[摘 要] 中心工作是黨委貫徹領(lǐng)導(dǎo)意志、推動(dòng)行政體系完成重要治理事務(wù)的制度化方式，是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”治理體制的具體化，屬于具有中國(guó)特色的社會(huì)主義治理傳統(tǒng)的重要構(gòu)成。當(dāng)前，中心工作在基層治理體系中產(chǎn)生了較強(qiáng)的泛化效應(yīng)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，“編崗混同”逐漸常態(tài)化，治理規(guī)范化意義上的“定崗定編定責(zé)”越發(fā)難以形成。在村級(jí)治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村“兩委”成員實(shí)行“類(lèi)編制化”管理，村級(jí)組織行政化程度不斷加劇。中心工作的泛化效應(yīng)，源于重要工作和常規(guī)工作之間缺乏有效的區(qū)分，而基層復(fù)雜的條塊關(guān)系對(duì)此亦有所加重。中心工作泛化之后，一線行政空轉(zhuǎn)加劇，治理形式主義泛濫，基層治理陷入新的“懸浮”困境。為緩解中心工作的泛化效應(yīng)，應(yīng)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)村縱向治理體系的層級(jí)統(tǒng)籌，增強(qiáng)基層治理的社會(huì)回應(yīng)性。

[關(guān)鍵詞] 縣域治理；基層治理“懸浮”困境；村級(jí)組織行政化；鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化；基層編制；條塊關(guān)系

[中圖分類(lèi)號(hào)] D422 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2024）09-0026-12

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題的提出

在中國(guó)特色的社會(huì)主義治理傳統(tǒng)中，中心工作被廣泛應(yīng)用于國(guó)家治理實(shí)踐。通過(guò)對(duì)中心工作運(yùn)行機(jī)制的把握，對(duì)于理解新時(shí)期基層政權(quán)運(yùn)作具有重要的理論意義。2021年4月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出，用5年左右時(shí)間，基本實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。加強(qiáng)對(duì)中心工作運(yùn)行機(jī)制的理解，有助于為未來(lái)基層治理體系的優(yōu)化和基層治理能力建設(shè)提供有益啟示。

學(xué)界對(duì)中心工作的研究主要從基層治理的運(yùn)動(dòng)化特征切入，認(rèn)為中心工作模式下的治理過(guò)程表現(xiàn)為各種運(yùn)動(dòng)式治理[1-2]。但是，由于運(yùn)動(dòng)式治理在權(quán)力運(yùn)作上呈現(xiàn)出短期性、不規(guī)則性等特點(diǎn)，理論界對(duì)此多持批評(píng)意見(jiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)式治理在快速應(yīng)對(duì)重大治理問(wèn)題的同時(shí)，也包含了過(guò)強(qiáng)的長(zhǎng)官意志，較容易帶來(lái)基層治理的不確定性，使得國(guó)家政權(quán)的運(yùn)行缺乏足夠的合法性基礎(chǔ)[3]。不過(guò)，也有學(xué)者結(jié)合地方治理的復(fù)雜經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)中心工作本身并不是對(duì)常規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化的科層式治理的破壞，而是地方治理中政治權(quán)力樞紐在綜合權(quán)衡治理形勢(shì)之后，對(duì)重點(diǎn)工作的集中化應(yīng)對(duì)。這種集中化應(yīng)對(duì)在政治啟動(dòng)機(jī)制、政治激勵(lì)上均具有穩(wěn)定的制度化特征[4]，有助于將上層的政治意志落實(shí)到地方，并與科層式治理相互配合、相互補(bǔ)充，從而實(shí)現(xiàn)有效治理[5]。

對(duì)中心工作所持有的批評(píng)意見(jiàn)，源于將韋伯意義上規(guī)則化的治理標(biāo)準(zhǔn)作為衡量我國(guó)治理模式的標(biāo)尺。依照科層體制的理想類(lèi)型，中心工作模式及其衍生出來(lái)的運(yùn)動(dòng)式治理，屬于治理行為上的偏差；而關(guān)注中心工作模式治理優(yōu)勢(shì)的觀點(diǎn)，則主要是從我國(guó)治理體制的歷史合理性角度切入研究，即通常所說(shuō)的“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢(shì)。歸結(jié)來(lái)看，以上兩種討論中心工作的視角，在具體觀點(diǎn)上雖然有所差異，但互補(bǔ)性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)立性。兩種理論視角的共通之處在于，均展示出以中心工作為核心的國(guó)家治理傳統(tǒng)的某些基本特征和治理優(yōu)勢(shì)，為認(rèn)識(shí)獨(dú)具中國(guó)特色的治理模式及其在邁向治理現(xiàn)代化過(guò)程中所存在的不足，提供了有跡可循的知識(shí)譜系。

從國(guó)家治理傳統(tǒng)來(lái)看，中心工作是具有黨政體制特色的治理方式。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了執(zhí)政黨始終有設(shè)置國(guó)家治理議題的政治權(quán)力，而不同層級(jí)的地方黨委在治理轄區(qū)范圍內(nèi)具有判斷治理事務(wù)重要性的決策權(quán)，在事權(quán)范圍內(nèi)具有劃定中心工作事項(xiàng)的權(quán)力。從既有研究來(lái)看，當(dāng)中心工作在治理過(guò)程中有所擴(kuò)張，必然會(huì)對(duì)科層式治理造成影響。因此，對(duì)中心工作的理解，無(wú)疑需要秉持黨政體制的視野，深入中心工作運(yùn)行的實(shí)踐之中，既要看到中心工作在治理實(shí)踐中所發(fā)揮的積極作用，又要綜合分析中心工作在基層治理中的實(shí)際運(yùn)作狀況，將中心工作和常規(guī)的科層式治理放置于基層治理體系中予以整體考察。

為了便于研究的展開(kāi)，可以從基層治理場(chǎng)域中頗為值得解釋的治理現(xiàn)象入手。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的快速發(fā)展，國(guó)家向基層投入了大量的公共資源。為此，地方政府需要落實(shí)的中心工作的數(shù)量開(kāi)始變多，中心工作的運(yùn)行有了擴(kuò)大化的趨勢(shì)。與之同步出現(xiàn)的是，基層治理負(fù)荷的快速增強(qiáng)以及行政權(quán)力運(yùn)作中形式主義的泛濫[6]。即便中央多次給基層減負(fù)，基層的狀況卻是越減負(fù)擔(dān)越重。最終，基層行政體系即便通過(guò)治理機(jī)制創(chuàng)新，將大量行政資源投入到中心工作中，基層治理的效果卻依然不容樂(lè)觀。圍繞中心工作的運(yùn)行實(shí)踐，新近的代表性研究聚焦行政權(quán)配置集中化與行政權(quán)合理化能力不足的悖論，討論中心工作擴(kuò)大化之后基層治理體系轉(zhuǎn)型的困境[7]。但是，這項(xiàng)研究對(duì)基層治理體系在中心工作擴(kuò)大化中的自我調(diào)適，缺乏有效的理論概括，對(duì)新時(shí)期基層政權(quán)的運(yùn)作特征也缺乏足夠精確的理論判斷。那么，值得進(jìn)一步關(guān)注的問(wèn)題是，當(dāng)中心工作這種治理方式突破自身邊界，頻繁進(jìn)入行政體系時(shí)，給基層組織結(jié)構(gòu)和基層治理能力帶來(lái)了怎樣的影響？

