摘 要：政府間公共文化財政事權與支出責任劃分是基本公共文化服務標準化、均等化的基礎性、支柱性保障，當前其劃分改革仍存在事權共擔模糊性與粗略并存、支出分擔概括性與下移并存、財力主導性與保障不足并存，以及省以下劃分改革尚未完成等缺憾。劃分改革追求“權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡”的中央與地方財政關系調整目標，但中央與地方的財政分權不能替代省級政府對省以下財政體制改革“負總責”，以及各級地方政府的分級負責。府際協(xié)調應堅持中央的統(tǒng)一領導，在省域內落實省級統(tǒng)籌調控功能，并實施地方政府的分級負責，突出“兩個積極性”的地方積極性；在體制協(xié)調上保持財政事權、支出責任與財力相適應；在機制協(xié)調上實施標準化與均等化的銜接配合；在策略協(xié)調上強調動態(tài)化與確定性的適度平衡。

關鍵詞： 公共文化；財政事權與支出責任；府際協(xié)調

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼： A 文章編號：1003-7217（2024）04-0050-09

一、引 言

完善公共文化服務的財政保障體系，構建公共文化財政事權與支出責任相適應的制度，既是滿足人民日益增長的精神文化需求的重要支撐，又是落實中國式現(xiàn)代化本質要求的現(xiàn)實路徑。黨的十九大報告將公共文化建設作為凝聚全黨全社會思想的紐帶，要求完善公共文化服務體系；黨的二十大報告更是明確提出了新時代新征程的使命任務，要求深化文化體制改革，健全現(xiàn)代公共文化服務體系。

作為公共文化發(fā)展的基礎性、支柱性保障，財政制度所指的公共文化財政事權，是各級政府履行文化事務管理的職權，而與公共文化財政事權相對應的支出責任，則是指各級政府履行相應職權在財政體制上的責任［1］。目前，理論界對公共文化財政事權與支出責任劃分的研究主要側重于兩個方面：一方面，在財政體制改革上，基于公共文化服務的國別性，財政體制受到政治、經(jīng)濟與文化管理體制等因素的影響，財政事權與支出責任也呈現(xiàn)出不同的分權模式。如按照國家文化政策差異，可將公共文化服務供給劃分為便利提供者模式、贊助者模式、建筑師模式和工程師模式四種［2］。美國主要采用立法形式確立公共文化的民間主導地位，法國實施文化干預的政府主導形式，而英國、荷蘭等國則實施間接管理的中立原則［3］。同時，基于公共文化兼有經(jīng)濟效益和社會效益的雙重屬性，保障體系呈現(xiàn)出政府與市場相結合的混合格局，引發(fā)了中央與地方政府間適度集權與分權的體制機制［4］，而且包括公共文化在內的公共服務存在著財政分權的包容性增長作用機制［5］。因此，信息復雜性、受益外部性和激勵相容性也應當是中央與地方劃分公共文化職責的基本原理［6］。另一方面，在公共文化財政事權上，主要按照具體事權內容展開，其中基本公共文化服務的研究相對集中。如隨著財政支持文化設施免費或低收費開放，運行成本和財政壓力不斷增加，補助資金難以滿足建設和維護需求，出現(xiàn)了“分而不擔”“投入縮水”等問題［7］，這源于文化差異和身份差異，并導致了中央和地方呈現(xiàn)出不同的公共文化服務建設目標［8］。在文化遺產(chǎn)保護傳承上，我國已經(jīng)形成物質與非物質文化遺產(chǎn)保護體系，但配套的財政保障政策、管理體制仍不完善［9］，加之各地財力差異較大，導致局部經(jīng)驗往往難以廣泛推廣［10］。在能力建設上，由于政府間財政關系失衡，既影響了公共文化支出績效和預算監(jiān)督，也制約了公共文化傳播的效率［11］。

總結已有相關研究可以看出，財政是公共文化服務的制度基礎和物質保障［12］，隨著《國務院辦公廳關于印發(fā)公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2020〕14號）的頒布，省以下各級改革方案也陸續(xù)出臺，共同構成了公共文化服務財政關系調整的基本框架。如果仍聚焦于財政體制的概括性研究而忽略財政事權與支出責任劃分的微觀考察，必然面臨理論抽象性與實踐具體化的矛盾；如果仍固守于具體事權內容上，又極易缺乏對該領域劃分改革的宏觀把握，制約政府間財政關系調整，進而阻礙省以下財政體制改革的縱深推進?；诖?，本文擬在梳理劃分改革的制度缺憾與體制誘因的基礎上，論證劃分改革府際協(xié)調的理論機理，并基于此理論邏輯，闡釋具體改革路徑。

