摘要：新型舉國體制是近年來出現(xiàn)的一個重要新概念，代表了中國政治領(lǐng)導(dǎo)層對于實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)和改革施政方式的決心，因而具有高度的政治性和實(shí)踐性。但是，實(shí)施新型舉國體制的具體形態(tài)仍然處于動態(tài)的變化之中。鑒于這個概念具有可能超出人們目前想象的重大意義，學(xué)術(shù)界有必要超越政策解讀階段，把相關(guān)的討論推進(jìn)到理論階段。為此，文章從歷史經(jīng)驗(yàn)概括出“舉國體制”必備的核心特征，從中國當(dāng)前遇到的重大挑戰(zhàn)和新的制度安排演進(jìn)的邊界條件等方面證明，新型舉國體制是在國家發(fā)展的關(guān)鍵階段中國政治領(lǐng)導(dǎo)層力圖完成重大變革的任務(wù)體制。

關(guān)鍵詞：新型舉國體制；任務(wù)體制；特殊執(zhí)行機(jī)制；自主知識體系

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1007-9092（2024）04-0004-011

一、“新型舉國體制”概念的提出和演進(jìn)

對于新型舉國體制概念的最早提出，現(xiàn)有文獻(xiàn)一般都追溯到科技部于2011年7月發(fā)布的“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，其中提出“將實(shí)施國家科技重大專項(xiàng)作為深化體制改革、促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合的重要載體，加快建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的新型舉國體制”。①顯然，這個規(guī)劃提出的“新型舉國體制”指的是以科技重大專項(xiàng)為載體、以政產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合為核心內(nèi)容的一種新的科技體制。

當(dāng)這個概念被中共中央領(lǐng)導(dǎo)人采納后，它的層次就理所當(dāng)然地發(fā)生了變化。2015年10月，習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會上所作的《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》中提出：“發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國體制優(yōu)勢，集中力量、協(xié)同攻關(guān)，為攀登戰(zhàn)略制高點(diǎn)、提高我國綜合競爭力、保障國家安全提供支撐?！痹谶@樣的表述中，盡管新型舉國體制仍然主要是從科技攻關(guān)的角度提出的，但它已經(jīng)成為一個政治概念，表達(dá)出從國家層次領(lǐng)導(dǎo)科技工作的新思路。在隨后的幾年中，在領(lǐng)導(dǎo)人講話和國家文件中提及新型舉國體制時，通常使用諸如“探索”或“探索建立”這樣的動詞。

在美國對中國發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)和科技戰(zhàn)之后，新型舉國體制概念被使用的強(qiáng)度和頻率明顯提高。2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《關(guān)于“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，“堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐……制定科技強(qiáng)國行動綱要，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國體制，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，提高創(chuàng)新鏈整體效能”。在這樣的表述中，以新型舉國體制解決問題的范圍明顯擴(kuò)大，其緊迫性也明顯提高。值得指出的是，這個概念涵義不再限于領(lǐng)導(dǎo)科技攻關(guān)的方式，而是與“科技自立自強(qiáng)”這個更具有大政方針涵義的概念掛鉤。

黨的二十大提出黨的中心任務(wù)（詳見第三節(jié)）前后，國家出現(xiàn)按照新型舉國體制的設(shè)想改革機(jī)構(gòu)的動向。2022年9月，中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過《關(guān)于健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的意見》。習(xí)近平總書記在主持會議時強(qiáng)調(diào)：“要發(fā)揮我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢，強(qiáng)化黨和國家對重大科技創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，圍繞國家戰(zhàn)略需求，優(yōu)化配置創(chuàng)新資源，強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量，大幅提升科技攻關(guān)體系化能力，在若干重要領(lǐng)域形成競爭優(yōu)勢、贏得戰(zhàn)略主動?！睍h指出：“健全關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制，要把政府、市場、社會有機(jī)結(jié)合起來，科學(xué)統(tǒng)籌、集中力量、優(yōu)化機(jī)制、協(xié)同攻關(guān)……要加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立權(quán)威的決策指揮體系。要構(gòu)建協(xié)同攻關(guān)的組織運(yùn)行機(jī)制，高效配置科技力量和創(chuàng)新資源，強(qiáng)化跨領(lǐng)域跨學(xué)科協(xié)同攻關(guān)，形成關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)強(qiáng)大合力?！?/p>

這些新的表述表明，新型舉國體制在黨的二十大后已經(jīng)不僅僅是一種設(shè)想或號召，而是直指體制改革。2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，決定組建作為黨中央的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的中央金融委員會和中央科技委員會。很顯然，這些機(jī)構(gòu)改革是在新型舉國體制的構(gòu)想之下實(shí)施的。雖然只是最初的步驟，但也預(yù)示著未來更多的機(jī)構(gòu)改革。

