摘 要：行政檢察人員對(duì)如何立足履職特點(diǎn)規(guī)范發(fā)表庭審意見(jiàn)存在一定困惑。規(guī)范發(fā)表庭審意見(jiàn)是提升行政抗訴案件質(zhì)效的必然要求，是厘清實(shí)踐誤區(qū)的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)也是打造規(guī)范化庭審的應(yīng)有之義。庭審意見(jiàn)應(yīng)立足角色定位凸顯行政訴訟監(jiān)督職能，立足抗訴意見(jiàn)凸顯行政抗訴監(jiān)督質(zhì)效，立足爭(zhēng)議化解凸顯定分止?fàn)幍膬r(jià)值導(dǎo)向。為推進(jìn)發(fā)表庭審意見(jiàn)的規(guī)范化建設(shè)，建議出臺(tái)規(guī)范性文件，完善《法律監(jiān)督意見(jiàn)書》文書格式，優(yōu)化業(yè)績(jī)考評(píng)，加強(qiáng)履職能力培訓(xùn)，強(qiáng)化制度保障。

關(guān)鍵詞：行政檢察 庭審意見(jiàn) 監(jiān)督質(zhì)效

一、規(guī)范發(fā)表庭審意見(jiàn)的必要性

（一）提升行政抗訴案件質(zhì)效的必然要求

最高檢應(yīng)勇檢察長(zhǎng)在大檢察官研討班上談及行政檢察工作時(shí)明確指出：“要切實(shí)解決不敢監(jiān)督、監(jiān)督不力等問(wèn)題，重大監(jiān)督案件要上下聯(lián)動(dòng)、一體履職。”［1］提出抗訴是檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)有力監(jiān)督的重要方式，2018年至2023年，檢察機(jī)關(guān)受理的行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件數(shù)量由9350件逐年遞增至24975件，2021年至2023年，抗訴案件改變率分別為71.9%、71.9%、75.7%［2］。一方面，裁判結(jié)果監(jiān)督業(yè)務(wù)近些年呈現(xiàn)逐年遞增趨勢(shì)，另一方面，監(jiān)督成效還不明顯?？乖V案件改變率是評(píng)價(jià)抗訴案件成效的重要指標(biāo)，相比較民事抗訴案件改變率［3］，行政抗訴案件的改變率還不高。改變的案件中如除去調(diào)解及和解撤訴的案件，完全采納檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督意見(jiàn)并作出實(shí)質(zhì)性改判的案件比率更低。辦理抗訴案件既要注重監(jiān)督階段的審查，也要注重出庭履職能力的提升。出席再審法庭并充分發(fā)表意見(jiàn)，是提高再審改變率的重要途徑。在再審?fù)忂^(guò)程中履行好法律監(jiān)督職責(zé)并規(guī)范發(fā)表出庭意見(jiàn)，有助于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)。實(shí)踐的發(fā)展對(duì)檢察出庭能力提出了更高要求，檢察工作人員應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范發(fā)表庭審意見(jiàn)，提升抗訴案件質(zhì)效。

（二）厘清實(shí)踐誤區(qū)的現(xiàn)實(shí)需要

實(shí)踐中檢察人員出庭時(shí)存在不想說(shuō)、不敢說(shuō)、不善說(shuō)的問(wèn)題，極大地影響了檢察監(jiān)督的權(quán)威。一是不想說(shuō)。有人認(rèn)為行政檢察監(jiān)督屬事后監(jiān)督，僅應(yīng)注重對(duì)原審裁判審查后形成書面意見(jiàn)。因此檢察人員出庭的主要任務(wù)就是宣讀抗訴書，啟動(dòng)抗訴程序。檢察人員出席再審法庭，經(jīng)常僅就審判長(zhǎng)的要求宣讀抗訴書，在宣讀完后即可退庭而不參與其他程序。二是不敢說(shuō)。一方面有能力素質(zhì)的問(wèn)題，致使其不善言辭，另一方面也有認(rèn)識(shí)問(wèn)題，認(rèn)為檢察人員的出庭意見(jiàn)只能談程序問(wèn)題，而不能涉及實(shí)體，存在“一句話”監(jiān)督的情況，僅說(shuō)“本次庭審程序合法規(guī)范，保障了當(dāng)事人的合法權(quán)益，請(qǐng)審判長(zhǎng)依法裁判”，不再對(duì)抗訴書的觀點(diǎn)等實(shí)體問(wèn)題進(jìn)行補(bǔ)充。三是不善說(shuō)。在發(fā)表監(jiān)督意見(jiàn)時(shí)不能圍繞抗訴意見(jiàn)和法庭總結(jié)的焦點(diǎn)進(jìn)行發(fā)表，將與案件完全無(wú)關(guān)情況進(jìn)行闡述，發(fā)表的意見(jiàn)與其角色定位不相符。實(shí)踐中的亂象制約了監(jiān)督質(zhì)效，因而有必要規(guī)范發(fā)表庭審意見(jiàn)，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

