李文彬 吳夢夢

摘 要：交互式對話理論認為，政府績效評價是評價方、被評對象和利益相關(guān)者通過對話謀求共識的過程，而績效指標則是共識的基礎(chǔ)?；谠摾碚摚訡鎮(zhèn)構(gòu)建部門整體支出核心績效指標體系為案例，對多元主體通過對話形成預(yù)算績效指標共識的研究發(fā)現(xiàn)：勢能驅(qū)動、價值牽引和技術(shù)彌合機制促成了共識的形成。其中，政治勢能對價值牽引產(chǎn)生深刻影響，而技術(shù)彌合則通過協(xié)調(diào)政治勢能與價值牽引之間的關(guān)系，凝聚三種機制合力進而助力共識形成。與交互式對話理論的比較發(fā)現(xiàn)，我國背景下交互式對話的實踐呈現(xiàn)出一定的獨特性，包括對話主體的多元化和對話基礎(chǔ)的約束性。這一發(fā)現(xiàn)不僅能夠為我國基層預(yù)算績效管理的發(fā)展提供理論指引，也有助于提升交互式對話理論的精細化和本土化，并為基層政府機構(gòu)創(chuàng)建對話慣例和開展組織學習提供參考。

關(guān)鍵詞：交互式對話；指標共識；政治勢能；價值牽引；技術(shù)彌合

中圖分類號：F812.3文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2024）02-0132-11

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2024.02.013

2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，要求用3～5年時間構(gòu)建起全過程、全方位、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。績效評價是預(yù)算績效管理的核心環(huán)節(jié)，也是一個評價方、被評對象和利益相關(guān)方不斷尋求共識的過程。其中，各方對于選取何種績效指標的共識又是前提與基礎(chǔ)。只有當不同利益主體對指標體系進行了充分對話交流且達成共識，并以此來收集數(shù)據(jù)、開展評價和形成評價結(jié)果時，才能夠提升績效評價的有效性和認可度。不過，目前績效指標多數(shù)由上級下達或評價主體主導(dǎo)確定，被評對象的聲音常被忽略。這就導(dǎo)致了評價結(jié)果難以獲得被評對象的認同，績效信息的運用可能落空。對此，美國學者唐納德·莫伊尼漢^[1]79提出交互式對話模型作為解決之道。該模型認為，績效信息具有主觀性和模糊性，其被有效利用的前提是不同利益主體通過對話達成共識；以交互對話尋求績效共識，是擺脫績效信息使用困境的創(chuàng)造性解決路徑。具體操作方式是相關(guān)方基于實證資料或數(shù)據(jù)，就彼此的關(guān)切進行深入互動交流和形成對話慣例，共同塑造“異議表達—互動交流—吸納學習—尋求公約”的過程。評價指標是績效信息的核心載體，指標的生產(chǎn)過程更加需要相關(guān)方的共識。事實上，我國預(yù)算績效指標體系的構(gòu)建既是財政部門和被評價對象互動結(jié)果，也是各相關(guān)方達成利益或價值均衡的過程。目前，開展部門整體支出績效評價是全方位實施預(yù)算績效管理的重要組成部分，財政部門和預(yù)算部門如何就部門整體支出核心績效指標達成共識，是推進該評價的難題之一。C鎮(zhèn)兩個試點單位和財政部門以及第三方機構(gòu)借鑒交互對話理論，采取協(xié)商對話的方式構(gòu)建了部門整體支出核心績效指標體系，可以成為該理論的審視案例。基于此，本文從交互對話理論視角出發(fā)，通過還原C鎮(zhèn)兩個試點單位構(gòu)建部門整體支出核心績效指標體系的過程，試圖回答以下問題：第一，預(yù)算績效管理涉及的相關(guān)主體如何通過對話形成共識？第二，這些主體能夠通過對話達成何種共識？第三，為什么這些主體能夠達成共識？第四，這一共識的形成過程有何理論意涵？這些問題的回答，呈現(xiàn)了中國特色制度和文化背景下以交互對話尋求績效共識的過程及機制，不僅拓展了交互式對話理論的運用場景，也為交互式對話理論的深化提供了實證支撐。

一、文獻回顧

關(guān)于本文研究的議題，學界主要從指標生產(chǎn)的途徑和交互式對話理論的應(yīng)用及其挑戰(zhàn)展開分析。對于指標生產(chǎn)，學界主要從技術(shù)方法和政治或利益權(quán)衡的角度總結(jié)了指標形成的不同路徑；對于交互式對話理論的應(yīng)用，則圍繞其對績效信息的運用和組織績效的作用以及對話主體、績效信息和利益沖突等帶來的挑戰(zhàn)而展開。

（一）指標生產(chǎn)的途徑

指標治理是一種具有中國特色的治理機制。在該機制下，指標貫穿于政府過程的各個環(huán)節(jié)，承載了注意力、資源、壓力等多種治理要素^[2]，構(gòu)成了壓力傳導(dǎo)的載體^[3]和政府行為激勵的手段^[4]。除了從技術(shù)層面提出更加先進的指標構(gòu)建理念與方法外^[5-6]，基于多元主體互動的視角，學者們分析了參與主體對指標構(gòu)建可能產(chǎn)生的影響及其背后的邏輯。如部門會促使評價指標能夠最大程度反映自身的利益，但這個過程也受到官僚制邏輯的影響，主要表現(xiàn)為重點關(guān)注上級優(yōu)先考慮的事情^[7]。指標生產(chǎn)過程中績效獲取與風險規(guī)避兩大要素對不同層級決策主體的態(tài)度和行為的影響，形成了指標生產(chǎn)的“安全績效獲取邏輯”^[2]。而有效的資源協(xié)調(diào)機制才能達成指標治理的理想功能^[8]。具體到預(yù)算績效評價領(lǐng)域，地方政府部門被視為產(chǎn)生績效指標和績效信息的中心^[9]，績效指標設(shè)計過程在很大程度上是以地方政府部門為中心、自下而上的過程^[10]，但不同利益相關(guān)者也能通過不同的視角來評估公共績效^[11]。在實踐中，不同的測量主體往往會設(shè)置不同的指標體系或使用不同的評價方法^[12]，評價的預(yù)期用途和選擇評價指標的利益相關(guān)者的價值或優(yōu)先級是決定評價指標的關(guān)鍵因素^[13]。可見，是自上而下的權(quán)力強制、評價權(quán)的主宰、“利益—風險”的權(quán)衡和利益相關(guān)者的博弈決定了指標的形成，這一方式使得指標具有某種不確定性、不穩(wěn)定性或難以獲得指標對象的認同。因此，以平等對話協(xié)商的方式構(gòu)建指標體系，無疑具有更高的接受度、認可度，更具穩(wěn)定性。