二、澄清“舉國體制”的歧義

在政治領(lǐng)導(dǎo)層表達(dá)關(guān)于新型舉國體制設(shè)想的過程中，媒體和學(xué)術(shù)期刊先后討論了這個概念。但是，這些討論顯然趕不上政治領(lǐng)導(dǎo)層使用這個概念的動態(tài)過程，說明學(xué)術(shù)界的討論必須從政策解讀轉(zhuǎn)向理論分析。

為邁出理論化的第一步，我們從一個有關(guān)概念界定的基本問題切入討論：舉國體制是實(shí)行某種特定社會制度的國家所特有的，還是可以被實(shí)行不同社會制度的國家所采納的？在近年來的討論中，有些學(xué)者認(rèn)為舉國體制是新中國成立以來中國共產(chǎn)黨借鑒革命戰(zhàn)爭年代的政治動員和戰(zhàn)時體制運(yùn)行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐步探索形成的一種特殊的國家治理機(jī)制；或者認(rèn)為新型舉國體制是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)下資源配置的創(chuàng)新形式。為了方便，我們姑且將這種立場稱為“獨(dú)特論”，因?yàn)槿绻雅e國體制看成是由中國特定的社會基本制度結(jié)構(gòu)所決定的，那么它就應(yīng)該為中國所獨(dú)有。但是，更多的學(xué)者認(rèn)為舉國體制是可以被不同制度的國家所采用的組織方式或協(xié)調(diào)機(jī)制，并非中國所獨(dú)有。例如，許多文獻(xiàn)以主要發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)實(shí)施過的由政府組織的大型科研項(xiàng)目來判定舉國體制的存在。因此，舉國體制可以被定義為主要大國“在特定領(lǐng)域運(yùn)用國家力量實(shí)現(xiàn)國家意志的一種特殊制度安排”，從而擴(kuò)大了這個概念可以應(yīng)用的范圍。我們將這種立場稱為“普遍論”。

但是，無論是“獨(dú)特論”或是“普遍論”都無法避免把舉國體制“泛化”的傾向。從“獨(dú)特論”的立場出發(fā)，經(jīng)常出現(xiàn)的一個情況是把“傳統(tǒng)”舉國體制等同于計(jì)劃體制。如果這個關(guān)系成立，那么舉國體制不僅存在于中國發(fā)展的各個階段，而且也存在于前蘇聯(lián)。但是，我們有足夠的證據(jù)證明計(jì)劃體制不是舉國體制。這里不可能詳細(xì)論證，但我們可以指出一個事實(shí)，計(jì)劃體制的缺陷之一曾經(jīng)長期被公認(rèn)為“條塊分割”，而存在這個缺陷的體制不可能是舉國體制。此外，中國領(lǐng)導(dǎo)人的講話和政府文件反復(fù)表達(dá)的都是“（社會主義）市場經(jīng)濟(jì)條件下的新型舉國體制”，證明領(lǐng)導(dǎo)層對于時代特點(diǎn)是非常清醒的。這同時說明，條件就是條件，不是因果變量，即市場經(jīng)濟(jì)條件也并不決定是否采取舉國體制。

從“普遍論”的立場出發(fā)，經(jīng)常出現(xiàn)的情況是從一個國家是否實(shí)施過由政府組織或協(xié)調(diào)的大型科技-工業(yè)項(xiàng)目來推斷舉國體制的存在，被列舉的例子不加區(qū)別地包括美國曼哈頓計(jì)劃、阿波羅計(jì)劃、歐洲尤里卡計(jì)劃、日本超大規(guī)模集成電路項(xiàng)目和韓國集成電路技術(shù)共同開發(fā)計(jì)劃，等等。按照同樣的邏輯，中國的載人航天工程、數(shù)字工程等也被與舉國體制聯(lián)系起來。但是，舉國體制是政治層次或國家層次的概念，其涵義應(yīng)該從它發(fā)揮的國家職能方面去理解；如果將其從科技-工業(yè)研發(fā)項(xiàng)目的組織特征或協(xié)調(diào)特點(diǎn)方面去理解，我們就很難確定舉國體制所具有的獨(dú)特作用。由于“普遍論”很容易使討論的注意力從舉國體制轉(zhuǎn)移到大型科技項(xiàng)目的特征上，所以它同樣產(chǎn)生出把舉國體制“泛化”的傾向。