本文將論證，在大量治理事務(wù)落地的過(guò)程中，中心工作的過(guò)密化在基層治理體系中產(chǎn)生了較強(qiáng)的泛化效應(yīng)。中心工作的泛化效應(yīng)，直接源于基層治理體系將中心工作不恰當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大化，而復(fù)雜的條塊關(guān)系對(duì)此也推波助瀾。中心工作的泛化效應(yīng)在消解其治理功能的同時(shí)，還催生了基層治理的“懸浮”困境。以下，將首先對(duì)中心工作的治理功能和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行理論說(shuō)明；其次，對(duì)中心工作的泛化效應(yīng)進(jìn)行描述和分析；再次，對(duì)中心工作的運(yùn)行邏輯在條塊關(guān)系中的變化予以機(jī)制化解析，以為解釋中心工作泛化效應(yīng)的形成提供新的視角；最后，在總結(jié)研究發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，分析中心工作泛化后的基層治理轉(zhuǎn)型困境，并提供相應(yīng)的政策建議。

二、中心工作的治理功能與運(yùn)行機(jī)制

（一）中心工作的緣起與治理功能

中心工作是我國(guó)黨政體制在治理活動(dòng)中的重要表現(xiàn)形式。在黨政體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，黨委位居領(lǐng)導(dǎo)地位，政府根據(jù)黨委的決策來(lái)貫徹落實(shí)各種治理事務(wù)[8]?？v向上，地方黨委依據(jù)法定的政治權(quán)力安排各種工作，區(qū)分政策執(zhí)行的優(yōu)先次序。對(duì)于重要政策，地方黨委便將其認(rèn)定為中心工作，通過(guò)設(shè)定中心工作的方式推動(dòng)國(guó)家政策的執(zhí)行[9]。歷時(shí)性地看，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理實(shí)踐中不同時(shí)期都會(huì)有不同的中心工作。在相對(duì)較早的現(xiàn)代國(guó)家治理時(shí)期，中心工作未被上升為治理模式的程度，更多的是黨的領(lǐng)導(dǎo)人所提出的一種工作方法或工作要求。

早在1943年，毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問(wèn)題》中就有所論述：“在任何一個(gè)地區(qū)內(nèi)，不能同時(shí)有許多中心工作，在一定時(shí)間內(nèi)只能有一個(gè)中心工作，輔以別的第二位、第三位的工作?！I(lǐng)導(dǎo)人員依照每一具體地區(qū)的歷史條件和環(huán)境條件，統(tǒng)籌全局，正確地決定每一時(shí)期的工作重心和工作秩序，并把這種決定堅(jiān)持地貫徹下去，務(wù)必得到一定的結(jié)果，這是一種領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)?！盵10] 901可見(jiàn)，中心工作是中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)新民主主義革命實(shí)踐中，為科學(xué)統(tǒng)籌安排不同工作，確保新民主主義革命事業(yè)的順利完成而在治理實(shí)踐中探索出來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)方法。在新民主主義革命時(shí)期，中心工作的內(nèi)涵主要是一種對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作要求，強(qiáng)調(diào)不同工作具有不同的重要性，強(qiáng)調(diào)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要能夠正確區(qū)分重要工作和一般工作；在面對(duì)存在不同重點(diǎn)程度的工作時(shí)，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要善于把握主要矛盾，正確區(qū)分重點(diǎn)工作和次要工作，不要“眉毛胡子一把抓”。不僅如此，中心工作的領(lǐng)導(dǎo)方法還強(qiáng)調(diào)，對(duì)重要工作要堅(jiān)決落實(shí)并取得工作成效，這說(shuō)明中心工作治理方法具有很強(qiáng)的治理實(shí)用主義的傾向，注重不惜一切代價(jià)去實(shí)現(xiàn)特定的重要治理目標(biāo)。

在國(guó)家治理體系建設(shè)和形成的過(guò)程中，中心工作的領(lǐng)導(dǎo)工作方法得以保留，逐漸成為我國(guó)社會(huì)主義治理傳統(tǒng)的重要組成部分，并在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)過(guò)程中演化為以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”為核心的國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分。所謂“黨的領(lǐng)導(dǎo)”治理體制，形象地說(shuō)，就是“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[11]。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨在治國(guó)理政各個(gè)方面的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位得到了前所未有的強(qiáng)化和鞏固[12]。這不僅體現(xiàn)為黨委對(duì)行政體系的領(lǐng)導(dǎo)。擴(kuò)展開(kāi)來(lái)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”還包括執(zhí)政黨對(duì)人大、政協(xié)、群團(tuán)組織的全面領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)為對(duì)國(guó)家治理領(lǐng)域的全面領(lǐng)導(dǎo)。在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”治理體制格局中，執(zhí)政黨有權(quán)決定治理事項(xiàng)的重要性，判斷哪些工作是緊要的工作，哪些工作是戰(zhàn)略性的工作。凡是黨中央做出的重大決定，反映在相關(guān)國(guó)家治理工作的貫徹上，就一定是通過(guò)中心工作來(lái)完成的。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府貫徹黨委的政治意志，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各方面的行政資源來(lái)落實(shí)黨委的決策[13]。一旦黨委將某些治理事項(xiàng)認(rèn)定為重要工作，這些工作就自然成為由政府負(fù)責(zé)落實(shí)的中心工作。對(duì)于中心工作，從行政資源的調(diào)配到行政績(jī)效的考核，都體現(xiàn)了中心工作相對(duì)于其他工作的重要性和特殊性。

從中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系的發(fā)展歷史看，中心工作的治理方式要早于科層治理體系的形成。在新中國(guó)成立初期，執(zhí)政黨需要處理大量的重點(diǎn)問(wèn)題，大多采用了中心工作的方法，而科層式治理體系則是在社會(huì)治理事務(wù)不斷常規(guī)化的過(guò)程中逐步形成的。歷史地看，中心工作的治理模式和科層式行政的關(guān)系并不是相互對(duì)立的，而是相互協(xié)同、相互補(bǔ)充的關(guān)系。為應(yīng)對(duì)常規(guī)性治理事務(wù)的增長(zhǎng)，我國(guó)不斷加強(qiáng)現(xiàn)代行政體系的建設(shè)，用政府組織體系負(fù)責(zé)實(shí)施大量的政策，以增強(qiáng)政府治理的回應(yīng)性。同時(shí)，為解決階段性的重難點(diǎn)治理事務(wù)和應(yīng)對(duì)突發(fā)性治理事務(wù)，彌補(bǔ)科層體制的不足，中心工作模式又得以保持和存續(xù)，并在國(guó)家治理實(shí)踐中不斷制度化、規(guī)范化，在應(yīng)對(duì)復(fù)雜治理問(wèn)題的過(guò)程中發(fā)揮核心治理功能。

相比于韋伯意義上的科層體制[14]，中心工作是我國(guó)黨政體制在國(guó)家治理實(shí)踐中形成的具有歷史傳統(tǒng)的獨(dú)特治理方式，是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”治理體制的具體化。中心工作是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”治理體制下的一種專(zhuān)門(mén)應(yīng)對(duì)重點(diǎn)工作、解決治理中主要矛盾的治理方式。在一般意義上，中心工作成為黨委貫徹領(lǐng)導(dǎo)意志、推動(dòng)行政體系完成重要治理事務(wù)的執(zhí)政工具，是我國(guó)國(guó)家治理運(yùn)行體系的有機(jī)構(gòu)成部分。

