高婉瑩

5月29日，以色列議會預(yù)讀通過兩項法案，這兩項法案旨在切斷以色列與聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民救濟(jì)和工程處（UNRWA）之間的所有聯(lián)系，并將這一聯(lián)合國機(jī)構(gòu)定性為“恐怖組織”，剝奪其一切豁免權(quán)。以色列此舉引發(fā)國際社會的廣泛關(guān)注。近東救濟(jì)工程處作為聯(lián)合國下屬機(jī)構(gòu)，長期為巴勒斯坦難民提供社會服務(wù)，被地區(qū)人民視為關(guān)鍵“生命線”。新一輪巴以沖突爆發(fā)至今，該機(jī)構(gòu)為加沙地帶民眾提供了一系列救濟(jì)與庇護(hù)，在緩解大規(guī)模人道主義災(zāi)難方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

地區(qū)的“準(zhǔn)國家”組織

1948年5月，英國在巴勒斯坦地區(qū)委任統(tǒng)治期滿后，以色列宣布建國，并由此引發(fā)第一次中東戰(zhàn)爭。為躲避戰(zhàn)亂，超70萬巴勒斯坦人被迫離開故土。戰(zhàn)后，以占領(lǐng)了大片巴勒斯坦土地，并拒絕讓難民返回。為解決難民問題，1949年12月，近東救濟(jì)工程處根據(jù)聯(lián)合國第302號決議成立，并于1950年5月1日起正式運(yùn)轉(zhuǎn)。

近東救濟(jì)工程處的設(shè)立初衷是在巴勒斯坦問題未解決之前，提供紓解難民困境的暫時方案。從法律地位上來說，該機(jī)構(gòu)是聯(lián)合國的臨時組織，任務(wù)期限經(jīng)聯(lián)合國大會審議，每三年延長一次，資金來源主要是聯(lián)合國成員國的自愿捐款。2022年，聯(lián)合國成員國對該機(jī)構(gòu)的認(rèn)捐總額為11.7億美元，其中約1/3來自美國，1/2來自歐盟成員國。中國也曾多次捐款，今年5月，在中阿合作論壇第十屆部長級會議上，中國宣布將向近東救濟(jì)工程處捐款300萬美元，支持其向加沙地區(qū)提供緊急人道主義援助。

經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，近東救濟(jì)工程處的工作范圍延展至加沙地帶、約旦河西岸、黎巴嫩、敘利亞、約旦五地，其總部設(shè)在加沙和約旦首都安曼。目前，該機(jī)構(gòu)共運(yùn)營58個難民營，為大約590萬登記在冊的難民提供服務(wù)，人數(shù)之眾幾乎相當(dāng)于以人口規(guī)模的一半。

在實踐中，近東救濟(jì)工程處提供的服務(wù)雖與聯(lián)合國難民署部分重合，但其范圍卻更加廣泛，并直接惠及受助人。具體而言，該機(jī)構(gòu)主要提供教育、衛(wèi)生保健、社會救濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、小額信貸等五大服務(wù)。其中，教育是大頭，資金支出約占其總預(yù)算的58%。截至2024年5月，近東救濟(jì)工程處在中東地區(qū)共開辦了706所學(xué)校，為大約54萬難民兒童提供免費教育；開設(shè)了140所基層衛(wèi)健設(shè)施，每年接診病患700萬余人；累計向巴難民提供約29000個小額信貸項目，貸款總額超過530萬美元。此外，該機(jī)構(gòu)共有超三萬名工作人員，其中99%是巴勒斯坦人，為解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)作出貢獻(xiàn)。

由于巴勒斯坦直到1988年才宣布建立“巴勒斯坦國”，且此后巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)在以色列的限制下只能搞“有限自治”，因此近東救濟(jì)工程處在很長一段時間里承擔(dān)了照顧巴難民“衣食住行”的責(zé)任，被認(rèn)為發(fā)揮了“準(zhǔn)國家”的作用。

與以色列存在長期矛盾

多年來，以色列一直批評近東救濟(jì)工程處存在諸多問題。首先，以色列認(rèn)為該機(jī)構(gòu)使難民問題“永久化”，損害巴以和平前景。近東救濟(jì)工程處將“巴勒斯坦難民”定義為：1946～1948年間曾住在巴勒斯坦地區(qū)、在1948年戰(zhàn)爭中失去家園和謀生手段之人，及這些人中男性的后代，無論其是否已在他國取得公民身份。以認(rèn)為此定義顯著擴(kuò)大了難民范圍，且該機(jī)構(gòu)未采取措施將難民安置在他國，導(dǎo)致巴以沖突長期無法解決。對此，近東救濟(jì)工程處回應(yīng)稱，將巴難民安置在他國是對巴人民回歸家園權(quán)利的抹殺，也是對以占領(lǐng)行為的強(qiáng)化，不利于公正解決巴以沖突。

