摘要

我國土地儲備制度自20世紀90年代建立以來，為城市建設(shè)發(fā)展提供了有力保障。為了解決在土地儲備實踐中顯現(xiàn)的土地利用無序化、質(zhì)量差異化等問題，在當前形勢背景下，土地儲備工作應(yīng)與國土空間規(guī)劃體系建立良好互動機制，促進土地儲備科學(xué)計劃實施，并通過規(guī)劃引領(lǐng)實現(xiàn)資源的有效利用，更好地為高質(zhì)量發(fā)展提供空間載體。

關(guān)鍵詞

規(guī)劃；土地儲備；高質(zhì)量發(fā)展

引言

土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)的行為。隨著土地儲備規(guī)模的不斷擴大，土地儲備質(zhì)量差異化、供應(yīng)時序與實施計劃不對標等問題也日漸顯現(xiàn)，增量與存量、規(guī)模與效益的關(guān)系有待結(jié)合實踐進一步深入研究，繼續(xù)沿用“大拆大建”的觀念已不適應(yīng)當前高質(zhì)量發(fā)展的新形勢。本文在回顧土地儲備歷史沿革的基礎(chǔ)上，探討新形勢下做好土地儲備工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并提出相關(guān)思考與建議。

一、我國土地儲備歷史沿革

我國的土地儲備制度于20世紀90年代中后期在借鑒國外發(fā)展的經(jīng)驗之上建立，主要采用政府主導(dǎo)收購生地，通過土地一級開發(fā)整理環(huán)節(jié)達到熟地標準，再投入土地二級市場予以供應(yīng)的開發(fā)模式。2001年4月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，為土地儲備實施開展提供了國家層面上的政策依據(jù)。之后，為了進一步強化國有土地儲備管理，規(guī)范土地出讓收入使用范圍，從而合理有效利用土地資源，國務(wù)院于2006年12月頒布《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，對土地儲備的資金來源、頂層制度設(shè)計等提出了明確的要求。在此基礎(chǔ)之上，國土資源部、財政部、中國人民銀行于2007年11月聯(lián)合制定了《土地儲備管理辦法》，從頂層設(shè)計角度規(guī)范了土地儲備管理行為，并相應(yīng)配套出臺了《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》等文件，至此國家土地儲備制度框架已基本搭建完成。[1]

為加強土地儲備的計劃性與資金籌集合規(guī)性，國土、財政、銀行等主管部門又于2016年開始陸續(xù)出臺了《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理問題的通知》《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》等文件，并于2017年修訂了《土地儲備管理辦法》，確保土地儲備隨實踐發(fā)展而完善優(yōu)化，業(yè)務(wù)流程不斷成熟清晰。目前土地儲備的概念定義為：土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)的行為。土地儲備工作統(tǒng)一歸口國土資源主管部門管理，土地儲備機構(gòu)承擔土地儲備的具體實施工作。財政部門負責土地儲備資金及形成資產(chǎn)的監(jiān)管。

二、城市規(guī)劃建設(shè)中土地儲備面臨的主要問題

土地儲備的目的在于拓展城市空間，為區(qū)域規(guī)劃建設(shè)提供載體。土地儲備自開展實踐以來，在優(yōu)化城市布局、促進區(qū)域發(fā)展等多方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，為我國城市化建設(shè)過程給予了強力推動。然而，隨著土地儲備規(guī)模不斷增大，土地儲備的質(zhì)量差異化、供應(yīng)時序與實施計劃不對標等問題也逐漸顯現(xiàn)，一定程度上對城市規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)生了不利影響。在當前城市規(guī)劃建設(shè)新發(fā)展格局下，土地儲備主要面臨以下兩點問題。

1.儲備土地開發(fā)利用與城市發(fā)展戰(zhàn)略目標的結(jié)合度不夠

傳統(tǒng)的土地儲備作為園區(qū)開發(fā)、新城鎮(zhèn)建設(shè)的載體與主要實施途徑，多具有“大拆大建”的特點。但隨著土地儲備規(guī)模的日趨擴大，因儲備土地開發(fā)利用與城市發(fā)展戰(zhàn)略目標的結(jié)合度不夠，導(dǎo)致土地資源的價值不能充分顯現(xiàn)。[2]隨著土地開發(fā)整理周期拉長，相應(yīng)的區(qū)域配套不完善情況、拆遷堵點未解決等問題將使得城市規(guī)劃推進難以為繼，前期累積的儲備土地資源無法按照當時的規(guī)劃愿景布局實施，儲備土地空有存量規(guī)模但無法轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益，已投入的土地整理資金產(chǎn)生沉淀，無法按期收回，影響了土地資源的高效開發(fā)利用。