二、劃分改革的制度缺憾與體制誘因

依賴于“摸著石頭過河”的治理策略，公共文化領域的財政關系調整采用劃分方案的“目錄清單”制度，即先有中央方案的頂層設計，劃分出中央與省級政府之間的財政事權與支出責任，后有各個省級、市級改革方案陸續(xù)出臺，落實省以下各級地方政府之間的權責配置。這種自上而下、層層推進的改革模式，雖然有助于公共文化領域改革的縱深推進，但也呈現(xiàn)出“上級決策、下級執(zhí)行”特征，難免出現(xiàn)“干中學模式”的制度缺憾。

（一）事權共擔模糊性與粗略并存

雖然在名義上中央方案劃分了“中央與地方”公共文化財政事權與支出責任，但實質上還只限于中央和省級政府之間，省以下分擔部分還需要在省級與市級、市級與縣級之間進行再次分配，從而呈現(xiàn)出中央方案、省級方案和市級方案依次出臺并最終共存的局面。上級方案成為下級方案的先導和前提，前者的詳略程度必然直接影響著后者的分擔程度，并導致各級方案呈現(xiàn)出一些缺憾（見表1）：首先，事權共擔形式具有普遍性。如除了“能力建設”是根據(jù)公共文化機構隸屬關系界定了各自履行主體外，其他幾項事權都存在著共同承擔情形，而且普遍由中央、省級、市級和縣級四級政府共同承擔。由此，共同事權的普遍化極易陷入“九龍治水”風險。其次，共擔主體具有抽象性。如“文化遺產(chǎn)保護傳承”事權，湖南、貴州、青海等省份將其劃分為國家級、省級、其他三個等級，并按照組織實施主體進行細分，而江蘇、甘肅、山東、遼寧等省份則沒有具體區(qū)分文化遺產(chǎn)的保護等級，勢必難以實施差異化保護策略，也難以厘清不同保護層級事項的分擔主體。最后，主要事項劃分呈現(xiàn)出不完整性。如文化交流方面，安徽、山西、浙江等七個省份的改革方案，尚未提到海外中國文化中心建設項目，不利于該財政事權主體的履職盡責。

共擔內容的概括性極易誘發(fā)上下級政府之間的“職責同構”，共擔主體的抽象性又勢必加重此種矛盾，而主要事權內容的缺失在影響改革方案完整性的同時，必然制約公共文化服務的財政保障職能［13］。當前改革方案的事權共擔與粗略并存，既源于劃分改革的實踐探索性，又源于上級改革方案的抽象性，下級只有采取適度的跟隨策略才能不突破上級方案的總體框架，繼而只能在后續(xù)改革中逐步完善。這種過度依賴于上級方案先行出臺的“被動式改革”，與其說是劃分改革的漸進式路徑，毋寧說是“上級決策、下級執(zhí)行”單向性的必然結果。

（二）支出分擔概括性與下移并存

理論上，保持事權與支出責任相適應，是政府履行公共文化服務職能的一體兩面，前者側重于權力與功能，后者側重于職責與義務。盡管財政事權在財政體制改革中占據(jù)主導地位，一定程度上也決定著支出責任的分擔主體，但兩者并非單向關系。支出責任不同于事權，支出責任劃分既要考慮到事權的正常履行，又要兼顧經(jīng)濟社會發(fā)展水平［14］。當支出責任劃分不合理時，事權履行就難以獲得有效的財政保障，勢必加劇下級尤其是基層政府的財政壓力。

當前支出責任劃分也呈現(xiàn)出概括性與下移并存局面，主要體現(xiàn)在以下三點（見表1）：其一，共同事權的粗略劃分引發(fā)支出責任風險。事權內容的概括性和主體的抽象性極易導致具體履行中的“一事一議”困境，既難以發(fā)揮改革方案厘清權責的本源功能，又會在“上級決策、下級執(zhí)行”機制下陷入“上級點菜、下級買單”的尷尬處境。其二，共同支出責任上級分擔比重模糊和下移風險。除了“基層公共文化設施”實施明確的分擔比例外，其他共同責任部分基本上都采用抽象字樣予以概括，諸如上級政府“根據(jù)保護需要、工作任務量、績效情況、財力狀況等確定轉移支付資金”“統(tǒng)籌轉移支付補助和相關資金給予支持”等，既不能有效約束上級政府的支出比例，又難以為下級政府提供明確的財政預期。其三，除了共同支出責任劃分不明確容易引發(fā)財政壓力向下轉移的機會主義外，具體事權相同而市縣分擔比例增大則是明顯的支出責任下移表現(xiàn)。如“基層公共文化設施”的地方分擔部分，不同于甘肅、吉林等多數(shù)省份由省與市縣政府按照1∶1比例分擔，河北、山西等少數(shù)省份則實施1∶3的比例，明顯增加了市縣政府的支出責任。此外，雖然廣東、云南等省份提出由省級財政統(tǒng)籌支持市縣承擔的支出責任，但仍缺乏具體的統(tǒng)籌標準、分擔形式和支出比例等操作細節(jié)，導致“統(tǒng)籌給予支持”僅限于道德約束而無強制效力，如果省級財政緊張或者預算赤字時，勢必降低或者免除本應統(tǒng)籌的支出責任，從而加劇市縣政府的財政壓力。