（二）中心工作的運(yùn)行機(jī)制

作為一種集中資源專(zhuān)門(mén)用于解決重要治理問(wèn)題而形成的治理模式，中心工作運(yùn)行的理想型具有三個(gè)特點(diǎn)：一是中心工作在數(shù)量上要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于其他常規(guī)工作。這是由中心工作本身的意涵所決定的，如果很多工作都是中心工作，中心工作和常規(guī)工作之間就沒(méi)有性質(zhì)上的區(qū)別，那么被設(shè)定的中心工作在治理事務(wù)序列中就很難做到中心化；二是作為中心工作啟動(dòng)者的黨委需要正確把握治理的主要矛盾。中心工作需要耗費(fèi)大量的治理資源，甚至是占用常規(guī)工作的治理資源。如果中心工作無(wú)法與真正重要的治理工作相匹配，那么中心工作的啟動(dòng)和執(zhí)行不僅不會(huì)產(chǎn)生好的治理后果，反而會(huì)形成不良的治理后果；三是中心工作一旦被啟動(dòng)，就需要配套科學(xué)的政策執(zhí)行機(jī)制和嚴(yán)格的責(zé)任落實(shí)機(jī)制，確保能夠在行政體系中得到堅(jiān)決的執(zhí)行，否則中心工作就無(wú)法真正落實(shí)，導(dǎo)致主要矛盾無(wú)法得到有效解決，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的大局。

為了確保中心工作能夠發(fā)揮出適當(dāng)?shù)闹卫砉δ?，使得中心工作在治理過(guò)程中能夠得其所長(zhǎng)，至關(guān)重要的是黨委能夠?qū)Σ煌闹卫硎聞?wù)實(shí)現(xiàn)有效而正確的識(shí)別。中心工作的設(shè)定和運(yùn)行涉及一系列治理資源的集中調(diào)度和整合，所以中心工作就不可能也不應(yīng)該被隨意啟動(dòng)。中心工作的啟動(dòng)必然是一個(gè)高度政治化的治理過(guò)程，只有通過(guò)黨委的集體決策，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的政治篩選，原本屬于政府部門(mén)的行政工作才能夠被納入中心工作的范疇。在啟動(dòng)中心工作的政治篩選機(jī)制上，黨委是核心治理主體，享有政治議程的設(shè)定權(quán)和最終決策權(quán)。以縣域治理為例，縣委是縣級(jí)中心工作的核心政治主體。縣委權(quán)力的行使主要是通過(guò)縣委常委會(huì)，其中縣委書(shū)記的權(quán)力又最為核心也最為直接。縣委書(shū)記做出的指示、批示本身也是重要的縣委決策形式。只有通過(guò)縣委層面的決策，相關(guān)的治理工作才可能被確定為全縣范圍內(nèi)的中心工作。

一旦中心工作確定后，地方黨委政府通常會(huì)以聯(lián)合發(fā)文的形式，成立相應(yīng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委書(shū)記或政府主職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，并將相關(guān)行政職能部門(mén)納入工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，其中與中心工作最為相關(guān)的行政部門(mén)被設(shè)定為工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室所在單位，負(fù)責(zé)整個(gè)中心工作的工作計(jì)劃、實(shí)施方案、執(zhí)行期限和業(yè)績(jī)考核。具體實(shí)施過(guò)程中，工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室代表工作領(lǐng)導(dǎo)小組行使權(quán)力，并對(duì)其他行政單位和下級(jí)政府及相關(guān)行政部門(mén)行使考核權(quán)和督導(dǎo)權(quán)。在某種意義上，正是因?yàn)楣ぷ黝I(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)定已成為中心工作運(yùn)行中常規(guī)化的組織形態(tài)，直接參與中心工作整體計(jì)劃和安排的行政部門(mén)就享有較大的政治權(quán)力，成為在中心工作運(yùn)行中占據(jù)主導(dǎo)地位的重要利益相關(guān)方。

在縣級(jí)中心工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是一線的執(zhí)行主體，也是縣委、縣級(jí)政府的考核對(duì)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在縣域中心工作中沒(méi)有拒絕的權(quán)力，但是有一定的自由裁量空間。當(dāng)縣委縣政府啟動(dòng)某項(xiàng)中心工作后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府可以結(jié)合轄區(qū)范圍內(nèi)的財(cái)力資源、人事配備情況和社會(huì)基礎(chǔ)來(lái)決定中心工作的具體工作方案，并統(tǒng)籌有限的行政資源，最大化地實(shí)現(xiàn)中心工作所確定的治理目標(biāo)。對(duì)于中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府不敢怠慢，原因就是中心工作是縣委確定的重點(diǎn)工作，甚至是縣委書(shū)記直接主抓或縣委常委負(fù)責(zé)落實(shí)的重點(diǎn)工作。在縣委指示面前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記都只想做得更好。做得好可以表明自己的政治態(tài)度，體現(xiàn)自己的政治能力，為自己贏得更多的政績(jī)加分。否則，被批評(píng)是小事，甚至可能影響自己的政治形象，妨礙個(gè)人政治晉升。就此而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在中心工作中主要扮演的是服從和執(zhí)行的角色，在縣級(jí)黨委政府及其行政部門(mén)面前處于被動(dòng)地位1。

基于以上分析，中心工作在黨政體制內(nèi)的運(yùn)行機(jī)制可以歸納為“黨委決策、政府全面負(fù)責(zé)、部門(mén)參與、下級(jí)黨委政府抓落實(shí)”的應(yīng)對(duì)重點(diǎn)治理事務(wù)的治理方式。具體到縣域治理層面，就是“縣委決策、縣政府全面負(fù)責(zé)、縣政府部門(mén)參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府抓落實(shí)”的應(yīng)對(duì)縣域重點(diǎn)治理事務(wù)的治理方式。在這個(gè)運(yùn)行機(jī)制中，黨委在領(lǐng)導(dǎo)層面的決策至關(guān)重要，黨委對(duì)治理事務(wù)重要性的政治判斷，以及對(duì)治理過(guò)程的考核，決定了中心工作在基層治理中的整體運(yùn)行邏輯，而行政體系在中心工作運(yùn)行過(guò)程中深受黨委決策的影響，對(duì)中心工作的運(yùn)行效果發(fā)揮直接作用，其中上級(jí)政府部門(mén)和下級(jí)政府之間的條塊關(guān)系，成為形塑中心工作治理效能的重要變量。

三、中心工作的泛化效應(yīng)

