DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2024.03.008

作者簡(jiǎn)介：楊林，重慶大學(xué)馬克思主義學(xué)院，副教授，博士研究生。

通訊作者：袁文全，重慶大學(xué)法學(xué)院，教授，博士生導(dǎo)師。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的法治保障研究”（22BFX120），項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：袁文全。

摘" 要：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)定、喪失及身份喪失后的權(quán)益保留，關(guān)系到農(nóng)村居民的切身利益，科學(xué)的制度設(shè)計(jì)是引導(dǎo)鄉(xiāng)村善治、助推共同富裕、實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的保障?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案二次審議稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案二次審議稿》）關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的定義及認(rèn)定應(yīng)以戶(hù)籍為基礎(chǔ)，但不宜強(qiáng)制要求成員的基本生活保障需以成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)提供，也不應(yīng)把二者之間形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作為成員身份定義的必要條件。喪失成員身份的規(guī)定中，可以用“戶(hù)籍＋財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利”的類(lèi)型劃分方式，把公務(wù)員、事業(yè)編制人員等群體排除在組織成員之外。對(duì)于務(wù)工、經(jīng)商、服役、就學(xué)等原因“暫時(shí)離開(kāi)”的成員，其土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等核心財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保留時(shí)間不宜一概而論，可根據(jù)權(quán)益性質(zhì)確定合理的保留期限。《草案二次審議稿》可通過(guò)細(xì)化、完善涉及成員身份的相關(guān)規(guī)定，保護(hù)農(nóng)村居民合法權(quán)益，提升農(nóng)村居民參與自我管理的積極性，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：中國(guó)式現(xiàn)代化；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；身份認(rèn)定規(guī)則；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法；鄉(xiāng)村治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D632；D923

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-9841（2024）03-0096-11

一、問(wèn)題的提出

“以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”是中國(guó)共產(chǎn)黨的中心任務(wù)，將“人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”納入我國(guó)2035年發(fā)展的總體目標(biāo)［1］。實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一，但“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”［2］。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的應(yīng)然目標(biāo)，也是未來(lái)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的實(shí)然理想狀態(tài)，鄉(xiāng)村“三治”融合發(fā)展是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的必由之路?；谏鲜鲞壿嬳樞虻难葸M(jìn)，可展示出鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中村民參與的主動(dòng)性和積極性的決定作用。由此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份規(guī)則的重要性得以凸顯，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定直接關(guān)系到當(dāng)事人能否享有土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)、被征收征用土地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)等核心財(cái)產(chǎn)權(quán)益，關(guān)涉農(nóng)民切身利益，是鄉(xiāng)村治理“三治融合”框架下自治、法治的基礎(chǔ)內(nèi)容。“身份認(rèn)定規(guī)則—獲取身份—享有權(quán)益—參與治理”四者之間的內(nèi)在聯(lián)動(dòng)邏輯關(guān)系明顯環(huán)環(huán)相扣：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定規(guī)則決定農(nóng)業(yè)從業(yè)人員是否具有成員身份，獲得和保有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份才能獲取基于身份享有的上述各種身份權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，而獲取權(quán)益的期待和實(shí)現(xiàn)則是調(diào)動(dòng)成員參與鄉(xiāng)村自治、提高鄉(xiāng)村治理能力和治理水平的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力。因此，成員身份的認(rèn)定規(guī)則不但是鄉(xiāng)村治理法制化現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，還是全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前提，也和國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)共同富裕緊密契合。

然而，鄉(xiāng)村治理法治化目前還存在著一定程度的“規(guī)則”缺失或“現(xiàn)代法缺失”［3］。《草案二次審議稿》的公布及未來(lái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的正式頒布，將從頂層制度設(shè)計(jì)上徹底解決上述問(wèn)題，指引農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革及鄉(xiāng)村治理法治化的推進(jìn)，但關(guān)于《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定規(guī)則的討論及建議頗多，《草案二次審議稿》未對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員定義及身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)起到定分止?fàn)?、統(tǒng)一指引的作用。成員身份的認(rèn)定問(wèn)題是基層治理、司法實(shí)踐和理論界研討所面臨的一個(gè)難題，學(xué)界就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)一直未形成有說(shuō)服力的通說(shuō)［4］。秦靜云認(rèn)為農(nóng)村集體成員身份認(rèn)定需要堅(jiān)持確保原有入社人員及其衍生人口的農(nóng)村集體成員身份底線(xiàn)，授權(quán)農(nóng)村集體成員決定其他類(lèi)型人員是否獲得農(nóng)村集體成員身份［5］。肖新喜更看重成員身份的社會(huì)保障性質(zhì)，主張將強(qiáng)制性的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)與任意性集體接收標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，以此規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)［6］。吳昭軍建議在成員身份確認(rèn)中引入動(dòng)態(tài)系統(tǒng)論，列舉影響成員身份確認(rèn)的因素，按照重要性進(jìn)行排序，認(rèn)為戶(hù)籍不宜成為當(dāng)下乃至未來(lái)認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主要標(biāo)準(zhǔn)，只能作為血緣關(guān)系、地緣關(guān)系、婚姻關(guān)系之后的后順位考慮因素［7］。宋春龍呼吁成員資格界定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)宜采用形式標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的形式，即在認(rèn)定成員資格時(shí)將常住戶(hù)籍作為形式要件，將生活關(guān)聯(lián)度、是否盡義務(wù)等作為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)［8］。就司法實(shí)務(wù)而言，因法律未對(duì)集體成員資格的概念及其如何判定進(jìn)行綜合全面的規(guī)定，給當(dāng)前人民法院處理此類(lèi)糾紛帶來(lái)了巨大困惑，各地法院針對(duì)此類(lèi)案件在審判實(shí)務(wù)中的處理方式和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一［9］，或使司法裁判缺少法律依據(jù)，對(duì)司法裁判工作造成極大障礙［10］。河北高院在一些判決中認(rèn)為，戶(hù)籍是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的基礎(chǔ)，當(dāng)事人具有所在集體經(jīng)濟(jì)組織的戶(hù)籍，應(yīng)依法取得該集體組織成員資格；遼寧一些法院在判決中以實(shí)際生活生產(chǎn)地為確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的主要標(biāo)準(zhǔn)；四川部分法院裁判認(rèn)為，確定是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，關(guān)鍵在于當(dāng)事人是否享有該集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)資料及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。上述情況代表了當(dāng)下對(duì)身份認(rèn)定規(guī)則研究的主流方向，即幾乎都是以法學(xué)抑或法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度為出發(fā)點(diǎn)，以身份認(rèn)定規(guī)則對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的影響為歸依，極少?gòu)泥l(xiāng)村治理角度出發(fā)闡明身份認(rèn)定規(guī)則對(duì)鄉(xiāng)村治理能力和治理水平法治化現(xiàn)代化的作用和影響，使鄉(xiāng)村治理多重學(xué)科的闡釋邏輯有所缺失。此外，各地司法實(shí)務(wù)中對(duì)相關(guān)涉訟案由的不同裁判，對(duì)鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的穩(wěn)定和諧也造成了一定影響。