（三）財力主導性與保障不足并存

財政是公共文化服務的制度基礎和物質保障，保持事權、支出責任與財力相適應，一定程度上決定了財力支撐與財力保障是實現(xiàn)政府間權責有效劃分的必備條件［15］。中央方案主要依據(jù)各省的綜合財力，將“基層公共文化設施”所需經(jīng)費劃分為五檔，地方方案也普遍實施差別化原則，在降低經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后地區(qū)支出責任的基礎上，適度提升了省級財政分擔比例。如廣東、遼寧、內蒙古、新疆等?。▍^(qū)）將共同支出責任劃分為四檔，規(guī)定了省和市縣在每個檔位應當承擔的比例，檔位越低，省級財政承擔的比例就越大，呈現(xiàn)出地區(qū)綜合財力的主導性作用。然而，其他多數(shù)省份只是籠統(tǒng)表示該項支出責任由各級政府共同承擔，卻未明確分擔比例，必然導致共同財政事權轉移支付依賴于上級的單方意志。而且當前公共文化領域的轉移支付規(guī)模偏小、結構不合理，制約了基本公共文化服務均等化的開展，尤其是中西部地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對落后，而標準化、均等化的財政壓力卻相對較大。

財政轉移支付構成了中央與省級、省級與市級、市級與縣級政府之間財政協(xié)調的連接點，也成為基本公共文化服務標準化、均等化的主要支撐。劃分改革的財力主導與下級尤其是基層綜合財力保障的相對不足，是制約基本公共文化服務標準化、均等化的主要瓶頸。體制誘因不外乎以下三點：第一，事權、支出責任與財力是統(tǒng)一的，孤立地固守事權與支出責任相適應，并不能保證下級尤其是基層政府具備相應的財力支撐。當前改革重點還僅限于事權與支出責任，即使能夠實現(xiàn)事權與支出責任相適應，但也難以改變“巧婦難為無米之炊”的尷尬境遇。第二，我國財政管理權限呈現(xiàn)“倒三角形”，政府層級越高，財權與財力就越大，而財政事權與支出責任則呈現(xiàn)出“三角形”，政府層級越低，責任反而越重，也越依賴于上級的轉移支付。第三，轉移支付缺乏穩(wěn)定的制度保障，難以為下級政府提供明確的財政預期。當財政事權與支出責任下移，而缺乏相應的轉移支付資金跟進，勢必加劇下級的財政壓力，既違背“誰的財政事權誰承擔支出責任”的本質要求，也會導致下級尤其是基層政府對公共文化服務保障的放任態(tài)度，以及上級問責時正當性理由的喪失。

（四）省以下劃分改革尚未完成

按照《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱國發(fā)〔2016〕49號文）的時間安排，2020年之前需要完成基本公共服務領域的改革進程。作為基本公共服務財政保障的主要載體，公共文化領域的中央方案已在2020年正式頒布，也為省以下劃分改革提供了參照依據(jù)。然而，在地方改革中，即使河北早在2020年7月就率先頒布了省與市縣之間的改革方案，但至今湖北、福建等個別省份的省級方案尚未出臺，直接影響了市級方案的及時跟進，也制約了省以下財政體制改革的縱深推進。

省以下改革方案的尚付闕如，既不能為公共文化服務提供完善的財政保障機制，又不能完成中央確立的改革路線圖。體制誘因可能源于以下三點：一是公共文化服務的社會效益主導性往往誘發(fā)地方政府財政支出的偏向性，而以經(jīng)濟發(fā)展為中心的政策導向又加劇了公共文化服務的經(jīng)濟效益偏差［16］，最終降低了地方改革積極性，以致重視程度不夠。二是公共文化領域并非國發(fā)〔2016〕49號文直接規(guī)劃的改革內容，而是中央政府職能部門主動改革的成果，還需要與文化體制、文物保護利用以及省以下財政體制改革銜接配合；諸多先行先試的改革事項還需要逐步探索完善，尤其是財政保障壓力較大的省份還缺乏相關的理論和制度借鑒。三是公共文化財政事權與支出責任劃分的核心是財政資源和利益格局的調整，屬于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，不僅是一個財政問題，而且是更高位階的法律和政治問題，需要多個行政部門乃至黨政機關的聯(lián)合推動［17］。