（三）打造規(guī)范化庭審的應(yīng)有之義

庭審是案件審理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是法官、檢察官和當(dāng)事人探尋公正的重要場(chǎng)合。高質(zhì)效檢察履職，規(guī)范化的庭審活動(dòng)，對(duì)提高庭審質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公正司法具有重要意義。要補(bǔ)齊行政檢察短板、弱項(xiàng)，扎實(shí)推進(jìn)新時(shí)代的檢察工作，唯有不斷完善當(dāng)前工作中的薄弱環(huán)節(jié)，以高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求來(lái)檢視每一個(gè)監(jiān)督辦案的細(xì)節(jié)。檢察人員規(guī)范發(fā)表庭審意見(jiàn)有助于維護(hù)庭審禮儀，形成專業(yè)權(quán)威的庭審氛圍，發(fā)揮庭審在再審審判中的決定性作用。對(duì)于出席再審法庭，絕不能僅滿足于隨意發(fā)表監(jiān)督意見(jiàn)這種模式，而要回溯到訴訟制度的本源，以司法規(guī)律為最高遵循，以制度化的方式將履職要求加以固定［4］，重塑、規(guī)范行政抗訴案件的庭審流程。檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)共同利用好庭審這一平臺(tái)，共同提高庭審規(guī)范化水平。

二、規(guī)范發(fā)表庭審意見(jiàn)的要點(diǎn)

檢察人員應(yīng)規(guī)范發(fā)表庭審意見(jiàn)，但按照什么規(guī)范，圍繞哪些要點(diǎn)來(lái)發(fā)表并無(wú)明確規(guī)定。筆者認(rèn)為應(yīng)圍繞以下要點(diǎn)進(jìn)行：

（一）立足角色定位，凸顯行政訴訟監(jiān)督職能

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位決定了檢察人員發(fā)表意見(jiàn)不能脫離其角色定位。行政檢察人員需牢牢把握抗訴監(jiān)督的三種特征：一是監(jiān)督的雙重性，檢察機(jī)關(guān)既是抗訴人，是引發(fā)再審程序的訴訟主體之一，同時(shí)也是監(jiān)督人，對(duì)審判活動(dòng)進(jìn)行全流程監(jiān)督。二是監(jiān)督的有限性，司法活動(dòng)具有被動(dòng)性，檢察機(jī)關(guān)的抗訴也應(yīng)受到申請(qǐng)人的監(jiān)督請(qǐng)求和原審裁判審理范圍的雙重限制，雖然檢察監(jiān)督是全面審查，但無(wú)法定情形不宜主動(dòng)介入糾紛。三是監(jiān)督的客觀性，行政抗訴監(jiān)督不同于刑事抗訴監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)在原案審理過(guò)程中并未充當(dāng)一方訴訟主體，沒(méi)有自己的訴訟利益。檢察機(jī)關(guān)雖基于申請(qǐng)人監(jiān)督請(qǐng)求抗訴但并不代表任何一方當(dāng)事人。因此，檢察人員發(fā)表出庭意見(jiàn)不宜將自己演變成一方當(dāng)事人，不宜在程序上深度介入，甚至直接參加法庭調(diào)查的質(zhì)證答辯和辯論［5］。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，在再審?fù)忂^(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)全程參與，如果發(fā)現(xiàn)審判過(guò)程中存在不法行為，機(jī)械地等到裁判生效后才行使監(jiān)督權(quán)無(wú)疑是坐視違法結(jié)果的發(fā)生，這不僅造成司法資源的浪費(fèi)，同時(shí)也是對(duì)司法公正的漠視［6］，因此檢察人員發(fā)表意見(jiàn)時(shí)有必要發(fā)表對(duì)法庭審理情況的監(jiān)督意見(jiàn)。筆者認(rèn)為，行政抗訴是對(duì)原生效裁判的事后監(jiān)督，從《行政訴訟法》第93條第3款以及《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督規(guī)則》）第100條第2款的規(guī)定可以看出，對(duì)再審?fù)徎顒?dòng)的監(jiān)督也屬事后監(jiān)督。對(duì)法庭審理中違反訴訟程序的情況只能予以記錄，發(fā)現(xiàn)庭審活動(dòng)違反訴訟程序的，應(yīng)當(dāng)待休庭或者庭審結(jié)束之后，及時(shí)向檢察長(zhǎng)報(bào)告，擬提出檢察建議應(yīng)在庭審后提出。

