陳胤霖

如今，公眾參與行政決策的趨勢日益增強，這源于公眾對行政透明度提出了更高的要求，也加深了政府決策過程參與權(quán)利的認識。但是，公眾參與程度不斷加深也會帶來一些問題，公眾過度參與容易導(dǎo)致決策過程復(fù)雜化，影響決策質(zhì)量，弱化法律適應(yīng)性等。作為一門研究政府行政行為法律規(guī)范的學(xué)科，行政法學(xué)的研究重心正面臨重大轉(zhuǎn)變。通過分析公眾參與趨勢對行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)，為行政法和行政法學(xué)的改革發(fā)展提供相應(yīng)的理論支持，以提高政府決策的民主性，切實保障公民權(quán)利。

一、行政法和行政法學(xué)的基本概念

行政法是一門規(guī)范公權(quán)力行使與公民權(quán)利關(guān)系的法律分支，涵蓋國家機關(guān)在行政管理活動中的權(quán)利與義務(wù)，確保行政權(quán)力依法行使。該領(lǐng)域聚焦對行政權(quán)力的限制與監(jiān)督，旨在防止權(quán)力濫用，保護個體權(quán)利，維護社會公正與秩序。行政法通過明確規(guī)定行政機關(guān)的職責權(quán)限、行政程序、行政監(jiān)督、行政救濟等內(nèi)容，以便公民監(jiān)督政府行為，確保政府權(quán)力透明化、合理化。

作為研究行政法的學(xué)科，行政法學(xué)不斷深化對行政法理論與實踐的認識，推動行政法律制度的發(fā)展與完善。該學(xué)科關(guān)注行政法律制度的構(gòu)建、適用及其效果評估，旨在通過科學(xué)的理論分析與實踐研究，提出行政法制改進的建議，促進法治政府的建設(shè)。行政法學(xué)揭示了行政法的基本原則與制度安排，并深入探討行政法的適用范圍、實施效果，為行政決策提供理論依據(jù)。

二、公眾參與趨勢帶來的影響

（一）提高行政決策的復(fù)雜性

在傳統(tǒng)決策模式中，決策過程多由行政機關(guān)內(nèi)部完成，程序較直接，參與主體有限。然而，隨著公眾參與度的提高，行政機關(guān)必須考慮更廣泛的社會意見和利益，致使決策過程復(fù)雜化。其不僅體現(xiàn)在必須處理和協(xié)調(diào)的信息量增加，還包括必須兼顧的利益關(guān)系多元化，參與主體更廣泛。此外，公眾參與還要求行政機關(guān)建立更加開放和透明的決策機制，行政機關(guān)在保障公眾知情權(quán)和參與權(quán)的同時，還應(yīng)確保決策的專業(yè)性和效率，此舉加重行政機關(guān)的工作負擔，也對現(xiàn)有的行政決策流程和機制提出了更高的要求。

（二）增加行政成本

為了確保公眾能夠有效參與行政決策過程，行政機關(guān)需要建立和維護多種參與平臺和機制，如公眾咨詢、聽證會、在線征求意見等。這些機制的建立和運行要求額外的時間、財力、人力等資源投入。例如，要精心組織公眾參與的活動，并安排相應(yīng)的數(shù)據(jù)整理、分析和反饋工作，確?；顒痈咝нM行等內(nèi)容都需要專業(yè)人員的參與和相應(yīng)的經(jīng)費支持。此外，為了響應(yīng)公眾意見，行政機關(guān)還需要邀請第三方專家進行評估和咨詢，進一步增加行政操作的成本。隨著公眾參與逐漸成為行政決策不可或缺的一部分，上述成本的增加不僅挑戰(zhàn)了行政機關(guān)在資源分配方面的平衡能力，還可能影響其他行政職能的正常執(zhí)行。

（三）影響決策質(zhì)量

在廣泛吸納公眾意見的過程中，由于信息質(zhì)量參差不齊（如存在錯誤信息、誤解或個人情感偏見的意見），容易干擾行政機關(guān)的決策過程，甚至造成決策偏離科學(xué)合理的軌道。公眾參與有助于提高決策的透明度和公眾滿意度，但過度依賴未經(jīng)充分驗證的公眾意見容易導(dǎo)致決策過程中忽視必要的專業(yè)知識和專業(yè)技術(shù)分析。此外，公眾參與過程中可能出現(xiàn)利益集團操縱或強勢聲音壓倒性影響的情形，也可能扭曲決策結(jié)果，使其違背大眾利益，損害政策的公正性和有效性。

