唐銀彬，張承文

摘要：地方政府創(chuàng)新并非易事，成功的創(chuàng)新也并非均質(zhì)分布在每個政府層級。已有研究表明，縣域創(chuàng)新的數(shù)量與質(zhì)量都遠高于其他層級?？h域創(chuàng)新何以成功？既有研究未能給出充分回答。從“場域—行動者”框架來看，正是作為特殊場域的縣域塑造了創(chuàng)新行動者的創(chuàng)新行為模式，形成了創(chuàng)新成功的內(nèi)在機制。西南X省A縣“集體民宿”案例表明，縣域通過三重機制促成了縣域創(chuàng)新的成功：一是動力生成機制，縣域特殊的結(jié)構(gòu)與團體特征激活了個體的創(chuàng)新動力；二是合作生產(chǎn)機制，縣域統(tǒng)合性體制與戰(zhàn)略性群體特征推動著創(chuàng)新中的集體行動；三是效果保障機制，互嵌的整體性縣域資源與扁平的創(chuàng)新同盟的靈活行動，保障了創(chuàng)新行動的創(chuàng)新績效。

關(guān)鍵詞：縣域創(chuàng)新；地方政府創(chuàng)新；縣鄉(xiāng)干部；戰(zhàn)略性群體

中圖分類號：D523文獻標識碼：A文章編號：1008－7168（2024）03－0050－13

一、問題的提出

地方政府創(chuàng)造性地開展工作直接表現(xiàn)為地方政府創(chuàng)新。改革開放以來，政府創(chuàng)新已經(jīng)成為地方政府回應多重壓力的常規(guī)化行動策略，推動了經(jīng)濟增長與治理效能提升［1］。然而，政府創(chuàng)新并非均等地發(fā)生在每一級地方政府上，大量成功的創(chuàng)新涌現(xiàn)在縣域［2］。已有學者對“中國地方政府創(chuàng)新獎”進行了統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)行政層級與地方創(chuàng)新之間呈現(xiàn)出倒U型關(guān)系，項目申請主體主要是縣級政府，入圍項目也大多集中在縣域［3］（p.39）。在我國現(xiàn)有的府際機構(gòu)中，縣域政府在政府創(chuàng)新中發(fā)揮著不可替代的作用。因此，研究縣域政府創(chuàng)新①（以下統(tǒng)稱“縣域創(chuàng)新”）特征，深入挖掘縣域創(chuàng)新成功的條件，對于理解我國地方政府創(chuàng)新機制格外重要。

對于“縣域創(chuàng)新為何成功”，即縣域創(chuàng)新無論是在創(chuàng)新數(shù)量還是在創(chuàng)新有效性上都為各層級政府之最的現(xiàn)象，現(xiàn)有研究主要有以下三種解釋視角。

一是“結(jié)構(gòu)—功能”視角，將縣域創(chuàng)新的涌現(xiàn)歸因于縣級政府所在的結(jié)構(gòu)位置?？h域是“國家—社會”的交界處，處在權(quán)力、戰(zhàn)略、策略的接點位置，縣級政府扮演著承上啟下的關(guān)鍵角色［4］。縣域創(chuàng)新既是對縣域內(nèi)部的復雜社會需求的回應［5］（pp.231-292），也是應對政策執(zhí)行中不可避免的模糊性的調(diào)適行為［6］。相較于其他行政層級，縣域在創(chuàng)新中具有結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢。一方面，縣的規(guī)模適度，創(chuàng)新失敗的成本相對較低，不會引起大的社會震蕩［7］。另一方面，縣級政府處于大量政策試驗的最低層級，基層創(chuàng)新至少需要獲得縣級政府的支持。同時，縣域作為一個相對完整的整體也為政策創(chuàng)新的發(fā)動與擴散提供了條件，能夠為政策創(chuàng)新提供知識吸納與條塊互動平臺［8］。

二是“資源—能力”視角，將縣域特殊的資源優(yōu)勢視作創(chuàng)新成功的原因。相比其他層級，縣級政府擁有更大的資源優(yōu)勢，能夠為縣域創(chuàng)新提供行政能力與社會能力支持。一方面，較之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級政府掌握更多的行政權(quán)力，能夠完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能承接和完成的創(chuàng)新任務［9］，其在人、財、物上的充分調(diào)配更能夠降低創(chuàng)新中資源錯配的成本［10］。另一方面，較之于省市級政府，縣級政府和縣域民眾的互動更為密切，其往往能夠利用自身掌握的人文資源、地方社會文化資源，將創(chuàng)新嵌入縣域社會，并將社會力量動員吸納入創(chuàng)新的設計與實施之中，促進創(chuàng)新與社會的對接，提升創(chuàng)新的可持續(xù)性［11］。

三是“環(huán)境—行動者”視角，將縣域創(chuàng)新視作縣域行動主體應對制度環(huán)境的結(jié)果，重點考察少數(shù)“政策企業(yè)家”的行為動機與策略選擇［12］。一方面，在壓力型體制下，創(chuàng)新是地方官員為應對新的和不斷變化的制度機會和限制而做出的行政選擇［13］。目標責任制和晉升錦標賽帶來的問責壓力與晉升激勵刺激著縣域官員的創(chuàng)新［14］。另一方面，縣域官員需要面對劇烈變動的復雜社會［15］，任務和責任的激增使得縣域政府面臨“權(quán)、責、利”不對等的組織困境［16］，縣域官員需要根據(jù)地方發(fā)展需求進行相應創(chuàng)新［17］。同時，地方政府的成功創(chuàng)新是多個行動者共同努力的結(jié)果［18］，因而通過構(gòu)建集體共識和上下互動形成的行動者共同體是創(chuàng)新成功的關(guān)鍵［19］［20］。

然而，不難發(fā)現(xiàn)上述視角對于回應“縣域創(chuàng)新何以成功”的問題存在相應的理論盲點：“結(jié)構(gòu)—功能”視角雖然點明了縣域在科層結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵位置，但只能解釋縣域創(chuàng)新“應該發(fā)生”，卻難以解釋縣域創(chuàng)新“為何成功”；“資源—能力”視角意識到了縣級政府的資源優(yōu)勢，然而，縣級政府較之上級政府存在行政資源短板，較之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏更為直接的官民互動，現(xiàn)有研究并未揭示出縣域資源轉(zhuǎn)化為強大創(chuàng)新能力的內(nèi)在機制；“環(huán)境—行動者”視角從行動者角度構(gòu)建了縣域創(chuàng)新的過程機制，但是過分關(guān)注個體在創(chuàng)新中的關(guān)鍵作用，忽視了行動場域?qū)π袆诱咝袨榈乃茉熳饔?，難以解釋縣域創(chuàng)新為何普遍地走向成功。誠然，縣域的結(jié)構(gòu)性位置、資源條件與具有企業(yè)家精神的能動者是創(chuàng)新成功的關(guān)鍵要素，然而這些要素與縣域創(chuàng)新的成功之間的因果鏈條仍是模糊的。換言之，縣域特殊的結(jié)構(gòu)性位置與資源環(huán)境，是如何塑造出了區(qū)別于其他層級的創(chuàng)新行動的？縣域為何更普遍地涌現(xiàn)出具有創(chuàng)新精神的政策企業(yè)家？而同樣作為政策企業(yè)家，縣域的政策企業(yè)家在推動創(chuàng)新時有何優(yōu)勢？現(xiàn)有研究并未完全揭示出縣域創(chuàng)新走向更為普遍的成功背后蘊含著怎樣的發(fā)生機制。

