摘 要：做好證據(jù)材料的調(diào)查收集是確保行政公益訴訟訴前程序有序推進(jìn)的重要前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前，調(diào)查權(quán)在訴前程序運行中面臨法律依據(jù)不充分、性質(zhì)存在爭議、剛性不足等問題。建議在公益訴訟專門立法中對調(diào)查權(quán)予以規(guī)定，明確調(diào)查權(quán)權(quán)力屬性，并賦予檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行司法懲戒、特定情況下采取查封扣押等強制性措施的權(quán)力，以促進(jìn)高質(zhì)效辦好每一個行政公益訴訟案件。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 訴前程序 調(diào)查權(quán)

一、背景

自2017年確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度以來，至今已7年。在不斷推進(jìn)過程中，檢察機(jī)關(guān)通過諸多專項監(jiān)督活動的開展，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、個人信息保護(hù)等諸多領(lǐng)域作出了積極貢獻(xiàn)。2023年，全國檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件18.98萬件，其中，辦理行政公益訴訟案件16.78萬件，占立案總數(shù)的88.4%，提出訴前檢察建議11.65萬件［1］。訴前程序是行政公益訴訟的法定前置程序，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中做好證據(jù)材料的調(diào)查收集不僅是督促行政機(jī)關(guān)依法履職的基礎(chǔ)，也是順利推進(jìn)訴前程序的前提，重要性不言而喻。2023年最高檢黨組提出將“高質(zhì)效辦好每一個案件”作為新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求，高質(zhì)效辦好每一個行政公益訴訟案件要求將“可訴性”作為提升辦案質(zhì)效的重要標(biāo)尺，做到行政公益訴訟案件“訴前求最佳”與“以訴保剛性”的結(jié)合。調(diào)查權(quán)的行使決定了能否準(zhǔn)確認(rèn)定侵害事實和監(jiān)管主體，進(jìn)而影響訴前檢察建議內(nèi)容乃至后續(xù)行政公益訴訟訴訟請求的精準(zhǔn)性，最終影響到案件是否具有“可訴性”。因此，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中就應(yīng)該將案件的“可訴性”納入考慮，以調(diào)查權(quán)的有力行使促進(jìn)增強訴前檢察建議的精準(zhǔn)性，提升可訴性，落實“高質(zhì)效辦好每一個案件”。

二、訴前程序中調(diào)查權(quán)的運行困境

調(diào)查權(quán)的充分行使是行政公益訴訟訴前程序有效運行的基礎(chǔ)，在實踐中，調(diào)查權(quán)的運行仍然存在諸多限制，阻礙了行政公益訴訟訴前程序功能的發(fā)揮。

（一）法律依據(jù)不充分

《人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》）第21條雖然明確了檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行調(diào)查核實，但是過于籠統(tǒng)，對調(diào)查權(quán)的性質(zhì)和保障舉措等并沒有明確的界定。“兩高”發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）雖然明確了檢察機(jī)關(guān)可以收集證據(jù)材料，并在采取證據(jù)保全時可以參照民事和行政訴訟法中的相關(guān)規(guī)定，但是并未對調(diào)查權(quán)的屬性加以明確，也未細(xì)化檢察機(jī)關(guān)對于不配合情況可以采取的措施。2021年最高檢發(fā)布了《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）對行政公益訴訟中具體調(diào)查工作的開展作出了規(guī)定，即可以對拒絕或者妨礙的機(jī)關(guān)及其工作人員采取向同級人大或者監(jiān)察機(jī)關(guān)通報的措施，但是《辦案規(guī)則》本質(zhì)上仍然是檢察機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，立法等級不高。綜上所述，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的規(guī)定存在明顯不足，法律規(guī)范不系統(tǒng)、不全面的問題仍然凸顯，亟需國家層面的專門立法加以完善。

（二）調(diào)查權(quán)的性質(zhì)有爭議

調(diào)查權(quán)的性質(zhì)問題關(guān)系到檢察公益訴訟的調(diào)查范圍和取證方式。目前對于調(diào)查權(quán)是一種“權(quán)力”還是一種“權(quán)利”存在不同觀點。“權(quán)力說”認(rèn)為調(diào)查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中專屬的一種公權(quán)力，具有強制性等特征，調(diào)查權(quán)以調(diào)查違法行為為主，是履行法律監(jiān)督職權(quán)。還有部分學(xué)者提出“為了維護(hù)特定公益，檢察機(jī)關(guān)以起訴人的身份提起行政公益訴訟”，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)相當(dāng)于原告，行使的調(diào)查權(quán)相當(dāng)于民事訴訟的調(diào)查取證權(quán)，是為了實現(xiàn)訴訟請求，滿足舉證責(zé)任分配要求。［2］基于兩種不同觀點，調(diào)查權(quán)的調(diào)查范圍和內(nèi)容有著明顯區(qū)別。行政公益訴訟有立案前調(diào)查、訴前調(diào)查、訴訟階段調(diào)查等不同階段，調(diào)查權(quán)的行使具有階段性［3］，若以民事調(diào)查取證權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，將會使得行政公益訴訟的訴前階段與訴訟階段證明標(biāo)準(zhǔn)等同，極大地加重了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的負(fù)擔(dān)［4］。

