劉慧 馬亮

摘 要：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下環(huán)境司法范式面臨轉(zhuǎn)型，其中環(huán)境行政公益訴訟制度理應(yīng)發(fā)揮其預(yù)防性功能。當(dāng)前預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟面臨著損害救濟(jì)理念根深蒂固、法律屬性不明晰、法律適用規(guī)則存有疏漏等困境。有必要從理論驅(qū)動(dòng)分析，準(zhǔn)確將預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟定位于執(zhí)法監(jiān)督之訴，并就關(guān)聯(lián)法律制度的適配關(guān)系作出妥當(dāng)?shù)恼{(diào)和。進(jìn)而從訴權(quán)主體、訴之范圍、訴前程序、起訴要件、舉證責(zé)任等方面統(tǒng)籌優(yōu)化預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的核心制度規(guī)則。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則 國(guó)家環(huán)保義務(wù) 環(huán)境公益訴訟 執(zhí)法監(jiān)督之訟 完善路徑

黨的二十大報(bào)告明確要求“完善公益訴訟制度”。在環(huán)境法治預(yù)防主義范式轉(zhuǎn)型的背景下，體現(xiàn)司法能動(dòng)主義的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟業(yè)已成為我國(guó)環(huán)境法的重要命題。然而在現(xiàn)代公共治理任務(wù)愈發(fā)繁重的情境下，即便行政機(jī)關(guān)具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)勢(shì)地位，仍無(wú)法確保行政執(zhí)法效能完美無(wú)瑕。有鑒于此，完善預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟對(duì)督促政府規(guī)范有效執(zhí)法以應(yīng)對(duì)潛在的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。但當(dāng)前預(yù)防性環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)理論支撐薄弱、制度定位不清且“單邊先行”等失衡態(tài)勢(shì)。因此，有必要從預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟之困局出發(fā)，厘定訴訟屬性，并提出具體的制度進(jìn)路，以期完善我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度體系。

一、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟之適用困局

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有高度的不確定性、復(fù)雜性等特征，對(duì)以確定性損害結(jié)果為前提的傳統(tǒng)環(huán)境司法機(jī)理帶來諸多挑戰(zhàn)。如何有效回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視閾下我國(guó)環(huán)境司法范式的轉(zhuǎn)變，勢(shì)必首要解析當(dāng)下預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟面臨的適用困局。

（一）根深蒂固的損害救濟(jì)理念

我國(guó)以《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》為代表的30多部環(huán)境法律中絕大多數(shù)已經(jīng)明確了“預(yù)防為主”的價(jià)值導(dǎo)向，但“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”多停留在理念層面，預(yù)防的范圍限于“危險(xiǎn)防止”，并未就如何預(yù)防、預(yù)防何種風(fēng)險(xiǎn)/危險(xiǎn)作出細(xì)致規(guī)定。這與預(yù)防對(duì)象的模糊性、不確定性具有一定的關(guān)聯(lián)。在實(shí)質(zhì)意義上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念下，保護(hù)環(huán)境和健康不是等到危害結(jié)果發(fā)生，而是在不確定損害是否會(huì)或者將要發(fā)生時(shí)，就預(yù)先采取預(yù)防措施。［1］但由于環(huán)境法治中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防貫徹不夠協(xié)調(diào)和徹底，實(shí)踐中環(huán)境行政公益訴訟遲遲未能涵蓋預(yù)防性司法之面向。可以說，根深蒂固的傳統(tǒng)事后損害救濟(jì)理念是預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟難以付諸實(shí)踐的首要成因。

（二）模糊不清的訴訟法律屬性

當(dāng)前學(xué)界對(duì)是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置該項(xiàng)訴訟存有疑惑，主要?dú)w咎于其法律屬性和功能定位不明朗，對(duì)司法權(quán)是否干預(yù)行政權(quán)存有隱憂。例如，國(guó)外就有學(xué)者對(duì)荷蘭“Urgenda案”的裁決表達(dá)了反對(duì)意見，認(rèn)為司法機(jī)構(gòu)僭越了權(quán)力界限。［2］此外，法律法規(guī)和密集出臺(tái)的司法解釋并未對(duì)關(guān)聯(lián)機(jī)制之銜接作出規(guī)定。然而，區(qū)分預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟與關(guān)聯(lián)法律制度之適用關(guān)系，并對(duì)適用順位及銜接規(guī)則作出解釋是該項(xiàng)訴訟順利實(shí)施之保障。簡(jiǎn)言之，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的順利實(shí)施亟需明晰兩個(gè)關(guān)鍵議題：一是為緩和法律與政治之間的張力需厘清該項(xiàng)訴訟的功能和法律屬性；二是就理順該項(xiàng)訴訟與其他環(huán)境公益救濟(jì)法律制度的適配關(guān)系作出妥當(dāng)?shù)恼{(diào)和。