三、劃分改革府際協(xié)調的理論機理

財政是國家治理的基礎和重要支柱。黨的十八屆三中全會提出建立事權與支出責任相適應的財政制度；黨的十九大報告進一步將其確立為“權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡”，兩者均試圖發(fā)揮中央和地方“兩個積極性”。然而，從當前劃分改革的制度缺憾和體制誘因可以看出，在“上級決策、下級執(zhí)行”機制下，發(fā)揮“兩個積極性”的重點應來自地方［18］，應突出地方政府在劃分改革中的積極性、主動性。

（一）發(fā)揮地方積極性是劃分改革的重點

豐富人民精神世界是中國式現(xiàn)代化的本質要求，而作為精神文明建設的基礎性、支柱性保障，完善公共文化服務財政保障體系，既是當下劃分改革的基本目標，也是各級政府供給基本公共服務的主要職責。一方面，按照國發(fā)〔2016〕49號文的總體要求，財政事權劃分應當實行中央確認和決定機制，中央統(tǒng)一領導是前提和基礎。這不僅體現(xiàn)在中央方案為省以下改革方案提供政策指導和參照依據(jù)，而且決定了中央具有事權劃分爭議的裁定權，避免陷入以往爭議糾紛長期不決的矛盾。因此，中央方案應在適度上收事權的同時，減少共同事權，特別是明確共同支出責任的分擔比例，為省以下改革方案提供示范性文本。另一方面，中央的統(tǒng)一領導并非對中央和地方“兩個積極性”的替代，中央方案的缺位必然影響省以下各級改革方案的實施效果，而缺乏后者的積極跟進，前者也難以有效落實。事權劃分的激勵相容原理既是府際關系協(xié)調的基本要求，也是尊重地方自主性和首創(chuàng)精神的應有之義。當前應摒棄傳統(tǒng)的過于強調中央積極性的做法，通過厘清中央與地方之間的職責邊界，為后者提供明確的財政預期，激勵其主動作為［19］。而且公共文化領域地方政府先行先試的“試點模式”已經(jīng)成為“摸著石頭過河”改革的基本策略，在中央統(tǒng)一領導和發(fā)揮“兩個積極性”之間，“包容性財政體制”已經(jīng)成為政府間財政關系調整的工具和治理載體［20］。

（二）省級政府承擔統(tǒng)籌調控功能

我國財政體制改革實施的是“二元決定機制”，即由國務院決定中央與地方，省級政府決定省以下財政體制改革。作為財政體制從中央到地方轉換的樞紐，省級政府發(fā)揮著承上啟下的雙重功能。中央與地方的分稅制改革在實質上還只限于中央與省級之間，省級政府成為“地方”的代名詞。其一，省級政府是省以下財政體制改革藍圖的“設計者”?！秶鴦赵宏P于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)〔1993〕85號）授權省級政府決定省以下財政體制改革，《國務院批轉財政部關于完善省以下財政管理體制有關問題意見的通知》（國發(fā)〔2002〕26號）則進一步確立了省級政府的“實際操作者”地位。由此，作為公共文化服務的財政載體，財政事權與支出責任劃分便成為省級政府在本轄區(qū)的應有職責。其二，省級政府是省域內財權與財力的“分配者”。在財權分配方面，基于省以下財政體制改革的決定者地位，省級政府可以通過省域內分稅制規(guī)則的制定權、轉移支付的“二次分配權”以及地方政府債務的統(tǒng)借統(tǒng)還等措施，層層向上集中財權；在財力分配方面，除了基于自身財權所形成的財力集中外，省級政府還掌握了省域內財政收入的分成自決權，尤其是多數(shù)中央轉移支付資金尚需要由省級再次分配，省級政府儼然成為省域內財權與財力的實際分配者。因此，當綜合財力成為劃分改革的主導性因素時，省級政府也應當成為省域內公共文化財力保障的統(tǒng)籌調控者。其三，省級政府是省域內公共文化財政事權與支出責任劃分的“總責任人”。在中央和省級劃分格局確定后，地方分擔部分還需要在省域內進行再次分配，省級方案對省與市縣之間的權責歸屬直接決定著地方財政關系的基本勢態(tài)，“省級決策、市縣執(zhí)行”機制確立了省級政府的“二次分配權”［21］。這不僅是《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（以下簡稱國辦發(fā)〔2022〕20號文）要求省級政府增強統(tǒng)籌調控能力的基本內容，更是省級政府履行基本公共服務“省負總責”的應有之義。由此，省級政府應肩負省域內公共文化服務均等化的兜底責任。