本文試圖在前人研究的基礎上，建構(gòu)起一條新的解釋路徑——“場域—行動者”框架，認為創(chuàng)新是在相應場域中關(guān)鍵行動者的合作生產(chǎn)活動。本文以X省A縣的“集體民宿”作為典型案例，發(fā)現(xiàn)正是縣域的特殊場域塑造了縣域關(guān)鍵行動者的創(chuàng)新動力，提供了合作生產(chǎn)的關(guān)鍵條件，進而保障了縣域創(chuàng)新行動的良好效果。

二、分析框架與研究方法

（一）分析框架：場域—行動者

地方政府創(chuàng)新是指“公共權(quán)力機關(guān)所推動的提高效率和增進公共利益的創(chuàng)造性改革”［21］，是采取決策、落實以及完善的持續(xù)過程［22］。推動創(chuàng)新過程的行動者是創(chuàng)新能否成功的關(guān)鍵變量，創(chuàng)新的成功既要求行動者有充分的內(nèi)在動力去主動完成創(chuàng)新要求的各種行為，又要求多個主體的通力合作 ［23］，形成目標一致、觀念一致以及優(yōu)勢互補的協(xié)同集體［24］。換言之，創(chuàng)新是關(guān)鍵行動者們的有效合作生產(chǎn)過程。

有鑒于此，不同于既有視角，本文從“場域—行動者”視角來考察縣域創(chuàng)新過程，將縣域的特殊場域與推動創(chuàng)新的關(guān)鍵行動者，即縣鄉(xiāng)干部②勾連起來，考察縣域如何塑造了縣鄉(xiāng)干部特殊的創(chuàng)新行動模式，進而解釋縣域創(chuàng)新何以成功。一方面，創(chuàng)新是多個行動者共同努力的結(jié)果，推動創(chuàng)新的縣鄉(xiāng)干部共同決定了縣域創(chuàng)新的成敗。另一方面，創(chuàng)新行動受到內(nèi)外部環(huán)境的影響，行動者會基于制度環(huán)境、信息掌握與行動風險評估等而改變自身行為［25］。作為場域的縣域是縣域行動者所在的空間、結(jié)構(gòu)以及關(guān)系的總和［26］。正是特殊的場域推動縣鄉(xiāng)干部具有較強的創(chuàng)新動力，開展集體的創(chuàng)新合作生產(chǎn)，并保證了創(chuàng)新績效的達成。

縣域創(chuàng)新成功的“場域—行動者”框架包含三方面的內(nèi)容：一是行動者的創(chuàng)新動力來源；二是行動者的合作生產(chǎn)基礎；三是“創(chuàng)新行動-創(chuàng)新結(jié)果”的轉(zhuǎn)化機制（參見圖1）。具體而言，第一，縣鄉(xiāng)干部所處的結(jié)構(gòu)位置與所在的組織團體，從個體和團體兩個層面激發(fā)其內(nèi)在的行動動力；第二，縣域內(nèi)部獨特的體制特征與群體特征能夠顯著降低創(chuàng)新合作成本，增強創(chuàng)新行動者之間的信任和溝通，推進合作生產(chǎn)的實現(xiàn)；第三，縣域內(nèi)部資源網(wǎng)絡的完整性與互嵌性以及縣域創(chuàng)新行動者同盟的靈活性，為創(chuàng)新行動轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新績效提供了基礎，進而保障縣域創(chuàng)新不僅具有較高的創(chuàng)新效率，還具有靈活應對復雜挑戰(zhàn)的調(diào)適性。

（二）研究方法

分析縣域創(chuàng)新得以成功的發(fā)生機制，需要我們深入具體的案例進行過程追蹤與線索深描。X省A縣“集體民宿”的縣域創(chuàng)新為我們打開了觀察視窗，該創(chuàng)新是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下縣域政府推動空心村發(fā)展特色鄉(xiāng)村經(jīng)濟的創(chuàng)造性嘗試，自2018年7月啟動，最終得到了中央和X省的認可。本文選取具有完整創(chuàng)新過程的A縣“集體民宿”作為典型案例進行研究，以此分析縣域何以塑造出成功的創(chuàng)新。

本文的資料主要來源于對相關(guān)人群的深度訪談，同時還包括相關(guān)文獻、檔案記錄，具有較高的可信度③。首先，我們對關(guān)鍵人物進行了深度訪談，梳理創(chuàng)新發(fā)展事件鏈條。初始調(diào)研訪談是隨機的，縣政府的Q主任作為工作人員參與了“集體民宿”從誕生到成長的完整過程，通過對其深度訪談，我們確立了故事發(fā)展中的關(guān)鍵人物。通過Q主任的引薦，我們在線下對相關(guān)關(guān)鍵人物進行了多次深度訪談與焦點小組訪談。由于涉及的公司負責人并不在縣里，我們通過電話、微信等方式與其進行了多次交流，獲取了相應材料。其次，在實地調(diào)研過程中，我們參觀了“集體民宿”經(jīng)營場所，并走訪了管理人員，對于集體民宿的盈利模式與管理模式進行了了解。再次，通過網(wǎng)絡渠道對訪談到的事件進行了查證。最后，查閱了A縣商務局談判過程資料與最后簽訂的合同檔案，為前期訪談提供輔證。

三、案例介紹：A縣集體民宿的創(chuàng)新歷程

基于本研究框架，結(jié)合創(chuàng)新實際情況，本文將2018年7月到2019年10月的“集體民宿”創(chuàng)新劃分為“創(chuàng)新啟動、創(chuàng)新執(zhí)行、創(chuàng)新維持與擴散”三個階段（參見表1），通過追蹤案例的歷時性過程，揭露創(chuàng)新過程中的重重困境，確認各行動者的行為動機、策略選擇以及關(guān)鍵事件間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，充分展現(xiàn)縣域創(chuàng)新成功的發(fā)生機制。