（二）交互式對話理論的應(yīng)用與挑戰(zhàn)

交互式對話旨在幫助相關(guān)利益主體通過協(xié)商達成一致意見，以突破績效信息使用的困境，促進組織通過績效詮釋與學習來提升組織績效。在組織層面，績效對話以績效數(shù)據(jù)為討論對象，有望產(chǎn)生可操作的問題解決方案，促進組織績效的提升^[14]；而在組織成員層面，績效對話同樣被認為有助于提升員工的敬業(yè)度、激勵水平和工作績效^[15]?；趯μ古謇住皩W習論壇”提升績效對話效果的考察可以發(fā)現(xiàn)，“學習論壇”不僅促進了績效信息的討論和解釋，而且績效對話可以與現(xiàn)有的管理實踐相結(jié)合^[14]。但績效對話可能會面臨一些挑戰(zhàn)。首先，主體間的異質(zhì)性影響績效共識達成的可能性。當來自不同機構(gòu)背景的多個執(zhí)行者參與對話時，通過對話解決問題的能力會被削減^[1]87。其次，績效信息本身的屬性會對績效對話的深入開展產(chǎn)生影響。具體來說，績效信息的開放性、豐富性、易理解性等特點有利于績效對話，使得績效信息嵌入到對話討論中^[16]。最后，組織利益、問責壓力等因素阻礙交互式對話。當交互式對話不再承載機構(gòu)利益的慣例，對話就能成功。如果將績效對話視為政治責任分配、將績效評估與預(yù)算獎勵緊密結(jié)合，機構(gòu)成員間的防御性將會提升^[1]146。此外，績效對話也面臨心理模式、動機、權(quán)力、組織文化和結(jié)構(gòu)以及社會規(guī)則體系等方面的挑戰(zhàn)^[17]?？梢?，雖然績效對話能對提升組織績效產(chǎn)生一定的效果，但是也面臨諸多挑戰(zhàn)。

上述關(guān)于指標生產(chǎn)和交互式對話的文獻總結(jié)了指標形成的途徑、績效對話的作用與挑戰(zhàn)，豐富和拓展了這兩個領(lǐng)域的研究。但是，已有文獻仍然存在以下三個方面的不足：一是對指標生產(chǎn)過程中多元主體互動行為的探討不夠深入，也未能在理論層面揭示互動的動力機制。二是針對交互式對話的探討多停留在理論層面，鮮見實證案例的演繹或檢驗。三是多數(shù)文獻將交互式對話理論置于西方國家的制度背景下進行探討，中國背景下交互式對話的運行機制、特色等未獲重視。因此，從交互式對話理論視角分析我國預(yù)算績效指標共識的形成機制是一個值得研究的問題。

二、研究方法與案例分析

C鎮(zhèn)構(gòu)建部門整體支出核心績效指標體系的案例具有典型性，符合案例研究的要求。通過對案例的深入分析發(fā)現(xiàn)，C鎮(zhèn)指標構(gòu)建是一個多主體通過技術(shù)支持、組織動員和多部門聯(lián)動開展深入對話交流，對指標內(nèi)容重要性、指標規(guī)范性和指標結(jié)構(gòu)性達成共識的過程。

（一）研究方法

案例研究聚焦于回答“怎么樣”和“為什么”的問題^[18]，和本文的研究問題類型一致。在案例研究中，單案例研究通過對研究對象在縱向上不同時點開展深度探究，在歸納研究對象相應(yīng)演進路徑的基礎(chǔ)上，能夠進一步提煉出蘊藏在現(xiàn)象背后的理論或規(guī)律^[19]。預(yù)算績效指標共識的形成是一個循序漸進的過程，在對話的不同階段，參與對話的主體和對話的重點內(nèi)容均存在一定程度的差異，因而與單案例研究的范圍相一致。通過還原一個真實的預(yù)算績效指標共識的形成過程，可以提煉出推動該項共識形成的動力機制，在避免“循環(huán)論證問題”^[20]的同時，也達到了以案例研究發(fā)展理論的最終目的。