三、行政部門應(yīng)對公眾參與的措施

（一）優(yōu)化公眾參與機制

優(yōu)化公眾參與機制旨在構(gòu)建更加開放、互動和高效的參與環(huán)境，確保公眾能夠在行政決策過程中發(fā)揮積極作用。首先，設(shè)計易于訪問、用戶友好的參與平臺。例如，通過建立在線咨詢系統(tǒng)，行政機關(guān)實時發(fā)布政策草案，邀請公眾進行反饋。這種直接性互動有助于提煉出有價值的見解，提高決策的透明度和公眾的滿意度。

其次，優(yōu)化公眾參與機制，建立多渠道的意見征集和反饋機制。除了在線平臺外，行政部門還可通過社交媒體、公眾論壇、聽證會等多種方式，引導(dǎo)不同背景和興趣的公眾廣泛提出意見。確保參與過程的透明性，這意味著公眾不僅能夠提出意見，還能夠了解其意見如何被考慮和采納。以新加坡政府推出的官方民調(diào)機構(gòu)（REACH）為例，當?shù)卣块T會在該平臺發(fā)布即將實施的政策草案，公眾直接發(fā)表看法，通過用戶友好設(shè)計，有效促進政府與公眾之間的溝通。

最后，行政部門應(yīng)定期評估和更新參與機制，以反映技術(shù)進步和公眾期待的變化。通過持續(xù)改進和創(chuàng)新，增強公眾對政策制定過程的信心，提高政策的質(zhì)量和實施的有效性。以英國政府“公眾參與基金”為例，該基金的設(shè)立旨在鼓勵和支持公眾積極參與政府政策制定和決策過程。政府每年將一定比例的預(yù)算用于設(shè)立這一基金，確保資金來源穩(wěn)定，從而吸引公眾提出意見和建議，并允許公眾提交相關(guān)提案和方案。政府會篩選和評估公眾提交的建議和提案，最后選擇最具創(chuàng)新性和可行性的方案進行資助和支持。資助項目將由政府和公眾共同監(jiān)督和評估，確保項目達到預(yù)期成果。

（二）提高信息透明度

加強信息公開和透明度是行政部門應(yīng)對公眾參與趨勢的關(guān)鍵途徑之一，旨在確保公眾能夠充分訪問行政決策過程中的相關(guān)信息，如政策草案、決策依據(jù)、執(zhí)行方案及其影響評估等，從而在知情的基礎(chǔ)上進行有效參與。通過定期發(fā)布政策更新、研究報告和決策背景材料，行政機關(guān)能夠建立與公眾之間的信任，提高政策的接受度和執(zhí)行效率。實施這一策略的關(guān)鍵在于建立全面、系統(tǒng)的信息發(fā)布和更新機制。

例如，在官方網(wǎng)站、公共信息公告板等區(qū)域定期更新信息，確保所有相關(guān)政策和決策材料對公眾開放。采用現(xiàn)代信息技術(shù)，如社交媒體和移動應(yīng)用程序，進一步擴大信息覆蓋范圍，以吸引更多公眾的關(guān)注和參與。歐洲聯(lián)盟透明度倡議利用在線平臺公開立法提案、會議討論及立法決策過程，有效地提升立法程序的透明度，并促進公眾對歐盟決策流程的理解。從行政法和行政法學(xué)的視角來看，法律制定者要考慮如何整合公眾意見，將其在政策制定中體現(xiàn)。行政法學(xué)必須更新理論，適應(yīng)數(shù)字化時代公眾參與的新模式，研究如何通過法律確保信息的透明性，以及如何處理由此產(chǎn)生的隱私問題。

為了確保信息公開和透明度的策略實施效果，行政機關(guān)還需要定期評估信息發(fā)布的質(zhì)量和公眾的滿意度（包括分析公眾對公開信息的訪問量、反饋情況以及參與度），根據(jù)評估結(jié)果及時調(diào)整和優(yōu)化信息發(fā)布策略。此外，還應(yīng)加強對行政人員的培訓(xùn)，提高其信息管理和公眾溝通方面的能力，確保信息的準確性、及時性和可理解性。

