引言

我國的國有產(chǎn)權(quán)登記涉及范圍廣、數(shù)量大、管理部門多。隨著大量行政事業(yè)、金融、文化、自然資源等類別國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓進場規(guī)范交易，在產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)的實踐中，國有產(chǎn)權(quán)登記證的缺失已成為影響產(chǎn)權(quán)交易流程的突出問題。目前，各地國有產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)在審核產(chǎn)權(quán)交易時，把轉(zhuǎn)讓方是否提供國有產(chǎn)權(quán)登記證作為能否進行產(chǎn)權(quán)交易的必備材料。而現(xiàn)實中，相當多的企業(yè)（尤其是國有參股企業(yè)）由于各種各樣的原因，未辦理國有產(chǎn)權(quán)登記證。而補辦一張國有產(chǎn)權(quán)登記證，企業(yè)需要走一系列流程，需各層級的上級單位審批和備案，提供眾多的蓋章材料和證明文件。很多企業(yè)由于辦理時間太久和人員變動等多種因素，補辦國有產(chǎn)權(quán)登記證少則兩三個月，多則半年、一年，有的甚至補辦不出。在當前全社會大力推進低碳無紙的數(shù)字化管理的背景下，建設(shè)全國產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一大市場要求產(chǎn)權(quán)交易流程高效便捷，這對加強國有產(chǎn)權(quán)登記提出了新的要求。

一、國有產(chǎn)權(quán)登記的種類和法律依據(jù)

（一）國有產(chǎn)權(quán)登記

國有產(chǎn)權(quán)登記是指財政和國資部門代表國家對國家所有的資產(chǎn)進行的產(chǎn)權(quán)登記，是依法確認國家對國有資產(chǎn)的所有權(quán)以及企業(yè)或單位占有、使用國有資產(chǎn)的法律行為，是國有資產(chǎn)管理工作的起點。只有經(jīng)過法定程序的登記，才能確認為國有資產(chǎn)，也才能確認國家對資產(chǎn)取得所有權(quán)，產(chǎn)權(quán)所有者也才有權(quán)對其實施有效的管理，包括資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)核銷等行為。通過國有產(chǎn)權(quán)登記，確保國有資產(chǎn)的所有權(quán)清晰明確，可以維護國有資產(chǎn)的安全和完整，提高國有資產(chǎn)的使用效益，促進國有資產(chǎn)的保值增值。

（二）應(yīng)登記的國有產(chǎn)權(quán)種類

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2022年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》（2023年10月21日第十四屆全國人大常委會第六次會議），按照所有者和管理者不同性質(zhì)劃分，截至2022年12月31日，我國經(jīng)登記確認的國有產(chǎn)權(quán)種類和總體情況如下。

1.企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）：中央企業(yè)資產(chǎn)總額109.4萬億元、負債總額73.7萬億元、國有資本權(quán)益21.8萬億元；地方國有企業(yè)資產(chǎn)總額230.1萬億元、負債總額145萬億元、國有資本權(quán)益72.9萬億元。

2.金融國有資產(chǎn)：中央國有金融資本權(quán)益19.1萬億元，中央金融企業(yè)資產(chǎn)總額261.6萬億元、負債總額234.7萬億元；地方國有金融資本權(quán)益8.5萬億元，金融企業(yè)資產(chǎn)總額139.3萬億元、負債總額123.5萬億元。

3.行政事業(yè)性國有資產(chǎn)：中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額6.5萬億元、負債總額2萬億元、凈資產(chǎn)4.5萬億元，其中行政單位資產(chǎn)總額1.4萬億元，事業(yè)單位資產(chǎn)總額5.1萬億元；地方行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額53.3萬億元、負債總額10.4萬億元、凈資產(chǎn)42.9萬億元，其中行政單位資產(chǎn)總額20.2萬億元，事業(yè)單位資產(chǎn)總額33.1萬億元。

4.國有自然資源資產(chǎn)：全國國有土地總面積52360.5萬公頃；其中國有建設(shè)用地1818.6萬公頃、國有耕地1957.5萬公頃、國有園地239.3萬公頃、國有林地11261萬公頃、國有草地19740.5萬公頃、國有濕地2175.3萬公頃；我國管轄海域面積約300萬平方公里，全國水資源總量27088.1億立方米。