（二）案例選擇與資料收集

個案研究以分析性的擴大化推理為邏輯基礎(chǔ)，選擇具有典型性的個案可以有效提高個案研究的外推性^[21]。本文選擇B市C鎮(zhèn)構(gòu)建部門整體支出核心績效指標體系的實踐案例具有典型性。首先，自2018年以來，C鎮(zhèn)一直占據(jù)B市地區(qū)生產(chǎn)總值榜首位置。2022年，C鎮(zhèn)的地區(qū)生產(chǎn)總值和財政總收入分別約為900億元和85億元數(shù)據(jù)源于C鎮(zhèn)政府網(wǎng)站。 人民幣并居B市榜首，在全國也屬于財政收入較高的鎮(zhèn)。其次，A省財政廳在2022年印發(fā)《關(guān)于進一步加強指導(dǎo)市縣預(yù)算績效管理工作的通知》，決定在全省范圍內(nèi)開展市縣績效管理示范點建設(shè)，C鎮(zhèn)由于預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)較好而被列為第一批四個示范點之一，成為全省唯一的鎮(zhèn)級示范點。為此，C鎮(zhèn)以構(gòu)建部門整體支出核心績效指標體系為重要抓手，選擇人社局和司法局作為試點，借助多方力量推動多主體對話并最終形成績效指標共識。因此，C鎮(zhèn)在預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)條件、財政能力和獲得部門支持方面具有典型性；選取C鎮(zhèn)構(gòu)建部門整體支出核心績效指標體系為研究案例，能夠系統(tǒng)呈現(xiàn)預(yù)算績效管理的相關(guān)主體之間通過對話進而形成指標共識所依托的動力。

研究資料主要源自三個方面：一是參與式觀察。筆者和課題組成員作為第三方機構(gòu)受邀為C鎮(zhèn)績效管理示范點建設(shè)工作提供技術(shù)支持，在2022年9月至12月全程參與C鎮(zhèn)構(gòu)建部門整體支出核心績效指標體系實踐，深入了解預(yù)算績效指標共識的形成過程。二是深度訪談。課題組先后對C鎮(zhèn)人社局和司法局兩個試點單位的干部進行了集體座談和個人結(jié)構(gòu)化訪談，圍繞試點單位內(nèi)部共識的達成過程獲取了足夠的訪談資料。此外，通過線下座談會和線上對話，課題組多次與C鎮(zhèn)財政局、試點單位進行交流，獲取了充足的一手資料。三是二手資料。課題組取得了A省財政廳、C鎮(zhèn)政府和財政局下發(fā)的文件、會議記錄、指標成果等多種材料。一手資料和二手資料的“三角互證”有效提升了研究結(jié)論的可信度。

（三）預(yù)算績效指標共識形成的案例分析

1.如何尋求共識：預(yù)算績效指標共識的形成過程

（1）爭取技術(shù)支持：多措并舉破除技術(shù)困境。

首先，C鎮(zhèn)財政局引入第三方力量以獲取專業(yè)技術(shù)支持。C鎮(zhèn)財政局聘請H大學績效管理研究機構(gòu)作為第三方指導(dǎo)示范點建設(shè)工作。在構(gòu)建部門整體支出核心績效指標體系的過程中，第三方機構(gòu)充分發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，針對試點單位的不同情況精準提供技術(shù)輔導(dǎo)和專業(yè)咨詢指導(dǎo)，以其技術(shù)力量為C鎮(zhèn)構(gòu)建部門整體支出核心績效指標體系提供智力支持。

其次，A省財政廳提供部門整體支出核心績效指標體系的基本框架。2021年，A省財政廳開展部門整體支出核心績效指標體系建設(shè)試點，該項試點工作中編制的《部門整體支出核心績效指標體系梳理操作指南》為C鎮(zhèn)的實踐提供了可供使用的工具。整體來看，A省財政廳提供的這套部門整體支出核心績效指標體系基本框架是按照“核心職能—對應(yīng)指標—大事要事—預(yù)算項目”的思路搭建的，整個核心績效指標體系分為任務(wù)類指標和項目類指標兩個層級，每個項目類指標都須對應(yīng)某個任務(wù)類指標，項目類指標效果的匯總應(yīng)能夠支撐任務(wù)類指標目標的實現(xiàn)。

最后，C鎮(zhèn)財政局聯(lián)合第三方機構(gòu)開展技術(shù)培訓。2022年9月，C鎮(zhèn)財政局聯(lián)合H大學課題組為試點單位開展技術(shù)培訓，試點單位的主要領(lǐng)導(dǎo)人帶領(lǐng)各股室的骨干參會學習。課題組在整體參考A省財政廳提供的技術(shù)框架的基礎(chǔ)上進行適當調(diào)整，形成了構(gòu)建部門整體支出核心績效指標體系的具體操作指南，再通過技術(shù)培訓會向試點單位講解了該套操作方法。按照“部門核心職能—重點任務(wù)—預(yù)算項目—核心指標”邏輯鏈條，第三方機構(gòu)設(shè)計操作方法將黨委政府布置給部門的重點任務(wù)與預(yù)算安排資金關(guān)聯(lián)起來，以反映戰(zhàn)略部署與具體項目之間的聯(lián)系。

（2）開展組織動員：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)凝聚工作合力。

首先，A省財政廳對C鎮(zhèn)財政局的動員。A省財政廳通過試點驅(qū)動，將C鎮(zhèn)列入全省首批市縣績效管理示范點，同意批復(fù)了《C鎮(zhèn)預(yù)算績效管理示范點建設(shè)工作方案》。在通知中，A省財政廳要求C鎮(zhèn)財政局在示范點建設(shè)過程中爭取本級黨委和政府的大力支持，進一步健全預(yù)算績效管理制度和完善績效管理內(nèi)部工作機制。2022年8月，A省財政廳績效管理處負責人、負責示范點建設(shè)的干部和B市財政局績效管理科長以及H大學課題組成員共同赴C鎮(zhèn)召開動員會，就預(yù)算績效管理示范點建設(shè)工作開展動員輔導(dǎo)，C鎮(zhèn)財政局負責人、績效組和預(yù)算組干部參會。