（三）各級地方政府實施分級負責

黨的十九屆三中全會要求賦予省級及以下機構更多自主權，推動地方治理能力提升，而事權劃分依賴的外部經(jīng)濟性、信息復雜性和激勵相容性也必然要求尊重各級政府的相對獨立性，并且改革效果也在一定程度上取決于地方積極性、主動性的發(fā)揮程度。一方面，隨著分稅制改革的推進，各級地方政府逐漸發(fā)展成為相對獨立的財政主體，構成了事實上的“行為聯(lián)邦制”［22］，如果仍將其抽象化、概括化為中央與地方財政關系調整中的“地方”，或者將市縣政府依附于省級政府，既不符合我國分稅制財政體制的基本層級，也違背當前財政事權與支出責任劃分的基本目的，最終違反“兩個積極性”原則。因此，保障各級地方政府擁有與公共文化財政事權與支出責任相適應的財力，成為激發(fā)其積極性、主動性的必備要素。另一方面，省以下財政體制改革已經(jīng)成為分稅制改革縱深推進的薄弱環(huán)節(jié)，省以下財政事權與支出責任劃分作為改革突破口具有一定的緊迫性。在省域內，省級政府往往面臨著地方政府“代名詞”與本級利益“代言人”之間的矛盾，并基于“省級決策、市縣執(zhí)行”機制的單向性，存在將事權下放、支出責任下移的機會主義，如上文所述的過度增加共同事權、使用抽象性字樣將支出責任模糊化，必然加劇市縣政府的財政壓力。因此，認可各級地方政府尤其是基層政府相對獨立的財政地位，實施分級管理，方可在督促其完成改革方案任務的同時，提升上級問責的正當性。

四、劃分改革府際協(xié)調的現(xiàn)實路徑

“權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡”既是中央與地方財政關系調整的主要目標，也是指導公共文化財政事權與支出責任劃分的理論依據(jù)。作為基本公共服務領域改革的主要內容，公共文化財政事權與支出責任劃分不僅追求府際協(xié)調的“兩個積極性”，而且重在完善公共文化服務財政保障體系，促進基本公共服務均等化。府際協(xié)調的具體路徑見圖1。

（一）府際協(xié)調體制：保持事權、支出責任與財力相適應

財政事權與支出責任劃分是政府間財政關系調整的邏輯起點，然而，保持事權、支出責任與財力相適應，既是“權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡”的必然要求，也是公共文化服務財政保障體系的核心要義，具有統(tǒng)一性。

1．加強財政收入體制與財政支出體制的銜接配合。財政事權與支出責任劃分側重于政府間財政支出，而財力劃分則側重于政府間財政收入，保持事權、支出責任與財力相適應，不僅強調履行公共文化財政事權應當具備相應的財政收入，而且要求支出責任也應當具有相應的財政支出能力，實施財政收入與財政支出的體制協(xié)調，才是政府間財政關系調整的有效路徑。因此，在財政收入體制上，應當完善目前的分稅制財政體制，將稅基穩(wěn)定、地域屬性明顯的稅收收入作為地方主體收入，適度授權地方政府自主發(fā)行債券，并規(guī)范非稅收入分享方式，保障各級政府履行公共文化職責具有相應的財力支撐；在財政支出體制上，落實黨的十九屆三中全會提出的賦予省級及以下機構更多自主權的基本要求，在尊重各級政府相對獨立的財政地位和財政自主權的同時，加大對老少邊窮地區(qū)的均衡性轉移支付力度，甄別并逐步減少專項轉移支付，保持轉移支付結構優(yōu)化與劃分改革相銜接，激發(fā)地方政府的積極性、主動性。

2．實施上級政府與下級政府的有機聯(lián)動。保持事權與支出責任相適應，還只是局限于公共文化財政關系調整的局部視角，因為即使地方政府尤其是基層政府缺乏相應的財力保障，也并不違反“誰的財政事權誰承擔支出責任”原則。當前改革方案中事權下放、支出責任下移與財力保障不足的缺憾，既源于地方政府自身財力的相對不足，更源于“上級決策、下級執(zhí)行”的單向性決定機制。一方面，應立足于基本公共文化服務的標準化、均等化，在區(qū)域公平性和上級引導性之間保持適度的平衡，形成一般轉移支付、專項轉移支付與共同財政事權轉移支付之間分工明確、定位清晰的結構體系。另一方面，應突出“兩個積極性”中的地方積極性，改變單向性的改革決定機制，增強下級政府的“議價權”，形成“中央集中、合理授權、依法規(guī)范、運行高效”的劃分模式，避免財力不足引發(fā)的下級不作為以及上級問責正當性的喪失。