一般而言，中心工作與常規(guī)工作需要有明確的邊界，這樣才能充分發(fā)揮稀缺的治理資源匯聚后的治理效能。然而，當(dāng)中心工作被頻繁啟動(dòng)時(shí)，中心工作與常規(guī)工作之間的邊界會(huì)被打破，中心工作也變得常規(guī)化，進(jìn)而形成基層治理場(chǎng)域中的泛化效應(yīng)。這里所說(shuō)的“泛化”，是一般語(yǔ)詞意義上的從具體的、個(gè)別的到普遍的意思。中心工作的泛化和基層治理中的“服務(wù)泛化”[15]、“監(jiān)督泛化”[16]相類(lèi)似，也是指治理功能被擴(kuò)大化或治理行為泛濫的客觀狀態(tài)；而有所不同的是，中心工作的泛化是一種治理模式的泛化，比一般的具體治理行為或是某個(gè)治理領(lǐng)域所出現(xiàn)的治理泛化現(xiàn)象要更加結(jié)構(gòu)化。因此，中心工作的泛化效應(yīng)，是指中心工作在決策層面被過(guò)度啟動(dòng)之后，處于末端的治理層級(jí)在組織層面出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)化的被動(dòng)調(diào)適狀態(tài)，即因中心工作過(guò)密、擴(kuò)大化而對(duì)基層治理結(jié)構(gòu)造成的影響。

為了更好地呈現(xiàn)中心工作的泛化效應(yīng)，以下在縣域治理場(chǎng)域中加以具體分析。當(dāng)縣委頻繁啟動(dòng)中心工作后，縣政府在行政體系內(nèi)部擴(kuò)大了中心工作的規(guī)模，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面布置了大量重點(diǎn)工作，帶來(lái)了鄉(xiāng)村兩級(jí)治理體系在組織上的被動(dòng)調(diào)整。這種泛化效應(yīng)具體呈現(xiàn)為兩個(gè)重要方面：一方面，為確保中心工作的完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的“編崗混同”狀態(tài)不斷加劇，治理規(guī)范化意義上的“定崗定編定責(zé)”越發(fā)難以形成。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍傾向于對(duì)村“兩委”成員參照正式體制身份的管理辦法，即“類(lèi)編制化”的人事管理辦法，不斷推動(dòng)村級(jí)組織的行政化。

（一）中心工作驅(qū)動(dòng)下“編崗混同”狀態(tài)的加劇

中心工作在縣域治理中被不恰當(dāng)?shù)仡l繁啟動(dòng)之后，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理結(jié)構(gòu)帶來(lái)沖擊。通常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部根據(jù)以“定編、定崗、定責(zé)”為核心規(guī)范的行政組織制度開(kāi)展工作。基于“定編、定崗、定責(zé)”方案而形成的科層化組織方式具有兩方面的特點(diǎn)：一是實(shí)現(xiàn)相對(duì)合理的分工。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部按照自己的行政級(jí)別劃定崗位，一般正科級(jí)、副科級(jí)實(shí)職干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一般主抓或是分管某幾個(gè)方面的業(yè)務(wù)工作；而中層干部則通常是不同辦公室或站所的負(fù)責(zé)人，主要負(fù)責(zé)自己所在辦公室或站所的業(yè)務(wù)工作；普通干部則被確定在某個(gè)辦公室或站所工作，通常根據(jù)中層干部的安排來(lái)完成工作。如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部能夠依據(jù)自己的職級(jí)和崗位確定相應(yīng)的工作預(yù)期。二是有利于開(kāi)展考核。既然每個(gè)人的職責(zé)有相對(duì)明確的分工，那么對(duì)其工作績(jī)效的考核就相對(duì)明確。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，一般是誰(shuí)主抓誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)分管誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)簽字誰(shuí)負(fù)責(zé)。對(duì)于中層干部而言，凡是業(yè)務(wù)方面的事情，必須承擔(dān)責(zé)任。通常來(lái)說(shuō)，普通干部因?yàn)橹挥修k事權(quán)而無(wú)行政決定權(quán)，所以，他們一般只會(huì)接受常規(guī)的考核，而不會(huì)面臨被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

以上這種組織方式，在常規(guī)工作中能夠做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的各司其職、職責(zé)明確。但是，這種科層化的方式無(wú)法應(yīng)對(duì)重大的治理事務(wù)。在重大治理事務(wù)面前，高度的分工容易導(dǎo)致碎片化的治理資源無(wú)法被集中使用，反而不利于形成行政合力。為此，中心工作啟動(dòng)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的科層化組織模式被暫停，原有的科層職責(zé)和分工將被重新組合。在這個(gè)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政結(jié)構(gòu)的政治啟動(dòng)者，是重新劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職責(zé)的政治統(tǒng)籌者，是設(shè)定以政治任務(wù)為導(dǎo)向的激勵(lì)強(qiáng)度的政治統(tǒng)領(lǐng)者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線行政得以再造，能夠在“不變體制變機(jī)制”的過(guò)程中[17]，激發(fā)基層干部的工作積極性和創(chuàng)造性，推動(dòng)重要治理事務(wù)的完成。

這種打破科層組織設(shè)置的治理方式對(duì)中心工作的治理模式運(yùn)作的政治性具有一定要求。為了解決重大的治理事務(wù)而集中行政資源在所難免，但卻需要縣級(jí)政府在統(tǒng)籌安排中心工作中做到合理、科學(xué)和適當(dāng)。所謂合理，就是中心工作的設(shè)定是必要的，即中心工作的內(nèi)容一定是真正重要的治理問(wèn)題，而不能將本可以通過(guò)常規(guī)治理方式來(lái)完成的治理事務(wù)劃定為中心工作。所謂科學(xué)，就是中心工作的實(shí)施方案要接地氣，要能夠尊重基層治理的特殊性，能夠賦予基層治理主體以自主性。所謂適當(dāng)，就是中心工作不應(yīng)該過(guò)分地占用一線行政資源，而要能夠善于整合一線行政資源，通過(guò)有效的治理機(jī)制創(chuàng)新來(lái)完成相應(yīng)的治理任務(wù)。

問(wèn)題是，當(dāng)中心工作被頻繁啟動(dòng)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府需要完成上級(jí)的中心工作的內(nèi)容變得繁重而雜亂。更加重要的是，因?yàn)槭侵行墓ぷ?，縣級(jí)行政職能部門(mén)可以名正言順地對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展更為嚴(yán)格的督查。為了適應(yīng)中心工作的常規(guī)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將原本具有暫時(shí)性、階段性的人事與職責(zé)、組織的重組，不斷常態(tài)化；而且，隨著中心工作內(nèi)容的變化而不斷進(jìn)行戰(zhàn)時(shí)組織狀態(tài)上的調(diào)整。這就將原本法定的“定編、定崗、定責(zé)”的組織模式，常態(tài)化地轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬帊徎焱钡慕M織模式，即不按照組織、職位來(lái)設(shè)置人事安排，而是根據(jù)中心工作的內(nèi)容來(lái)確定人與人、人與事、人與臨時(shí)機(jī)構(gòu)的對(duì)應(yīng)關(guān)系和組織模式。

“編崗混同”的組織模式對(duì)原有組織模式的改變，一方面打破了原有的人事結(jié)構(gòu)，將不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行重組，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)常規(guī)行政工作的預(yù)期變得不確定，而且工作精力被大量投放在中心工作上，這的確發(fā)揮了組織重構(gòu)的潛力，有助于集中稀缺的行政資源解決重要的治理問(wèn)題；另一方面，中心工作的常規(guī)化使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體系內(nèi)部很難區(qū)分重點(diǎn)工作和常規(guī)工作，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部長(zhǎng)期處于高度緊張的狀態(tài)，對(duì)政策本身和工作方法缺乏認(rèn)真、系統(tǒng)思考的時(shí)間，只能在刺激—反應(yīng)模式下被動(dòng)開(kāi)展工作和參與“編崗混同”的組織調(diào)適。