其次，C鎮(zhèn)財政局對試點單位的動員。2022年9月，C鎮(zhèn)財政局開展全員工作動員會，各試點單位的正局長帶隊參會，C鎮(zhèn)財政局各股室的骨干也參與其中。一方面，會議通過強調(diào)試點建設(shè)工作的重要性來不斷凝聚合作共識。在組織動員會上，C鎮(zhèn)財政局局長強調(diào)，開展預(yù)算績效管理示范點建設(shè)工作是上級部門下達的重要工作，是加快建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系的必然要求。另一方面，會議通過闡釋試點單位選取標準以爭取試點單位的配合。會議指出，選擇C鎮(zhèn)人社局和司法局作為試點單位，有著充分的考量。具體來說，人社局和司法局雖部門屬性不同，但都有著良好的預(yù)算績效管理基礎(chǔ)，且涉及的專項資金金額較大，能夠支撐示范工作的順利推進，可以切實拓寬試點工作探索的路子。

最后，試點單位內(nèi)部的組織動員。在參與C鎮(zhèn)財政局召開的組織動員會后，兩個試點單位的綜合辦公室牽頭各工作組進一步開展探討和學習，試點單位各工作組和單位主要領(lǐng)導(dǎo)人均參與探討學習會議。C鎮(zhèn)人社局和司法局的兩位干部在交流中提到的相關(guān)信息，充分反映了試點單位內(nèi)部動員和推進部門整體支出核心績效指標體系構(gòu)建工作的具體情況：

“財政局的動員會后，我們單位組織各項工作的負責人和主要領(lǐng)導(dǎo)開展后續(xù)培訓，對技術(shù)培訓會的培訓內(nèi)容進一步學習?！保⊿F2023-05-05-1，SF代表司法局干部）

“涉及核心職能的幾個組都參與財政局的動員會，但辦公室又組織各工作組進一步開展探討，并針對提交的部門整體支出核心績效指標體系初稿對單位核心職能和指標進行更加精細的解釋?！保≧S2023-05-09-1，RS代表人社局干部）

（3）多部門聯(lián)動：深入對話謀求績效共識。

首先，試點單位的內(nèi)部對話。經(jīng)過組織動員和技術(shù)培訓后，試點單位內(nèi)部開展的對話分三個階段進行。第一個階段，各業(yè)務(wù)組依據(jù)單位“三定”方案，在全面梳理本組和本級各專項資金核心任務(wù)和目標的基礎(chǔ)上，明確單位核心職能。第二個階段，根據(jù)上級主要的考核任務(wù)、政府年度工作計劃等規(guī)范性材料確定核心職能對應(yīng)的績效指標。第三個階段，試點單位綜合辦公室從財務(wù)角度出發(fā)指導(dǎo)各業(yè)務(wù)組不斷完善核心績效指標體系，最終形成試點單位內(nèi)部的初步共識成果。

其次，試點單位與第三方機構(gòu)的對話。在技術(shù)培訓后，試點單位與H大學課題組共進行了三輪對話。2022年10月，課題組赴C鎮(zhèn)財政局開展第一次線下交流?；谠圏c單位提交的部門整體支出核心績效指標體系初稿，課題組根據(jù)以下兩個原則指導(dǎo)試點單位在初稿基礎(chǔ)上進一步篩選核心績效指標。

一是上級政府的約束性指標優(yōu)先。C鎮(zhèn)司法局一位負責公共法律服務(wù)業(yè)務(wù)的干部在交流會上對自身業(yè)務(wù)涉及的約束性指標的闡述就是這一優(yōu)先原則的縮影：

“我們公共法律服務(wù)主要涉及法律援助和村居法律顧問，但是這兩項工作有上級考核要求，每月值班情況、季度開展講座的次數(shù)、一年開展戶外宣傳活動情況，這三個是村居法律顧問工作的硬性指標。法律援助，主要是考核回收檔案的合格率?！保⊿F2022-10-12-1）

二是根據(jù)部門職能涉及的專項資金用途，指導(dǎo)單位設(shè)置和選擇具有規(guī)劃性和發(fā)展性的指標。如在指導(dǎo)人社局針對人才工作篩選核心績效指標的過程中，第三方專家提到：

“關(guān)于人才工作，鑒于你們給大學生發(fā)放補貼的目的是希望大學生畢業(yè)后能夠流向?qū)嶓w經(jīng)濟，加上省里面也是鼓勵大學生到基層去，所以建議除了考核補貼發(fā)放的及時性，可以設(shè)置大學生留企率這樣一個指標，再根據(jù)情況測算一個目標值?！保℉2022-10-12-1）

第二輪對話和第三輪對話通過線上對話的形式進行。根據(jù)第三方機構(gòu)給予的建議和指導(dǎo)，試點單位對構(gòu)建的指標體系進行調(diào)整修改，并將修改后的成果重新提交給第三方機構(gòu)進行審核，第三方機構(gòu)針對存在的問題及時給出反饋意見。經(jīng)過后期兩次反饋和修改，試點單位和第三方機構(gòu)就部門整體支出核心績效指標體系達成共識。

最后，C鎮(zhèn)財政局介入后的對話。在試點單位和第三方機構(gòu)經(jīng)過三輪對話達成指標共識后，C鎮(zhèn)財政局介入對話，形成三方對話的局面。針對試點單位和第三方機構(gòu)達成的共識成果，C鎮(zhèn)財政局在和第三方機構(gòu)溝通后提出新的修改建議，并反饋給試點單位。試點單位參考C鎮(zhèn)財政局提出的建議對部門整體支出核心績效指標體系進行重新調(diào)整。至此，三方之間完全達成共識。