3．將均衡度評估貫穿劃分改革的全過程。財政事權與支出責任劃分并非靜態(tài)的權責配置過程，應隨著客觀情況變化進行動態(tài)調整，相應的財力匹配機制也應當是動態(tài)化的，而其匹配依據(jù)便是基本公共服務均等化。國辦發(fā)〔2022〕20號文首次提出探索建立省以下區(qū)域間均衡度評估機制，并依據(jù)包括財政收支均衡度在內的變化情況適時調整政府間收入劃分?；诨竟参幕盏木然繕?，在改革方案制定前期，財政收支均衡度就應當成為公共文化財政事權與支出責任劃分的必備要件，重點論證基本公共文化服務成本、市場化和社會化程度、經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及區(qū)域綜合財力等；在改革方案實施中期，對均等化目標的實現(xiàn)程度、國家基礎標準和地方標準的落實情況實施雙重監(jiān)控，及時督促各級政府落實改革方案，并調整財政收支總量和結構；在改革方案調整后期，運用自評和外部評估相結合的方式，對事權、支出責任的財力匹配機制開展整體評價，并將評估結果與轉移支付資金、支出責任分擔比例等綜合財力分配掛鉤，體現(xiàn)激勵約束功能。

（二）府際協(xié)調機制：實施標準化與均等化的銜接配合

公共文化服務標準化是均等化的前提和基礎，而均等化是標準化的目標和依據(jù)［23］。目前，中央方案已經(jīng)初步建立基本公共文化服務的基礎標準和指導標準，各級地方方案也普遍依據(jù)中央方案建立了省級標準和市級標準?；竟参幕盏臉藴驶辛Φ赝苿恿司然?。

1．以公共文化服務標準化為手段，提升均等化水平。公共文化服務財政保障方式不外乎兩部分，即下級政府的自有財力和上級政府的轉移支付，收入來源不同，支出目標也有所差異。中央政府肩負全國基本公共文化服務均等化的統(tǒng)籌調控功能，而地方政府則承擔本區(qū)域的均等化職責。相對于地方標準，國家基礎標準具有強制性，是地方承擔財政事權與支出責任的政策依據(jù)；地方標準只能高于或者至少不低于國家基礎標準。因此，標準化成為公共文化服務均等化的核心。中央政府應適度提升標準化水平，并對地方政府的標準化支出責任實施常態(tài)化監(jiān)管，輔之以轉移支付資金的誘導功能，逐步提升均等化水平。至于地方標準，則主要以地方自有資金為支撐，高于國家基礎標準的支出責任應歸屬于地方政府，履行相應的分級負責職能。這就契合了社會主義初級階段的社會主要矛盾，既滿足了人民對美好生活的向往，又能夠在自身國情、省情的基礎上，保持強制性與自主性之間的平衡。

2．以公共文化服務均等化為目標，增強標準化保障能力。下級公共文化服務標準化程度既依賴于自有財力，更依賴于上級的轉移支付，正是由于事權、支出責任與財力之間的不均衡，加劇了公共文化服務的不均等。當前中央和地方改革方案均提出實行差別化原則，實施分檔按比例劃分支出責任。在“上級決策、下級執(zhí)行”機制下，中央政府應適度上移諸如文化藝術創(chuàng)作、文化遺產(chǎn)傳承、文化交流合作等事權等級，在提高分擔比例的同時，引導省級政府將相關事權逐步上移至省級，避免基層政府承擔過重的支出責任。此外，針對當前財政資金直達機制存在的總量偏小、類別單一、適用范圍受限等問題，應逐步整合省級對應的財政資金，擴大適用范圍，增強基層政府實施公共文化服務標準化的保障能力。

3．以省級統(tǒng)籌調控功能為依托，夯實標準化、均等化的兜底責任。隨著分稅制改革的縱深推進，省以下財政事權與支出責任劃分成為當前財政體制改革的重點領域，劃分模式也由以往的“中央絕對主導”轉向了“強化地方統(tǒng)籌”［24］。作為中央與地方財政關系轉換的樞紐，省級政府向上承接了中央與地方之間的劃分改革，向下則主導著省以下改革方案的制定，具有省域內公共文化服務標準化、均等化的統(tǒng)籌調控地位，相應地也應當承擔兜底責任。基于“省級決策、市縣執(zhí)行”機制，省級政府應在提高省級財政收入分享比例的基礎上，履行國辦發(fā)〔2022〕20號文的具體要求，落實“省負總責”。因此，省級方案應改變事權內容的概括性和承擔主體的抽象性，以受益外溢性為主導，輔之以信息復雜性、激勵相容性原則，明確省與市縣之間的分擔比例，并對省域內公共文化服務標準化、均等化，尤其是縣級“三?！惫ぷ鞒袚档棕熑?。

（三）府際協(xié)調策略：堅守動態(tài)化與確定性的適度平衡

作為政府履行基本公共服務職能的主要載體，公共文化財政事權與支出責任劃分也面臨動態(tài)化與確定性之間的兩難。動態(tài)化有助于保持事權、支出責任與財力相適應，但容易陷入“一事一議”困境；而確定性有助于形成穩(wěn)定的財政制度，但面臨立法成本、劃分技術、組織領導以及公共文化服務市場化、社會化等綜合因素的制約。