（三）國有產(chǎn)權(quán)登記行為的類型

我們通常所指的國有產(chǎn)權(quán)登記根據(jù)登記對象的性質(zhì)和目的不同，分為占有產(chǎn)權(quán)登記、變動產(chǎn)權(quán)登記、注銷產(chǎn)權(quán)登記和產(chǎn)權(quán)登記年度檢查等四種類型。

1.占有產(chǎn)權(quán)登記，適用于占有、使用國有資產(chǎn)的新開辦企業(yè)。

2.變動產(chǎn)權(quán)登記，適用于企業(yè)名稱、地址、法定代表人、經(jīng)濟性質(zhì)、主管單位發(fā)生變化，以及國有資產(chǎn)總額發(fā)生增減變化的企業(yè)。

3.注銷產(chǎn)權(quán)登記，適用于撤銷、被合并、被兼并、依法破產(chǎn)和企業(yè)改制后不設(shè)置國有股權(quán)、企業(yè)轉(zhuǎn)讓全部國有產(chǎn)權(quán)的企業(yè)。

4.產(chǎn)權(quán)登記年度檢查是指財政和國資部門按年度對企業(yè)占有、使用國有資產(chǎn)情況而進行的產(chǎn)權(quán)登記檢查。

（四）國有產(chǎn)權(quán)登記的法律依據(jù)

根據(jù)前述分類，國有產(chǎn)權(quán)登記分別由不同管理部門負責登記。目前，除了中華人民共和國自然資源部負責第四類資源類登記，其他三類國有產(chǎn)權(quán)登記的主要法律依據(jù)包括《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》（國務(wù)院第192號令）、《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法實施細則》（財管字〔2000〕116號）、《國家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》（國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會令第29號）、《中央黨政機關(guān)和事業(yè)單位所屬企業(yè)國有資本產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》（財資〔2023〕90號）、《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》（財教〔2012〕242號）、《國有金融資本產(chǎn)權(quán)登記管理辦法（試行）》的通知（財金〔2019〕93號）。

（五）企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)登記

企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)登記范圍是指按照“國家所有，分級管理，授權(quán)經(jīng)營，分工監(jiān)管”的原則，各級政府國有資產(chǎn)管理部門對屬本級管理并已取得法人資格的企業(yè)或國家授權(quán)投資機構(gòu)的企業(yè)占有、使用的國有資產(chǎn)進行產(chǎn)權(quán)登記，包括國有企業(yè)，國有獨資公司，國家授權(quán)的投資機構(gòu)，設(shè)置國有股權(quán)的有限責任公司和股份有限公司，國有企業(yè)、國有獨資公司或國家授權(quán)投資機構(gòu)投資設(shè)立的企業(yè)和其他形式占有、使用國有資產(chǎn)的企業(yè)。

二、國有產(chǎn)權(quán)登記證缺失的主要原因

截至2022年12月31日，各類國有企業(yè)數(shù)量達66.01萬家，僅上海市地方國有企業(yè)總數(shù)為15192戶?？梢姡瑖挟a(chǎn)權(quán)登記是一項數(shù)量龐大、對象復(fù)雜的繁重任務(wù)，對摸清國有資產(chǎn)家底、為政府制定改革政策提供依據(jù)具有重大意義。

實踐中存在的最突出問題是因未辦理產(chǎn)權(quán)登記而缺少國有產(chǎn)權(quán)登記證，主要體現(xiàn)在參股企業(yè)上，這使得政府監(jiān)管部門無法準確掌握國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)，也成為國有產(chǎn)權(quán)順利流轉(zhuǎn)的障礙。造成國有產(chǎn)權(quán)登記證缺失主要有如下幾個原因。

（一）管理部門不同

企業(yè)國有資產(chǎn)、金融國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、自然資源類國有資產(chǎn)分屬于不同管理部門，實行國有產(chǎn)權(quán)登記的時間不同，對國有產(chǎn)權(quán)登記的要求也不同。行政和金融國有資產(chǎn)近幾年才開始實行登記，其各級主體對外投資的國有產(chǎn)權(quán)登記還處在逐步適應(yīng)的過程中。