“集體民宿”創(chuàng)新的三個階段中主要涉及的行動者包括縣委書記、商務局局長、國土局局長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、管委會主任、人大常委會副主任，在創(chuàng)新過程中各行動者之間的相互關(guān)系參見圖2。

（一）創(chuàng)新決策階段

由于交通區(qū)位便利、生態(tài)底蘊豐厚、產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達等原因，2018年6月，省政府決定于2018年8月底在A縣創(chuàng)辦的“農(nóng)業(yè)博覽園”召開有關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興的全省會議。而A縣并非傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)業(yè)博覽園前期建設成果也缺乏特色和亮點，作為示范點位根本“拿不出手”，并且上級政府只給了“牌子”，并未匹配相應的政策資源。這個階段的A縣主要面臨著創(chuàng)新如何啟動的難題，即如何找到適配的創(chuàng)新項目。

A縣的新任縣委書記華書記是經(jīng)濟學博士且有著豐富的任職經(jīng)歷④，思維開放且人脈豐富，這為創(chuàng)新決策提供了條件。一方面，華書記多方打聽，憑著敏銳的眼光與戰(zhàn)略思維，快速鎖定了政企合作推動鄉(xiāng)村旅游的思路，以匹配A縣的城郊區(qū)位與第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展定位；另一方面，華書記通過人際網(wǎng)絡瞄準了旅途集團的裝配項目，結(jié)合其“節(jié)能環(huán)保、可重復利用、方便快捷”的特點，決定與之合作，在A縣發(fā)展可供參觀的鄉(xiāng)村度假項目。

創(chuàng)新決策階段不僅需要打開創(chuàng)新局面，更需要創(chuàng)新方案的持續(xù)優(yōu)化。為此，華書記將“集體民宿”項目確立為A縣的臨時中心工作，成立相應的工作專班，直接建立工作群，將相關(guān)部門和旅途集團公司負責人拉入其中，要求商務局局長、國土局局長等關(guān)鍵行者具體推進創(chuàng)新方案。

（二）創(chuàng)新執(zhí)行階段

政府創(chuàng)新具有明顯的試驗特征，創(chuàng)新決策往往是模糊的，執(zhí)行干部通常需要“摸著石頭過河”。 “集體民宿”項目進入實施階段后在具體實踐中遭遇談判危機、村民阻工以及合法性危機。正是在執(zhí)行干部的緊密合作下，創(chuàng)新才得以順利落地。

首先，“集體民宿”面臨的問題是政企的利益博弈。爭執(zhí)點集中于A縣四十畝建設用地的硬性指標。旅途集團希望擴大土地供給，并且降低土地價格。但由于土地資源稀缺，土地價值上升，A縣難以滿足旅途集團的需求。雙方利益訴求沖突，談判因此而陷入拉鋸戰(zhàn)。面對談判僵局，負責相關(guān)談判事宜的商務局局長積極尋求群體智慧，將談判問題放到縣委大會進行討論：一是與國土局局長商榷土地供給存量，明確難以妥協(xié)；二是嘗試以“服務外包”的形式引入項目，但由于涉及資金量大，國有企業(yè)無法保證利潤率，最終只能作罷。無奈之下，商務局局長向縣委書記尋求支持，縣委書記了解情況后首先表示支持，認為談判可以“多幾輪”。另外，針對現(xiàn)實問題，縣委書記提出可以以縣委名義提供“對賭協(xié)議”⑤，但要爭取到旅途總部在A縣落戶。“對賭協(xié)議”為利益博弈找到了突破口。除此之外，商務局局長積極推動創(chuàng)新方案轉(zhuǎn)變，以均衡各方利益。按照慣例，國有企業(yè)參與的項目一般是自己持地，然而購買土地會給國有企業(yè)帶來較大的資金壓力，且流轉(zhuǎn)速度慢，短期內(nèi)難以實現(xiàn)創(chuàng)新效果。因此，商務局局長及時轉(zhuǎn)化思維，將戰(zhàn)略目光投向農(nóng)村股份合作社，和旅途集團、國有企業(yè)以及村集體商議，提出“企業(yè)提供服務、國有企業(yè)購買服務、村集體提供土地進行入股”的合作模式，進而實現(xiàn)“企業(yè)得利、國企減負與村莊得長遠收益”的三方共贏，各方經(jīng)過多次談判最終達成了合作。

其次，“集體民宿”還需要解決項目實際落地的問題。作為空心村的發(fā)展村由于位于農(nóng)博園區(qū)核心地帶而被選為項目的建設地點，但村民對于“集體民宿”項目的直接獲得感不強，同時囿于歷史遺留問題（政府未履行購買社保的承諾），當?shù)卮迕駥φ男湃味容^低。在一些“刺頭”村民的串聯(lián)下，村民阻礙施工進度，2018年7月初項目陷入停滯。具有豐富工作經(jīng)驗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部意識到，政府需要提供實在的利益補償，以解決歷史遺留問題。由于國有企業(yè)在發(fā)展村做前期工作時和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交流比較密切，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部了解到國有企業(yè)施工需要大量人手，敏銳地注意到村民的就業(yè)訴求恰好能和國有企業(yè)的需求結(jié)合。于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)系到國有企業(yè)，希望國有企業(yè)定點招人，解決群眾就業(yè)訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部化身為“人事專員”，吸收村民為項目工人，一是將社保問題轉(zhuǎn)移為招工的經(jīng)濟利益問題，二是分化了鬧事村民，軟化了反對力量，為村民帶來經(jīng)濟收益的同時，又加深了村民對項目的認同，提高了施工效率，確保了項目的落成。

最后，“集體民宿”作為突破性的創(chuàng)新面臨著既有制度的約束。為吸引游客，該項目需要在集體土地上修建具備特殊風格的快速裝配建筑，這在一定程度上和《土地管理法》中的集體用地不可用于非農(nóng)業(yè)建設的規(guī)定相沖突。當時恰逢2018年全省開展“大棚房”整治行動，一旦集體民宿建筑物被定位成大棚房，項目將前功盡棄。負責項目用地審核的國土局局長直接面對著項目風險和上級壓力，在其建議下，縣委組織專題會議探討了“大棚房”問題，縣委班子決定積極尋找法理支撐。第一，利用“大棚房”定義的爭議，即缺乏對“裝配式建筑”是否屬于“臨時建筑”的明確界定，模糊化處理“集體民宿”項目的合法性問題。第二，從上級指導性政策文本或話語中尋找依據(jù)。省政府明確在農(nóng)業(yè)博覽園可以探索開展除需要國家授權(quán)以外的各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革試點項目，該會議精神成了“集體民宿”的政策依據(jù)。第三，推動創(chuàng)新從政治層面獲得合法性。面臨違法風險，政府內(nèi)部自然會出現(xiàn)避責心理，創(chuàng)新行動就可能遭遇阻滯。為了避免政策執(zhí)行阻滯，華書記召開內(nèi)部會議，再次明確了積極全速推動項目建設的方針。在縣委書記的推動下，各部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都主動承擔起相應風險，全速推進項目建設。2018年9月，在省鄉(xiāng)村振興大會第一階段會議上，“集體民宿”作為A縣重點項目被展示，獲得省委班子的認可。