其次，以色列指責(zé)近東救濟(jì)工程處使用“毒教材”煽動仇恨。以認(rèn)為該機(jī)構(gòu)使用的教材支持恐怖主義、美化“圣戰(zhàn)”等行為，充滿對猶太人的仇恨。近東救濟(jì)工程處稱，該機(jī)構(gòu)不編纂教材，所用教材來自約旦、巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)等各方，并已采取措施審查教材內(nèi)容。但以仍堅稱該機(jī)構(gòu)“培養(yǎng)恐怖分子”，并長期游說各國減少對其捐款。

聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民救濟(jì)和工程處位于加沙地帶的總部大樓。

最后，以色列批評近東救濟(jì)工程處充當(dāng)哈馬斯的“文職部門”。以稱近東救濟(jì)工程處為加沙民眾提供的教育、醫(yī)療等服務(wù)，客觀上為自2007年起獨立控制加沙的哈馬斯減輕了負(fù)擔(dān)，讓該組織得以將所獲資金用于發(fā)展軍事能力；以還指責(zé)近東救濟(jì)工程處默許哈馬斯在其開辦的學(xué)校、醫(yī)院下方挖地道、存放武器等。然而，盡管以認(rèn)為近東救濟(jì)工程處偏向哈馬斯，后者卻經(jīng)常對該機(jī)構(gòu)表示不滿。例如，哈馬斯認(rèn)為，近東救濟(jì)工程處開辦的男女混合夏令營等活動，不符合伊斯蘭教法，“荼毒”巴社會風(fēng)氣。

本輪巴以沖突爆發(fā)后，以色列對近東救濟(jì)工程處的批評更加尖銳。2024年1月，以指認(rèn)近東救濟(jì)工程處12名雇員參與去年10月7日哈馬斯對以的突襲，要求取締該機(jī)構(gòu)，并擬通過法案將其定性為“恐怖組織”。近東救濟(jì)工程處負(fù)責(zé)人拉扎里尼稱，以欲破壞甚至終止近東救濟(jì)工程處的運(yùn)作，目的是消除該機(jī)構(gòu)作為巴難民困境見證人和權(quán)利保障者的作用，并改變聯(lián)合國為巴以和平設(shè)定的長期政治參數(shù)。

未來發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

在以色列的“涉恐”指控下，西方多國一度暫停向該機(jī)構(gòu)出資。今年1月，美國稱將審查以方的指控并評估聯(lián)合國的相應(yīng)措施，在此期間將暫停向近東救濟(jì)工程處提供額外資金。英國、德國、意大利、荷蘭、加拿大等十余國隨后也宣布暫停資助該機(jī)構(gòu)。

為回應(yīng)以色列的指控，聯(lián)合國成立了獨立審查小組調(diào)查此事。4月，該小組發(fā)布報告稱，以未能提供有效證據(jù)證明其主張，并指責(zé)以在訊問過程中對該機(jī)構(gòu)工作人員“刑訊逼供”。鑒于加沙人道主義危機(jī)深重與聯(lián)合國的積極回應(yīng)，當(dāng)前部分國家已恢復(fù)資助該機(jī)構(gòu)，只有美英等國仍暫停出資。

從本質(zhì)上說，近東救濟(jì)工程處是緩解巴勒斯坦人民苦難的權(quán)宜之計，是對一個民族遭遇歷史不公的國際救濟(jì)。隨著巴人民生存空間不斷被擠壓，近東救濟(jì)工程處也受到越來越多的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。在政治操弄和惡意炒作下，該機(jī)構(gòu)不但面臨財務(wù)危機(jī)，其存在的合法性基礎(chǔ)也搖搖欲墜。從當(dāng)前局勢來看，巴勒斯坦地區(qū)仍面臨巨大的社會服務(wù)“真空”，在巴以問題政治解決方案遙遙無期的情況下，解散該機(jī)構(gòu)勢必會造成無法挽回的人道主義災(zāi)難。正如今年5月中國和阿拉伯國家在《關(guān)于巴勒斯坦問題的聯(lián)合聲明》中所言，近東救濟(jì)工程處“不可或缺、無法替代”，國際社會應(yīng)共同支持該機(jī)構(gòu)，使其免遭關(guān)停。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院中東研究所助理研究員）