長(zhǎng)期高強(qiáng)度的中心工作，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府喪失了治理的積極性、主動(dòng)性，壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直面基層的國(guó)家政權(quán)的治理彈性空間。更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)上級(jí)布置的中心工作疲于應(yīng)付。以這樣的治理心態(tài)開(kāi)展日常工作，基層治理事務(wù)的完成效果可想而知。面對(duì)中心工作的常規(guī)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然只能被動(dòng)接受。但是，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以承接中心工作的壓力時(shí)，行政組織的邊界則有可能被突破，行政權(quán)力的強(qiáng)制之手將不可避免地深入基層社會(huì)，一線行政體系向下轉(zhuǎn)移治理責(zé)任也就在所難免。

（二）中心工作推動(dòng)下村級(jí)組織行政化的深化

中心工作常規(guī)化之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政體系中承受了巨大的治理壓力。為了緩解治理資源相對(duì)于治理負(fù)荷的不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極地將村級(jí)組織納入到一線行政體系中來(lái)[18]。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，村“兩委”成員的誤工補(bǔ)貼逐漸開(kāi)始全部依靠國(guó)家財(cái)政和黨務(wù)經(jīng)費(fèi)。國(guó)家采取這樣的方式，主要是為了確保村級(jí)組織的運(yùn)作有所保障。但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府眼中，“既然拿了國(guó)家的錢(qián)，就需要為國(guó)家辦事”。尤其是對(duì)村“兩委”成員的人事任免權(quán)事實(shí)上掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委手中。為此，村級(jí)組織在運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)正規(guī)化之后，所謂的“簡(jiǎn)約治理”模式就已經(jīng)終結(jié)了[19]，而成為國(guó)家行政體系中的一種以半正式行政形態(tài)存在的重要構(gòu)成。在這方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織采取了正規(guī)化的目標(biāo)管理責(zé)任制，而且在日常行政工作中，對(duì)村干部實(shí)行了較多的行政化規(guī)訓(xùn)，力圖將村干部的工作方式、工作心態(tài)不斷正規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化[20]。

正是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力不斷增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村“兩委”換屆極為關(guān)注，村“兩委”成員的政治素養(yǎng)、文化水平和治理能力，直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政工作完成的好壞。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)高度重視行政村黨支部書(shū)記的人選，對(duì)于一些重要的行政村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記甚至?xí)H自物色人員并進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。與此同時(shí)，國(guó)家層面出臺(tái)的法律制度也便利了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村“兩委”成員的行政化管理。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委強(qiáng)化了對(duì)行政村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察制度的完善也強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村“兩委”成員的治理權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委除了在人事、工資上約束村“兩委”成員，還能夠以黨紀(jì)來(lái)約束行政村黨支部。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)不斷增高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢系統(tǒng)幾乎每年都會(huì)問(wèn)責(zé)、查處一批村“兩委”成員。如此，村“兩委”成員不僅身處正向激勵(lì)結(jié)構(gòu)中，也身處在一個(gè)負(fù)向激勵(lì)機(jī)構(gòu)中[21]。

從村干部的人事任免、工資發(fā)放、績(jī)效考核和法紀(jì)監(jiān)督看，行政村的村“兩委”成員在人事上已經(jīng)被“類(lèi)編制化”了?！邦?lèi)編制化”通常是正式行政體系將臨時(shí)工作人員參照編制管理方式來(lái)進(jìn)行招聘、管理的人事治理辦法[22]。從行政管理的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)村“兩委”的管理，實(shí)際上比對(duì)臨時(shí)工作人員的管理更加正規(guī)。同時(shí)，因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)在法律上屬于村民自治的群眾組織，這反而給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放治理責(zé)任一定的保護(hù)性：一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府可以借用自己對(duì)農(nóng)村基層黨組織和群眾自治組織的諸多控制性權(quán)力轉(zhuǎn)移行政事務(wù)，將村“兩委”成員作為基層行政體系的廉價(jià)雇員予以使用；另一方面，因?yàn)檗r(nóng)村基層黨組織和群眾自治組織在法律性質(zhì)上不屬于行政機(jī)構(gòu)，如果在治理事務(wù)中出現(xiàn)了問(wèn)題，農(nóng)村基層黨組織和群眾自治組織又能夠?yàn)榛鶎有姓w系承擔(dān)一定的治理風(fēng)險(xiǎn)。如此，在中心工作自上而下推動(dòng)的過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將基層政權(quán)的治理意圖組織化地貫徹到社會(huì)中，基層行政體系也實(shí)現(xiàn)了自身組織規(guī)模的隱性擴(kuò)張。

中心工作被頻繁啟動(dòng)后的泛化效應(yīng)，是政治決策機(jī)制失靈后的不良治理后果，成為中心工作運(yùn)行機(jī)制失調(diào)后在基層治理體系中的集中表現(xiàn)。基層治理中出現(xiàn)的各種形式主義、行政空轉(zhuǎn)、公共資源配置偏差，都是這種泛化效應(yīng)在治理經(jīng)驗(yàn)上的體現(xiàn)。對(duì)于中心工作泛化效應(yīng)的生成機(jī)理，需要從基層治理的責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)和復(fù)雜的條塊關(guān)系中探尋。

四、中心工作泛化效應(yīng)的生成機(jī)理

基層治理權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是權(quán)力集中下的向上負(fù)責(zé)制，即每一層級(jí)的權(quán)力集中程度較高，上級(jí)對(duì)下級(jí)享有治理事務(wù)的設(shè)定權(quán)和考核權(quán)，下級(jí)需要直接向上一級(jí)的治理層級(jí)負(fù)責(zé)。在縣域治理中，最為重要的治理行動(dòng)主體可以分為縣委縣政府、縣級(jí)職能部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，這些治理行為主體在基層治理權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)中的互動(dòng)，形塑了中心工作的泛化效應(yīng)。

（一）縣委縣政府設(shè)定中心工作的過(guò)密化

從組織學(xué)原理上看，要把一項(xiàng)工作完成好，最好的辦法就是將其設(shè)定為中心工作。只要被設(shè)定成為中心工作，至少能夠?yàn)檫@項(xiàng)工作提供組織保障，最后的結(jié)果即便不是最優(yōu)也會(huì)是次優(yōu)。從這個(gè)角度看，各級(jí)黨委政府都想把來(lái)自上級(jí)的各項(xiàng)重點(diǎn)工作設(shè)定為中心工作，既然設(shè)定為中心工作，下級(jí)黨委和政府就必須投入大量的時(shí)間和精力。一旦上級(jí)開(kāi)始啟動(dòng)中心工作，下級(jí)就會(huì)面臨直接的治理壓力，必須投入大量的精力完成上級(jí)布置的重要治理事務(wù)。也就是說(shuō)，如果縣委縣政府將某項(xiàng)工作設(shè)定為中心工作，這項(xiàng)工作就從一般的行政工作轉(zhuǎn)化為全縣的重點(diǎn)工作。凡是重點(diǎn)工作，縣委縣政府就會(huì)在工作推進(jìn)、工作質(zhì)量上格外重視，就會(huì)有專(zhuān)門(mén)的督查、督辦機(jī)構(gòu)來(lái)跟蹤這項(xiàng)重點(diǎn)工作，確保重點(diǎn)工作能夠保質(zhì)保量、如期完成。