本文旨在通過(guò)梳理當(dāng)下各地具有代表性的實(shí)務(wù)操作，進(jìn)而剖析《草案二次審議稿》中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員定義及身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的缺憾，試圖證明《草案二次審議稿》定義要求成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不可能全面實(shí)現(xiàn)，成員以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障的規(guī)定也有其非必要性，同時(shí)對(duì)成員身份喪失標(biāo)準(zhǔn)、部分成員身份喪失后保留其財(cái)產(chǎn)權(quán)益的規(guī)定展開(kāi)探討，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法提供參考與建議，其最終目的是期許在頂層法律制度的指引下，規(guī)范鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，以完善法治提高鄉(xiāng)村自治能力，并以此能力投射農(nóng)村德治領(lǐng)域，提高村民經(jīng)營(yíng)管理、民主決策、公益活動(dòng)、社會(huì)服務(wù)的積極性，助推中國(guó)式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，“要完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，讓農(nóng)村既充滿(mǎn)活力又穩(wěn)定有序”［11］。

二、地方制度中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定的類(lèi)型化標(biāo)準(zhǔn)

及《草案二次審議稿》存在的不足

過(guò)去數(shù)十年來(lái)，在無(wú)頂層法律規(guī)范指引的情況下，各地出臺(tái)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及指導(dǎo)性文件對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定辦法可謂多樣復(fù)雜、標(biāo)準(zhǔn)各異，甚至一地一策，地相鄰而法不同。具體而言，目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定，主要有單一戶(hù)籍標(biāo)準(zhǔn)、戶(hù)籍與年齡混合、戶(hù)籍與特定義務(wù)或特定身份相混合為標(biāo)準(zhǔn)等四種情況。

單一戶(hù)籍標(biāo)準(zhǔn)，即基本以戶(hù)籍作為確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的唯一標(biāo)準(zhǔn)，例如《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第八條規(guī)定：“符合下列條件之一的人員，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員：（一）農(nóng)村土地二輪承包時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，且戶(hù)口一直在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在村的；（二）父母雙方或者一方為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且戶(hù)口一直在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在村的；（三）因合法的婚姻、收養(yǎng)關(guān)系，戶(hù)口遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織所在村的；（四）根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策，戶(hù)口遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織所在村的?！蓖ㄟ^(guò)梳理我國(guó)農(nóng)民身份與擁有土地權(quán)利的歷史邏輯關(guān)系，會(huì)得出單一戶(hù)籍標(biāo)準(zhǔn)極具合理性的結(jié)論，但把戶(hù)籍作為確定集體成員身份單一標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，應(yīng)輔以規(guī)定激勵(lì)成員為組織盡到力所能及義務(wù)的措施，以及失去戶(hù)籍或身份后部分財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保留辦法等細(xì)則，以此完善標(biāo)準(zhǔn)。

戶(hù)籍與年齡混合，即以擁有當(dāng)?shù)貞?hù)籍且年齡達(dá)到一定條件作為確定成員身份的標(biāo)準(zhǔn)，例如《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》第十五條規(guī)定：“凡戶(hù)籍在經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社范圍內(nèi)，年滿(mǎn)16周歲的農(nóng)民，均為其戶(hù)籍所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社員?！边@里的“戶(hù)籍+年齡”方式略顯疏漏，弊端明顯，很可能會(huì)導(dǎo)致利益驅(qū)動(dòng)下的富裕集體經(jīng)濟(jì)組織的人口膨脹［12］，也將未滿(mǎn)年齡要求的戶(hù)籍人員排除在外，剝奪其權(quán)益，實(shí)屬不公。

戶(hù)籍與特定義務(wù)混合，即以擁有當(dāng)?shù)貞?hù)籍且履行法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的義務(wù)作為標(biāo)準(zhǔn)，例如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第十五條：“原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的成員，戶(hù)口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員?！边@里的“戶(hù)籍+特定義務(wù)”方式給無(wú)法履行義務(wù)的老弱病殘及離鄉(xiāng)打工、經(jīng)商人員造成了獲得身份享受權(quán)益的困難，也有欠妥之處。

戶(hù)籍與特定身份相混合，即類(lèi)型化分類(lèi)社員種類(lèi)，不符合所列類(lèi)型之一的人員即不屬于村經(jīng)濟(jì)合作社社員，例如《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第十七條規(guī)定：“戶(hù)籍在本村，符合下列條件之一，且遵守村經(jīng)濟(jì)合作社章程的農(nóng)村居民，為本村經(jīng)濟(jì)合作社社員：（一）開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制時(shí)原生產(chǎn)大隊(duì)成員；（二）父母雙方或者一方為本村經(jīng)濟(jì)合作社社員的；（三）與本社社員有合法婚姻關(guān)系落戶(hù)的；（四）因社員依法收養(yǎng)落戶(hù)的；（五）政策性移民落戶(hù)的。”此處“戶(hù)籍+特定身份”方式主要針對(duì)歷史成員或社員的確認(rèn)，而對(duì)嗣后繼受身份的規(guī)定中的某些條款反而弱化了對(duì)戶(hù)籍落地的要求。四川、黑龍江等地在省級(jí)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》中沒(méi)有具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，兩省都是在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》中確定大致原則后讓縣級(jí)人民政府制定本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)具體程序、標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)，以致下屬各市縣呈現(xiàn)更為多樣的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