（三）創(chuàng)新維持與擴散階段

地方政府創(chuàng)新普遍面臨持續(xù)性困境與推廣障礙，易出現(xiàn)“曇花一現(xiàn)”與“盆景效應”。對于“集體民宿”來說，因為前期簽訂了對賭協(xié)議，國有公司已投入大量資本，加之獲得了省級領導關(guān)注，一旦創(chuàng)新無法維系，不僅會引發(fā)縣域政治經(jīng)濟風險，而且會招致上級領導的認同危機，因此，A縣的縣鄉(xiāng)干部積極推動創(chuàng)新，并試圖擴大創(chuàng)新影響，以獲取更高的創(chuàng)新收益。

A縣的“集體民宿”項目起初主要依靠特色的裝配項目吸引游客入住從而帶來收入，但由于發(fā)展村附近配套差，2018年10月運營后的第一期“集體民宿”即使通過旅途集團的線上引流也僅有30%的入住率，這導致集團對長期合作前景心存疑慮。此外，由于采取了國有企業(yè)購買服務的合作模式，在第一期財務報表預算超支后，國有企業(yè)拖延付款，造成了項目合作的持續(xù)困局。由于項目在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興大會后已經(jīng)獲得了省領導的關(guān)注，得到了廣泛的宣傳，因此，A縣政府內(nèi)部對于項目的終結(jié)壓力更大。作為集體民宿的直接受益者，也是管理責任的直接承擔者，“農(nóng)業(yè)博覽園”園區(qū)的管委會主任有著推動項目延續(xù)的強烈動機。為了推進項目正常運行，管委會主任在項目遭遇困局后積極協(xié)調(diào)各方，并提供了項目的新思路。一方面，利用旅途集團出現(xiàn)重大人事變動⑥對雙方帶來的危機感，迅速抓住時機，通過召集旅途分公司、國有企業(yè)與管委會三方開會，華書記對國有企業(yè)施壓等方式協(xié)調(diào)各方利益，成功地督促了國有企業(yè)支付工程款。另一方面，針對集體民宿的持續(xù)運營問題，與旅途公司厘清項目的發(fā)展方向。在意識到A縣單純依靠鄉(xiāng)村旅游無法實現(xiàn)“集體民宿”項目的持續(xù)盈利問題后，管委會主任提出，A縣的“集體民宿”項目必須從鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)闀菇?jīng)濟，即利用A縣承辦農(nóng)業(yè)博覽園這一優(yōu)勢，將位于A縣的項目做成“樣板”，使其成為對外宣傳展示的窗口，向社會推廣旅途集團的全套產(chǎn)品和模式。

同時，鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟模式向會展經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)化需要A縣政府向旅途集團證明A縣具有推廣能力。我國特色的定點扶貧項目為此提供了機會。A縣與雪州J縣為定點幫扶關(guān)系，掛職J縣的A縣人大副主任苦于幫扶績效的長期落后，敏銳地抓住A縣“集體民宿”亟須政策擴散的契機，積極游說A縣政府與J縣政府，向雙方營銷政策方案。一是主動接觸A縣領導干部，獲得了A縣的大力支持。二是積極游說J縣政府領導干部，說服當?shù)卣畢⑴c合作。為吸引J縣參與項目，A縣政府做出大量努力。一方面，A縣政府推動J縣的創(chuàng)新學習過程，即通過整合資金、輸入專家等方式培育J縣的本土創(chuàng)新資源，以及在開放的府際網(wǎng)絡中以積極交流與宣傳鼓動的方式塑造J縣的創(chuàng)新氛圍與干部的創(chuàng)新思維。另一方面，A縣說服旅途集團主動進行利益讓步，免除J縣 “集體民宿”項目前五年的運營管理費用，把相關(guān)收益盡數(shù)投入項目公司里，這極大地緩解了項目初始階段的運營維護壓力。在政企的密切合作下，A縣的“集體民宿”模式成功擴散至J縣，其憑借集體民宿項目獲得了雪州第一張農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記證、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)證，并且獲得了省政府的肯定與中央媒體的報道，更為重要的是打通了向外輸出“集體民宿”模式的渠道，成功實現(xiàn)了A縣“集體民宿”項目的可持續(xù)運營。

四、縣域創(chuàng)新的成功機制

A縣“集體民宿”案例展現(xiàn)的成功的縣域創(chuàng)新事實上是作為創(chuàng)新關(guān)鍵行動者的縣鄉(xiāng)干部積極合作的結(jié)果?？h鄉(xiāng)干部之所以能夠形成成功的合作創(chuàng)新行動，是因為縣域的結(jié)構(gòu)位置、網(wǎng)絡關(guān)系以及相應資源既激發(fā)了行動者的創(chuàng)新動力，又能夠促成行動者的積極合作，還保障了創(chuàng)新行動的高績效。

（一）縣域行動者的創(chuàng)新動力生成機制

縣鄉(xiāng)干部積極投入創(chuàng)新活動是縣域創(chuàng)新得以涌現(xiàn)和成功的前提，縣域的特殊場域為縣鄉(xiāng)干部的創(chuàng)新活動提供了相應的結(jié)構(gòu)性激勵和獨特的團體性激勵。

1.縣域塑造的結(jié)構(gòu)性激勵

一方面，縣域作為完整的國家政權(quán)，具備相應的國家科層結(jié)構(gòu)；另一方面，縣域處于國家與基層社會的結(jié)構(gòu)性接點位置，因而為縣鄉(xiāng)干部提供了充分的相應激勵。

首先，對于縣級領導干部來說，其創(chuàng)新動力主要來自上級政府給予的創(chuàng)新壓力與其自身強烈的政績追求。在本案例中，縣級領導干部主要指的是縣委華書記，作為“一把手”，其對縣域事務具有最終決定權(quán)和選擇權(quán)，作為直接責任人與政績受益人，具有強烈的政績導向與競爭壓力。一方面，來自上級政府的直接壓力是縣級領導干部的直接動力。農(nóng)業(yè)博覽園項目吸引了省級領導的注意力，華書記作為第一責任人承擔著直接的任務壓力。另一方面，對個人政績的發(fā)展訴求是縣級領導干部的動力來源。縣域創(chuàng)新的成功是縣域主政官員展現(xiàn)政績的重要手段，省級會議的召開為新到任的華書記提供了展現(xiàn)能力的機會。