（三）調(diào)查權(quán)剛性不足

目前，法律規(guī)定的調(diào)查措施有查詢、詢問、委托鑒定等，這些措施往往依賴于行政機(jī)關(guān)和相關(guān)人員的配合，缺乏強制力。《組織法》雖然規(guī)定了被調(diào)查對象有“應(yīng)當(dāng)配合”的義務(wù)，但是卻未規(guī)定不履行配合義務(wù)的法律后果，對于被調(diào)查對象的約束力不足，難以確保調(diào)查收集效果。實踐中調(diào)查對象基于各種原因而不予配合的情形并不少見。例如：檢察干警在向相關(guān)人員調(diào)查案情時，相關(guān)人員因該案非刑事案件直接拒絕配合；或者在向行政機(jī)關(guān)調(diào)取書面材料時，個別行政機(jī)關(guān)工作人員以需要領(lǐng)導(dǎo)審批、負(fù)責(zé)人員不在等理由不及時提供等?，F(xiàn)行規(guī)范明確規(guī)定進(jìn)行調(diào)查取證時，不能采取查封、扣押或者限制人身自由等措施，這都在一定程度上會導(dǎo)致固定證據(jù)存在障礙。

三、完善訴前程序中調(diào)查權(quán)的建議

（一）完善調(diào)查權(quán)相關(guān)立法

目前，就公益訴訟中調(diào)查權(quán)立法層級不高，需要進(jìn)行完善，已基本形成統(tǒng)一意見。之前有學(xué)者認(rèn)為，直接對現(xiàn)有的《行政訴訟法》進(jìn)行修改從而以提高調(diào)查權(quán)的立法層級是更為有效的方法［5］，但是隨著公益訴訟檢察實踐的不斷開展，大量案件的辦理為公益訴訟專門立法提供了充足的實踐樣本。同時，由于公益訴訟的特殊性，其已成為明顯區(qū)別于民事訴訟、行政訴訟的獨立訴訟形態(tài)，所以不適合直接在《行政訴訟法》中進(jìn)行修改，而是應(yīng)該制定專門的法律。［6］黨的二十大報告明確提出“完善公益訴訟制度”?！妒膶萌珖舜蟪Ｎ瘯⒎ㄒ?guī)劃》把制定“檢察公益訴訟法（公益訴訟法，一并考慮）”列入一類項目，中央政法委印發(fā)的《政法領(lǐng)域立法規(guī)劃（2023-2027年）》明確提出制定檢察公益訴訟法，檢察公益訴訟專門立法工作正在逐步推進(jìn)。在制定專門法律時，應(yīng)立足制度定位和初衷，回應(yīng)實踐中的緊迫需求，對調(diào)查權(quán)的手段、方式、范圍和相關(guān)保障措施進(jìn)行相應(yīng)規(guī)制。

（二）明晰調(diào)查權(quán)的屬性

關(guān)于調(diào)查權(quán)屬性的爭議，本質(zhì)上是在行政公益訴訟中，調(diào)查權(quán)是一種訴訟權(quán)利還是一種法律監(jiān)督監(jiān)督權(quán)力的問題。《組織法》第21條明確檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)可以進(jìn)行調(diào)查核實，從體系解釋來看，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法履行法律監(jiān)督職權(quán)。從《組織法》條文的設(shè)置來看，調(diào)查權(quán)設(shè)置的目的最終是為了更好地行使法律監(jiān)督職權(quán)。檢察機(jī)關(guān)為履行公益訴訟檢察職責(zé)而進(jìn)行調(diào)查核實，顯然具有法律監(jiān)督屬性。［7］調(diào)查權(quán)本質(zhì)上是檢察機(jī)關(guān)為履行法律監(jiān)督職責(zé)延伸出來的一種具體性職權(quán)，是法定職權(quán)而非附帶性權(quán)利。為此，應(yīng)在公益訴訟專門立法中對調(diào)查權(quán)的權(quán)力性質(zhì)加以明確。

（三）提升調(diào)查權(quán)的剛性

相關(guān)法律規(guī)定對檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)規(guī)定了“底線要求”和“配合義務(wù)要求”，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的權(quán)力受到一定限制，不得查扣，更不能對人身進(jìn)行限制。［8］但由于公益訴訟涉及的是國家利益和社會公共利益，一旦不及時采取相關(guān)措施，勢必會造成損害范圍的擴(kuò)大，所以應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)采取一定的強制性措施的權(quán)力。［9］為加強對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的保障，可以從以下幾個方面入手：一是賦予檢察機(jī)關(guān)類似法院的司法懲戒權(quán)。如《行政訴訟法》中規(guī)定了對于不予協(xié)助調(diào)查等行為，法院可以視具體情節(jié)的輕重，采取訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過、拘留等強制措施?？梢越梃b該規(guī)定，賦予檢察機(jī)關(guān)司法懲戒權(quán)，根據(jù)被調(diào)查人員拒絕配合的程度，分別采取不同的懲戒措施。二是可以考慮賦予檢察機(jī)關(guān)在一定的條件下采取強制措施的權(quán)力。如采取查封、扣押、凍結(jié)等措施。實踐中，某些省級檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)新探索了可以請求法院等機(jī)關(guān)協(xié)助采取保全措施的做法。但是，鑒于具體辦案過程的復(fù)雜性，由檢察機(jī)關(guān)直接采取一些強制措施則會對公益訴訟案件的辦理具有更大的保障性。［10］如江蘇省檢察機(jī)關(guān)采取了先行登記保全措施，即對可能滅失或者以后難以取得的證據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)可先行登記保存，取得了很好的效果，也從一定程度上反映了實踐中對于強制性措施的需求。三是推動將行政機(jī)關(guān)與其工作人員的配合調(diào)查情況納入到地方政府考核和干部考核，并加強與人大和監(jiān)委的溝通，對不配合情況及時通報并及時跟進(jìn)后續(xù)處理結(jié)果。