2022年12月，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》首次亮相并公開(kāi)征求意見(jiàn)，其中有關(guān)成員身份定義及確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)因關(guān)乎農(nóng)民切身利益而尤為醒目?！恫莅浮访鞔_了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的定義、確認(rèn)、加入、退出，以及確認(rèn)成員爭(zhēng)議的救濟(jì)程序，總結(jié)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)了長(zhǎng)期以來(lái)的立法空白。全國(guó)人大關(guān)于《草案》的說(shuō)明中認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的制定對(duì)于鞏固完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，對(duì)于維護(hù)好廣大農(nóng)民群眾根本利益、實(shí)現(xiàn)共同富裕等具有重要意義，是鄉(xiāng)村治理能力和治理水平現(xiàn)代化中最為堅(jiān)實(shí)重要的頂層制度設(shè)計(jì)，是法治化鄉(xiāng)村治理的首要參照?！恫莅浮芳啊恫莅付螌徸h稿》在成員的定義、確認(rèn)、退出規(guī)定中，雖參考了司法實(shí)踐和地方立法，但對(duì)于前文所列的紛繁多樣、多元復(fù)合的成員身份確認(rèn)方法并無(wú)提煉統(tǒng)一、去弊留優(yōu)的清晰指向，反而表現(xiàn)出對(duì)各地治理實(shí)務(wù)產(chǎn)生明顯路徑依賴(lài)的特征，此種路徑依賴(lài)并沒(méi)有妥適考慮到地方立法及基層治理對(duì)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》供給權(quán)威法律資源的渴望，以及該法優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人獨(dú)特地位的任務(wù)，從而導(dǎo)致“急用先立，宜粗不宜細(xì)”的制度設(shè)計(jì)理念與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)、制度供給對(duì)實(shí)務(wù)執(zhí)行指引效果較差、實(shí)用主義功能較弱等問(wèn)題。地方和農(nóng)村基層如果在基于《草案二次審議稿》框架下自主決定成員的定義、確認(rèn)、退出規(guī)定，勢(shì)必延續(xù)當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)各異、復(fù)雜多樣的局面，使未來(lái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》“更符合實(shí)際”“更便于實(shí)施”及定分止?fàn)幍姆尚Ч麩o(wú)法完全顯現(xiàn)，從而無(wú)法突出法治化鄉(xiāng)村治理所帶來(lái)的對(duì)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定局面的推動(dòng)作用，故而對(duì)原則性存瑕、靈活性過(guò)強(qiáng)的《草案二次審議稿》相關(guān)內(nèi)容還有較大的討論空間。

三、對(duì)《草案二次審議稿》中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員定義的解釋分析

《草案二次審議稿》關(guān)于組織成員的定義應(yīng)成為相關(guān)問(wèn)題的難題之解，決定地方立法及治理實(shí)務(wù)的演繹方向，農(nóng)民對(duì)土地的必然依附及戶(hù)籍與身份的深度綁定，是確定我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員定義及身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的歷史邏輯基礎(chǔ)。對(duì)具有強(qiáng)烈身份屬性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所派生的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的給予，以及解釋此領(lǐng)域的特別法人成員權(quán)制度及成員權(quán)利保護(hù)，都應(yīng)以上述歷史邏輯為基礎(chǔ)。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員定義一定要回望歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)，公平公正、易于操作，呈現(xiàn)科學(xué)的法理和清晰的指向來(lái)對(duì)成員之定義及權(quán)利進(jìn)行公示。

（一）以戶(hù)籍為基礎(chǔ)認(rèn)定成員身份的合法性

隨著城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興及共同富裕戰(zhàn)略的推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織帶給成員的財(cái)產(chǎn)收益日益突出，成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是決定所涉人員能否以特定身份在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)享有權(quán)利承擔(dān)義務(wù)的前提和重要依據(jù)。因此，制定清晰明了、普遍認(rèn)可的成員身份認(rèn)定路徑指引，關(guān)乎農(nóng)民權(quán)益保護(hù)和農(nóng)村基層社會(huì)穩(wěn)定。2014年我國(guó)推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，試點(diǎn)區(qū)域在集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定時(shí)標(biāo)準(zhǔn)各異，但各地不同規(guī)定之中無(wú)一例外地以成員戶(hù)籍作為重要參照條件甚至是必要條件?！恫莅付螌徸h稿》第十一條把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員定義為：“戶(hù)籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障的農(nóng)村居民?！睂?duì)農(nóng)村農(nóng)民土地所有權(quán)制度變遷進(jìn)行回顧，即可得出以下結(jié)論：農(nóng)民帶地入社、帶地進(jìn)入集體成立集體經(jīng)濟(jì)組織，土地所有權(quán)屬于集體中的農(nóng)民，由集體統(tǒng)一行使所涉土地權(quán)利［13］?！睹穹ǖ洹返诙倭粭l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！痹凇睹穹ǖ洹芬郧?，集體所有權(quán)就叫集體所有權(quán)，而《民法典》將集體所有權(quán)稱(chēng)為成員集體所有權(quán)。在集體所有權(quán)之前加上“成員”兩個(gè)字，所揭示的內(nèi)涵很豐富，對(duì)下一步農(nóng)村發(fā)展具有非常重大的意義［14］。“成員”二字的冠入具有極其豐富的意涵及導(dǎo)向，有強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體中農(nóng)民主體地位不應(yīng)虛化及土地所有權(quán)屬于農(nóng)民而由集體行使之意。因此，可印證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原始取得抑或自然取得是由新中國(guó)成立前及后來(lái)的法律歷史所形成或賦予的，即原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的成員，戶(hù)籍保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的，皆為該組織成員?！恫莅付螌徸h稿》對(duì)成員定義引入戶(hù)籍前提因素的合法性、正當(dāng)性、決定性意義即在于此。由戶(hù)籍所體現(xiàn)的原始取得的成員身份具有可繼受性、相對(duì)封閉性及財(cái)產(chǎn)屬性等特點(diǎn)，成員子女如出生落戶(hù)該集體即屬于該相對(duì)封閉閉環(huán)內(nèi)成員，可繼受集體財(cái)產(chǎn)性權(quán)利等權(quán)利，以此體現(xiàn)原始成員身份的可繼受性，《草案二次審議稿》第十二條對(duì)此進(jìn)行了確認(rèn)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，法律給予其私權(quán)上意思自治的作用空間和自由。根據(jù)法律和章程規(guī)定的程序和條件，集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)有權(quán)決定某些人員從其他集體經(jīng)濟(jì)組織加入本組織。同時(shí)《草案二次審議稿》規(guī)定結(jié)婚、政策性移民等無(wú)特殊情況應(yīng)必然確認(rèn)為成員。上述兩種新增成員的情形，無(wú)論意思自治的同意抑或法律規(guī)定的必然，皆應(yīng)以戶(hù)籍轉(zhuǎn)入為必要條件。從以戶(hù)籍為基礎(chǔ)認(rèn)定成員身份的積極意義投射到鄉(xiāng)村有效治理的角度而言，傳統(tǒng)上，我國(guó)居民的身份所屬地的認(rèn)知主要來(lái)自于戶(hù)籍，戶(hù)籍決定個(gè)體的地域所屬和身份保有，由此帶來(lái)一種“主人”“主人翁”“權(quán)利人”的主體意識(shí)認(rèn)知，基于此種認(rèn)知才能在所屬地域以特定身份參與管理、治理、決策，因此凸顯戶(hù)籍在促使村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性的首要作用。縱然戶(hù)籍制度改革實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一居民戶(hù)籍制度，不再區(qū)分城市戶(hù)口與農(nóng)業(yè)戶(hù)口，實(shí)行居民戶(hù)口制度，但各地區(qū)的教育水平、社會(huì)保障、生活環(huán)境等影響生活質(zhì)量的因素短期內(nèi)仍有較大差距，確定戶(hù)籍轉(zhuǎn)入為必要條件是防止部分村民利益“兩頭占”、維護(hù)公平和農(nóng)村基層社會(huì)穩(wěn)定的有效規(guī)定。