舉國體制被“泛化”的傾向阻礙了對新型舉國體制的本質(zhì)特征的理解。因此，沿著理論化方向討論新型舉國體制的基礎(chǔ)，是通過歷史經(jīng)驗(yàn)來概括出舉國體制的實(shí)質(zhì)性特征，然后再根據(jù)這些特征和新的時代條件和問題來分析“新型舉國體制”的形態(tài)及其應(yīng)該起到的作用。例如，“舉國體制”含有很強(qiáng)的動員含義，其作用也可以被通俗地理解為“集中力量辦大事”。但是，政策解讀式的討論并不能解釋為什么或在什么時候需要舉國動員，以及怎樣做才能集中力量辦大事。因此，如果我們能夠從理論上去討論新型舉國體制，那么就需要首先以歷史經(jīng)驗(yàn)所提供的證據(jù)去識別曾經(jīng)實(shí)施過的舉國體制的實(shí)質(zhì)性特征。本文基于一項(xiàng)歷史性的比較研究（以下不另外說明來源的數(shù)據(jù)均見此文），提出舉國體制所必備的三個核心特征。

舉國體制是一種任務(wù)體制，它的實(shí)施盡管會做出一些新的制度安排，但不會改變已有的社會基本制度和基本運(yùn)行體制，而是在其基礎(chǔ)上或框架內(nèi)運(yùn)行。任務(wù)體制的性質(zhì)凸顯了政治領(lǐng)導(dǎo)力的作用：當(dāng)遇到關(guān)系國家安全的重大危機(jī)或挑戰(zhàn)時，如果國家政治領(lǐng)導(dǎo)層在所有可能的選項(xiàng)中，決定以發(fā)展自己的能力去克服危機(jī)和挑戰(zhàn)，就會確定需要完成的重大任務(wù)；重大任務(wù)的內(nèi)容可以是科技的、經(jīng)濟(jì)的和社會的（往往采取項(xiàng)目或計(jì)劃的形式），但其根本特征是必須在政治層次上予以定義；當(dāng)完成重大任務(wù)的需要超出了現(xiàn)行運(yùn)行體制的能力范圍時，政治領(lǐng)導(dǎo)層就可能采取具有“舉國”性質(zhì)的運(yùn)行方式和執(zhí)行機(jī)制，以便能夠在全國范圍內(nèi)動員、利用和協(xié)調(diào)各種資源和能力。

舉國體制必須采取不同于現(xiàn)行運(yùn)行體制的執(zhí)行機(jī)制，其根本特征是把最高的政治決策和意志與完成重大任務(wù)的執(zhí)行過程直接聯(lián)系起來。在歷史上，實(shí)現(xiàn)這個機(jī)制的一般方式是國家設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)，它們由政治領(lǐng)導(dǎo)層直接領(lǐng)導(dǎo)，同時直接組織重大任務(wù)的執(zhí)行并為其成敗向政治領(lǐng)導(dǎo)層負(fù)責(zé)。因此，設(shè)立對結(jié)果直接負(fù)責(zé)的特殊機(jī)構(gòu)，恰恰說明采取舉國體制的必要性是超越現(xiàn)有運(yùn)行體制的局限性。

采取舉國體制的合理性是獲得重大突破和重大發(fā)展。計(jì)劃體制或市場體制作為配置資源的常規(guī)機(jī)制都存在一個共同的局限：只能配置已有或已知的資源，而把創(chuàng)新留給分散活動的主體（企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)等）。但是，在國家遇到重大危機(jī)或挑戰(zhàn)時，由政治領(lǐng)導(dǎo)層定義的重大任務(wù)恰恰不可能通過配置已有資源來實(shí)現(xiàn)，否則提出這種任務(wù)就沒有意義。因此，重大任務(wù)的目的必然是從現(xiàn)有的資源條件出發(fā)，創(chuàng)造出原來不存在的資源和能力。因此，舉國體制是以更高抱負(fù)和更高目標(biāo)來動員現(xiàn)有資源/能力的方式，從而實(shí)現(xiàn)不這樣做就不會實(shí)現(xiàn)的重大突破——“集中力量辦大事”的實(shí)質(zhì)恰在于此。

上述三個核心特征使我們很快可以排除掉那些不屬于“舉國體制”的例子，包括日本通產(chǎn)省實(shí)施的超大規(guī)模集成電路研發(fā)計(jì)劃，韓國的集成電路技術(shù)共同開發(fā)計(jì)劃，甚至美國實(shí)施的一些大型聯(lián)合研發(fā)計(jì)劃。事實(shí)上，無論在計(jì)劃體制還是市場體制下，由政府組織或資助大型科技-工業(yè)項(xiàng)目的聯(lián)合研發(fā)是一種常見的做法。但是，只要這些計(jì)劃或項(xiàng)目的成敗取決于企業(yè)的競爭力或其他參與方的成功，而不是取決于國家特殊目標(biāo)的成功；只要它們的實(shí)施可以依靠現(xiàn)行體制，而不是必須依靠國家政治領(lǐng)導(dǎo)層采取打破常規(guī)的方式，它們就不屬于舉國體制的范疇。