隨著國(guó)家公共財(cái)政再分配能力的增長(zhǎng)，大量公共資源向縣以下進(jìn)行輸送，同時(shí)，國(guó)家治理中大量的事務(wù)需要在基層落地，客觀上增加了地方的治理壓力。在縱向治理結(jié)構(gòu)中，縣是公共資源自上而下輸送的節(jié)點(diǎn)，也是地方治理壓力的交匯點(diǎn)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，縣域治理中的重點(diǎn)工作是不斷增多的，尤其是政府的職能擴(kuò)充以來(lái)，需要由縣政府落實(shí)的重要工作，都在不斷增加。當(dāng)縣以上的重點(diǎn)工作開(kāi)始增多時(shí)，縣委縣政府所啟動(dòng)的中心工作自然也會(huì)增加。對(duì)比來(lái)看，以前可能只有少數(shù)的工作會(huì)被設(shè)定為中心工作，但現(xiàn)在從項(xiàng)目落地、安全生產(chǎn)、交通治理到鄉(xiāng)村環(huán)境、宅基地管理等，都逐漸變得中心工作化。

在治理事務(wù)變得繁密的前提下，縣委縣政府為了推動(dòng)工作，傾向于積極推動(dòng)在治理層級(jí)之間形成“把責(zé)任壓實(shí)”的治理方法，而中心工作就成為“把責(zé)任壓實(shí)”最好的體制動(dòng)員方式?？h委縣政府將某項(xiàng)工作設(shè)定為中心工作，這項(xiàng)工作就自然成為攜帶了更高的治理責(zé)任和治理壓力的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就必須想方設(shè)法來(lái)達(dá)標(biāo)，否則就很有可能被扣分。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，通常情況是，一項(xiàng)工作沒(méi)做好，扣了一點(diǎn)分，并不會(huì)影響大局。但如果大量工作都是按照中心工作來(lái)要求，標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)定得很高，就很容易在檢查、考核中被扣分。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作要想穩(wěn)住基本盤(pán)，就需要在很多方面同時(shí)用力，就必須打破條條框框來(lái)動(dòng)員一切資源完成中心工作，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的人和事長(zhǎng)期處于混融狀態(tài)中，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的超負(fù)荷工作在所難免，而且這種超負(fù)荷的工作狀態(tài)也似乎永無(wú)止境。

所以，考慮到縣鄉(xiāng)關(guān)系中“塊塊”的因素，就能夠?qū)χ行墓ぷ鞣夯?yīng)的形成有所理解。當(dāng)縣委縣政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主體設(shè)定過(guò)多的中心工作時(shí)，原本存在的服務(wù)于中心工作開(kāi)展的個(gè)別縣級(jí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，就會(huì)演化為各種不同的縣級(jí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣委縣政府的領(lǐng)導(dǎo)甚至身兼數(shù)個(gè)乃至數(shù)十個(gè)縣級(jí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)或副組長(zhǎng)。如此，縣域治理范圍內(nèi)的中心工作在規(guī)模上就已經(jīng)過(guò)密化了。與此相對(duì)應(yīng)的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也一定會(huì)被過(guò)密化的縣域中心工作所裹挾，陷入到圍繞著中心工作而展開(kāi)的工作應(yīng)對(duì)之中。

對(duì)比理想的中心工作運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，就產(chǎn)生了三個(gè)問(wèn)題：其一，中心工作的數(shù)量在總的工作量中占比過(guò)高。中心工作能夠發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)，需要自身在數(shù)量上保持稀缺性，以便于統(tǒng)籌治理資源。如果中心工作數(shù)量較多，就很難有效地組織和統(tǒng)籌治理資源；其二，被設(shè)定的中心工作不一定聚焦了基層治理中的主要矛盾。大量工作被設(shè)定為中心工作，很多是遵照上級(jí)要求來(lái)進(jìn)行設(shè)定，縣委縣政府設(shè)定中心工作的自主性不足，這可能導(dǎo)致中心工作并沒(méi)有真正反映治理的主要矛盾；其三，中心工作的實(shí)施缺乏足夠的資源配套。中心工作的實(shí)施需要集中各種資源，當(dāng)中心工作的數(shù)量擴(kuò)增之后，中心工作的實(shí)施即便存在相應(yīng)的組織配套，也難以保障有足夠的資源配套。如此，當(dāng)縣委縣政府過(guò)密地設(shè)定中心工作后，中心工作原本“集中力量辦大事”的治理功能就會(huì)下降。

（二）縣級(jí)職能部門(mén)的自利性擴(kuò)張

縣委縣政府設(shè)定中心工作的過(guò)程中，縣級(jí)職能部門(mén)通常會(huì)參與其中。站在縣級(jí)職能部門(mén)的角度看，要將自己管轄范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)工作做得更好，就需要增加自己對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)度權(quán)。從行政層級(jí)看，縣級(jí)職能部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都是正科級(jí)，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級(jí)政府，在政治上的地位要高于行政職能部門(mén)。這使得縣級(jí)職能部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒(méi)有很大的調(diào)度權(quán)，一般的常規(guī)工作只能作為一般性的目標(biāo)考核。如果縣級(jí)職能部門(mén)對(duì)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都實(shí)行一般性考核，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然不會(huì)對(duì)常規(guī)工作投入非常規(guī)的治理資源。在一般的治理事務(wù)應(yīng)對(duì)或政策執(zhí)行上，行政體系主要采取目標(biāo)管理責(zé)任制來(lái)實(shí)施。例如，縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂責(zé)任狀，縣級(jí)職能部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂責(zé)任狀，然后通過(guò)目標(biāo)管理來(lái)推動(dòng)政策落實(shí)。但在行政體系內(nèi)部，目標(biāo)管理責(zé)任制很難發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的治理效力，原因在于縣級(jí)層面上下級(jí)之間缺乏足夠的行政約束力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很容易對(duì)目標(biāo)管理責(zé)任指標(biāo)體系所確定的內(nèi)容進(jìn)行自主性調(diào)整。在絕大多數(shù)目標(biāo)管理責(zé)任指標(biāo)體系中，真正的硬性約束并不多[23]。

如果縣級(jí)職能部門(mén)能夠?qū)⒆约汗茌牱秶鷥?nèi)的常規(guī)工作轉(zhuǎn)化為中心工作，縣級(jí)職能部門(mén)就對(duì)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有了直接的調(diào)度權(quán)。例如，在水利管理上，責(zé)任主體一般是縣級(jí)主管部門(mén)而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；在行政執(zhí)法上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不享有執(zhí)法權(quán)，而縣級(jí)職能部門(mén)才是執(zhí)法權(quán)的行使單位和責(zé)任單位。如果按照這種行政組織法制的規(guī)定，行政職能部門(mén)的治理責(zé)任并不比作為一級(jí)政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要低。在專(zhuān)業(yè)治理事項(xiàng)上，縣級(jí)職能部門(mén)的治理責(zé)任可能還要高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但是，如果水利管理上的某些方面被納入中心工作的范圍，縣級(jí)水利管理部門(mén)就會(huì)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)定相關(guān)的屬地管理責(zé)任，進(jìn)而將原本屬于縣級(jí)職能部門(mén)的治理責(zé)任轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖沒(méi)有足夠的行政執(zhí)法權(quán)，卻需要為相關(guān)的水利管理事務(wù)承擔(dān)屬地管理責(zé)任。