（二）成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的不確定性

營(yíng)利法人股東有決定公司經(jīng)營(yíng)方針、選舉和更換董事、監(jiān)事，審議批準(zhǔn)公司年度財(cái)務(wù)預(yù)決算方案，修改公司章程等權(quán)利，承擔(dān)如實(shí)出資、合法經(jīng)營(yíng)、損害賠償?shù)攘x務(wù)。非盈利法人出資人、成員、會(huì)員有管理組織、決定運(yùn)作方式等權(quán)利，承擔(dān)履約出資、遵法守紀(jì)、發(fā)展公益等義務(wù)。以上權(quán)利義務(wù)基于締約，因而較為穩(wěn)定，而締約自然人一方的權(quán)利義務(wù)、年齡已由相關(guān)法律規(guī)定，因此能形成一種建立在法律獲得性身份之上的穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。與營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人不同，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員之間在加入時(shí)不存在合同關(guān)系［15］。故相較上述兩種法人而言，普遍而穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系無(wú)法在作為特別法人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間形成。原因如下：其一，部分組織成員是由于出生繼受原因自然獲得身份，此種成員年齡分布廣泛。一方面，基于出生、收養(yǎng)等原因獲得戶(hù)籍而成為組織成員的未成年人無(wú)法對(duì)組織履行成年人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，與組織無(wú)法形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。另一方面，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的老病殘等弱勢(shì)群體，未對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織履行相應(yīng)義務(wù)是因自身?xiàng)l件所限。如果恒以秉持“是否履行村民義務(wù)”之標(biāo)準(zhǔn)作為組織成員資格判斷，那么上述人員的成員資格喪失將成為既定風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)式鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一是維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定秩序［16］，這一做法于邏輯和價(jià)值層面均屬不妥［17］，容易累積農(nóng)村基層矛盾，不利于鄉(xiāng)村善治。其二，自然獲得身份的現(xiàn)實(shí)與本人的意愿并非盡然統(tǒng)一，由此會(huì)產(chǎn)生成員對(duì)組織行使權(quán)利的消極和履行義務(wù)的懈怠。其三，實(shí)踐操作中成員與組織之間并無(wú)完整的締約約束，城鄉(xiāng)二元差別導(dǎo)致的成員外出打工、經(jīng)商現(xiàn)象突出，輔以升學(xué)、參軍等人口暫時(shí)流出使成員顯現(xiàn)流動(dòng)性大等特點(diǎn)，在無(wú)完整締約約束的情況下流出成員無(wú)行使權(quán)利和履行義務(wù)的意愿或可能。這是在城鄉(xiāng)梯次發(fā)展的時(shí)代背景和相對(duì)匱乏的鄉(xiāng)村社會(huì)資源雙重沖擊下，部分村民不得不從生計(jì)和興趣二者之間做出的抉擇，在一定意義上，其作為鄉(xiāng)村自治主體，直接或間接缺席了鄉(xiāng)村治理的政治參與活動(dòng)［18］，而在中國(guó)式現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)尊重村民的主體性地位，結(jié)合政府和基層更好地發(fā)揮“上下機(jī)制”的相互融合［19］。因此，應(yīng)以相對(duì)務(wù)實(shí)的法律規(guī)則賦予村民自治組織在成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面的自主和自由，對(duì)沖鄉(xiāng)村自治主體淡薄的參與積極性?！恫莅付螌徸h稿》第十二條之“成員確認(rèn)”中，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)可“依法確認(rèn)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，制作或者變更成員名冊(cè)”。意即在該法律的授權(quán)下給予集體組織對(duì)于身份認(rèn)定的自治自主權(quán)利，因此，《草案二次審議稿》第十一條之“成員定義”中，就不宜規(guī)定成員需“與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”，以此來(lái)限縮農(nóng)民集體的自治權(quán)能，而應(yīng)允許農(nóng)村基層根據(jù)所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、治理傳統(tǒng)、文化習(xí)俗等制定受到本區(qū)域普遍認(rèn)可的權(quán)利義務(wù)關(guān)系模式，并以此規(guī)范治理主體與集體經(jīng)濟(jì)組織以及治理主體相互之間的社會(huì)行為。此外，以未對(duì)集體履行義務(wù)為由否認(rèn)其成員資格違背比例原則，權(quán)利義務(wù)要素因違反比例原則，不應(yīng)納入成員資格要素的評(píng)價(jià)框架［20］。因此，二者之間實(shí)難形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的特別之一就是部分成員無(wú)法與組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的特別之處應(yīng)包含成員與組織之間權(quán)利義務(wù)的不穩(wěn)定性，這種不穩(wěn)定性應(yīng)在成員定義中得以寬容理解甚至給予法律認(rèn)定。應(yīng)當(dāng)正視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員構(gòu)成及行為現(xiàn)實(shí)，擴(kuò)大該特別法人特別之處的邏輯周延性，壯大組織的實(shí)用功效。

綜上，《草案二次審議稿》第十一條組織成員的定義條文中，以成員（農(nóng)村居民）需與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系為必要條件，實(shí)屬不必，缺乏可操作性。