其次，部門領導干部的動力來自執(zhí)行壓力與項目績效?？h域中部門領導干部往往需要負責項目方案的實際落地［27］，其直接承擔著完成項目的科層壓力，也具有爭取上級認可的績效沖動。在A縣“集體民宿”成功推進的過程當中，商務局、國土局與管委會的主要負責人都牽涉其中，作為執(zhí)行機構(gòu)的負責人，他們既面臨來自“一把手”工程的直接壓力，也有在領導重視的項目中彰顯能力的直接沖動，因而其積極調(diào)適理想方案與現(xiàn)實困境的張力，以應對創(chuàng)新決策模糊性帶來的多元利益沖突以及創(chuàng)新帶來的各種執(zhí)行風險。

“這是一個都沒做過的事情，肯定是允許有問題出現(xiàn)的，關(guān)鍵是看你能不能解決……有啥問題可以和書記匯報……你部門解決得好，書記也知道，最后項目成了肯定會記一功。”（20190912XWB）

最后，作為縣域中與群眾的直接接點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部面臨屬地責任帶來的科層與社會的雙重壓力。當創(chuàng)新遭受地方群眾的反對時，其往往需要創(chuàng)新工作的方式方法，以“向下”獲取公眾的支持。在本案例中，由于“集體民宿”項目的緊迫性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于村民“鬧事”危機與上級落地要求的兩難困境中，也正是此種困境激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部創(chuàng)新工作方式，化解項目落地危機。

“有的時候我們也沒辦法，（項目審批）不屬于我們管，但村民的訴求必須由我們來回應，所以你就得看看有沒有什么辦法能夠兩全其美?！保?0190911XZ）

2.縣域內(nèi)生的團體化激勵

除了縣域整體結(jié)構(gòu)所塑造的位于不同結(jié)構(gòu)位置的相應個體激勵以外，縣域內(nèi)部的組織特征也正向增強著縣鄉(xiāng)干部的創(chuàng)新動力。并且，這種特征并非針對某個個體的，而是團體化地作用于縣鄉(xiāng)干部這個創(chuàng)新集體之上。需要指出，團體激勵與個體激勵并非孤立，個體激勵是縣鄉(xiāng)干部動力的基礎，而團體激勵能夠從集體的角度正向增強個體激勵。在位于國家科層體系底層的縣域，縣鄉(xiāng)干部主要在完整的縣域科層體系內(nèi)部流動，因而形成了縣鄉(xiāng)干部外流性弱、內(nèi)流性強的組織特征，正是此種組織特征帶來了縣鄉(xiāng)干部創(chuàng)新的團體化激勵。

首先，內(nèi)部流動帶來了縣鄉(xiāng)干部的本土化，長期生活在當?shù)氐目h鄉(xiāng)干部會逐漸嵌入縣域社會，進而會承受為當?shù)刂\福利或者做出成績的社會壓力。A縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的一位干部就表示，“縣里面小得很，你干過什么事，群眾也都會記在心里，所以需要好好辦事”（20200413NYJ）。作為省級重點項目，農(nóng)業(yè)博覽園能夠為A縣帶來大量的發(fā)展契機，縣鄉(xiāng)干部為了爭取縣域社會的認同感和滿意度，會主動“干好”創(chuàng)新。

其次，內(nèi)部流動促使縣鄉(xiāng)干部形成了基于長期共事經(jīng)驗的扁平化互動，縣鄉(xiāng)干部對彼此非常熟悉，能夠相互督促和監(jiān)督，形成縣域內(nèi)部政策動力的傳導效應。這種創(chuàng)新動力的形成更多類似于一種正向的組織內(nèi)部的良性競爭，縣鄉(xiāng)干部并不想成為那個“拖后腿的”。

最后，內(nèi)部流動催生縣鄉(xiāng)干部的團體化思維與集體長遠利益導向。主要的縣鄉(xiāng)干部群體既會因為崗位的輪換，也會因為科層結(jié)構(gòu)帶來的專業(yè)化和割裂化而持續(xù)地相互協(xié)助，因而縣鄉(xiāng)干部會基于整體的創(chuàng)新目標而非個體目標去思考自己所要付出的成本，縣鄉(xiāng)干部的動力來源并非簡單的“進行創(chuàng)新能夠給自身帶來收益”，而是會考慮到“我的努力會讓集體受益”。A縣商業(yè)局局長在集體民宿的推進過程中，需要和資方進行合同的商議，雖然這種職責范圍內(nèi)的事情最終可能并不會彰顯其個人的創(chuàng)新績效，但其仍然耗費了大量的時間和精力去爭取最優(yōu)條件。

（二）縣域創(chuàng)新合作的生產(chǎn)機制

創(chuàng)新依賴于不同階段的不同行動者的通力合作，縣域創(chuàng)新得以成功的關(guān)鍵就在于作為創(chuàng)新行動者的縣鄉(xiāng)干部突破了科層體制中固有的割裂化與孤島化，達成了成功的創(chuàng)新集體行動。而縣鄉(xiāng)干部之所以能達成創(chuàng)新同盟、推動創(chuàng)新的合作生產(chǎn)，主要是受如下兩方面因素影響。一方面，縣域統(tǒng)合性的黨政體制促成了縣鄉(xiāng)干部創(chuàng)新合作的低成本達成；另一方面，戰(zhàn)略性群體的特征為創(chuàng)新行動效果的達成提供了非正式網(wǎng)絡的支撐。

1.縣域黨政體制的統(tǒng)合性

創(chuàng)新從本質(zhì)上是一種“知識生產(chǎn)”過程［28］，而創(chuàng)新本質(zhì)上也體現(xiàn)著新舊制度安排的交替，當政策涉及多個行動者時，創(chuàng)新需要其在創(chuàng)新理念與創(chuàng)新目標上達成一致，并建立起新的權(quán)責關(guān)系。然而，創(chuàng)新存在著大量的不確定性，也并非始終有利可圖，從理性視角來看，讓行動者打破既有的分工制度框架，尋求一個資源協(xié)調(diào)、共進共擔的合作方案，通常存在很大的阻力。創(chuàng)新的模糊性使得創(chuàng)新合作具有高成本。不同于一般的碎片化行動者框架，我們發(fā)現(xiàn)縣域的創(chuàng)新具有更多的“非割裂化”特征，這是因為縣域特有的黨政體制可以被創(chuàng)新主導者利用，以打破科層的部門壁壘與官員的避責慣性，進而統(tǒng)合碎片化的科層結(jié)構(gòu)［29］。