2.城市規(guī)劃引領(lǐng)土地儲備實施的指導(dǎo)性不足

為了控制儲備土地規(guī)模，并避免資金沉淀，在現(xiàn)行階段，新增土地儲備往往隨著某一具體的建設(shè)項目而實施，但在規(guī)劃層面缺少必要的頂層設(shè)計與專項分析。在土地儲備計劃制定階段，缺乏對城市發(fā)展規(guī)劃層面開展土地儲備實際操作的深入考慮，從而使規(guī)劃對土地儲備活動的指導(dǎo)作用不強，土地儲備的操作在空間布局和時間安排上如與城市規(guī)劃不一致，或?qū)⑴c城市發(fā)展規(guī)劃的方向有所偏離，造成土地資源配置不能適應(yīng)城市發(fā)展的實際需求，不能充分地支持城市發(fā)展計劃的執(zhí)行，導(dǎo)致城市空間發(fā)展的不均衡。

三、新形勢下做好土地儲備工作的思考及建議

當前，城市發(fā)展更加注重內(nèi)涵和品質(zhì)的提升，2019年出臺的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確了我國國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計的方案，“以人民為中心”成為國土空間治理的核心理念。[3]通過建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，從而實現(xiàn)對國土空間資源實行有效的配置與管控、保障，引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展。新發(fā)展階段，土地儲備作為規(guī)劃實施的基礎(chǔ)與重要工具，應(yīng)更加與規(guī)劃緊密結(jié)合，通過宏觀層面的統(tǒng)一引導(dǎo)與前瞻性把控，進一步建立健全土地儲備與規(guī)劃的銜接機制，統(tǒng)籌好區(qū)域與地塊、存量與增量以及近期與遠期之間的關(guān)系。具體建議如下。

1.完善國土空間規(guī)劃，科學(xué)制定儲備計劃，建立良好互動機制

新形勢下國土空間規(guī)劃體系應(yīng)該擔負起城市開發(fā)建設(shè)的“指揮棒”作用，在編制國土空間規(guī)劃過程中，應(yīng)科學(xué)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)、生態(tài)等功能空間，推動城市空間結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化，加大城市功能定位和空間布局的整體研究，以此為基礎(chǔ)科學(xué)制定土地整理儲備實施計劃，引導(dǎo)土地儲備向重點區(qū)域布局。在當前形勢下，可在規(guī)劃編制階段提前為土地儲備指引方向，根據(jù)國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃合理制定年度土地儲備計劃，并圍繞重點開發(fā)建設(shè)區(qū)域中的存量儲備用地、節(jié)余用地具體情況，合理確定新增土地儲備項目實施并編制切實可行的整理開發(fā)時序計劃，針對土地儲備實踐在規(guī)劃層面上予以統(tǒng)籌指導(dǎo)，建立良好的互動機制。

2.強化規(guī)劃引領(lǐng)作用，保障儲備土地供應(yīng)，實現(xiàn)有效資源利用

堅持科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)，充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭引導(dǎo)作用，立足于土地資源實際出發(fā)，要因地制宜開展專項規(guī)劃研究，確保規(guī)劃的可實施性與可操作性，以土地發(fā)揮資源價值作用為導(dǎo)向，強化存量儲備用地的全生命周期管理，提升土地儲備工作的科學(xué)性與合理性。在當前形勢之下，土地儲備更需要進一步順應(yīng)土地二級市場的實際行情，在制定切實可行的規(guī)劃基礎(chǔ)上將資源轉(zhuǎn)化為效益，將傳統(tǒng)追求規(guī)模的粗放方式向“做精儲優(yōu)”高質(zhì)量發(fā)展理念轉(zhuǎn)變，從而保障儲備土地資源實現(xiàn)價值。

結(jié)語

國土資源是生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的空間載體，建立國土空間規(guī)劃體系應(yīng)能有效引導(dǎo)土地儲備的實施，從而實現(xiàn)區(qū)域資源價值的激活。結(jié)合歷史沿革和主要問題的梳理，筆者認為當前土地儲備的重點工作在于有機盤活存量，精準實施增量，從而確保土地資源合理使用的同時，也能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟、社會效益的優(yōu)化提升，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于土地儲備要在國土空間規(guī)劃引領(lǐng)、多規(guī)合一的新形勢下進一步與規(guī)劃有機結(jié)合，相互促進；進而通過土地二級市場的行情變化體現(xiàn)城市規(guī)劃建設(shè)的合理性與科學(xué)性，也能夠客觀反饋國土空間規(guī)劃的成效，二者相輔相成。在新形勢下加強規(guī)劃與土地儲備的關(guān)聯(lián)互動，通過規(guī)劃引領(lǐng)土地儲備工作不斷優(yōu)化實施，為高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

參考文獻：

[1]朱萬明.土地儲備的發(fā)展、實踐以及新時代背景下的思考[J].上海國土資源，2021，42（01）：79-83.

[2]劉彩霞，翁磊，游怡.國土空間規(guī)劃與土地儲備的良性互動機制探討[J].中國房地產(chǎn)， 2022（31）：3.

[3]吳飛，張曉蕾.城市設(shè)計理念下土地儲備實施路徑研究[J].中國國土資源經(jīng)濟，2023，36（2）：4-11.