（三）存有疏漏的法律適用規(guī)則

實(shí)證考察發(fā)現(xiàn)，僅少許行政公益典型案件體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的思路與特征，如“防城港紅樹林保護(hù)案”“萬(wàn)峰湖專案”“吉林飲用水保護(hù)案”等。然而，這些極具研究?jī)r(jià)值的案件明顯仍難以掙脫當(dāng)前于法無(wú)據(jù)的困境。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟并無(wú)明確的法律依據(jù)，實(shí)證法的缺失直接阻礙了以抵御生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)的行政公益訴訟案件的推進(jìn)。申言之，法律規(guī)范的保守和適用規(guī)則的遺漏、核心機(jī)制的空白及相鄰法律制度間銜接規(guī)則的失調(diào)和錯(cuò)亂共同造就了當(dāng)前預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐現(xiàn)狀。

二、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟之制度解析

為進(jìn)一步識(shí)別預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)，可從理論驅(qū)動(dòng)、屬性厘定、制度辨析三個(gè)維度對(duì)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度進(jìn)行解析。

（一）理論驅(qū)動(dòng)：國(guó)家義務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

隨著“環(huán)境國(guó)”新形態(tài)的應(yīng)運(yùn)而生，政府環(huán)境治理有了強(qiáng)勁的理論基礎(chǔ)。2018年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》中的“生態(tài)文明”“美麗中國(guó)”概念和其他憲法關(guān)聯(lián)條款共同表達(dá)了國(guó)家環(huán)保義務(wù)，因此，政府承擔(dān)著積極維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益的職責(zé)和義務(wù)。從環(huán)境損害產(chǎn)生的時(shí)間階段來看，國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)可以分為現(xiàn)狀保持義務(wù)、危險(xiǎn)防御義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)。［3］對(duì)這些理論進(jìn)行比較和分析可知，大多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家環(huán)保義務(wù)應(yīng)包含風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)。“國(guó)家義務(wù)的實(shí)現(xiàn)有賴于國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行”［4］，因此國(guó)家的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)應(yīng)貫穿環(huán)境立法、執(zhí)法和司法的各階段和全過程。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境法律救濟(jì)體系中所規(guī)定的“預(yù)防為主”“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”“風(fēng)險(xiǎn)防控”等主要是指損害預(yù)防義務(wù)，在履行損害預(yù)防義務(wù)時(shí)一般已經(jīng)對(duì)環(huán)境損害/危險(xiǎn)的因果關(guān)系有了相當(dāng)程度的認(rèn)識(shí)，而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的認(rèn)定仍受困于科學(xué)技術(shù)上的不確定性，在此背景下，面對(duì)科學(xué)技術(shù)上不確定的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家（包括立法、執(zhí)法和司法三個(gè)子系統(tǒng)）只能成為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)的“準(zhǔn)責(zé)任人”，利用其他主體所不具備的優(yōu)勢(shì)承擔(dān)起國(guó)家的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)。

事實(shí)上，無(wú)論是國(guó)際法還是國(guó)內(nèi)法，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則早已演變?yōu)榄h(huán)境法治的基本原則。這一原則在2014年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)得到體現(xiàn)，也得到了中國(guó)環(huán)境法學(xué)界的認(rèn)可，由此可見，從后果控制到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的轉(zhuǎn)變是中國(guó)環(huán)境法治轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要標(biāo)志。［5］隨著國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變，為了增進(jìn)生態(tài)環(huán)境公共福祉并應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，一國(guó)可通過立法、行政和司法等措施履行國(guó)家環(huán)保義務(wù)。在具有環(huán)境損害可能性時(shí)，即使在沒有明確的科學(xué)證據(jù)來對(duì)因果關(guān)系作出精準(zhǔn)證明的前提下也應(yīng)采取適當(dāng)?shù)拇胧?。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境司法領(lǐng)域的重要體現(xiàn)之一，是從司法方面對(duì)可能產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)“防患于未然”的訴訟活動(dòng)。在環(huán)境司法的語(yǔ)境下，國(guó)家環(huán)保義務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則驅(qū)動(dòng)的司法能動(dòng)主義為訴訟介入具有高度不確定性的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提供了法理可能。