不同于行政科層系統(tǒng)，在縣域的黨政系統(tǒng)中，縣級黨委政府能夠通過目標責任制、責任聯(lián)動與行政發(fā)包，增強特殊任務和項目的統(tǒng)合性［30］，在任務轉(zhuǎn)化、責權(quán)下沉與政治激勵等方式作用下，縣鄉(xiāng)各個層級和部門參與合作的積極性與自主性會增強［31］。在“集體民宿”案例中，作為縣黨委的一把手，華書記在創(chuàng)新任務伊始，便利用黨政體制的優(yōu)勢，實現(xiàn)集中領導下的議程升級與理念內(nèi)化。

首先，華書記利用縣域治理中特有的行政包干制成功動員起與“集體民宿”項目有關(guān)的縣鄉(xiāng)干部，推動了創(chuàng)新目標的統(tǒng)合［32］。面對緊急的展示任務所帶來的來自省級政府的政治壓力，華書記將項目落成的各個環(huán)節(jié)任務打包并分發(fā)至各相關(guān)部門，按照一把手責任落實制，將項目各個環(huán)節(jié)責任落實至各部門主要負責人，強制性地推動了各級領導干部的創(chuàng)新合作。

其次，華書記多次召集部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導干部，進行“團隊建設”。一是強調(diào)了集體共同面對的制度環(huán)境。“集體民宿”是突破政策環(huán)境的出路，創(chuàng)新績效不僅關(guān)乎一把手責任，集體成員也面臨相同的激勵要素。二是強調(diào)了目標愿景?！凹w民宿”并非簡單執(zhí)行目標導向，更是縣域發(fā)展的關(guān)鍵要素，不是應付政策，而是要立足長遠發(fā)展?！皥F隊建設”能夠消除參與創(chuàng)新成員的內(nèi)部認知差異，培養(yǎng)集體認同。

“我們不只是做展覽，而要做成產(chǎn)業(yè)，做成模式，所以要往長期性合作的方向去談，不能‘一錘子買賣。為了達到這樣的目的，商務投資局要爭取旅途集團在A縣辦工廠、辦企業(yè)，甚至設立區(qū)域總部乃至全國總部公司?！保?0190715HSJ）

2.縣域“戰(zhàn)略性群體”的網(wǎng)絡化

除了黨政體制所促成的統(tǒng)合化的剛性合作，合作更需要行動者之間達成彼此間的信任關(guān)系。因為創(chuàng)新結(jié)果具有不確定性，創(chuàng)新并不能保障各行動者最終能獲得相應的創(chuàng)新績效，行動者的創(chuàng)新行為很容易偏離軌道，因此，行動者創(chuàng)新承諾的效度很難通過制度性要素得到保障。當創(chuàng)新承諾缺乏置信度，行動者就會更傾向于非合作行為或者避責行為，合作也就無法達成。托馬斯·海貝勒（Thomas Heberer）與舒耕德（Gunter Dchubet）對中國縣鄉(xiāng)干部群體進行研究，發(fā)現(xiàn)多年的同事關(guān)系、共同的行政身份、長期正式與非正式的互動，會在縣鄉(xiāng)干部間催生緊密團結(jié)的“親密關(guān)系”，即“戰(zhàn)略性群體”［33］。

縣鄉(xiāng)干部所形成的“戰(zhàn)略性群體”以非正式網(wǎng)絡的方式增強著合作關(guān)系，塑造了縣域行動者之間的責任紐帶，將集體責任內(nèi)化為個體責任，在強化集體監(jiān)督的同時，保障了責任共擔、風險共擔的可置信承諾。在基于“親密關(guān)系”建立的非正式網(wǎng)絡中，群體性監(jiān)督增強了監(jiān)督效力，因而縣域創(chuàng)新行動往往比較透明，每個行動者所付出的努力都能被觀察到，一旦有人不以集體行動為目標，很快會被領導批評，并且“名譽受損”?！霸诳h里面，別人都努力，你也得做出點有用的東西來，領導才能看得上，別人也才會看得起你。”（20190920XZ）不僅如此，縣域內(nèi)部往往會形成一種“一榮俱榮、一損俱損”的集體共擔行動，將集體與個體的責任聯(lián)系起來，避免了創(chuàng)新中的避責行為，塑造了共同承擔風險的集體行動。也正是因為如此，A縣的縣鄉(xiāng)干部積極參與到尋求“集體民宿”合法性的工作之中，共同承擔了相應的責任風險。

（三）縣域創(chuàng)新的效果保障機制

具有創(chuàng)新動力的行動者以及創(chuàng)新行動者的集體行動是縣域創(chuàng)新得以涌現(xiàn)的充分條件。然而，成功的創(chuàng)新需要將行動者的創(chuàng)新行動轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新成效，這既有賴于積極的創(chuàng)新集體行動，又需要創(chuàng)新行動具有相應的資源基礎和積極靈活的調(diào)適?？h域創(chuàng)新的特殊性在于，縣域高度互嵌的整體性資源網(wǎng)絡，保障了創(chuàng)新行動的有效性，加之彼此信任和扁平的創(chuàng)新同盟提供了及時有效的信息溝通和知識共享渠道，保障了創(chuàng)新行動對于理想方案和現(xiàn)實困境的有效調(diào)適。

1.縣域的創(chuàng)新資源保障

位于國家與基層社會接點的縣域具有完整性和獨特性的雙重特征［13］，其較之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，擁有更為完整的行政資源，而較之于上級政府，擁有獨特的縣域社會資源，更為重要的是，在縣域創(chuàng)新過程中，隨著創(chuàng)新行動者同盟的構(gòu)建，相應的政治、經(jīng)濟與社會資源得以高度互嵌，進而創(chuàng)新行動得以獲得有效的資源保障。

一方面，縣域本身擁有豐富且完整的創(chuàng)新資源。在A縣“集體民宿”案例中，縣委、國土和商務部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與其中，保障了政治和行政資源的供給；華書記借助私人網(wǎng)絡鏈接市場資源；國有公司和集體經(jīng)濟匯聚縣域經(jīng)濟資源；在解決土地危機的過程中，A縣成功吸納了大量村民共同參與集體民宿建設，成功吸納了社會資源。正是縣域資源的豐富多樣保障了“集體民宿”項目在各個階段得以順利推進。