（三）成員以成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障的非必要性

最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是指國(guó)家為保障城市居民或農(nóng)民達(dá)到最低生活水平而制定的一種社會(huì)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不同。農(nóng)村居民最低生活保障是政府針對(duì)農(nóng)村居民家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)而采取的一項(xiàng)兜底保障措施，相關(guān)概念源自我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)。而“基本生活保障”并非一種法律概念術(shù)語(yǔ)，《草案二次審議稿》關(guān)于成員定義中含“以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障的農(nóng)村居民”相關(guān)描述，應(yīng)將其中的“基本生活保障”理解為一種當(dāng)?shù)剞r(nóng)村普遍基本生活的自我滿(mǎn)足能力。厘清《草案二次審議稿》對(duì)成員定義中關(guān)于基本生活保障的內(nèi)涵這一前提之后，可進(jìn)一步對(duì)成員以成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障作為成員資格認(rèn)定的必要性進(jìn)行探討。

以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障作為前設(shè)條件來(lái)認(rèn)定成員身份并不具有必要性。原因如下：

其一，有違現(xiàn)實(shí)。法律功能的現(xiàn)實(shí)指向之一即為推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展文明進(jìn)步，為現(xiàn)實(shí)的正向現(xiàn)象保駕護(hù)航、規(guī)范指引。前文已述，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展及城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡造成大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工或主工輔農(nóng)，隨時(shí)間推移逐漸實(shí)現(xiàn)不再以成員集體所有的土地為基本生活保障，這是特定歷史發(fā)展階段造成的既定事實(shí)，部分留守農(nóng)村的居民繼續(xù)種養(yǎng)耕織也并非只為保障基本生活，而是以富裕生活為目的。更何況一部分擁有集體經(jīng)濟(jì)組織戶(hù)籍的人非因其本身原因未能實(shí)際取得承包地，其根本沒(méi)有“以土地為基本生活保障”的土地物質(zhì)基礎(chǔ)。意即部分戶(hù)籍在農(nóng)村集體的農(nóng)民除承包地外，都有獲得其他替代性基本生活保障來(lái)源甚至改善性生活來(lái)源的辦法。故不宜以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障作為實(shí)質(zhì)要件來(lái)對(duì)成員身份獲取進(jìn)行設(shè)限。

其二，限制流動(dòng)，定義或被架空。強(qiáng)制性規(guī)范與任意性規(guī)范的民法規(guī)則二分法，是基于法律規(guī)則的約束力標(biāo)準(zhǔn)，就集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)而言，也可以用以上兩種規(guī)則予以規(guī)定［6］?！恫莅付螌徸h稿》出臺(tái)的目的，是為了填補(bǔ)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法空白，成員定義是該法強(qiáng)制性規(guī)范約束力的體現(xiàn)，彰顯成員身份認(rèn)定辦法的法定性質(zhì)。在此定義框架下的具體認(rèn)定工作是集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)的任意性規(guī)范發(fā)揮，體現(xiàn)法定概念下的村民自治空間。以成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障作為前設(shè)條件認(rèn)定成員身份，必然帶來(lái)實(shí)踐操作上的困惑，難以對(duì)集體成員的生產(chǎn)生活狀況、基本生活保障來(lái)源等進(jìn)行量化界定。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織嚴(yán)格按照《草案二次審議稿》定義進(jìn)行量化，則極有可能產(chǎn)生身份確認(rèn)糾紛，甚至造成農(nóng)村人口流動(dòng)障礙，或使流動(dòng)人口存在失地失業(yè)的雙重風(fēng)險(xiǎn)。省、自治區(qū)、直轄市如按《草案二次審議稿》規(guī)則框架下對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格標(biāo)準(zhǔn)及成員確認(rèn)方式做出具體規(guī)定，也很難做到定分止?fàn)帯Ｈ缫苊馍鲜鲛r(nóng)村基層自治自決中的問(wèn)題顯現(xiàn)，最終實(shí)踐操作結(jié)果極有可能是對(duì)成員定義的架空?！恫莅付螌徸h稿》本就賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能，對(duì)村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織提供資金支持，基本上將其等同于和國(guó)家法律地位相近似的行政給付義務(wù)主體，這也表明其成員身份具有社會(huì)保障功能［21］。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)應(yīng)回歸其兼有的社會(huì)保障權(quán)屬性，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地等財(cái)產(chǎn)收益保障成員基本生活應(yīng)為成員的兜底保障條款，而不宜作為成員身份定義的必要條件。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份喪失標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)益保留的遺漏與改進(jìn)

在基于法人章程、成員自愿放棄以及民主決議方式認(rèn)定成員身份喪失時(shí)要注重生存保障價(jià)值的考量［22］，這是價(jià)值導(dǎo)向上的生存保障體現(xiàn)，此種導(dǎo)向可視為防止成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利“兩頭空”的舉措。但作為頂層制度更要考慮設(shè)計(jì)上的公正與嚴(yán)密，如公正欠缺猶如水源污染，引來(lái)地方立法的跟從，傷及集體或成員利益，滋生農(nóng)村基層治理混亂；如嚴(yán)密不夠則可能給予部分成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利“兩頭占”的逐利空間?！恫莅付螌徸h稿》在成員身份喪失標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)益保留的設(shè)計(jì)上，存在些許不足之處。

（一）成員身份喪失標(biāo)準(zhǔn)的涵蓋遺漏

《草案二次審議稿》第十八條采用羅列方式規(guī)定了喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的幾種情形，其中第一款第四項(xiàng)規(guī)定“已經(jīng)成為公務(wù)員”的成員喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。根據(jù)我國(guó)《公務(wù)員法》的規(guī)定，公務(wù)員是“指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”?！恫莅付螌徸h稿》中，死亡、喪失國(guó)籍及已經(jīng)取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份者喪失成員身份是基于事實(shí)不能、意思自治和身份唯一性特征所導(dǎo)致。而《草案二次審議稿》規(guī)定公務(wù)員不擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份則是基于其身份特殊性，即“納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利”的工作、工資、福利、保險(xiǎn)的穩(wěn)定性。享受?chē)?guó)家保障，并不依賴(lài)農(nóng)村土地生產(chǎn)生活，其不應(yīng)再享有基于成員身份的特殊保障［23］。但《草案二次審議稿》僅羅列公務(wù)員因身份特殊而不擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，有涵蓋遺漏之虞。事業(yè)單位有參公、全額撥款、差額撥款、自收自支等幾種方式，即事業(yè)編制人員的工資福利雖并不一定完全是財(cái)政負(fù)擔(dān)，但絕大部分由財(cái)政負(fù)擔(dān)，同樣具有工作、工資、福利、保險(xiǎn)的穩(wěn)定性，如不作任何區(qū)分仍然給予戶(hù)籍已遷出集體經(jīng)濟(jì)組織的事業(yè)編制人員保留成員身份則有失公允，營(yíng)造了部分人員兩頭得利擠占集體或其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益的可能?！墩憬〈褰?jīng)濟(jì)合作社組織條例》第十八條規(guī)定戶(hù)籍關(guān)系遷出本村或者被注銷(xiāo)的，應(yīng)當(dāng)保留社員資格的情形羅列中并不含公務(wù)員、事業(yè)編制人員；《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第十八條確認(rèn)農(nóng)村居民為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的規(guī)定中，原戶(hù)口在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在村（社區(qū)）的公務(wù)員及事業(yè)編制人員也不在其列，不符合確認(rèn)條件。由此可見(jiàn)，兩地都把由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作、工資、福利、保險(xiǎn)具有穩(wěn)定性的兩類(lèi)人員同等處理，排除在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外。此外，對(duì)于戶(hù)籍遷出后在民主黨派、群眾團(tuán)體以及國(guó)有企業(yè)由財(cái)政供養(yǎng)的在編人員是否喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的問(wèn)題，《草案二次審議稿》也語(yǔ)焉不詳。