（二）立足抗訴意見(jiàn)，凸顯行政抗訴監(jiān)督質(zhì)效

因檢察人員并不參與法庭調(diào)查質(zhì)證答辯和法庭辯論，如其完全游離于案件實(shí)體審理之外，則不利于實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督目的。因此通過(guò)發(fā)表出庭意見(jiàn)表達(dá)抗訴的觀點(diǎn)是合理的制度設(shè)計(jì)和必要的補(bǔ)充，正確的出庭意見(jiàn)可對(duì)合議結(jié)果產(chǎn)生制衡， 是法律監(jiān)督的有效組成部分［7］。當(dāng)前實(shí)踐中對(duì)于監(jiān)督意見(jiàn)的范圍如何界定存在不同認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為，一是要立足于抗訴意見(jiàn)，緊扣審判長(zhǎng)總結(jié)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。檢察人員應(yīng)當(dāng)緊扣審判長(zhǎng)關(guān)于證據(jù)認(rèn)定、事實(shí)確認(rèn)、責(zé)任劃分、法律適用等內(nèi)容焦點(diǎn)的歸納，經(jīng)審判長(zhǎng)許可，以抗訴書為基礎(chǔ)，結(jié)合法庭調(diào)查和法庭辯論的情況，對(duì)抗訴理由和根據(jù)作進(jìn)一步的說(shuō)明、闡述、修正。包括對(duì)法庭調(diào)查、辯論環(huán)節(jié)不同于抗訴觀點(diǎn)的回應(yīng)，指出原審裁判在認(rèn)定事實(shí)和適用法律等方面的缺陷。二是要兼顧當(dāng)事人的意見(jiàn)。檢察機(jī)關(guān)的抗訴意見(jiàn)在多數(shù)情況都會(huì)和申請(qǐng)人的監(jiān)督意見(jiàn)發(fā)生重合，如出現(xiàn)不一致時(shí)，對(duì)該訴求以及其他當(dāng)事人的不同意見(jiàn)也應(yīng)在發(fā)表意見(jiàn)時(shí)予以回應(yīng)。三是不得超過(guò)原審訴訟范圍。再審程序啟動(dòng)的前提在于原審裁判確有錯(cuò)誤，故審理過(guò)程也只能圍繞原審裁判是否確有錯(cuò)誤進(jìn)行。檢察機(jī)關(guān)的抗訴意見(jiàn)、申請(qǐng)人以及其他當(dāng)事人的意見(jiàn)都只能在這個(gè)基礎(chǔ)上產(chǎn)生，均只能以此為限。