（二）管理層級過多

《國家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》第三條規(guī)定：國家出資企業(yè)、國家出資企業(yè)（不含國有資本參股公司）擁有實際控制權(quán)的境內(nèi)外各級企業(yè)及其投資參股企業(yè)（以下統(tǒng)稱“企業(yè)”），應(yīng)當納入產(chǎn)權(quán)登記范圍。這里明確規(guī)定參股企業(yè)也應(yīng)該辦理產(chǎn)權(quán)登記，由于歷史原因，國有企業(yè)對外投資層級過多，個別的甚至超過十級，現(xiàn)實中四級以下的未辦理國有產(chǎn)權(quán)登記的企業(yè)很常見。投資層級過多導致無法有效監(jiān)管，在補辦產(chǎn)權(quán)登記時，企業(yè)常常要花費幾個月的時間走相應(yīng)各級審批備案流程和提供相應(yīng)煩瑣的文件證明材料。更多時候，補辦過程中還會遇到新的障礙。比如，含國有成分參股的六級企業(yè)在補辦國有產(chǎn)權(quán)登記證時，發(fā)現(xiàn)四級、五級參股企業(yè)也未辦理國有產(chǎn)權(quán)登記，或者發(fā)現(xiàn)上面某一級企業(yè)早就改制成私營企業(yè)了，導致無法補辦出國有產(chǎn)權(quán)登記，后續(xù)的產(chǎn)權(quán)交易等經(jīng)濟行為無法及時順利進行。

（三）投資不規(guī)范

在國資監(jiān)管不嚴格時期，國有產(chǎn)權(quán)對外投資存在多種不規(guī)范形式造成的歷史遺留問題，比如沒有走內(nèi)部決策和審批流程、上級單位未辦理備案、虛假出資、賬外出資、名投實債等，個別出資主體為非法人主體，比如工商登記檔案里出資股東是某分公司、營業(yè)部或者某銀行支行，這些都會影響國有產(chǎn)權(quán)登記。

（四）企業(yè)內(nèi)部不重視

由于國有產(chǎn)權(quán)登記在企業(yè)日常業(yè)務(wù)中并不體現(xiàn)其直觀的作用，很多企業(yè)未將此項工作列入日常管理工作的范疇，也未指定專門的部門及專職人員負責此項工作，造成企業(yè)未辦、緩辦國有產(chǎn)權(quán)登記的情況時有發(fā)生。有的企業(yè)負責產(chǎn)權(quán)登記的人員業(yè)務(wù)不熟，沒有參加系統(tǒng)培訓，更沒有相關(guān)的財務(wù)知識，從而影響了國有產(chǎn)權(quán)登記工作的質(zhì)量。

（五）與工商登記脫節(jié)

目前，工商部門在工商注冊登記環(huán)節(jié)未要求企業(yè)提供國有產(chǎn)權(quán)登記材料，工商變更登記時也未要求進行國有產(chǎn)權(quán)變更確認，這使得工商管理部門和國有產(chǎn)權(quán)管理部門登記的信息之間經(jīng)常不相符，在后續(xù)發(fā)生產(chǎn)權(quán)變更時，往往需要企業(yè)返工補辦國有產(chǎn)權(quán)登記。

（六）產(chǎn)權(quán)登記管理系統(tǒng)有待改進

目前的產(chǎn)權(quán)登記管理系統(tǒng)存在以下一些問題：一是許多模塊設(shè)計不夠人性化，非相關(guān)內(nèi)容過多，操作過于煩瑣；二是各集團的產(chǎn)權(quán)登記管理系統(tǒng)獨立，與上級管理部門的系統(tǒng)無接口，主管單位不能及時主動調(diào)取數(shù)據(jù)進行了解和預(yù)警；三是功能不全，無法有效滿足管理需要，如無法從企業(yè)庫中準確挑選某一個或一類需要的監(jiān)管企業(yè)。