那么，什么是舉國體制的例子？中國突破“兩彈一艇一星”的過程就是實(shí)施舉國體制的一個歷史經(jīng)驗(yàn)。中國開發(fā)“兩彈一艇”（原子彈、導(dǎo)彈和核潛艇）的工程是從1956-1958年相繼開始的。1960年，蘇聯(lián)撤銷了對中國的一切援助，同時國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入最困難的階段，因而在政府內(nèi)部產(chǎn)生了是否繼續(xù)執(zhí)行這些項(xiàng)目開發(fā)計(jì)劃的爭論。面對各種困難，下定決心開發(fā)核武器的政治領(lǐng)導(dǎo)層于1962年成立由中共中央直接領(lǐng)導(dǎo)的中央專門委員會（簡稱中央專委）。在此之前，核武器的開發(fā)是在計(jì)劃體制下進(jìn)行的，而中央專委的成立恰恰是為了克服計(jì)劃體制的缺陷，成為由黨中央直接指揮、在全國范圍統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、以完成重大任務(wù)為目標(biāo)的權(quán)力機(jī)構(gòu)——這是判定中國采取舉國體制的標(biāo)志性事件。在中國成功試爆原子彈之后，中央專委重啟核潛艇工程并納入導(dǎo)彈、衛(wèi)星等工程。雖然突破“兩彈一艇一星”的全部過程都是高度保密的，但這個過程在事實(shí)上就是中國曾經(jīng)唯一實(shí)施過的舉國體制。中央專委隨著擔(dān)任主任的周恩來總理去世（1976年）而逐漸停止活動。在那之后直到今天，中國繼續(xù)著核武器和航天技術(shù)的開發(fā)，但這些開發(fā)活動已經(jīng)從舉國體制轉(zhuǎn)移到現(xiàn)行運(yùn)行體制。

美國也有實(shí)施過舉國體制的經(jīng)驗(yàn)（雖然英語中沒有這個詞）。加入第二次世界大戰(zhàn)之后，美國通過緊急立法設(shè)立了一個“史無前例”的經(jīng)濟(jì)動員機(jī)構(gòu)——戰(zhàn)時生產(chǎn)局（War Production Board），由它全權(quán)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全國的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動，包括制定全國的工業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃、調(diào)配戰(zhàn)略物資和協(xié)調(diào)大型私營企業(yè)的生產(chǎn)活動。美國還成立了一個直接向總統(tǒng)報告的科學(xué)研究局（OSRD），以動員美國科學(xué)界參與支持戰(zhàn)爭的科技研發(fā)，其成果包括從開發(fā)雷達(dá)到大規(guī)模生產(chǎn)青霉素的眾多領(lǐng)域。當(dāng)它領(lǐng)導(dǎo)完成了世界首次核裂變實(shí)驗(yàn)后，美國又專門實(shí)施了曼哈頓計(jì)劃——把原子彈制造出來的工程計(jì)劃。美國戰(zhàn)后采取了分散管理和重點(diǎn)資助基礎(chǔ)研究的體制，但1957年蘇聯(lián)發(fā)射第一顆人造地球衛(wèi)星的成功對美國社會產(chǎn)生巨大沖擊。在落后于冷戰(zhàn)對手的“危機(jī)”下，美國總統(tǒng)發(fā)起成立先進(jìn)研究計(jì)劃署（即DARPA），隨后又成立了專門負(fù)責(zé)太空任務(wù)的國家航空航天局（NASA），并通過“例外撥款”的方式使它們的活動和預(yù)算不需要依法對外公開。這兩個機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的技術(shù)開發(fā)歷史已廣為人知（如阿波羅登月計(jì)劃、互聯(lián)網(wǎng)、隱形飛機(jī)等），這里不再贅述。但必須指出的是，設(shè)立對政治領(lǐng)導(dǎo)層直接負(fù)責(zé)并領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目執(zhí)行的國家特殊機(jī)構(gòu)，仍然是我們判定美國采取過舉國體制的唯一標(biāo)志。