2.達成了什么共識：預(yù)算績效指標的共識內(nèi)容

C鎮(zhèn)部門整體支出核心績效指標體系共識的形成是一個涉及財政局、第三方機構(gòu)和預(yù)算部門三方的循序漸進的過程。依托A省財政廳提供的部門整體支出核心績效指標體系基本框架，借助第三方機構(gòu)的技術(shù)支持，三方主體在開展對話前圍繞構(gòu)建部門整體支出核心績效指標體系確定了一個共識框架。然后，三方持續(xù)開展對話溝通，推動部門整體支出核心績效指標體系不斷朝著共識框架的方向發(fā)展。整體來看，該框架包括指標重要性共識、指標形式規(guī)范性共識和指標結(jié)構(gòu)性共識三個不同維度的共識。首先，指標重要性共識包括指標來源重要性共識和指標選取重要性共識兩個方面。指標來源重要性共識要求指標來源可溯。具體來說，部門法定職責要從部門“三定方案”入手梳理，重點工作任務(wù)和目標則需要從上級政府考核文件和政府工作報告等文件中提取。指標選取重要性共識要求選取的指標能夠精準呈現(xiàn)部門履職效能。A省財政廳提供的基本框架要求部門核心指標必須能夠反映部門履職所做的重要貢獻，屬于迫切需要解決的短板和弱項問題，指標實現(xiàn)需要大額財政投入且投入具有迫切性。第三方機構(gòu)則進一步提出按照指標重要程度、工作輕重緩急、資金安排額度等維度綜合考慮對指標進行排序以最終確定部門核心績效指標的技術(shù)思路。其次，指標形式規(guī)范性共識包括指標功能共識和指標屬性共識兩個方面。指標功能共識強調(diào)指標的可衡量性。在這個標準下，已有明確口徑和規(guī)范統(tǒng)計方式，并已執(zhí)行一段時間的統(tǒng)計指標成為最佳選擇。指標屬性共識則要求指標可量化。相較于定性指標，在篩選核心績效指標時，定量指標更受青睞，指標數(shù)據(jù)的客觀性和權(quán)威性優(yōu)先。最后，指標結(jié)構(gòu)性共識要求評價維度系統(tǒng)全面。整體支出核心績效指標結(jié)構(gòu)需涵蓋履職效能、管理效率、社會效應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展能力。具體的指標類型包含產(chǎn)出指標與效益指標，其中產(chǎn)出指標包含數(shù)量、質(zhì)量、時效和成本，效益指標則分為社會效益、經(jīng)濟效益和滿意度。此外，指標體系要以結(jié)果性、效益類指標為主，以過程性、產(chǎn)出類指標為輔。

（1）試點單位內(nèi)部的共識。

技術(shù)培訓會結(jié)束后，試點單位使用學到的技術(shù)方法開展部門核心職能和指標的梳理工作，形成了試點單位內(nèi)部的初步共識成果。在這一階段，試點單位圍繞指標來源重要性和指標結(jié)構(gòu)性較容易就能夠達成共識，但在指標選取重要性、指標屬性和指標功能三個方面與共識框架仍存在分歧，具體表現(xiàn)為試點單位未能在系統(tǒng)梳理績效指標的基礎(chǔ)上進一步篩選出核心指標，如“培養(yǎng)戶籍高校畢業(yè)生企業(yè)人才”等指標存在含義模糊、測量方法不明確問題。

（2）試點單位與第三方機構(gòu)的共識。

由于試點單位內(nèi)部對話在指標選取重要性、指標屬性和指標功能三個方面與共識框架還存在較大的差距，C鎮(zhèn)財政局出面促成試點單位和第三方機構(gòu)進行交流對話。經(jīng)過三輪對話，試點單位根據(jù)第三方機構(gòu)給予的建議和指導(dǎo)，篩選出若干能夠反映部門履職效果的核心指標，并對“留住戶籍人才服務(wù)我鎮(zhèn)企業(yè)”“項目開展質(zhì)量”等內(nèi)涵不明確、可衡量性差的指標進行調(diào)整，消除了雙方在指標選取重要性、指標屬性和指標功能三個方面存在的分歧，就構(gòu)建部門整體支出核心績效指標體系達成共識。

（3）財政局、第三方機構(gòu)與試點單位的共識。

第三方機構(gòu)和試點單位就指標體系達成共識后需要繼續(xù)提交給財政部門，C鎮(zhèn)財政局是指標共識的最后一道審核關(guān)口，將對指標體系提出修改建議并與第三方機構(gòu)和試點單位進行對話商討?？偟膩砜?，C鎮(zhèn)財政局對試點單位和第三方機構(gòu)形成的指標共識僅在指標表述規(guī)范性方面提出修改建議，如將“培訓”職能下的“任務(wù)完成時效性”指標修改為“培訓任務(wù)完成時效性”等。對此，第三方機構(gòu)和試點單位沒有異議。至此，C鎮(zhèn)財政局、試點單位和第三方機構(gòu)就指標體系的內(nèi)容達成了最終共識。

三、預(yù)算績效指標共識形成的動力機制

C鎮(zhèn)部門整體支出核心績效指標共識的形成是價值牽引、勢能驅(qū)動和技術(shù)彌合不同主體交互對話的結(jié)果。其中，價值牽引是促成主體內(nèi)部共識的核心力量，勢能驅(qū)動是達成主體共識的關(guān)鍵力量，而技術(shù)彌合是形成多主體共識的支撐力量。

（一）價值牽引：內(nèi)部共識達成的核心力量

“達成共識”是政策制定和改革執(zhí)行所追求的重要目標之一，而不同價值與觀點間的沖突和競爭貫穿尋求共識的整個過程，影響著最終共識的形成及其程度。價值是對社會現(xiàn)象的對錯、是非好壞的主觀道德判斷^[22]，它引導(dǎo)著行為偏好的形成，并決定行動的內(nèi)容和效果^[23]，構(gòu)成了政策和改革執(zhí)行的內(nèi)在動力^[24]，且相較于利益共識，更能推動政策長效化^[25]。整體來看，貫穿于試點單位內(nèi)部對話過程的價值共識包含外部價值和內(nèi)部價值兩個方面。