由此可知，采用羅列方式涵蓋喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的情形難免疏漏，對(duì)于已經(jīng)成為公務(wù)員等由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的基于新身份特征需要排除其組織成員身份的群體，可用類(lèi)型劃分方式使其喪失組織成員身份。類(lèi)型式排除法最為核心的工作為如何確定喪失成員身份的標(biāo)準(zhǔn)，符合標(biāo)準(zhǔn)的類(lèi)群即為喪失成員身份群體，不再單獨(dú)羅列若干具體行業(yè)職業(yè)。本文認(rèn)為喪失條件可設(shè)定為“戶(hù)籍＋財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利”，即本人戶(hù)籍已遷出、已由財(cái)政負(fù)擔(dān)其工資福利的原組織成員，喪失其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。根據(jù)前述，以戶(hù)籍為核心條件是基于以下的邏輯，即農(nóng)民集體的原始資產(chǎn)源于農(nóng)民“帶地入社”，“帶地入社”的土地構(gòu)建了集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益基礎(chǔ)。如何在法律上認(rèn)定和固定“帶地入社”的“社”與“員”，以此形成一種相對(duì)封閉的對(duì)應(yīng)關(guān)系？答案就是戶(hù)籍。1958年1月，根據(jù)新頒布的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，農(nóng)村人口按照合作社開(kāi)始進(jìn)行戶(hù)口登記。至此，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)應(yīng)的城鄉(xiāng)分離的農(nóng)村戶(hù)籍制度在我國(guó)得到確立。人民公社化后，我國(guó)農(nóng)業(yè)人口普遍獲得了與其所在生產(chǎn)隊(duì)相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村戶(hù)口［24］。1958年底，參加人民公社的農(nóng)戶(hù)達(dá)1.2億戶(hù)，占總農(nóng)戶(hù)的99%以上［25］。即幾乎全部農(nóng)戶(hù)通過(guò)戶(hù)籍制度的登記確認(rèn)了其具體所屬地的社員身份，社員身份證明了其“帶地入社”的事實(shí)，“帶地入社”的事實(shí)給予其享受土地利益的權(quán)利。因此，權(quán)利的確認(rèn)和固定來(lái)源于戶(hù)籍的證明，人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)建制經(jīng)過(guò)改革、改造、改組形成如今的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，如需享有組織權(quán)利，需以戶(hù)籍加以確認(rèn)和固定。遷出戶(hù)籍由財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的原成員，可以理解為經(jīng)過(guò)利益權(quán)衡后的理性取舍。以上的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)足以說(shuō)明戶(hù)籍在確認(rèn)組織成員身份上的重要性和合法性，因此《草案二次審議稿》在喪失成員身份的規(guī)定中宜把“戶(hù)籍＋財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利”的類(lèi)型劃分方式確定為排除條件之一。

農(nóng)村基層治理實(shí)踐操作中應(yīng)定期掌握本集體成員的戶(hù)籍保有現(xiàn)狀，在成員轉(zhuǎn)出戶(hù)籍時(shí)要追隨掌握轉(zhuǎn)入單位的工資福利給付性質(zhì)，并請(qǐng)相關(guān)單位協(xié)助提供給付性質(zhì)的書(shū)面證據(jù)，以此作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)中表決相關(guān)人員喪失成員身份的證據(jù)，諸如此類(lèi)法治化鄉(xiāng)村治理措施是減少農(nóng)村基層矛盾爭(zhēng)議的最為權(quán)威有效的方法。

（二）對(duì)部分成員身份喪失后保留其財(cái)產(chǎn)權(quán)益的規(guī)定建議

法律條文對(duì)法律規(guī)制下目標(biāo)群體核心利益的保留和喪失要明確果斷，免生歧義與爭(zhēng)端，如未有明確指引則不能交由目標(biāo)群體意思自治，否則恐有花樣百出、矛盾滋生之虞?！恫莅付螌徸h稿》規(guī)定“已經(jīng)取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份”“已經(jīng)成為公務(wù)員”“自愿退出”三種情形下喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，依據(jù)法律法規(guī)和章程規(guī)定，或者經(jīng)與集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商，可以在一定期限內(nèi)保留其已經(jīng)享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。相關(guān)規(guī)定涉及三類(lèi)失去成員身份群體的核心權(quán)益保留，意義重大、敏感而面廣，但對(duì)于“一定期限”及“何種財(cái)產(chǎn)權(quán)益”均未明了，在此前提下交由基層自治實(shí)踐操作容易產(chǎn)生尺度較大的差異和難以調(diào)和的矛盾?！恫莅付螌徸h稿》第十三條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有諸多權(quán)利，其中最為核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)益包括土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)、被征收征用土地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)和福利享受權(quán)等。對(duì)上述核心財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保留時(shí)間不宜一概而論，可根據(jù)權(quán)益性質(zhì)確定合理的保留期限。