我們無法在中國和美國的經(jīng)驗(yàn)之外找出實(shí)施舉國體制的例子，這是一個非常值得探討的問題。為什么同為實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國家，蘇聯(lián)卻沒有實(shí)施過按照三個核心特征所定義的舉國體制？主要原因應(yīng)該是政治的。蘇聯(lián)以長期實(shí)行高度集中的計(jì)劃體制著稱，其工業(yè)和科技水平也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于那時的中國。因此，蘇聯(lián)政治領(lǐng)導(dǎo)層可能沒有感到需要使用不同于現(xiàn)行體制的執(zhí)行機(jī)制，而現(xiàn)行體制的僵化也會阻礙出現(xiàn)“非常規(guī)”的做法。反觀中國，當(dāng)中央專委成立時，中國正處于建國后最險惡的階段——在國民經(jīng)濟(jì)處于困難的同時，美國對中國國家安全的威脅持續(xù)不減，而中蘇關(guān)系又加劇了這種威脅；盤踞在臺灣的蔣介石準(zhǔn)備所謂的“反攻大陸”，而印度也在挑起邊界沖突。在這種條件下，盡管受到技術(shù)和工業(yè)發(fā)展水平的嚴(yán)重制約，開發(fā)核武器已經(jīng)成為關(guān)系到中國生死存亡的重大任務(wù)，而這種極度“繃緊”帶來的矛盾是計(jì)劃體制無法克服的。因此，決心保持獨(dú)立自主的中國政治領(lǐng)導(dǎo)層對這項(xiàng)任務(wù)采取了特殊的執(zhí)行機(jī)制。

那么，為什么在主要的發(fā)達(dá)資本主義國家中，只有美國實(shí)施過舉國體制？主要原因還是政治的。西方學(xué)者已經(jīng)注意到，美國的國家力量具有其他國家沒有的介入自由市場的意愿和能力。一位西方學(xué)者認(rèn)為，美國之所以具有發(fā)動自1950年代以來幾乎所有重大創(chuàng)新的能力，是因?yàn)槊绹晤I(lǐng)導(dǎo)層出于安全（霸權(quán)）的考慮，能夠以國家力量的直接介入來彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷。那么，為什么美國具有這種獨(dú)特的意愿和能力？答案在于它是唯一的全球霸權(quán)并極力維護(hù)霸權(quán)。美國從第二次世界大戰(zhàn)后期及冷戰(zhàn)初期就形成了維護(hù)其霸權(quán)的大戰(zhàn)略，并在此后70多年的時間里基本保持了一貫性。在霸權(quán)戰(zhàn)略的幾個不同“版本”中，始終占據(jù)“主旋律”地位的是保持“至高”（Primacy）的主張，即美國只有保持對所有其他國家的壓倒優(yōu)勢才能保證和平。即使美國近年來的相對實(shí)力下降，但美國主流學(xué)者仍然認(rèn)為大戰(zhàn)略不容動搖，而且只要努力去重建，美國的強(qiáng)大就是不可逾越的。當(dāng)美國是唯一霸權(quán)并決心保持“至高”地位，而幾乎所有其他發(fā)達(dá)資本主義國家都處于從屬性盟國的地位時，我們也就不難理解為什么其中只有美國采取過被本文所定義的舉國體制。

因此，舉國體制的任務(wù)性質(zhì)是由政治特性所決定的。舉國體制可以被實(shí)施于不同社會制度的國家，但又僅限于那些其政治領(lǐng)導(dǎo)層敢于直面挑戰(zhàn)并具有偉大抱負(fù)的國家，而且往往限于特定的歷史階段。這些具有證據(jù)的歷史經(jīng)驗(yàn)是我們討論和理解新型舉國體制的出發(fā)點(diǎn)。盡管我們不可能從歷史經(jīng)驗(yàn)直接推論出來新型舉國體制的具體形態(tài)，但對歷史經(jīng)驗(yàn)的理論概括使我們可以沿著“面臨危機(jī)或挑戰(zhàn)→政治領(lǐng)導(dǎo)層提出重大任務(wù)→以非常規(guī)執(zhí)行機(jī)制實(shí)施舉國動員→實(shí)現(xiàn)重大突破和重大發(fā)展”的邏輯分析框架去理解它。

三、新型舉國體制的演進(jìn)方向及其結(jié)構(gòu)特征

理解新型舉國體制的涵義需要首先討論中國面臨的新的挑戰(zhàn)以及新的任務(wù)，因?yàn)檎晤I(lǐng)導(dǎo)層提出的任何設(shè)想都必定針對需要解決的問題。在有關(guān)科技和工業(yè)的發(fā)展方面，中國近年來經(jīng)受了“卡脖子”“斷供”“脫鉤”等危機(jī)。不過，這些“危機(jī)”無一能與當(dāng)年“兩彈一艇一星”對國家生死存亡的重要性相提并論，說明它們只是中國面臨的更大挑DhfZZTi4iPIvmgzY1cehCqnxSPlWur8gwwMQtmvfG9M=戰(zhàn)的局部表現(xiàn)。因此，我們需要從更大的視野去理解中國面臨的挑戰(zhàn)。