一是外部價值共識。外部價值共識源于上級政府的高度重視和試點工作的示范性意義，進而對下級政府形成了價值引領(lǐng)效應(yīng)。C鎮(zhèn)預(yù)算績效管理示范點建設(shè)是上級政府下達的一項重要工作任務(wù)，建設(shè)經(jīng)驗對其他市縣完善預(yù)算績效管理具有重要的參考價值。試點單位積極推進相關(guān)工作，按時完成上級交代的任務(wù)，同時也回應(yīng)了上級政府的價值倡導(dǎo)。人社局的一位干部說：

“構(gòu)建這個指標體系是今年的一項重要任務(wù)，只要是上級正規(guī)下達的文件和要求，我們都會根據(jù)要求，納入我們的日常工作當中，推動同事積極去做?！保≧S2023-05-09-2）

二是內(nèi)部價值共識。內(nèi)部價值共識，即開展試點的單位對部門整體支出核心績效指標體系的功能性價值達成共識。具體是指部門的成員充分認可構(gòu)建該指標體系的重要性及其作用，參與構(gòu)建該指標體系有助于厘清部門核心職能、凝聚部門資源和形成部門合力，并以實際行動致力于提高部門的整體產(chǎn)出和效果^[26]。司法局的一位干部說：

“核心指標體系的建設(shè)，會使得我們的業(yè)務(wù)內(nèi)容更加清晰，預(yù)算項目的編制更加精細，健全預(yù)算績效管理體系。往后，還可以根據(jù)這個指標體系繼續(xù)完善工作?！保⊿F2023-05-05-2）

（二）勢能驅(qū)動：多主體共識達成的關(guān)鍵力量

在單一制的體制背景下，政治勢能是推動政策執(zhí)行的有力武器。C鎮(zhèn)的預(yù)算績效管理示范點建設(shè)，本質(zhì)上是對A省財政廳政策部署的執(zhí)行。在該鎮(zhèn)的“勢能-執(zhí)行”邏輯中，A省財政廳積蓄了省級最高位階的勢能，C鎮(zhèn)借勢累積了鎮(zhèn)級的中位勢能，C鎮(zhèn)財政局和第三方機構(gòu)順勢而為推動落實示范點建設(shè)任務(wù)。

一是A省財政廳高度重視、積蓄勢能。從黨的十八大吹響全面實施預(yù)算績效管理改革的號角以來，預(yù)算績效管理改革的“政治勢能”呈現(xiàn)不斷增強的趨勢?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的印發(fā)將改革提升至國家戰(zhàn)略^[27]，使預(yù)算績效管理改革具備了高度的“權(quán)勢”位階，借助“黨管媒體”的宣傳體制^[28]，改革的聲勢在全國范圍內(nèi)形成。預(yù)算績效管理改革勢能的位勢和機能^[29]對A省財政廳形成壓力，同時A省多年來屬于全國預(yù)算績效管理優(yōu)等生而深孚財政部的厚望，這都決定了其財政廳必須對該項改革給予高度重視，對推進試點工作形成強大勢能。具體表現(xiàn)如下：一是從科層制的視角，A省財政廳屬于領(lǐng)導(dǎo)該省預(yù)算績效管理工作的最高權(quán)威，順理成章也形成了在省內(nèi)開展該項工作的最高勢能。二是從借力增能的角度，A省財政廳根據(jù)財政部全面實施預(yù)算績效管理的工作部署，印發(fā)該省《關(guān)于進一步提升市縣財政管理水平的意見》，對試點工作提出具體要求并提供技術(shù)框架，為推動市縣預(yù)算績效管理水平蓄勢賦能。三是從保障執(zhí)行的角度，A省財政廳對試點工作制定并落實前期動員指導(dǎo)、中期監(jiān)督檢查、后期驗收考核的工作機制，強勢助推該項工作任務(wù)的規(guī)范和有效實施。

二是C鎮(zhèn)財政局整合力量、加速勢能。A省財政廳將改革的政治信號嵌入《關(guān)于進一步提升市縣財政管理水平的意見》，并通過將C鎮(zhèn)列入示范點和到C鎮(zhèn)開展動員輔導(dǎo)的方式使其能夠充分捕捉工作導(dǎo)向，從而實現(xiàn)了“政治勢能”的傳導(dǎo)。但由于預(yù)算績效管理著力規(guī)范公共部門財政資金使用行為，難免會提高預(yù)算部門的績效考核壓力，因而可能遭遇部門怠慢甚至反對。在這種背景下，C鎮(zhèn)財政局和試點單位處于同一勢能位階的情況不利于C鎮(zhèn)財政局爭取工作支持。借助A省財政廳積蓄和傳導(dǎo)的政治勢能，C鎮(zhèn)財政局積極爭取本級黨委和政府的支持。經(jīng)鎮(zhèn)人民政府同意，C鎮(zhèn)整合多方力量，組建了以C鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長為組長、鎮(zhèn)財政局局長和副局長為副組長、相關(guān)鎮(zhèn)級部門為成員的績效管理示范點專班，構(gòu)建起能夠推動示范點工作落實的“借勢”。

三是C鎮(zhèn)財政局尋求“概化信念”、借勢成事。借助省財政廳積蓄和傳導(dǎo)的“勢能”及其構(gòu)建的“借勢”，C鎮(zhèn)財政局取得了動員相關(guān)部門參與示范點建設(shè)的可靠力量，開始進一步尋求“概化信念”，即政策傳播形成的觀念共識^[30]。通過開展組織動員試點單位的干部職工系統(tǒng)了解全面實施預(yù)算績效管理的部署和要求，深入學習和領(lǐng)悟《關(guān)于進一步提升市縣財政管理水平的意見》等相關(guān)文件精神，進而統(tǒng)一思想并就預(yù)算績效管理示范點建設(shè)的重要性形成觀念共識。在經(jīng)過A省財政廳積蓄勢能、C鎮(zhèn)財政局構(gòu)建“借勢”和“概化信念”多個層次的“勢能”積累后，C鎮(zhèn)預(yù)算績效管理示范點建設(shè)涉及的多個主體對于推進試點建設(shè)已經(jīng)逐漸形成共識。至此，C鎮(zhèn)財政局借勢而行、組織試點單位和第三方機構(gòu)就指標體系構(gòu)建開展溝通對話，按部就班推進示范點建設(shè)。