對(duì)于土地承包權(quán)，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地承包權(quán)的主體只能是“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，亦即只有具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份才能享有土地承包權(quán)，專(zhuān)屬地權(quán)與成員身份深度綁定［26］。因此，《草案二次審議稿》中三種喪失集體成員身份的群體應(yīng)從喪失之日起不再保留其土地承包權(quán)，削減其在戶(hù)內(nèi)的土地承包份額，基層治理實(shí)際操作中可根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》給予合理補(bǔ)償，如一年生農(nóng)作物可以待收割之后收回承包地份額或作價(jià)補(bǔ)償后及時(shí)收回承包地份額，多年生林木等可作價(jià)補(bǔ)償后及時(shí)收回承包地份額。對(duì)于宅基地使用權(quán)，由于宅基地是以“戶(hù)”為單位分配和使用，連同自建房屋價(jià)值巨大、使用壽命長(zhǎng)，如因三種情況喪失成員身份后可作價(jià)補(bǔ)償由集體經(jīng)濟(jì)組織回收再利用，也可保留其宅基地使用期限至房屋使用壽命終結(jié)之時(shí)，如喪失身份時(shí)該原成員還未“分戶(hù)”，可在房屋壽命終結(jié)重建或“分戶(hù)”時(shí)削減該原成員份額面積。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)，原成員可保留享有失去成員身份當(dāng)年會(huì)計(jì)年度的可分配收益。不宜一次性分配、須分?jǐn)偟礁鱾€(gè)受益年度的收益，如一次性或集中收取的集體資產(chǎn)承包、出租等收入，可繼續(xù)對(duì)原成員進(jìn)行分配，直至該收入分配完畢。對(duì)于被征收征用土地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)和福利享受權(quán)的處理則相對(duì)簡(jiǎn)單，失去成員身份前享有，失去身份后即刻失去，不應(yīng)延續(xù)保留。

（三）應(yīng)對(duì)特殊成員的權(quán)利進(jìn)行特別規(guī)定

《草案二次審議稿》第十九條“不喪失成員身份的情形”中規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不因就學(xué)、服役、務(wù)工、經(jīng)商、服刑、喪偶、離婚等原因而喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份?！睂?duì)務(wù)工、經(jīng)商、服役、服刑、就學(xué)等原因“暫時(shí)離開(kāi)”集體經(jīng)濟(jì)組織的可以做如下分類(lèi)討論。根據(jù)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》及本《草案二次審議稿》第十一條“成員定義”、第十八條“成員身份喪失”相關(guān)規(guī)定及實(shí)踐，原始組織成員外出務(wù)工、經(jīng)商并不必然喪失成員身份，無(wú)論因務(wù)工、經(jīng)商離開(kāi)組織時(shí)間長(zhǎng)短。需要注意的是，離開(kāi)組織進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商后是否“農(nóng)轉(zhuǎn)非”遷出戶(hù)籍，戶(hù)籍遷出原籍的務(wù)工、經(jīng)商人員本來(lái)就是或理應(yīng)是村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不應(yīng)剝奪其村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，而應(yīng)讓其共同享有集體土地保障的托底權(quán)益，這既是共同富裕的要求，也是防止群體性返貧、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定、完善基層治理的必要舉措［27］。戶(hù)籍遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織但還保留有承包土地的人員雖不喪失身份，但應(yīng)在集體經(jīng)濟(jì)收益分配、分紅上做出一定區(qū)分。服役、服刑、就學(xué)三類(lèi)人員離開(kāi)原籍短則幾年長(zhǎng)則十?dāng)?shù)年或更長(zhǎng)，服刑人員、全日制大中專(zhuān)學(xué)校在校學(xué)生無(wú)論時(shí)間長(zhǎng)短皆應(yīng)保留成員身份。解放軍、武警部隊(duì)的現(xiàn)役士官因特殊身份而具有較長(zhǎng)的服役時(shí)間和穩(wěn)定的財(cái)政供奉薪資，對(duì)于其身份保留與否是否因士官等級(jí)而有差異？如《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第十八條明確規(guī)定只對(duì)“解放軍、武警部隊(duì)的現(xiàn)役義務(wù)兵和符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的初級(jí)士官保留身份”；《達(dá)州市達(dá)川區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定對(duì)“現(xiàn)役士兵，一、二級(jí)士官保留身份”；太原市迎澤區(qū)《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)現(xiàn)役軍人的身份保留不包含現(xiàn)役軍官。各地規(guī)定各異，需《草案二次審議稿》予以細(xì)化統(tǒng)一，否則容易滋生紛爭(zhēng)，陜西退役軍人牛某某訴陜西省西咸新區(qū)灃東新城土地儲(chǔ)備中心及咸陽(yáng)市秦都區(qū)灃東街道辦事處一案就極具典型意義。原告牛某某2002年12月入伍，2018年12月被批準(zhǔn)退出現(xiàn)役自主就業(yè)。2018年10月，陜西省西咸新區(qū)灃東新城土地儲(chǔ)備中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)土儲(chǔ)中心）與咸陽(yáng)市秦都區(qū)灃東街道辦事處簽訂《征地拆遷類(lèi)工作委托協(xié)議》，約定對(duì)于胡家村搬遷安置項(xiàng)目，由土儲(chǔ)中心負(fù)責(zé)對(duì)灃東街道辦事處進(jìn)行政策指導(dǎo)，由街道辦事處負(fù)責(zé)具體實(shí)施各項(xiàng)工作。2018年11月，土儲(chǔ)中心印發(fā)《胡家村搬遷安置實(shí)施方案》第九條第四款規(guī)定：“戶(hù)口遷出胡家村的在校學(xué)生（大中專(zhuān)、本科、連續(xù)就讀的碩士研究生）、服役士兵、服刑人員享受村集體經(jīng)濟(jì)組織成員同等待遇?！?018年12月，街道辦事處與牛某某母親李某某簽訂搬遷安置協(xié)議書(shū)，其中家庭人口情況欄無(wú)牛某某名字，由此牛某某未能得到安置補(bǔ)償。2020年9月，牛某某以土儲(chǔ)中心、街道辦事處等為被告，向西安鐵路運(yùn)輸法院提起行政訴訟，要求獲得征收安置補(bǔ)償。一審法院依據(jù)《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》，認(rèn)定牛某某不屬于胡家村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；同時(shí)也認(rèn)為牛某某在戶(hù)籍認(rèn)定截止日前為中級(jí)士官，有權(quán)享受?chē)?guó)家安排工作或給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，就不應(yīng)再享受村集體經(jīng)濟(jì)組織成員同等待遇；牛某某在退役時(shí)放棄享受?chē)?guó)家安排工作或者給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的安置待遇，自愿選擇自主就業(yè)并領(lǐng)取了國(guó)家經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，因此其并不屬于《搬遷安置實(shí)施方案》規(guī)定的“服役士兵”，不應(yīng)享受村集體經(jīng)濟(jì)組織成員同等待遇。西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院二審時(shí)認(rèn)為：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其成員身份的確認(rèn)，是判斷相對(duì)人具有適格被征收人資格的認(rèn)定因素之一，但不是唯一的因素。按《退役士兵安置條例》規(guī)定選擇自主就業(yè)即未放棄原集體經(jīng)濟(jì)組織待遇。牛某某戶(hù)籍因服兵役遷出集體經(jīng)濟(jì)組織，并不因此喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份；其在退役時(shí)選擇自主擇業(yè)領(lǐng)取自主擇業(yè)費(fèi)，不是行政機(jī)關(guān)不履行征收安置職責(zé)的法定事由，責(zé)令陜西省西咸新區(qū)灃東新城管理委員會(huì)對(duì)牛某某履行征收安置補(bǔ)償法定職責(zé)。本案是涉及退役軍人農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份保留及權(quán)益保護(hù)較為典型的案例，可引發(fā)以下思考：部分省市缺乏法規(guī)、政策對(duì)現(xiàn)役、退役軍人集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的規(guī)定，造成基層治理的實(shí)踐困惑及法院的裁判不一。某些省市對(duì)現(xiàn)役、退役軍人的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份保留及權(quán)益保護(hù)的規(guī)定也有所不同，使相關(guān)群體缺乏一種統(tǒng)一的公平收益結(jié)果。因此，《草案二次審議稿》及未來(lái)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》應(yīng)對(duì)此履行統(tǒng)領(lǐng)作用，解決基層自治紛爭(zhēng)和法院的裁判不一。此外，對(duì)于保留資格情形喪失后戶(hù)籍遷回原籍進(jìn)行恢復(fù)確認(rèn)的時(shí)限是多久等問(wèn)題，《草案二次審議稿》都應(yīng)該給予指引。