從世界和歷史的視角看，中國的發(fā)展正在經(jīng)歷一個特殊的歷史階段。從國內(nèi)看，以改革開放前后連續(xù)50年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)，中國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模在經(jīng)歷了21世紀(jì)最初十幾年的高速增長后，連續(xù)超過其他發(fā)達(dá)國家，成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。從國際看，中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的猛增引起以美國為首的西方國家的忌憚和打壓，擔(dān)心它們長期主導(dǎo)的世界秩序被動搖，于是產(chǎn)生出要把中國壓回到邊緣位置的“反彈”。這些變化雖然都源自中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功，但反而給中國造成一個很深刻的“危機(jī)”——使中國社會已經(jīng)習(xí)慣的思維模式“突然”不再適用。

在改革開放之初，中國的政策思維和社會主流認(rèn)知是把西方發(fā)達(dá)國家作為現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)和追趕目標(biāo)，跟隨它們的足跡和做法并加入它們的體系，以使中國發(fā)展起來。對于當(dāng)時的中國社會來說，中國能夠在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上超過西方發(fā)達(dá)國家的前景是一個難以想象的狀態(tài)，甚至遙遠(yuǎn)到連想象都沒有意義。這樣的經(jīng)驗(yàn)使中國社會形成一種跟隨的思維模式和行為習(xí)慣，影響深遠(yuǎn)。例如，中國今天被“卡脖子”的領(lǐng)域，往往都是因?yàn)楹雎宰灾鲃?chuàng)新而產(chǎn)生技術(shù)依賴的領(lǐng)域；僅僅在5、6年前，當(dāng)美國對中國發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)和科技戰(zhàn)時，中國社會精英階層的第一反應(yīng)是對“脫鉤”前景的恐慌；尤為甚者，當(dāng)中國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模成為世界第二時，中國社會有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)卻“突然”變得模糊起來，如一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家公開呼吁取消經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。跟隨思維模式之所以會帶來這些“迷?！?，是因?yàn)槿藗冊谄溆绊懼虏桓颐鎸薮蟮牟淮_定性去開創(chuàng)自己的道路。因此，當(dāng)中國的發(fā)展顯然不可能繼續(xù)走跟隨道路時，如果墨守“陳規(guī)”就會導(dǎo)致停滯或倒退。

習(xí)近平總書記在黨的十八大之后提出“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”的抱負(fù)，恰恰代表了中國政治領(lǐng)導(dǎo)層在這個歷史關(guān)頭的選擇。這是一個新的“世界觀”，它以中華文明的歷史地位為參照系，為中國的發(fā)展定義了一個以實(shí)現(xiàn)自我價值為抱負(fù)、只受制于自己能力但不受制于外人意愿的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)意味著中國必須選擇走自己的路，因而從政治上確立獨(dú)立自主的發(fā)展途徑——中國式現(xiàn)代化——也就成為必然。這個關(guān)于目標(biāo)-途徑的邏輯集中體現(xiàn)在習(xí)近平總書記代表中共中央在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的表述：“從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興?！?/p>

“新型舉國體制”的設(shè)想就是在“偉大復(fù)興”抱負(fù)的語境中被提出的。因此，在最抽象的層次上，新型舉國體制可以被解釋為中國政治領(lǐng)導(dǎo)層決心“以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”的任務(wù)體制。當(dāng)然，這個中心任務(wù)一定包括或體現(xiàn)在關(guān)系到產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)、國家安全、社會穩(wěn)定等一系列特定領(lǐng)域的重大任務(wù)。換句話說，由于新時代重大任務(wù)的性質(zhì)，所以新型舉國體制的實(shí)施范圍要遠(yuǎn)超“傳統(tǒng)”的舉國體制。雖然準(zhǔn)確描述新型舉國體制的具體形態(tài)在目前階段是不可能的（它本身就是一個實(shí)踐的問題），但我們可以從理論上判斷，從其任務(wù)體制的性質(zhì)出發(fā)，新型舉國體制具體形態(tài)的演進(jìn)將取決于它必須解決的兩個基本問題及其解決問題的方式：第一個是如何貫徹關(guān)于發(fā)展的政治決策；第二個是關(guān)于如何動員社會力量。