四是第三方機構(gòu)順應(yīng)勢能、協(xié)調(diào)聚力。在C鎮(zhèn)就績效管理示范點建設(shè)累積起的勢能助推下，第三方機構(gòu)依托A省財政廳提供的部門整體支出核心指標體系基本框架提煉出一套核心績效指標梳理方法，建立了部門整體支出核心指標體系共識框架。第三方機構(gòu)明確上級政府考核性指標優(yōu)先、指標反映部門核心職能、任務(wù)指標與項目指標相呼應(yīng)的核心績效指標篩選原則，協(xié)調(diào)化解試點單位上級考核指標任務(wù)和構(gòu)建核心績效指標體系之間的沖突，推進C鎮(zhèn)財政局和試點單位通過四輪對話不斷提升共識度并最終形成指標共識。

（三）技術(shù)彌合：多元主體共識達成的支撐力量

績效評價指標體系構(gòu)成了績效評價的重大技術(shù)難題^[31]。盡管指標體系的構(gòu)建技術(shù)只是輔助性的工具，但如果沒有這種技術(shù)的跟進與更新，預(yù)算績效改革將失去實際意義^[32]。在對話過程中，技術(shù)力量從三個方面發(fā)力打通指標體系共識形成過程中的技術(shù)梗阻。

一是第三方機構(gòu)為指標共識的達成提供專業(yè)技術(shù)支持。依托自身的公信力、專業(yè)性和廣泛性優(yōu)勢^[33]，第三方機構(gòu)成為參與和推進預(yù)算績效管理的重要技術(shù)力量。且相較于營利性質(zhì)的第三方機構(gòu)，高校和科研院所等研究性機構(gòu)因其創(chuàng)造知識的強烈需求，更加符合“為政府決策提供咨詢”的角色定位^[34]。C鎮(zhèn)財政局在缺少部門整體支出核心績效指標體系構(gòu)建經(jīng)驗的情況下，引入研究機構(gòu)作為第三方，利用其專業(yè)技術(shù)力量成功排除了指標構(gòu)建的技術(shù)難題。人社局的干部指出：

“社會效益指標和持續(xù)影響指標對我們來說會有一定的困難，以我們培訓工作為例，服務(wù)的對象從一個群體到具體的人，那要如何定義培訓對一個群體甚至對每個人的具體影響呢？也是在專家的指導(dǎo)下，我們對社會效益指標和持續(xù)影響有了更好的把握?！保≧S2023-05-09-3）

二是明確技術(shù)規(guī)范為指標共識的達成奠定基礎(chǔ)。主體掌握信息的是否充分決定了它能否依靠既有的信息框架形成清晰的知覺判斷^[35]，進而影響對話的效率和共識的質(zhì)量。對于構(gòu)建部門整體支出核心績效指標體系的技術(shù)路徑，C鎮(zhèn)財政局、試點單位和第三方機構(gòu)擁有的信息資源并不平衡，由此造成的主體間的認知差異增加了共識形成的難度。而前期確定的績效指標體系技術(shù)框架，為化解對話過程中可能出現(xiàn)的不確定性、進而推動指標共識形成提供了一條可行路徑?？陀^來說，C鎮(zhèn)構(gòu)建部門整體支出核心績效指標體系實踐的順利推進是以預(yù)先明確核心績效指標梳理技術(shù)規(guī)范為基礎(chǔ)。司法局的干部認為：

“我們只是試點單位，一開始不是很懂這些工作如何開展，后來財政局組織培訓后，我們就嚴格培訓提出的要求，按照培訓提供的表格和資料分工，不斷和專家、財政那邊一起溝通，把相關(guān)工作完成?！保⊿F2023-05-05-2）

三是上級考核性指標優(yōu)先的技術(shù)指導(dǎo)為指標共識形成提供關(guān)鍵性支持。從工具標準角度來看，由于公共管理存在目標多元化和科層制等特點，預(yù)算績效指標體系的構(gòu)建必須充分考慮這些特點^[36]。鑒于此，第三方機構(gòu)充分考慮試點單位面臨的考核壓力，明確以上級考核性指標優(yōu)先的原則來指導(dǎo)試點單位逐步篩選出部門整體支出核心績效指標，并確保約束性考核指標入選。這在一定程度上消除了試點單位對構(gòu)建部門整體支出核心績效指標體系的疑慮和抵觸心理，進而獲取試點單位的配合，推動對話的順利開展。

（四）預(yù)算績效指標共識形成的動力機制關(guān)系

如上所述，價值牽引、勢能驅(qū)動和技術(shù)彌合構(gòu)成了多元主體形成預(yù)算績效指標共識的三大動力機制。這三種機制并非獨立存在和發(fā)揮作用，而是以一種特殊的方式集聚形成合力，共同推動預(yù)算績效指標共識形成。具體來說，形成于主體之間的“位勢”差距，“政治勢能”打開對話局面，并對組織價值的形成產(chǎn)