1．將共同財政事權作為劃分改革的重點，匹配相應的支出責任和財力。當前劃分改革的核心矛盾便是共同事權的概括性、抽象性，以致支出責任也呈現(xiàn)出模糊性和下移風險，事權共擔而支出責任分擔比例不明，既是學界公認的改革難題，也是導致劃分改革缺乏穩(wěn)定性的主要風險［25］。本質上，支出責任分擔源于相關事權履行所必需的府際共擔，而不是相反。因此，第一，基于市場有效原理，應擴大公共文化市場準入范圍，提高資源配置能力，通過市場負面清單明確政府事權范圍。諸如體育場館、文藝創(chuàng)作、藝術表演等可以適度放開，實施市場主導，以公益匯演、慈善捐贈、廣告贊助等形式彌補財政支出不足，發(fā)揮市場機制的效率功能。第二，基于政府有為原理，應積極彌補市場失靈領域，將目前尚未明確劃分和新增的事權通過協(xié)商方式厘清主體職責，并對基本公共文化服務均等化的支出承擔兜底責任。如使用公共文化引導基金、地方政府專項債券支持文化藝術創(chuàng)作等文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，保持社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一。第三，基于激勵相容原理，應依據(jù)受益范圍、供給效率等因素逐步減少各級政府之間的共同事權，細化相應的支出責任。如將具有地方區(qū)位優(yōu)勢、符合民風民情等特色的公共文化活動適度下移，激發(fā)地方政府積極性、主動性，避免由于職責模糊導致事權履行的“九龍治水”以及責任承擔的“各不相關”問題。

2．在動態(tài)調整中提升穩(wěn)定性，增加“漸進式改革”的確定性。國發(fā)〔2016〕49號文既提出建立財政事權劃分的動態(tài)調整機制，又要求堅持法治化規(guī)范化道路，這就為劃分改革保持動態(tài)化與確定性之間的適度平衡提供了政策依據(jù)。因此，第一，提升中央方案的精細化程度，為地方方案提供改革依據(jù)?；凇吧霞墰Q策、下級執(zhí)行”機制，公共文化財政事權與支出責任劃分呈現(xiàn)出中央方案先行、省級方案和市級方案依次跟進的改革策略，中央方案具有先導性，精細化程度也直接決定了地方方案的可操作性。為避免“漸進式改革”中的“一事一議”弊端，包括中央在內的上級方案在逐步減少共同事權的同時，還應盡量按照事權構成要素、實施環(huán)節(jié)界定各自支出責任，必須共擔的事權也應當明確支出責任的分擔比例以及相應的轉移支付資金分配辦法。第二，授權地方先行先試，實施“試點摸索—共識匯集—全面推廣”策略。公共文化財政事權與支出責任劃分屬于我國“漸進式改革”的主要內容，仍面臨市場化、社會化約束，還需要與文化體制改革、文物保護利用改革等銜接配合，這既是“兩個積極性”的應有之義，也符合“守土有責”的地方治理模式［26］。第三，實施規(guī)章先行、法律跟進的立法策略。實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，這既有利于財政事權與支出責任的穩(wěn)定性，又可以為基本公共文化服務均等化提供法律依據(jù)，夯實基礎性、支柱性保障。然而，過度強調法定化，又必然面臨劃分調整動態(tài)化與立法修訂頻繁之間的矛盾，因此，現(xiàn)實可行的策略是漸進式立法。故針對尚未成熟的劃分領域，應逐步探索，采用改革方案“目錄清單”形式予以確定；而針對相對成熟的做法，可以通過行政規(guī)章、法律法規(guī)形式予以明確，最終經(jīng)由地方先行、中央跟進的漸進式立法，增強劃分改革的法治化、規(guī)范化。