（二）應(yīng)然屬性：監(jiān)督執(zhí)法之訴

從性質(zhì)和功能上來看，行政權(quán)是危險(xiǎn)防止的最優(yōu)選項(xiàng)。但行政執(zhí)法并不總是積極有效的，政府及其部門時(shí)常陷入疲軟無(wú)力的僵局。如有學(xué)者所言，環(huán)境案件中“一定存在著某個(gè)負(fù)有行政管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)”［6］。我國(guó)憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和矯正功能絕非越位，而是其職責(zé)所在。由此可見，檢察機(jī)關(guān)可以起訴違法行使職權(quán)或怠于行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，通過外部監(jiān)督力量的介入及時(shí)矯正行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政行為，以遏制環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生、維護(hù)環(huán)境公共利益。因此，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟理應(yīng)歸屬為矯正政府環(huán)境行政行為的監(jiān)督執(zhí)法之訴。此外，從主體資格來看，社會(huì)公眾亦有監(jiān)督權(quán)之基礎(chǔ)。如美國(guó)環(huán)境法治實(shí)踐中的公民訴訟制度和德國(guó)的行政公益訴訟制度亦如此。拉美地區(qū)的《埃斯卡蘇協(xié)定》［7］和歐洲的《奧胡斯公約》也有類似規(guī)定。總之，通過法律監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)等有權(quán)就行政機(jī)關(guān)的違法行為或者不作為提起監(jiān)督執(zhí)法之訴。

（三）制度辨析：相鄰制度之銜接

1.與環(huán)境行政執(zhí)法之辨析。對(duì)二者之辨析應(yīng)回歸至行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的一般原理中進(jìn)行分析，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是司法權(quán)之體現(xiàn)，與行政執(zhí)法并不是對(duì)立關(guān)系，而是目標(biāo)一致、相互協(xié)作的互補(bǔ)關(guān)系。從權(quán)力屬性上來講，行政權(quán)本質(zhì)上是管理權(quán)，司法權(quán)是判斷權(quán)和裁決權(quán)。尤其在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，行政權(quán)具有預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之優(yōu)勢(shì)，理應(yīng)在環(huán)境治理中“沖鋒在前”，司法權(quán)應(yīng)尊重行政判斷。當(dāng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)沒有得到及時(shí)遏制時(shí)應(yīng)啟動(dòng)司法權(quán)，亦能對(duì)行政權(quán)起監(jiān)督作用，能夠有效彌補(bǔ)“公體執(zhí)行的空白或軟弱”的現(xiàn)象。［8］在具體的銜接時(shí)，既要堅(jiān)持行政執(zhí)法優(yōu)先、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟作為補(bǔ)充的基本原則，也要實(shí)現(xiàn)二者的優(yōu)勢(shì)合作，優(yōu)化訴前程序的適用。訴前程序是指訴訟主體通過訴訟手段尋求救濟(jì)的前提是優(yōu)先利用內(nèi)部程序或行政救濟(jì)，救濟(jì)無(wú)果時(shí)才可采用司法程序。［9］

2.與預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟之辨析。兩者之適用關(guān)系無(wú)法脫離環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟之關(guān)系，它們是環(huán)境公益訴訟制度下衍生的并行制度，具有一定的“同源性”，但環(huán)境民事公益訴訟側(cè)重于對(duì)企業(yè)等環(huán)境違法主體的監(jiān)督和生態(tài)損害的預(yù)防、救濟(jì)與賠償，而環(huán)境行政公益訴訟側(cè)重對(duì)環(huán)境行政監(jiān)管等部門的監(jiān)督，使其能夠積極、合法地行使職權(quán)，維護(hù)環(huán)境公共利益。相比之下，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟重心在于通過矯正行政權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公共利益的維護(hù)，通過監(jiān)督政府執(zhí)法來間接實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的保護(hù)。［10］筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“分工協(xié)作、行政優(yōu)先”的基本原則構(gòu)建全面、均衡的公益訴訟體系。

三、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟之完善進(jìn)路

基于訴訟法之核心要義——訴權(quán)和訴之利益，應(yīng)從訴權(quán)主體、訴之范圍、訴前程序、起訴要件、舉證責(zé)任等維度優(yōu)化預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟之核心規(guī)范，從而完善預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的制度體系。