三、數(shù)字化管理為國有產(chǎn)權(quán)登記轉(zhuǎn)型帶來新的機遇

國有產(chǎn)權(quán)登記證是企業(yè)的資信證明文件，是產(chǎn)權(quán)界定、國有企業(yè)改制、企業(yè)合并分立、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)以及企業(yè)進行資產(chǎn)評估等經(jīng)濟行為的必備文件之一。實行數(shù)字化管理，可以提高國有產(chǎn)權(quán)登記效率，方便監(jiān)管部門能夠及時了解和掌握國有產(chǎn)權(quán)整體情況，為經(jīng)濟布局和政策制定提供依據(jù)。為實現(xiàn)國有產(chǎn)權(quán)登記向數(shù)字化管理轉(zhuǎn)型，筆者建議可以采取以下措施。

（一）強化國有產(chǎn)權(quán)登記

各級國資管理部門和國有企業(yè)要加強制度管理，明確產(chǎn)權(quán)登記范圍。對于國有產(chǎn)權(quán)新增和發(fā)生變動的，要及時登記，每年度應(yīng)有準確的國有產(chǎn)權(quán)匯總和變動匯總。改變過去為登記而登記的狀況，明確登記不是為了一張證書，而是為了充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)登記的基礎(chǔ)管理作用，為實現(xiàn)國資監(jiān)管和領(lǐng)導決策提供依據(jù)。

一級企業(yè)集團應(yīng)作為產(chǎn)權(quán)登記的主體，在內(nèi)部設(shè)立專門負責國有產(chǎn)權(quán)登記部門，對下面各級控股和參股企業(yè)以及產(chǎn)權(quán)增減變化及時進行全面登記，并匯總上報國資管理部門。針對存在的問題及新出臺的政策，要及時開展經(jīng)辦人員登記業(yè)務(wù)培訓，提高產(chǎn)權(quán)登記人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（二）嚴控國有產(chǎn)權(quán)投資

一是減少投資層級，對集團下屬層級過多的各級國有企業(yè)，及時處理和剝離非主業(yè)、低效、無效的產(chǎn)權(quán)投資，原則上企業(yè)層級不超過四級。二是可以探索同一集團內(nèi)部，按照國企一級集團——二級企業(yè)（投資公司、子公司、控股企業(yè)）——參股企業(yè)的模式，把需要參股的企業(yè)，統(tǒng)一歸口到投資公司，以該投資公司作為出資方。這樣可以有效減少企業(yè)層級，方便進行管理，有利于集團掌握投資的總體情況，避免不規(guī)范的亂投資和不必要的重復(fù)投資。三是為了防止以往投后不管產(chǎn)生嚴重投資損失的風險，可規(guī)定國有企業(yè)對外投資必須派出董事，這樣有利于對被投資企業(yè)進行監(jiān)管，減少投資風險。四是嚴控經(jīng)營性實業(yè)國有企業(yè)的非主業(yè)投資，不得通過參股等方式開展投資項目負面清單規(guī)定的禁止類業(yè)務(wù)。

（三）協(xié)調(diào)與工商部門的聯(lián)動監(jiān)管

國有產(chǎn)權(quán)登記與工商登記相互關(guān)聯(lián)。目前相互脫節(jié)產(chǎn)生信息矛盾的狀況很容易發(fā)生法律糾紛，應(yīng)將國有產(chǎn)權(quán)登記作為工商登記的依據(jù)，在辦理工商登記前，需完成辦理產(chǎn)權(quán)登記。這樣，產(chǎn)權(quán)登記工作就會變得順暢，產(chǎn)權(quán)管理也更有效。2024年開始，上海探索的“本市國有企業(yè)開展產(chǎn)權(quán)登記、企業(yè)登記聯(lián)動監(jiān)管”就是將《中華人民共和國市場主體登記管理條例》（國務(wù)院令第746號）規(guī)定的市場主體登記（辦理營業(yè)執(zhí)照）與《國家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》（國務(wù)院國資委令第29號）規(guī)定的國有產(chǎn)權(quán)登記相結(jié)合，在辦理市場主體的某些登記時，需提交已辦理國有產(chǎn)權(quán)登記的憑證——國有產(chǎn)權(quán)登記表（證），將國有企業(yè)新設(shè)公司辦理營業(yè)執(zhí)照環(huán)節(jié)也納入國資聯(lián)動監(jiān)管。