（一）關(guān)于貫徹政治決策

在中國的國家體制下，中國共產(chǎn)黨通過組織政府來領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作，大致形成了黨管經(jīng)濟(jì)工作的政治方針、國務(wù)院負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的分工格局，可以形象地將這個格局稱為“兩條線”。但是，這“兩條線”的邊界并非固定不變：在某些階段會出現(xiàn)黨越過或繞過政府系統(tǒng)直接抓經(jīng)濟(jì)工作的情況。那么，黨在什么時候會越過“兩條線”的邊界，又為什么會這樣做？回答這個問題需要理解國家決策的結(jié)構(gòu)：任何國家經(jīng)濟(jì)政策的制訂和實(shí)施都發(fā)生在政治和政府機(jī)構(gòu)（事務(wù)性）的兩個層次上。事務(wù)性決策是由常設(shè)的國家機(jī)關(guān)在法律賦予的權(quán)限之內(nèi)對經(jīng)濟(jì)事務(wù)做出的決策，深受科層制特性的影響，所以不會在總體上對國家命運(yùn)負(fù)責(zé)，也不具備實(shí)施重大政策調(diào)整的視野、思想和能力；相比之下，政治決策必須對國家命運(yùn)負(fù)責(zé)，必須符合社會的根本利益，否則就會造成政治體制的危機(jī)?！皟蓷l線”恰恰分別代表了政治決策和事務(wù)性決策。正因?yàn)槿绱?，每?dāng)中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到重大矛盾時，特別是在事務(wù)性決策阻礙實(shí)施變革時，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)就會越過“兩條線”的“邊界”，做出關(guān)乎國家命運(yùn)的戰(zhàn)略性決策并推動相應(yīng)的重大變革。因此，“黨抓經(jīng)濟(jì)”的歷史使命不是以黨代政，而是從人民的根本利益出發(fā)對經(jīng)濟(jì)工作實(shí)施重大變革。

以政治決策發(fā)動重大變化的例子伴隨著改革開放的過程。在關(guān)鍵的1978年，從關(guān)于真理標(biāo)準(zhǔn)的大討論，到通過為一系列冤假錯案平反的政治決議，再到年底的黨的十一屆三中全會正式作出改革開放的決定，都是率先從黨內(nèi)發(fā)動并由黨中央作出的政治決策。甚至連寶鋼還建不建的問題，也是黨中央直接介入才解決的。當(dāng)經(jīng)濟(jì)改革遇到阻力時，黨的十二屆三中全會（1984年10月）正式通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，由此全面啟動了對城市和工業(yè)部門的經(jīng)濟(jì)改革。黨中央接著在1985年發(fā)布了《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，將科技工作全面推向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場。1993年11月，黨的十四屆三中全會發(fā)布《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，拉開全面推進(jìn)市場化改革的大幕。這些決策都是“前無古人”的決策，當(dāng)時沒有人可以預(yù)計(jì)其結(jié)果是什么，甚至無人知道具體的實(shí)施步驟是什么，只能“摸著石頭過河”。但是，這些面對巨大不確定性而做出的決策都依據(jù)一個無比確定的因素——必須符合中國人民的根本利益，這是科層制決策永遠(yuǎn)無法替代政治決策的根本理由。

從新型舉國體制所要完成的任務(wù)看，強(qiáng)化政治決策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的作用是必然的，由黨中央直接組織實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)層在若干特定領(lǐng)域定義的重大任務(wù)也是可以預(yù)期出現(xiàn)的情況。這些趨勢將影響黨和國家的機(jī)構(gòu)設(shè)置變化，而且這些變化也不僅限于諸如中央金融委員會和中央科技委員會這樣的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還可能出現(xiàn)在特定領(lǐng)域直接領(lǐng)導(dǎo)重大任務(wù)的權(quán)威決策指揮機(jī)構(gòu)。

（二）關(guān)于動員社會力量

新型舉國體制必須按照建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)動員起全社會的力量，因?yàn)閷?shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興最終要靠中國人民的積極性和創(chuàng)造性?！懊褡鍌ゴ髲?fù)興”的標(biāo)志不是國家在某一時點(diǎn)的相對軍事、經(jīng)濟(jì)或科技實(shí)力的指標(biāo)，而是產(chǎn)生這些實(shí)力并保持其優(yōu)勢的社會因素——即那些使中國能夠偉大的社會特質(zhì)并因此而相應(yīng)發(fā)展起來的社會能力。對于以復(fù)雜分工為特征的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體來說，社會能力的成長要求組成社會的各個部分保持相對的獨(dú)立性和主動性，因?yàn)槊總€領(lǐng)域的能力成長具有特定的規(guī)律。例如，由于工業(yè)體系的各個部分之間存在復(fù)雜的需求和供給聯(lián)系并處于不斷的變化之中，所以沒有任何人能夠事先計(jì)算出來市場的供需關(guān)系；無論政府的創(chuàng)新意愿有多強(qiáng)，創(chuàng)新的成功最終要依靠企業(yè)的能力；科學(xué)和理論研究的價值無法被事先判定，因?yàn)檫@些研究的價值本來就是拓展人類現(xiàn)有認(rèn)知的邊界，等等。在這種情況下，為完成“偉大復(fù)興”任務(wù)所需要的社會動員，以及社會可以做出的響應(yīng)程度，實(shí)際上受制于現(xiàn)行的運(yùn)行體制。