（一）拓展訴權(quán)主體

作為環(huán)境法領(lǐng)域極具道德權(quán)威的價(jià)值觀，多元共治回答了緣何預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟需要拓展社會(huì)公眾參與環(huán)境治理的路徑?；诙嘣仓蔚睦砟?，應(yīng)當(dāng)拓展預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的訴權(quán)主體。政府、企業(yè)、第三方主體的權(quán)利（力）和義務(wù)配置形成了良性的監(jiān)督與管制互動(dòng)時(shí)，環(huán)境法治才能趨于平衡狀態(tài)。［11］因此，引入第三方社會(huì)組織作為訴權(quán)主體十分必要。首先，第三方主體范圍廣泛、人員眾多，尤其是我國(guó)地廣人多、案件來源多樣，需要更多主體的介入以形成協(xié)作式、開放式的環(huán)境共治格局。其次，第三方主體提起訴訟契合了環(huán)境公共利益的主體不特定性、公共性、非排他性、普惠性等特征。最后，第三方主體提起訴訟能夠完善政府與社會(huì)公眾之間的監(jiān)督關(guān)系，拓寬公眾督政的渠道，延伸公眾參與的范圍，最終形成“行政力量為第一線、司法力量為第二線、社會(huì)公眾全程參與監(jiān)督的環(huán)境公益保護(hù)模式”［12］。

（二）拓寬訴之范圍

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第25條規(guī)定了可在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域提起行政公益訴訟案件。在適用的具體情形上，筆者按照違法行政行為作出的時(shí)間順序?qū)⑵浞譃槿齻€(gè)階段，即違法行政行為處于商討階段尚未作出、違法行政行為已經(jīng)作出但實(shí)際損害結(jié)果尚未出現(xiàn)、違法行政行為已經(jīng)作出且損害結(jié)果已經(jīng)出現(xiàn)。針對(duì)第三階段，法律已明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟。由于生態(tài)環(huán)境具有易損性、脆弱性等特征，加之環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，針對(duì)具有產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的行政行為也應(yīng)納入行政公益訴訟的適用范圍，應(yīng)從制度層面授權(quán)檢察機(jī)關(guān)和第三方主體就前兩個(gè)階段的行政行為及行政機(jī)關(guān)不作為的情形提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟。

（三）重視訴前程序

關(guān)于該項(xiàng)制度的訴前程序，理論界和實(shí)務(wù)界基本持一致觀點(diǎn)，均認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)訴前程序的塑造和優(yōu)化適用，矯正“過度的司法能動(dòng)主義”。應(yīng)保證訴前程序方式的多樣性，除檢察建議外，聯(lián)席會(huì)議、專家研討會(huì)、座談會(huì)等磋商方式亦可實(shí)現(xiàn)靈活適用訴前程序的目的。例如，廣西壯族自治區(qū)防城港市人民檢察院在得知紅樹林面臨死亡危險(xiǎn)時(shí)立即啟動(dòng)磋商程序，并與廣西海洋研究院、紅樹林研究中心召開專家座談會(huì)探索紅樹林的長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制，將專家意見及時(shí)通報(bào)有關(guān)行政機(jī)關(guān)。此案較好地運(yùn)用了行政公益訴訟的訴前磋商程序，節(jié)約了司法資源，有效地規(guī)避了紅樹林所面臨的死亡風(fēng)險(xiǎn)。

（四）完善起訴要件

預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的提起不僅要滿足環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的高度蓋然性，還應(yīng)滿足行為發(fā)生后損害結(jié)果的不可逆轉(zhuǎn)性等條件。在認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)需要通過專業(yè)的論證過程，例如召開專家論證會(huì)、邀請(qǐng)受影響主體參與座談會(huì)并積極向有關(guān)部門尋求意見等。除此之外，行政機(jī)關(guān)違反法律法規(guī)和行政規(guī)章的義務(wù)或不作為，且將造成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也是預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟啟動(dòng)之必要條件。行政行為尚未作出，但具有“實(shí)際影響必然發(fā)生”［13］的情形，則具有啟動(dòng)之必要。

（五）平衡舉證責(zé)任

為了平衡兩造雙方的舉證負(fù)擔(dān)和訴訟結(jié)構(gòu)，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)以因果關(guān)系推定為舉證分配規(guī)則。原告和公益訴訟起訴人等主體需要提供初步材料證明危險(xiǎn)/風(fēng)險(xiǎn)存在的蓋然性，被告需要對(duì)其行為不會(huì)造成危險(xiǎn)/風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生提供證據(jù)。具體來講，在給付之訴即針對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為的案件、確認(rèn)行政法律行為違法的案件和確認(rèn)行政行為無(wú)效的案件中，原告及公益訴訟起訴人等需要承擔(dān)初步證明責(zé)任，被告則需要就其行為不會(huì)造成生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)高度蓋然性的排除責(zé)任；在確認(rèn)行政事實(shí)行為違法的案件中，原告及公益訴訟起訴人等需要承擔(dān)“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的證明責(zé)任，被告承擔(dān)排除危險(xiǎn)發(fā)生的證明責(zé)任。