生了深刻影響。即在“概化信念”階段凝聚的觀念共識是關(guān)于核心績效指標體系的價值共識的重要來源。而技術(shù)力量作為獨立的第三方力量，依托A省財政廳提供的基本框架推動形成指標共識框架，采用上級考核性指標優(yōu)先的技術(shù)工具指導(dǎo)核心指標篩選。這在順應(yīng)“政治勢能”的同時，也滿足了實現(xiàn)組織價值的需要，協(xié)調(diào)了價值牽引和勢能驅(qū)動之間的關(guān)系，凝聚勢能驅(qū)動與價值牽引共同推動多主體對話，助推部門整體支出預(yù)算績效指標共識的形成。預(yù)算績效指標共識形成的動力機制關(guān)系和實踐模型分別如圖1、圖2所示。

四、結(jié) 語

基于交互式對話理論對C鎮(zhèn)形成部門整體支出核心績效指標體系共識的研究發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)通過爭取技術(shù)支持、開展組織動員和多部門持續(xù)對話，能夠形成體系完整、邏輯清晰的部門整體支出核心績效指標體系共識。

這個共識是價值牽引、勢能驅(qū)動和技術(shù)彌合三種動力機制共同作用的結(jié)果。其中，政治勢能是對話得以順利啟動和推進的核心力量，并對價值牽引產(chǎn)生深刻影響，而技術(shù)彌合則通過協(xié)調(diào)“政治勢能”與價值牽引之間的關(guān)系，凝聚三種機制合力進而達致共識形成。這對完善基層預(yù)算績效管理實踐具有參考價值，本文嘗試從以下兩個方面與交互式對話模型進行對話：

一是對話主體的多元化。根植于美國績效預(yù)算文化和改革實踐，莫伊尼漢認為績效共識的形成更多依賴政府部門和預(yù)算部門之間的對話^[1]136。而C鎮(zhèn)背景下預(yù)算績效指標共識的對話主體則更多元化，三方主體甚至多方主體參與對話促成績效共識。對話主體所呈現(xiàn)的多元化特征與我國“高位推動”的工作模式密切相關(guān)，學界通常用“政治勢能”去闡釋這一模式的內(nèi)涵^[37]，且認為當部門間的勢能結(jié)構(gòu)不均衡時，形成共識和開展合作的困境發(fā)生概率將減少^[38]。而在對話主體間的勢能結(jié)構(gòu)相對均衡時，除非通過高位介入等方式打破這種平衡，否則主體間要想達成共識是非常困難的。因而，上級政府激發(fā)并指導(dǎo)對話過程，可以有效避免或打破部門對話中出現(xiàn)的博弈鎖定，助推預(yù)算績效指標共識。此外，第三方機構(gòu)因其專業(yè)性和獨立性在協(xié)調(diào)部門間對話、化解對話遇到的技術(shù)性問題以及解決部門間因?qū)I(yè)知識而產(chǎn)生的排他性^[39]問題等方面具有獨特的優(yōu)勢，也構(gòu)成了我國地方預(yù)算績效指標共識形成的關(guān)鍵主體。

二是對話基礎(chǔ)的剛性約束。不同于莫伊尼漢提出的交互式對話模型構(gòu)想的自由平等對話，C鎮(zhèn)預(yù)算績效管理各主體之間的對話更多是一種以上級部門下達的約束性考核指標為剛性基礎(chǔ)條件的對話。這主要體現(xiàn)為，上級部門的指標性任務(wù)在對話中總是被各主體優(yōu)先討論和保留。這種對話基礎(chǔ)的剛性約束同樣與政治勢能密切相關(guān)。在我國單一制的壓力型治理體制下，不同層級的政府部門被賦予不同等級的權(quán)力和資源，下級則必須接受上級的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和考核^[40]。因而只有順應(yīng)這種勢能，在保證上級部門下派的任務(wù)指標得以保留的前提下開展對話，才能從根本上化解各主體對對話的抵觸和排斥，推動對話達成共識。

從C鎮(zhèn)構(gòu)建部門整體支出核心績效指標體系實踐案例可知，上級政府、同級財政部門與預(yù)算部門（單位）和第三方機構(gòu)的多元主體可以通過價值引領(lǐng)、勢能驅(qū)動和技術(shù)彌合的機制進行交互式對話進而形成預(yù)算績效指標共識。但除了上述主體外，預(yù)算績效管理的多主體聯(lián)動協(xié)同還包括人大、審計機關(guān)等。因而，在主體更加多元化的對話情景下，各主體之間謀求共識的內(nèi)容和機制還有待揭示，是否還存在推動對話和共識形成的其他動力機制等問題都還需要結(jié)合更加深入的案例進一步探索。

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Value，Potential and Technology：Mechanism for the Formation of Consensus on Budget Performance Indicators

LI Wenbin WU Mengmeng

（School of Public Administration， South China University of Technology， Guangzhou 510640， Guangdong，China）

Abstract：The interactive dialogue theory points out that government performance evaluation is a process of seeking consensus among evaluators， evaluated subjects and stakeholders， and performance indicators are the basis of consensus. Based on this theoretical perspective， this paper took the construction of a core performance indicator system for overall departmental expenditure in C town of B city in A province as a case study. The study on the consensus on budget performance indicators formed through dialogue among multiple subjects reveals that the mechanism of potential energy drive， value traction and technology bridging contribute to the formation of the consensus on budget performance. Within these three mechanisms， political potential has a profound influence on value traction， while technological bridging brings the three mechanisms together to form a synergy that drives consensus formation by coordinating the relationship between political potential and value traction. The dialogue with interactive dialogue theory reveals that the practice of interactive dialogue theory in the Chinese context presents certain uniqueness， including the plurality of dialogue subjects， the restricted nature of dialogue bases， and the possibility of performance learning. Therefore， this finding can not only provide experience for the development and improvement of grassroots budget performance management in China， but also help to enhance the refinement and localization of interactive dialogue theory， and provide useful references for promoting the creation of dialogue practices and organizational learning in local government agencies.

Key words：interactive dialogue; indicator consensus; political momentum; value traction; technology bridging