（三）立足爭(zhēng)議化解，凸顯定分止?fàn)巸r(jià)值導(dǎo)向

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》和《監(jiān)督規(guī)則》第6條均對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作作出了明確要求，行政檢察監(jiān)督已由對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督變更為兼顧實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，將解決問(wèn)題作為監(jiān)督權(quán)力、保護(hù)權(quán)利的結(jié)合點(diǎn)和落腳點(diǎn)。再審?fù)徸鳛樵賹彸绦虻暮诵?，?yīng)以實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)帪槟康?。檢察人員除對(duì)案件實(shí)體等發(fā)表意見(jiàn)外，對(duì)案件情況予以說(shuō)明供當(dāng)事人參考，對(duì)于在法院再審裁判確定之前還愿意和解的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，或者對(duì)于判決之后促使申請(qǐng)人息訴服判，自覺(jué)履行裁判義務(wù)等方面都有積極作用。一是提出化解方案。如雙方經(jīng)過(guò)庭審和司法人員的說(shuō)理，認(rèn)識(shí)到了自己的行為和訴求存在不當(dāng)之處，表示有和解意愿。檢察人員在發(fā)表庭審意見(jiàn)時(shí)可適時(shí)提出化解方案供雙方參考。爭(zhēng)取在法檢的共同協(xié)作下，通過(guò)以抗促調(diào)化解矛盾。二是進(jìn)一步釋法說(shuō)理。對(duì)于抗訴意見(jiàn)和當(dāng)事人訴求不一致的地方，檢察人員還可利用庭審，結(jié)合案件情況、社會(huì)影響、啟示意義等方面進(jìn)一步深化釋法說(shuō)理，揭示申請(qǐng)人訴求遲遲未能得到解決的深層次原因，發(fā)揮庭審的法治宣講功能，增強(qiáng)說(shuō)理的權(quán)威性和可接受度，促進(jìn)當(dāng)事人真正做到息訴服判。

三、完善規(guī)范發(fā)表庭審意見(jiàn)的建議

（一）完善制度規(guī)范，健全機(jī)制建設(shè)

當(dāng)前，行政檢察人員出席再審法庭如何履職，如何發(fā)表監(jiān)督意見(jiàn)并無(wú)法律層面的規(guī)定，而是散見(jiàn)于最高檢的部分規(guī)范性文件之中，如《監(jiān)督規(guī)則》第100條等。建議行政檢察部門出臺(tái)《行政檢察出席再審法庭工作指引》，對(duì)出席再審法庭應(yīng)堅(jiān)持的原則，出庭之前如何準(zhǔn)備，庭審之中如何履職，庭審之后如何進(jìn)行事后監(jiān)督提供工作指引。

（二）完善文書格式，加強(qiáng)教育培訓(xùn)

最高檢印發(fā)的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督法律文書格式樣本（2021年版）》中并無(wú)《法律監(jiān)督意見(jiàn)書》的格式。建議結(jié)合行政檢察工作特點(diǎn)，完善《法律監(jiān)督意見(jiàn)書》這一文書格式，并將其納入人民檢察院行政訴訟監(jiān)督法律文書格式樣本之中，同步錄入案件管理系統(tǒng)，為檢察人員履職提供依據(jù)，進(jìn)一步提高行政檢察人員對(duì)出庭履職重要性的認(rèn)識(shí)?？赏ㄟ^(guò)在業(yè)務(wù)競(jìng)賽中設(shè)置發(fā)表庭審意見(jiàn)環(huán)節(jié)、舉辦優(yōu)秀庭審評(píng)比、優(yōu)秀法律監(jiān)督意見(jiàn)書的評(píng)比等，不斷加強(qiáng)對(duì)行政檢察人員出庭履職能力的教育培訓(xùn)力度，激發(fā)檢察人員打造優(yōu)秀庭審的積極性和能動(dòng)性。

（三）優(yōu)化業(yè)績(jī)考評(píng)，強(qiáng)化制度保障

檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)線上監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)案件流程、質(zhì)量的管理。完善法律文書審簽流程，規(guī)定再審?fù)忣A(yù)案、《法律監(jiān)督意見(jiàn)書》一律由檢察長(zhǎng)審簽，在庭審前對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)審查。優(yōu)化檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)抗訴案件檢察人員出庭履職行為的評(píng)查，加大對(duì)抗訴案件的評(píng)查力度，在庭審后對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。另在線下可與人民法院建立聯(lián)席會(huì)制度，不定期反饋雙方在庭審過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，共同提高應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的能力，合力打造優(yōu)秀庭審樣本，打造優(yōu)質(zhì)法治產(chǎn)品。