（三）提高公眾參與質(zhì)量

第一，通過組織教育和培訓(xùn)活動，提供足夠的信息和資源，幫助公眾理解復(fù)雜的政策議題，從而做出更加明智的判斷和實質(zhì)性的意見。為實現(xiàn)這一目標，行政部門可通過舉辦公眾研討會、開展工作坊以及學(xué)習在線課程，增強公眾的政策意識和參與能力。通過這些教育活動，公眾不僅能夠獲取必要的政策背景知識，還能學(xué)習如何有效地發(fā)表自己的觀點和意見。

第二，行政部門還應(yīng)鼓勵和利用各種渠道收集公眾意見，如在線調(diào)查、社交媒體互動和面對面會議，以確保廣泛且多元化的公眾參與。細致分析和總結(jié)公眾提出的意見，鼓勵公眾提出與實踐聯(lián)系緊密的意見，提高意見采納率，增強公眾的參與感和成就感。同時，為提高公眾參與的質(zhì)量，行政部門應(yīng)建立有效評估公眾參與成效的評估機制，定期評估公眾教育和參與活動的效果，并根據(jù)反饋結(jié)果不斷調(diào)整和優(yōu)化公眾參與策略。這種循環(huán)反饋機制不僅可以持續(xù)提高公眾參與的質(zhì)量，還能加強公眾對政府政策制定過程的信任和滿意度。以美國費城的“公民大會”項目為例，其旨在通過隨機選取市民代表，進行深入討論和決策，提高公眾參與的質(zhì)量，從而增強城市民主和治理的效能。在公民大會項目中，市政府通過抽簽選取一群代表性市民。這些市民代表代表了城市不同社會群體的利益和聲音，具有多樣性和廣泛性。公民大會成員被邀請參與各種議題的討論和決策，如城市預(yù)算分配、政策制定等。此外，市政府提供專業(yè)的支持和培訓(xùn)，幫助公民大會成員理解議題背景和相關(guān)信息，提高討論和決策的質(zhì)量。

（四）建立反饋評估機制

反饋和評估機制的核心在于提供一個透明平臺，幫助公眾了解其參與和意見影響政策制定的情況，同時也為行政機關(guān)提供評估公眾參與效果的手段。為實施此策略，行政部門應(yīng)制定評估標準和程序，包括參與程度、公眾滿意度、意見采納率等關(guān)鍵指標。此外，行政部門應(yīng)定期發(fā)布關(guān)于公眾參與過程的報告，包括公眾提出的建議、建議采納情況以及最終決策情況。這種透明的反饋機制不僅能增強公眾對行政決策過程的信任，還能促進政策的透明度和公眾參與的有效性。以澳大利亞政府的“公眾參與反饋框架”為例，其通過在線平臺收集公眾對于政策的意見和建議，參與項目結(jié)束后，政府部門會在同一平臺上發(fā)布反饋報告，公開公眾意見采納情況及其對政策制定的具體影響。該做法提高了政策的質(zhì)量以及公眾參與政策制定過程的積極性和滿意度。

為建立有效的反饋和評估機制，行政部門需要投入相應(yīng)的資源，包括專業(yè)人員分析數(shù)據(jù)和撰寫報告，并提供技術(shù)支持以便順暢收集和處理信息。這些措施有助于確保評估過程的專業(yè)性和準確性，為政策的制定和改進提供有力的支持。為了持續(xù)提高公眾參與的質(zhì)量和效果，行政部門還需根據(jù)評估結(jié)果調(diào)整和改善公眾參與的策略和方法，如改善信息發(fā)布的方式、調(diào)整公眾意見收集的渠道、優(yōu)化政策反饋形式等。通過進行動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化，確保公眾參與機制適應(yīng)社會變化，滿足公眾參與政治生活的需求，同時提高政策制定的質(zhì)量和效率。

結(jié)語

當前，確保決策過程既充分考慮公眾意見，又能維持決策的科學(xué)性和專業(yè)性，對于行政機關(guān)的決策機制和能力提出了更高的要求。為滿足公眾參與趨勢的要求，行政法和行政法學(xué)研究應(yīng)同步進化。行政部門應(yīng)及時解決公眾參與過程中出現(xiàn)的各種問題，深化對公眾參與機制的理解，優(yōu)化政府決策過程，提高政府決策效率。面對公眾參與帶來的諸多挑戰(zhàn)，行政法和行政法學(xué)應(yīng)積極探索適應(yīng)公眾參與要求的新理論模型，通過持續(xù)的法律實踐，不斷完善公眾參與機制，從而為建設(shè)更加開放透明的政府治理體系提供有力的支撐。

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）