另一方面，創(chuàng)新行動除了取決于創(chuàng)新主體所掌握的資源，更取決于行動者動用資源的能力?？h域內(nèi)部資源并非割裂的，在縣域創(chuàng)新過程中，縣域創(chuàng)新同盟得以迅速締結(jié)，且該同盟內(nèi)部達成了高度互信，行動者的深度合作帶來了縣域資源高度互嵌，進而保障了縣域創(chuàng)新過程中資源的靈活編排。在本案例中，在創(chuàng)新的決策階段，通過“一把手動員”，華書記鏈接的私人資源迅速得到了縣域行政系統(tǒng)的配合；在創(chuàng)新的執(zhí)行階段，創(chuàng)新的行動同盟協(xié)同編排了縣域的政治、經(jīng)濟與社會資源，保障了創(chuàng)新的順利落地；而在創(chuàng)新的維系和擴散階段，借助援藏的府際網(wǎng)絡，縣域創(chuàng)新同盟迅速推動了兩縣的資源融通。

2.縣域的創(chuàng)新調(diào)適性保障

成功的創(chuàng)新需要保證創(chuàng)新行動與創(chuàng)新結(jié)果之間的適配性，即具體的創(chuàng)新行動須以既定的創(chuàng)新目標為方向，不斷調(diào)適理想方案與現(xiàn)實問題的張力?？h域創(chuàng)新中的創(chuàng)新同盟的內(nèi)部靈活關(guān)系和集體合作，保障了縣鄉(xiāng)干部能夠在短時間內(nèi)實現(xiàn)充分的溝通、協(xié)調(diào)，推進創(chuàng)新調(diào)適。

一方面，縣鄉(xiāng)干部之間具有較為靈活的動員與反饋機制?？h鄉(xiāng)干部構(gòu)成的創(chuàng)新同盟不是嚴密的科層結(jié)構(gòu)，而是有著緊密關(guān)系的“戰(zhàn)略性群體”。在“戰(zhàn)略性群體”中，縣鄉(xiāng)干部可以繞過繁瑣的科層溝通程序，實現(xiàn)快速且緊密的人際溝通，避免了由于科層層級割裂或者創(chuàng)新階段分離帶來的信息不對稱，提升了合作效率。在A縣“集體民宿”案例中，作為創(chuàng)新主要負責人的縣委書記和負責創(chuàng)新落實的相應干部保持著密切溝通，華書記對創(chuàng)新行動保持密切關(guān)注，在動員縣鄉(xiāng)干部的同時了解創(chuàng)新近況，保證創(chuàng)新按照既定的目標持續(xù)進行。同時，由于縣域治理體制具有一定的彈性空間，基于縣鄉(xiāng)干部之間的信任關(guān)系、寬嚴適度的問責體系以及一定的談判空間［34］，縣鄉(xiāng)干部會真實反饋自己的創(chuàng)新情況與行動意愿，當縣鄉(xiāng)干部面臨資源困境或是重大執(zhí)行問題時，他們都會直接咨詢?nèi)A書記，請華書記進行最終決策。此外，“集體民宿”案例中的部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部間直接圍繞創(chuàng)新問題開展密切溝通，而不需要依賴科層內(nèi)部較為繁瑣的溝通渠道。無論是面對落地的 “土地危機”，還是后續(xù)人大副主任的說服工作，都是借助縣鄉(xiāng)干部內(nèi)部的人際網(wǎng)絡，達成迅速溝通和可置信的承諾，進而推動創(chuàng)新的成功落地和擴散。

另一方面，縣鄉(xiāng)干部的創(chuàng)新同盟不是簡單的“命令—服從”式鏈條，而是呈現(xiàn)出具有核心的集體決策結(jié)構(gòu)。此結(jié)構(gòu)在保證創(chuàng)新目標得以堅持的同時，也保持著對不同創(chuàng)新知識的持續(xù)吸納。在本案例中，雖然縣委領導往往在創(chuàng)新過程中占據(jù)核心主導地位，但在相應的創(chuàng)新環(huán)節(jié)和專業(yè)領域中，相應的縣鄉(xiāng)干部，如國土局長、管委會主任，都具有關(guān)鍵的建議權(quán)，并且在創(chuàng)新生產(chǎn)過程中，縣域創(chuàng)新同盟內(nèi)部通過大量正式的會議或者非正式私人溝通，既實現(xiàn)了創(chuàng)新中的“群策群力”，又保障了個體行動與集體行動的耦合。靈活的會議和溝通實際上是將創(chuàng)新行動的決策權(quán)由個體轉(zhuǎn)移到集體。一是不同的主體可以各抒己見，群策群力共同為創(chuàng)新目標的實現(xiàn)貢獻力量，同時開會也可以起到政策宣傳的作用，讓縣鄉(xiāng)干部更加了解創(chuàng)新內(nèi)涵；二是在溝通的過程中不同行動者達成一致方案，協(xié)調(diào)不同主體間的責任，共同決策保障了后續(xù)創(chuàng)新工作的順利開展，也保障了創(chuàng)新效率不會因為多個主體的行動重疊或沖突而下降，同時，即使不參與行動的創(chuàng)新主體也能通過開會了解到創(chuàng)新方案的具體內(nèi)容，對創(chuàng)新進度、創(chuàng)新規(guī)劃以及主體責任有著更深刻的了解，保障了后續(xù)的創(chuàng)新生產(chǎn)。

五、結(jié)論：縣域創(chuàng)新行動者同盟

縣域創(chuàng)新何以成功？本文回到縣域本身尋求答案，依循“場域—行動者”的考察路徑，對X省A縣“集體民宿”案例進行了深入分析。

首先，縣域完整的科層結(jié)構(gòu)與特殊的組織特征塑造了縣鄉(xiāng)干部的個體激勵，同時生成了強化個體創(chuàng)新激勵的團體激勵氛圍。創(chuàng)新作為復雜且具有風險的行動過程，需要參與創(chuàng)新的行動者愿意為其投入諸如時間、精力、金錢甚至聲譽等資源，即成為積極參與創(chuàng)新的“政策企業(yè)家”［35］（p.122）。正是因為縣域中存在特有的結(jié)構(gòu)化激勵和團體化激勵，縣鄉(xiāng)干部才得以轉(zhuǎn)化為縣域政策企業(yè)家，在多階段的動態(tài)創(chuàng)新過程中，積極靈活地推動創(chuàng)新落地和動態(tài)調(diào)適。