（四）推進國有產(chǎn)權(quán)登記的數(shù)字化管理

同一國資系統(tǒng)下，各級企業(yè)集團應(yīng)使用統(tǒng)一的國有產(chǎn)權(quán)登記信息管理系統(tǒng)，這樣可以杜絕各自為政，方便國資管理部門統(tǒng)一培訓、橫向縱向?qū)Ρ?、分類分析、提高監(jiān)管效率。對內(nèi)，一級企業(yè)集團下屬各級企業(yè)的產(chǎn)權(quán)登記資料和數(shù)據(jù)單向上傳，區(qū)塊鏈的核心是不能隨意更改，流程記錄痕跡清晰，相關(guān)資料有跡可循，可以杜絕更改和提供造假材料，權(quán)責明確使責任易于落實到人。完成產(chǎn)權(quán)登記的確認權(quán)限在一級企業(yè)集團，經(jīng)確認的國有產(chǎn)權(quán)登記表才可放開下載和打印權(quán)限。各級企業(yè)需用國有產(chǎn)權(quán)登記證的，可以自己下載打印國有產(chǎn)權(quán)登記表并蓋章。對外，一級企業(yè)集團的產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)應(yīng)該通過接口接入國資監(jiān)管部門的系統(tǒng)，國資監(jiān)管部門可以及時準確匯總、分析、跟蹤、預(yù)警。數(shù)字化信息管理系統(tǒng)能大大減少工作量有效提高登記和監(jiān)管效率。推行電子數(shù)字化可以逐步實現(xiàn)無紙化，大幅減少紙張的使用，使登記管理向節(jié)能低碳環(huán)保轉(zhuǎn)型。

數(shù)字化管理的結(jié)果是生成產(chǎn)權(quán)登記表，可以對外展示準確完整的國有產(chǎn)權(quán)登記基本信息，該表具有唯一電子編碼即產(chǎn)權(quán)登記證號，因此和產(chǎn)權(quán)登記證具有同等效用，這樣就可以方便使用者、上級單位和監(jiān)管部門直接調(diào)取，比以往填制大量表格紙質(zhì)文件辦理產(chǎn)權(quán)登記證書更快捷、安全、準確。

（五）改進產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)審核標準

隨著全社會推行數(shù)字化管理，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)也應(yīng)改進審核標準。產(chǎn)權(quán)登記證書是表現(xiàn)形式，國有產(chǎn)權(quán)登記重在過程和登記內(nèi)容，經(jīng)一級企業(yè)集團確認的國有產(chǎn)權(quán)登記表作為登記結(jié)果，同樣也具有法律效力，而且更為準確。本著“誰提供、誰蓋章、誰負責”的原則，除了認可一張國有產(chǎn)權(quán)登記證，對提供下載蓋章的國有產(chǎn)權(quán)登記表，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)也應(yīng)予以認可。新《公司法》認可三會決議電子化、營業(yè)執(zhí)照電子化、信息化登記、電子股東名冊及企業(yè)解散公示等多方面的數(shù)字化、信息化的法律效力，這為產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)推進無紙化建設(shè)、認可數(shù)字化產(chǎn)權(quán)登記證提供了依據(jù)。

結(jié)束語

倡導低碳節(jié)能環(huán)保是當今時代的大勢所趨，在政府各部門都在推行數(shù)字化管理的背景下，產(chǎn)權(quán)登記實行數(shù)字化管理也是必然要求，數(shù)字化管理將使國有產(chǎn)權(quán)登記實現(xiàn)向低碳節(jié)能環(huán)保管理的轉(zhuǎn)型。實行數(shù)字化管理，國有資產(chǎn)的統(tǒng)計能更為及時、真實、準確、完整，國資監(jiān)管部門的監(jiān)管將更加精準、高效，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)能夠大大縮短審核流程，有效提高產(chǎn)權(quán)交易效率，有利于促進早日建成全國產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一大市場。