如此，在中心工作的設(shè)定中，縣級(jí)職能部門(mén)只要有機(jī)會(huì)，就會(huì)傾向于將業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)化為重點(diǎn)工作，以便于在擴(kuò)充縣級(jí)職能部門(mén)事權(quán)的同時(shí)，增強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)度權(quán)。結(jié)果是，縣級(jí)職能部門(mén)可以充分利用參與縣委縣政府設(shè)定中心工作的過(guò)程，來(lái)擴(kuò)張自己的行政權(quán)力。一般來(lái)說(shuō)，縣級(jí)職能部門(mén)最容易通過(guò)協(xié)助縣政府辦公室起草政策文件來(lái)擴(kuò)張行政權(quán)力?？h級(jí)政府的職能部門(mén)細(xì)化上級(jí)下發(fā)的政策，制定相應(yīng)的政策實(shí)施方案和推行時(shí)間表，并下發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行?？h級(jí)職能部門(mén)正好借助縣級(jí)政府推動(dòng)自己職責(zé)范圍內(nèi)的政策執(zhí)行。當(dāng)縣級(jí)政府將某項(xiàng)工作作為重點(diǎn)工作布置時(shí)，縣級(jí)職能部門(mén)正好將職責(zé)范圍的工作融入重點(diǎn)工作中。

當(dāng)縣域治理壓力不斷增加時(shí)，縣委縣政府越有可能在政策轉(zhuǎn)化過(guò)程中賦予職能部門(mén)以靈活處置的空間，而縣級(jí)職能部門(mén)將部門(mén)利益融入重點(diǎn)政策的空間就越大。一旦縣級(jí)職能部門(mén)成功將自己的部門(mén)利益轉(zhuǎn)化為中心工作的內(nèi)容，縣級(jí)職能部門(mén)便從“條條”部門(mén)變成了圍繞某項(xiàng)中心工作的“塊塊化”部門(mén)，便能夠代表縣級(jí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)督查鄉(xiāng)鎮(zhèn)、問(wèn)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)[24]。這樣，職能部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的權(quán)力關(guān)系就發(fā)生了反轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就只能聽(tīng)從和接受行政職能部門(mén)的調(diào)度和指揮。

當(dāng)某個(gè)縣級(jí)職能部門(mén)按照上述邏輯來(lái)增強(qiáng)自己的行政權(quán)力時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作壓力并不會(huì)很大。但是，縣級(jí)職能部門(mén)之間也存在激烈的橫向競(jìng)爭(zhēng)。這種橫向的競(jìng)爭(zhēng)，本身就是部門(mén)利益競(jìng)爭(zhēng)的體現(xiàn)。對(duì)于縣級(jí)職能部門(mén)來(lái)說(shuō)，部門(mén)工作一旦和中心工作形成關(guān)聯(lián)，就意味著部門(mén)利益能夠得到擴(kuò)張?？h級(jí)職能部門(mén)會(huì)考慮到，如果其他縣級(jí)職能部門(mén)在中心工作中向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移了治理責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理資源就相當(dāng)于被搶走了，自己的業(yè)務(wù)工作便有可能受到影響。這就使得，“條條”工作一旦在向下轉(zhuǎn)移中變得“塊塊化”，這種通過(guò)業(yè)務(wù)工作捆綁中心工作的方法很容易在各個(gè)縣級(jí)職能部門(mén)之間擴(kuò)散和被“學(xué)習(xí)”。一旦有機(jī)會(huì)，各個(gè)縣級(jí)職能部門(mén)便會(huì)爭(zhēng)相在中心工作的形成過(guò)程中投放部門(mén)利益。如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會(huì)感受到難以承受的治理壓力。

于是，當(dāng)縣委啟動(dòng)中心工作后，縣級(jí)職能部門(mén)便在負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)中心工作實(shí)施的過(guò)程中，將自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作，借機(jī)轉(zhuǎn)移、整合到中心工作體系中。這使得中心工作在內(nèi)容和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制上發(fā)生了很大的變化，不僅使得中心工作本身涵蓋越來(lái)越多的常規(guī)工作，中心工作和常規(guī)工作之間的邊界被打破，而且將中心工作中的治理責(zé)任主體由縣級(jí)職能部門(mén)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。當(dāng)中心工作被頻繁啟動(dòng)后，中心工作經(jīng)過(guò)縣級(jí)政府和縣級(jí)職能部門(mén)的統(tǒng)籌分工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所參與的中心工作就會(huì)擴(kuò)增和復(fù)制，變?yōu)橼吔诔Ｒ?guī)化的日常工作。中心工作的泛化效應(yīng)出現(xiàn)后，中心工作的治理功能也隨即發(fā)生了偏離，即并未完全服務(wù)于真正重要的治理事務(wù)，反而是在基層治理體系不斷運(yùn)動(dòng)化的過(guò)程中完成了自我再生產(chǎn)。

五、基層治理“懸浮”困境及政策應(yīng)對(duì)

常規(guī)行政和中心工作都是實(shí)施國(guó)家政策的重要治理方式。中心工作的啟動(dòng)、運(yùn)行也在國(guó)家治理體系建設(shè)中逐步走向制度化。但隨著中心工作的規(guī)模體系不斷膨脹，在大量國(guó)家政策通過(guò)中心工作的方式來(lái)落地的過(guò)程中，中心工作在基層治理場(chǎng)域中的運(yùn)作邏輯發(fā)生了變化。中心工作原本是強(qiáng)有力地推行國(guó)家政策的治理模式，但其運(yùn)行卻逐步陷入到職能部門(mén)的自利性邏輯中，產(chǎn)生了中心工作的泛化效應(yīng)。

所謂中心工作的泛化效應(yīng)，意在表達(dá)鄉(xiāng)村兩級(jí)治理體系在應(yīng)對(duì)中心工作所被迫采取的組織化應(yīng)對(duì)手段。中心工作泛化效應(yīng)的持續(xù)存在，必然會(huì)導(dǎo)致基層治理形式主義的出現(xiàn)。如果鄉(xiāng)村兩級(jí)只是圍繞已經(jīng)不符合中心工作治理規(guī)律的那些中心工作任務(wù)運(yùn)行，基層的行政體系就好似封閉而高速運(yùn)行的結(jié)構(gòu)，大量公共資源投入其中，卻難以和廣大人民群眾的根本利益相關(guān)聯(lián)，這樣產(chǎn)生出來(lái)的治理產(chǎn)品的公共性顯然是大打折扣的。