其次，縣域特殊的黨政體制與“戰(zhàn)略性群體”特征塑造了縣鄉(xiāng)干部積極且有機的創(chuàng)新行動者同盟?？h域的結(jié)構(gòu)性與團體化激勵保障了創(chuàng)新個體能夠在創(chuàng)新啟動、調(diào)適、鞏固與再生產(chǎn)中秉持“企業(yè)家精神”。然而，創(chuàng)新遠非個體行動的簡單拼湊，而是需要多主體的緊密協(xié)同和配合，形成“有組織的政策企業(yè)家” ［36］。因此，合作便成為創(chuàng)新中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。良好的合作可以保障創(chuàng)新各階段的順利銜接，同時也是充分利用創(chuàng)新資源的基礎。作為集體行動的創(chuàng)新合作需要以相應的組織機制和內(nèi)部關(guān)系作為支撐。一方面，縣域擁有黨政體制的動員整合功能，能夠快速打破部門和層級間隔，迅速將創(chuàng)新行動者整合到創(chuàng)新中；另一方面，縣域特有的“戰(zhàn)略性群體”則為創(chuàng)新同盟內(nèi)部構(gòu)建起信任關(guān)系，促成了創(chuàng)新同盟從強制性合作到自發(fā)性合作的轉(zhuǎn)變。

最后，縣域擁有相對豐富的政策資源，縣域創(chuàng)新同盟內(nèi)部存在靈活關(guān)系與集體合作，這些保障了縣鄉(xiāng)干部的創(chuàng)新行動的績效轉(zhuǎn)化效果。一方面，縣域位于國家與社會的接點位置，其特殊的層級帶來了其相對完整的政治、經(jīng)濟與社會資源，而縣域塑造的“戰(zhàn)略性群體”促成了基于人際信任的資源互嵌，正是在高度互嵌的完整資源結(jié)構(gòu)中，縣域創(chuàng)新才產(chǎn)生了資源利用效率優(yōu)勢；另一方面，縣域創(chuàng)新同盟在“戰(zhàn)略性群體”中催化出高度靈活和互信的合作網(wǎng)絡，在此網(wǎng)絡中，推動創(chuàng)新的縣鄉(xiāng)干部緊密溝通和合作，以“群策群力”保證了創(chuàng)新行動強大的調(diào)適性，進而克服縣域創(chuàng)新過程中創(chuàng)新方案與創(chuàng)新環(huán)境的持續(xù)張力。

圖3縣域創(chuàng)新的成功機制綜上，正是由于縣域本身是一個獨特的場域，其獨特的結(jié)構(gòu)位置、內(nèi)部網(wǎng)絡關(guān)系以及具有整體性和獨特性的資源塑造了縣域創(chuàng)新行動者同盟，在其推動下，縣域創(chuàng)新才得以持續(xù)涌現(xiàn)，并且往往能夠獲得較高的創(chuàng)新績效。如圖3所示，縣域內(nèi)部生成了激發(fā)縣鄉(xiāng)干部成為創(chuàng)新行動者的動力生成機制，推動創(chuàng)新行動者結(jié)成創(chuàng)新同盟的合作生產(chǎn)機制，以及保障創(chuàng)新行動者同盟高效行動、靈活應對創(chuàng)新挑戰(zhàn)的效果保障機制，以上三種縣域特殊機制正是縣域創(chuàng)新得以成功的發(fā)生機制。

與已有的“結(jié)構(gòu)—功能”“資源—能力”“環(huán)境—行動者”視角相比，本文從縣域本身出發(fā)，試圖建構(gòu)對于縣域創(chuàng)新何以成功的中觀解釋，突破了將縣域結(jié)構(gòu)、資源以及行動者割裂的分析，將作為結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡和資源總合的縣域與作為關(guān)鍵行動者的縣鄉(xiāng)干部結(jié)合起來，提出正是縣域的特殊性塑造出了積極創(chuàng)新的縣域創(chuàng)新行動者同盟，并保障縣域創(chuàng)新行動同盟的高效行動，進而促成了縣域創(chuàng)新的普遍成功。但需要注意的是，本文的案例為縣域“一把手”推動的自上而下創(chuàng)新，缺乏對其他層級政府創(chuàng)新的比較，同時還缺乏對于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部門領導干部推動的縣域創(chuàng)新的探討。這就需要我們進行類型學的進一步比較，繼而清晰定位縣域創(chuàng)新的特殊之處以及修正“場域—行動者”的解釋路徑。

注釋：

①縣域政府是一個整體性的廣義概念，包括縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨組織以及政府組織。

②本文將縣級領導干部、部門領導干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的集體統(tǒng)一稱呼為“縣鄉(xiāng)干部”。其中，領導干部是指某一層級具有決策權(quán)的領導，一般指領導班子成員。受現(xiàn)行制度環(huán)境影響，政府外部人員難以介入政府內(nèi)部的運作過程，因此，本文將縣域內(nèi)部的關(guān)鍵行動者視作為縣鄉(xiāng)干部。

③為保護受訪者隱私，本文所提及的人名和地名均為化名。

④華書記曾在C市三個主要職能部門和兩個中心城區(qū)擔任過主要領導，于2018年6月中旬調(diào)任A縣并擔任縣委書記。

⑤“對賭協(xié)議”中，A縣保證在2-3年見到項目成效，并幫助旅途集團開拓西南地區(qū)業(yè)務。

⑥2019年2月傳出旅途集團羅總將要卸任的消息。對于落戶A縣的旅途分公司和A縣政府而言，羅總的卸任給項目的持續(xù)性帶來了不可預知的風險。

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［責任編輯：賈雙躍］

Why Is County-Level Innovation Successful？ An Interpretive?Framework Based on “Domain-Actors”

—Taking the “Collective Homestay” in County A as an Example?Tang Yinbin1， Zhang Chengwen2

（1.Sun Yat-sen University， Guangzhou Guangdong 510275；2.Sichuan University， Chengdu Sichuan 610041）

Abstract：Local government innovation is hard， and successful innovation is not evenly distributed at every government level. Previous studies have shown that the quantity and quality of county-level innovation are much higher than those of other levels. Why can county-level innovation succeed？ Existing research has not provided an answer. Based on “domian-actor” framework， this article can examine how counties， as special domain， shape the innovative behavior patterns of innovative actors， thereby promoting the mechanisms of innovation success. Through the analysis of the case of “collective homestay” in County A of a certain province in Southwest China， it is found that the county has successfully produced county-level innovation through three mechanisms. Firstly， the power generation mechanism， where the unique structure and group characteristics of the county-level activate individual innovation motivation. The second is the cooperative production mechanism， where the county-level integrated system and strategic group characteristics drive collective action in innovation. The third is the effectiveness guarantee mechanism， which integrates integrated county resources and flexible actions of flat innovation alliances， ensuring that innovation actions can be transformed into innovation performance.

Key words：county-level innovation， local government innovation， county and township cadres， strategic group