間斷，存在一些影響體系完整性的立法空白。就立法進(jìn)度而言，教育法律的制定和修改工作雖然近年來呈現(xiàn)出加速推進(jìn)狀態(tài)，但是具有不充分性：一方面，教育立法的整體進(jìn)度較慢，2010年后國家提出教育法律“六修五立”計(jì)劃，《教師法》尚未完成修訂，而僅完成了《家庭教育促進(jìn)法》和《學(xué)位法》的立法；另一方面，各教育單行法的修改情況差異明顯，如《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》和《職業(yè)教育法》在修改次數(shù)、間隔和力度方面存在顯著不同（表2）。尤其是《職業(yè)教育法》時(shí)隔26年的修改，在立法的價(jià)值理念及具體制度方面實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。雖然立法條件是否成熟永遠(yuǎn)是一個(gè)相對(duì)的概念，但是從“立法實(shí)踐角度來看，我們需要5年左右的時(shí)間，可以完成基本框架和主要內(nèi)容”①。我國教育法體系的現(xiàn)狀決定了教育法典編纂應(yīng)當(dāng)分步長期推進(jìn)。

對(duì)于教育法典編纂的進(jìn)程，主要存在“先總則，后分則”的兩步走策略②，“實(shí)現(xiàn)教育法的類法典化—制定總則—形成統(tǒng)一的法典”的三步走進(jìn)程③以及“提出時(shí)間表和總要求—修訂《教育法》作為總則或總綱—以單行立法為基礎(chǔ)完成各分編的編纂—統(tǒng)合總則和各分編形成法典”的四步走規(guī)劃④三種觀點(diǎn)。其中，基本共識(shí)有三點(diǎn)：一是教育法典編纂應(yīng)當(dāng)采取“先總則，后分則”的策略；二是其他教育單行法的制定和修改工作可以與將《教育法》改造為教育法典總則的立法工作同步進(jìn)行；三是教育法典分則各編的編纂應(yīng)當(dāng)以教育單行法的制定和修改工作已經(jīng)完成為前提。這些共識(shí)雖然形成于教育法典體系型模式的討論，但是實(shí)質(zhì)上與匯編型模式更加契合。

基于教育事業(yè)改革的長期性和風(fēng)險(xiǎn)性，為減輕現(xiàn)行教育法體系不成熟造成的制度認(rèn)知和組織時(shí)滯、選擇時(shí)滯、啟動(dòng)時(shí)滯，避免強(qiáng)制性變法可能導(dǎo)致的行政擅斷和任性執(zhí)法，教育法典編纂可以分如下三步推進(jìn)：首先，以《教育法》為基干吸收《教師法》和《國家通用語言文字法》的相關(guān)內(nèi)容形成教育法典總則，為后續(xù)立法工作樹立法典化思維，確定體系性框架，階段性目標(biāo)為出臺(tái)《教育法總則》；其次，加快推進(jìn)教育領(lǐng)域內(nèi)重點(diǎn)立法工作，全面完成教育法律的“六修五立”，為分則編纂提供基礎(chǔ)條件，階段性計(jì)劃為完成《學(xué)前教育法》和《教育考試法》等教育單行法的制定和修改；最后，將既有單行法的文本整體納入分則各編，同時(shí)將新興的教育類型或方式的簡要規(guī)定整合到“其他教育編”，完成教育法典的編纂。

（二）調(diào)適性：教育法典編纂的整合式技術(shù)

與法典編纂的匯編型模式和三步走進(jìn)程相對(duì)應(yīng)，立法者可以運(yùn)用整合式技術(shù)實(shí)現(xiàn)教育法法典化。相較于提取公因式技術(shù)，整合式技術(shù)采取問題導(dǎo)向、類型化的具體整合方式，具備“法律規(guī)范的抽象化程度相對(duì)不高，與具體教育問題有很強(qiáng)的直接對(duì)應(yīng)性”的實(shí)踐品格1。以解決問題為導(dǎo)向，構(gòu)建現(xiàn)代教育制度所需要的治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)教育法治的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。整合式技術(shù)賦予了教育法典問題導(dǎo)向式立法的長期調(diào)適能力，在整體上以匯編型模式降低編纂成本的同時(shí)，也使法典分則制定過程中那些因缺乏對(duì)應(yīng)教育法律法規(guī)而整合成本較高的編，通過單獨(dú)修改或與分則其他編小幅聯(lián)動(dòng)修改降低了法典化后修改的外溢成本（表3）。這契合教育的長期性和外部性，能夠?qū)崿F(xiàn)教育法典編纂外部性的內(nèi)在化，是教育法典應(yīng)對(duì)制度變遷中路徑依賴和連鎖效應(yīng)的可行解。