運(yùn)行體制的問題產(chǎn)生于國家基本制度與其運(yùn)行管理權(quán)之間的關(guān)系。由于中國的社會主義性質(zhì)，國家保持著對土地和自然資源的公有制，對主要銀行、大型企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的國有制；國家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向并以五年規(guī)劃作為實(shí)施機(jī)制，在影響安全的領(lǐng)域保持分配和定價權(quán)；國家還履行對金融、市場、環(huán)保、衛(wèi)生、安全、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)等方面的監(jiān)管權(quán)。政府科層組織掌握著對這些制度的運(yùn)行管理權(quán)，它們根據(jù)已有的法律對社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)作出日常的決策和行動。這里必須澄清一個理論原則：雖然政府科層組織是現(xiàn)代國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)所不可或缺的，但公務(wù)員（官員）的權(quán)力不能混同于國家權(quán)力。由于沿著職務(wù)階梯升遷是官員的最大利益，所以政府科層機(jī)構(gòu)天生具有擴(kuò)張權(quán)力的動力。如果新型舉國體制采取依靠政府科層組織層層下達(dá)指示的方式，政府機(jī)構(gòu)就會把社會組織當(dāng)作自己的“下屬”，使政府權(quán)力過多地代替社會可以自主決定的行動，導(dǎo)致官僚主義的膨脹并壓抑生產(chǎn)率增長和社會創(chuàng)造力。

新型舉國體制必須克服這個矛盾，而解決動員問題的關(guān)鍵在于中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)地位。使其獲得政治領(lǐng)導(dǎo)地位的歷史同時塑造了中國共產(chǎn)黨的一個獨(dú)特性質(zhì)——黨能夠同時領(lǐng)導(dǎo)政府和社會。如果以現(xiàn)代政治學(xué)的國家-社會二分法為參照系，那么中國共產(chǎn)黨作為一個政治組織，既屬于國家—如黨具有提請人民代表大會任命政府領(lǐng)導(dǎo)人的合法權(quán)力；同時也屬于社會—如黨要求在社會崗位上的每一名黨員都必須發(fā)揮先鋒模范作用。由于中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)地位具有超越國家-社會二分法的含義，所以新型舉國體制的政治涵義是：在黨中央的面前，政府和社會（也包括軍隊(duì)）實(shí)際上處于一個平行的位置，雙方之間是分工關(guān)系，不存在誰從屬于誰的關(guān)系，它們之間的互動應(yīng)該越來越多地通過法律形式來規(guī)范（見圖1）。

新型舉國體制是中國共產(chǎn)黨同時領(lǐng)導(dǎo)政府和社會的體制，而不是黨通過政府科層組織來動員社會的體制。只有通過這樣的制度安排，舉國體制才能建立在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上并與之相融合，才能動員起社會力量并發(fā)揮人民的積極性和創(chuàng)造性——這就是“要把政府、市場、社會有機(jī)結(jié)合起來”的本質(zhì)涵義。因此，就一般性的原則來講，新型舉國體制應(yīng)該是由國家（黨中央就是國家的政治領(lǐng)導(dǎo)層）牽頭采取某種合作行動的體制，它使政府科層組織、企業(yè)以及其他社會主體能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)某種具有總體價值的目標(biāo)而采取有協(xié)調(diào)的合作行動，其根本特點(diǎn)是把一國之內(nèi)社會分工不同、性質(zhì)不同的行動主體動員起來，以完成任何某一類行動主體都不可能單獨(dú)完成的任務(wù)。在參與這個過程時，每一個經(jīng)濟(jì)行動者（無論是政府還是企業(yè)，也無論是國有還是民營的企業(yè)）都保持著獨(dú)立于其他行動者的經(jīng)濟(jì)利益，而且這種利益得到正式制度的保護(hù)。因此，在“權(quán)威的決策指揮體系”的協(xié)調(diào)之下，新型舉國體制要求不分所有制、不分行政隸屬關(guān)系、不分地域的社會組織都能夠廣泛參與，以完成政治領(lǐng)導(dǎo)層所定義的重大任務(wù)，而且創(chuàng)造出來不這樣做就不會實(shí)現(xiàn)的重大突破和重大發(fā)展。

總之，新型舉國體制具體形態(tài)的演進(jìn)將以建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國為中心任務(wù)，以貫徹中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)并以激發(fā)起人民的積極性和創(chuàng)造性為“邊界”條件。那么，這樣一個在特定歷史階段實(shí)施的任務(wù)體制，會不會永久性地改變中國的制度結(jié)構(gòu)？答案取決于它將由歷史來證明的有效性。如果中國的發(fā)展因?yàn)閷?shí)施這個體制而沖破在這個歷史階段出現(xiàn)的羈絆，從而造就中國走向偉大的社會能力基礎(chǔ)，那么未來中國的政治和社會制度就會被在這個歷史階段實(shí)施的新型舉國體制所深刻地塑造。

（責(zé)任編輯：王承禹）