作為“集中力量辦大事”的治理方式，中心工作治理功能的弱化，對(duì)基層政權(quán)的運(yùn)作產(chǎn)生了較大的影響。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力變得空殼化，基層政權(quán)最終因無(wú)力為鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共品而從汲取型政權(quán)變成了一種“懸浮型”政權(quán)[25]。現(xiàn)在的情形是，國(guó)家開(kāi)始大力反哺農(nóng)村，基層政府開(kāi)始向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。國(guó)家正在推動(dòng)治理資源的下移，就是為了解決“權(quán)力、政策、資源和人等都懸浮在社會(huì)之上”的問(wèn)題[26]。但是，通過(guò)對(duì)當(dāng)前中心工作運(yùn)作邏輯的考察，不難發(fā)現(xiàn)大量公共資源下鄉(xiāng)，反而使得基層政府在這種轉(zhuǎn)型過(guò)程中，逐漸陷入到一種新的尷尬境地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了被動(dòng)接受來(lái)自上級(jí)的源源不斷的中心工作，還日漸喪失了治理主動(dòng)性，只能在行政單軌運(yùn)行的道路上越走越遠(yuǎn)。與之相伴隨的則是村級(jí)治理的日漸行政化，村級(jí)組織日益在中心工作常規(guī)化過(guò)程中淪為基層行政體系的附庸。因此，一線行政體系處于重點(diǎn)工作、常規(guī)工作不加區(qū)分的治理結(jié)構(gòu)中時(shí)，基層政權(quán)在運(yùn)作中就很難直面基層治理中的主要矛盾，帶來(lái)極強(qiáng)的治理資源的內(nèi)耗。從中心工作的泛化效應(yīng)中衍生出來(lái)的基層治理形式主義、行政空轉(zhuǎn)都使得公共資源雖然能夠進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，卻無(wú)法和鄉(xiāng)村社會(huì)的治理需求有效對(duì)接，只能懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)之上。

值得進(jìn)一步討論的是，這里所說(shuō)的基層治理的懸浮化困境與“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”既存在聯(lián)系又有所區(qū)別。當(dāng)前，“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”主要指的是公共資源下鄉(xiāng)中，因地方勢(shì)力對(duì)國(guó)家資源形成攫取而出現(xiàn)了一種“分利秩序”[27]。這使得基層政權(quán)的合法性并沒(méi)有因?yàn)閲?guó)家資源的輸入而獲得提高。在某種意義上，因公共資源輸入無(wú)效所帶來(lái)的治理困境，本身也意味著國(guó)家并沒(méi)有通過(guò)資源輸入而產(chǎn)生國(guó)家能力層面的濡化效應(yīng)，甚至帶來(lái)基層治理中的社會(huì)矛盾，導(dǎo)致外部資源的懸置、私人化和工具化[28]。在這個(gè)意義上，基層政權(quán)相對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)而言呈現(xiàn)為一種懸浮于其上的狀態(tài)，凸顯出基層治理的懸浮化困境。區(qū)別在于，基層治理的懸浮化困境并不完全是因?yàn)橘Y源輸入所導(dǎo)致的，更多的是政權(quán)運(yùn)作本身的不順暢所帶來(lái)的，其中的緣由和形成過(guò)程更為復(fù)雜，不僅存在國(guó)家權(quán)力和社會(huì)之間的界面交互，更多地體現(xiàn)為國(guó)家內(nèi)部的權(quán)力互動(dòng)。

相比較而言，基層治理的“懸浮”困境比“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”在刻畫(huà)當(dāng)前基層治理所出現(xiàn)的各種問(wèn)題上，更加具有經(jīng)驗(yàn)上的包容性和理論上的解釋力?！班l(xiāng)村治理內(nèi)卷化”主要包含的是對(duì)稅費(fèi)改革后資源下鄉(xiāng)過(guò)程中基層治理邏輯的總體性概括。黨的十八大以來(lái)，基層治理形勢(shì)發(fā)生了很大變化，自上而下的監(jiān)督體系建設(shè)不斷完善，這在很大程度上瓦解了之前資源下鄉(xiāng)中的分利秩序。比基層治理中的分利秩序更為凸顯的，是以行政資源為核心的治理資源的空耗，而這種治理空耗的過(guò)程在鄉(xiāng)村社會(huì)中又以各種治理形式主義的面貌呈現(xiàn)出來(lái)，這就以更為顯性的方式削弱了基層政權(quán)的合法性，不利于國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的良性建構(gòu)。追根溯源，正是中心工作的泛化效應(yīng)，最終導(dǎo)致基層政權(quán)以一種農(nóng)民“肉眼可見(jiàn)”的方式懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)。這種政權(quán)的懸浮狀態(tài)，不是那種國(guó)家遠(yuǎn)離社會(huì)的自上而下的“懸浮”，而是一種懸浮于“社會(huì)之中”的“懸浮”，其給基層治理帶來(lái)的負(fù)面影響顯然更為深遠(yuǎn)。

化解中心工作的泛化效應(yīng)，恢復(fù)中心工作的治理功能，緩解基層政權(quán)運(yùn)行的懸浮狀態(tài)，不僅需要充分尊重縣域治理主體的能動(dòng)性，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)村治理體系的層級(jí)統(tǒng)籌，具體的政策建議如下。

第一，積極擴(kuò)寬縣級(jí)層面的政策轉(zhuǎn)化空間。在基層治理體系中，縣級(jí)層面對(duì)基層治理的鄉(xiāng)村兩個(gè)治理層級(jí)具有統(tǒng)領(lǐng)性，中心工作的泛化效應(yīng)也是從縣級(jí)層面開(kāi)始產(chǎn)生并蔓延至鄉(xiāng)村社會(huì)。從這個(gè)角度看，只有賦予縣級(jí)層面更多的政策轉(zhuǎn)化空間，才能真正確保黨委在中心工作中理性發(fā)揮政治決策作用，在基層治理中形成重要工作和一般工作的區(qū)分機(jī)制，使得基層治理資源能夠獲得有效的層級(jí)化配置，防止職能部門(mén)利益的不當(dāng)擴(kuò)張，為鄉(xiāng)村兩級(jí)治理提供更多的政策支持和靈活空間。為此，需要正確處理縣級(jí)政府和職能部門(mén)之間的行政管理關(guān)系，明確縣級(jí)政府在中心工作中的全面負(fù)責(zé)職能，充分發(fā)揮職能部門(mén)的協(xié)助、參謀作用，優(yōu)化縣鄉(xiāng)關(guān)系，合理配置激勵(lì)舉措。

第二，適度放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的機(jī)制創(chuàng)新空間。面對(duì)來(lái)自上級(jí)繁重的治理負(fù)荷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要做法是在維持現(xiàn)有治理體制結(jié)構(gòu)的前提下，針對(duì)具體的治理事務(wù)，根據(jù)基層的資源稟賦和約束條件辦事。在此意義上，縣委縣政府在賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能動(dòng)性的同時(shí)，還要增強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村層面的風(fēng)險(xiǎn)緩沖機(jī)制的建設(shè)，適度提高治理容錯(cuò)空間，在賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多事權(quán)的同時(shí)，也要給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面更多的試錯(cuò)空間，辯證對(duì)待鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理機(jī)制創(chuàng)新。

第三，創(chuàng)新村級(jí)治理中的群眾工作方法。村級(jí)治理應(yīng)以回應(yīng)群眾真實(shí)的生活、生產(chǎn)訴求為宗旨。因此，村級(jí)治理的優(yōu)化要弱化村級(jí)組織的行政功能，將村級(jí)組織運(yùn)行的正規(guī)化和群眾工作方法的創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來(lái)。這就需要賦予廣大人民群眾以治理主體的地位，實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)參與，增添基層治理的活力[29]。具體上，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制造群眾訴求關(guān)聯(lián)、引導(dǎo)群眾訴求表達(dá)、開(kāi)展群眾自我教育、組織群眾自我服務(wù)、創(chuàng)新群眾自我管理，來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共資源和鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生需求的有效對(duì)接，提高鄉(xiāng)村社會(huì)自主解決問(wèn)題的能力，為基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

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[責(zé)任編輯：李利林]