3．完善公共文化領域改革方案，助力基本公共服務均等化。公共文化服務的財政保障既是文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的必然選擇，又是增強中華文明傳播力影響力、鑄就社會主義文化新輝煌的必由之路。作為公共文化服務的財政載體，劃分改革在助力基本公共服務均等化的同時，必然為中國特色社會主義文化發(fā)展道路提供基礎性、支柱性保障。因此，第一，提高政治站位，督促各級政府主動作為。作為全黨全國各族人民團結奮斗的共同思想基礎，公共文化財政事權與支出責任劃分既是政府間財政關系調整的主要內容，又是落實中國式現(xiàn)代化的本質要求，更是關系到文化自信自強的政治問題。國發(fā)〔2016〕49號文在強調劃分改革必要性的同時，還明確了指導思想、總體要求和劃分原則，并就保障措施、職責分工和改革時間做出了相應安排，中央方案和地方方案也普遍采取實體劃分與程序保障并重形式予以表述，成為各級政府改革的政策依據(jù)。除了財政部門主導劃分改革外，各級政府也應當以更高的使命感、責任感和改革創(chuàng)新精神，運用行政規(guī)章、規(guī)范性文件等形式提升改革方案的法治化水平。第二，將改革方案的制定和實施納入政績考核和監(jiān)督評價體系，構建“改革錦標賽”模式。通過對比各地方案可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)布改革方案時間相對較晚的省份，對于共同事權沒有采用“統(tǒng)籌安排”“給予補助”等概括性、抽象性詞語，而是普遍按照事權的組織主體、隸屬關系，分別承擔相應的支出責任，有效避免了事權共擔而支出責任分擔的模糊性弊端。其實，正如我國經(jīng)濟發(fā)展奇跡源于“晉升錦標賽”的激勵模式［27］，公共文化領域改革也存在著相互較勁、相互追趕的府際競爭關系，將其納入政績考核和監(jiān)督評價體系，既是國發(fā)〔2016〕49號文的基本要求，也可以激勵各級政府“向鄰學習”“向強學習”。第三，省級政府承擔省以下改革方案的兜底責任，落實“省負總責”。當前省以下劃分改革尚未完成既源于地方政府缺乏分級負責機制，更源于省級方案的缺失，導致市級方案缺乏先導性參照，省以下劃分方案成為當前改革的薄弱環(huán)節(jié)?；凇笆〖墰Q策、市縣執(zhí)行”機制，省級方案對省域內公共文化財政事權與支出責任的劃分歸屬，直接影響著地方政府的財力匹配程度，也決定著省以下劃分改革的整體基調。正是由于省級政府處于中央與地方財政關系轉換的樞紐位置，國辦發(fā)〔2022〕20號文明確規(guī)定，省以下財政體制改革實行“省負總責”。作為省以下財政體制改革的主要內容，公共文化財政事權與支出責任劃分也應當在尊重地方政府自主性和首創(chuàng)精神的同時，落實省級政府在省域內的兜底責任，督促地方政府及時完成中央確定的改革任務。

五、結 語

公共文化財政事權與支出責任劃分既是健全公共文化服務財政保障體系的核心內容，更是落實黨的二十大報告有關文化強國建設的財政實踐。作為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，公共文化領域劃分改革不但追求公共文化服務的標準化、均等化，而且重在為公共文化服務提供基礎性、支柱性保障?！皺嘭熐逦⒇斄f(xié)調、區(qū)域均衡”的中央與地方財政關系，重在保持財政事權、支出責任與財力相適應，發(fā)揮中央和地方“兩個積極性”。然而，中央與省級政府之間的分稅制改革，不能替代省以下各級地方政府之間的財政分權。公共文化財政事權與支出責任劃分的府際協(xié)調，既要發(fā)揮“兩個積極性”，更要突出地方積極性、主動性，應堅持省級政府在省域內“負總責”和各級地方政府分級負責，在財政體制、運行機制和改革策略上構建體系化保障路徑，保持財政事權、支出責任與財力相適應，實施標準化與均等化的銜接配合，堅守改革動態(tài)化與確定性之間的適度平衡。

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（責任編輯：允萱）

Intergovernmental Coordination in the Division of Financial

Powers and Expenditure Responsibility for Public Culture

YUE Hongju1， FENG Jiaxin2

（1. School of Economics， Henan University， Kaifeng，Henan 475004， China;

2. School of Law， Henan University， Kaifeng，Henan 475004， China）

Abstract：The division of financial powers and expenditure responsibility for public culture among governments is the basic and pillar guarantee for the standardization and equalization of basic public cultural services， and the current reform of its division still exists with the co-existence of ambiguity and roughness in the sharing of government revenue， the co-existence of generalization and downward transfer in the sharing of expenditures， the co-existence of dominance and insufficient protection of financial resources and the reform of the division of the province has not yet been completed and other shortcomings. The reform of sub-provincial division pursues the goal of adjusting the financial relationship between the central government and local governments， which is “clear in terms of rights and responsibilities， coordination of financial resources， and regional balance”; however， the decentralization of financial resources between the central government and local governments is no substitute for the provincial government’s “overall responsibility” for the reform of the sub-provincial financial system and for the hierarchical responsibility of local governments at all levels. Intergovernmental coordination should adhere to the central government’s unified approach. Inter-governmental coordination should adhere to the unified leadership of the central government， implement provincial-level coordination and control functions within the provincial area， and implement the hierarchical responsibility of local governments， highlighting the local initiative of the “two initiatives”; maintain the compatibility of fiscal powers， expenditure responsibility and financial capacity in institutional coordination; implement the articulation of standardization and parity in institutional coordination; and emphasize dynamization and certainty in strategic coordination. The coordination of strategies emphasizes the appropriate balance between dynamism and certainty.

Key words：public cultural; financial authority and expenditure responsibility; intergovernmental coordination