五、結(jié)" 語(yǔ)

以頂層設(shè)計(jì)來(lái)推動(dòng)實(shí)踐發(fā)展已成為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展的基本邏輯［28］?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》呼之欲出，該法的出臺(tái)會(huì)改變我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的相關(guān)規(guī)定分散于《民法典》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》及地方性法規(guī)規(guī)章的現(xiàn)狀，起到統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)作用。成員身份認(rèn)定關(guān)系到集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，是完善農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能、發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用、拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的前提，是以鄉(xiāng)村治理法治化推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力和治理水平現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。鄉(xiāng)村是中國(guó)式現(xiàn)代化推進(jìn)共同富裕的關(guān)鍵展示場(chǎng)域，其治理能力治理體系影響著鄉(xiāng)村振興共同富裕的走向與成效［29］，擬訂科學(xué)化、系統(tǒng)化的成員身份認(rèn)定規(guī)則，有助于鄉(xiāng)村自治法治水平的提高：第一，強(qiáng)化農(nóng)村居民屬地主人翁意識(shí)，提高基層自治積極性，增強(qiáng)村民自我管理、自我服務(wù)能力，降低農(nóng)村基層管理成本。第二，保障權(quán)益、改善民生，能更好地落實(shí)中央關(guān)于以保障和改善農(nóng)村居民民生為優(yōu)先發(fā)展方向的黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系。第三，通過(guò)法律權(quán)威界定成員身份認(rèn)定的法治和自治界限，政府行政權(quán)和村民自治權(quán)界限，消除模糊空間，使基層自治在法律框架下大膽有為。第四，化解矛盾，體現(xiàn)公平，能妥善解決農(nóng)村基層養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等以身份為基礎(chǔ)的權(quán)益的公平實(shí)現(xiàn)。第五，保證宏觀治理不走樣，微觀治理呈多樣，頂層制度設(shè)計(jì)框架下能使鄉(xiāng)村自治的本地化得以延續(xù)，使各地農(nóng)村基層能根據(jù)本地風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、治理特點(diǎn)探索與本地相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理體系?！恫莅付螌徸h稿》總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定方式上以“法定+自治”的路徑選擇極其科學(xué)，既確保了實(shí)現(xiàn)成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)益保留的公平正義，又尊重了農(nóng)村基層組織及成員的意愿。但要改變地方立法關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)紛繁混亂、多樣復(fù)雜的局面，《草案二次審議稿》還需做相應(yīng)的清晰表達(dá)和細(xì)化規(guī)定，立法釋明相關(guān)爭(zhēng)議問(wèn)題。法律規(guī)定成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、身份喪失及權(quán)益保留要符合我國(guó)農(nóng)村人口流動(dòng)大、地域發(fā)展不平衡等社會(huì)現(xiàn)實(shí)，科學(xué)集成集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，建立明確的具有可操作性的法律規(guī)則，減少社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展壯大，助推鄉(xiāng)村振興共同富裕大戰(zhàn)略。

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An Analysisof Identification Rules for Membershipof Rural Collective Economic

Organizations in the Context of Chinese Path to Modernization

YANG Lin，YUAN Wenquan

（School of Marxism，Chongqing University，Chongqing 400044，China）

Abstract：The identification，loss，and retention of rights following the loss of membership in rural collective economic organizationsexert significant impact on the interests of rural residents.Scientific institutional design is essential for guiding good rural governance，promoting common prosperity，and achievingthe Chinese path to Modernization. The “Law on Rural Collective Economic Organization （Second Review Draft）” （hereinafter referred to as the “Draft”） defines the membership of rural collective economic organizations based on household registration. However，it should not mandate that members' basic livelihood guaranteebe provided solely by collectively owned land or other assets，nor should a stable relationship of rights and obligations between the two be a prerequisite for defining membership. Regarding the loss of membership，a classification method based on “household registration + financial burden of wages and benefits” can be employed to exclude groups such as civil servants and public institution staff from organizational membership.For members who are temporarily absent due to reasons such as employment，business，military service，or education，due to reasons such as working，doing business，serving in the military，or studying，the retention period for core property rights like land contract rights and homestead use right should not be uniformly defined but determined reasonably according to the nature of the rights.The “ Draft” can protect the legitimate rights and interests of rural residents，enhance their enthusiasm for self-management，and promote the modernization of rural governance systems and capabilities by refining and improving the relevant provisions related to membership.

Key words：Chinese path to modernization；members of rural collective economic organizations；identification rules；Law on Rural Collective Economic Organization；rural governanc

責(zé)任編輯" 韓云波