路徑依賴意味著現(xiàn)行教育法體系對(duì)于教育法典編纂的制度選擇具有重大甚至是決定性的影響，而教育法典又會(huì)對(duì)后續(xù)的教育立法變革產(chǎn)生重大甚至是決定性的影響。整合式技術(shù)只需要以教育階段和教育類型為依據(jù)將教育法律制度進(jìn)行類型化歸納，不必如提取公因式技術(shù)那樣進(jìn)一步對(duì)制度中的價(jià)值和概念進(jìn)行抽象提煉。類型化歸納而成的教育法典形散神聚，總則編雖然通過對(duì)教育原則、教育主體、權(quán)利與義務(wù)、教育基本制度的要點(diǎn)化規(guī)定統(tǒng)領(lǐng)分則各編，但是并不消解分則各編內(nèi)容上的完整性，各編之間形成相對(duì)獨(dú)立的塊狀劃分結(jié)構(gòu)。這就在體系型模式共享“橫向教育法律關(guān)系+縱向教育法律體系”的入典標(biāo)準(zhǔn)2，保證法典完整性的前提下，避免了教育法典編纂因運(yùn)用提取公因式技術(shù)而造成總分則必須看作一體的“雙重不完整的體系效果”，減小了法典體系化形成的制度慣性，有利于教育法典的編纂和后續(xù)修改。一方面，在教育法典編纂過程中，整合式技術(shù)基本沿用既有法律文本，只是基于去除重復(fù)或消除沖突才進(jìn)行修改，保證既有教育立法與教育法典中教育法律制度的順暢銜接，增強(qiáng)路徑依賴的正效用；另一方面，在教育法典后續(xù)修改時(shí)，整合式技術(shù)讓各編保持相對(duì)獨(dú)立，部分教育法律制度的立法變革可以通過對(duì)應(yīng)編章的單獨(dú)修改或小幅聯(lián)動(dòng)修改實(shí)現(xiàn)，規(guī)避“解法典化”與“再法典化”頻繁往復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)，減弱路徑依賴的負(fù)效用。

連鎖效應(yīng)是指制度體系中某項(xiàng)制度的變遷由于各項(xiàng)制度之間相互聯(lián)系、相互影響，引起一系列相關(guān)制度變遷的連帶反應(yīng)，體現(xiàn)了制度變遷的外部性。教育的外部性決定了教育法典編纂過程中，教育法體系內(nèi)部各項(xiàng)具體制度之間、教育法律制度與其他法律制度之間都會(huì)發(fā)生連鎖效應(yīng)，產(chǎn)生教育法典編纂外部性內(nèi)在化的問題。整合式技術(shù)對(duì)教育法領(lǐng)域內(nèi)各項(xiàng)具體制度采取類型化的具體整合方式，弱化教育法體系內(nèi)部各項(xiàng)具體制度之間的連鎖效應(yīng)，將教育法典各編制定和修改的外部性內(nèi)在化。我國法律體系中，教育法與行政法的關(guān)系最緊密，行政法法典化對(duì)教育法典編纂的影響最大，連鎖效應(yīng)也最容易在二者之間出現(xiàn)。整合式技術(shù)從我國法律體系中歸納出以確認(rèn)和保障公平優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)為問題導(dǎo)向的教育法領(lǐng)域，為“教育法典應(yīng)當(dāng)是一部獨(dú)立的領(lǐng)域法典，而非行政法典的一部分”提供技術(shù)支持。既借由教育法與行政法的交叉關(guān)系實(shí)現(xiàn)行政法典對(duì)于教育法典的兼容，又避免未來將教育法典歸入行政法典分則造成教育法典編纂正外部性的消解。這為教育法通過獨(dú)立法典化淡化行政法對(duì)教育法的影響，從而緩釋行政法法典化與教育法典編纂之間的連鎖效應(yīng)提供了現(xiàn)實(shí)路徑。

六、結(jié)語

教育法典作為一部通過國家立法被賦予規(guī)范效力的教育百科全書，是國家或民族的歷史智慧的結(jié)晶。中國需要一部綜合性、體系性、邏輯性和科學(xué)性的教育法典，總結(jié)升華中國式教育現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)智慧，回應(yīng)加快建設(shè)教育、科技、人才一體化推進(jìn)的時(shí)代需求，為教育優(yōu)先發(fā)展提供權(quán)威性制度基礎(chǔ)和全過程法治保障。當(dāng)教育法典編纂需要回應(yīng)什么樣的立法價(jià)值取向和法律規(guī)范結(jié)構(gòu)才能最優(yōu)地促進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)時(shí)，“法律世界正在呼喚來自經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的指導(dǎo)”1，有必要引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)設(shè)想教育法典編纂的方案。中國式教育現(xiàn)代化道路是主體自覺的現(xiàn)代化，開辟出了一條后發(fā)內(nèi)生自主式教育現(xiàn)代化的中國道路，旨在為人類教育現(xiàn)代化提供了中國方案①。中國式教育現(xiàn)代化的主體自覺性要求教育法典編纂必須基于我國教育立法的現(xiàn)狀和教育事業(yè)改革發(fā)展的趨勢，以高質(zhì)量的體系化教育立法面向建設(shè)教育強(qiáng)國作出總體部署和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，選擇最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)中國式教