[摘 要] 學(xué)界以“中央”和“地方”概念分析中華帝國的流行范式，存在以今度古、以西度中的時代誤置。從中華帝國自身所使用的“內(nèi)”“外”概念來看，其所構(gòu)建的是一種以皇帝為圓心的差序政治關(guān)系，它由內(nèi)朝和外朝、京城和四方兩個交錯互嵌的部分構(gòu)成，并在長時段中衍生出內(nèi)、外朝的并存與轉(zhuǎn)化，封建與郡縣反復(fù)糾纏這兩個周期性現(xiàn)象?！皟?nèi)”“外”關(guān)系的實質(zhì)，是帝國交錯使用公共和私人兩套政治系統(tǒng)，相互制衡，維系皇權(quán)，其合法性基礎(chǔ)源于帝國“公”“私”概念的模糊性，使皇帝可以正當(dāng)?shù)貥?gòu)建私人性質(zhì)的政治系統(tǒng)?！皟?nèi)”“外”關(guān)系在賦予帝國體制以韌性的同時，也妨礙了中國政治的公共化和理性化。對“內(nèi)”“外”關(guān)系的研究，可以為重新審視帝國的本相提供更為貼切的視角，反思“央”“地”關(guān)系框架的內(nèi)在局限性，為建構(gòu)中國政治學(xué)自主知識體系提供思想資源。

[關(guān)鍵詞] 中華帝國；政治關(guān)系；央地；內(nèi)外；公私

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.09.009

[中圖分類號] D691; D6 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-0544（2024）09-0076-07

基金項目：國家社科基金青年項目“近代中國政治學(xué)本土知識生產(chǎn)的制度邏輯研究（1899—1952）”（22CZZ004）。

作者簡介：王勁崳（1987—），男，湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院講師。

一、從“央”“地”關(guān)系到“內(nèi)”“外”關(guān)系

運用“中央”和“地方”概念以及由此產(chǎn)生的央地關(guān)系框架研究中華帝國，是學(xué)界的流行范式。按照史學(xué)家錢穆頗具代表性的觀點，中國古代政府組織問題可以分解為中央政府、地方政府、央地關(guān)系三個層面，通過研究“中國歷史上政府職權(quán)分配之演變”，可以“認識中國傳統(tǒng)政治之大趨勢，及其內(nèi)在之根本意向”1。近年來，社會科學(xué)家以更具理論自覺的姿態(tài)提出，通過分析中央政府和地方政府之間權(quán)責(zé)關(guān)系的規(guī)律性變化，可以洞察帝國內(nèi)在的治理邏輯2。

但問題是，將皇帝與各部院統(tǒng)稱為“中央”，將省及以下各級建制統(tǒng)稱為“地方”，并不符合中華帝國的自我理解。早在20世紀60年代，瞿同祖已經(jīng)指出，清代語境中的“地方”，僅指州、縣，而不包括督、撫、道、府1。近年來，關(guān)曉紅也提出，清代以“內(nèi)”“外”劃分官制，皇帝與部院不等于“中央”，省更不被認為是“地方”；清末新政第一次嘗試以西方“中央”和“地方”概念改革官制，但朝野上下在督撫是地方官還是中央官、省是否應(yīng)該被視為一級行政區(qū)劃等問題上，爭執(zhí)不休，直到民國也沒有得到妥善解決2。

問題的關(guān)鍵在于：“中央”和“地方”是一個普世概念，還是一個歷史概念？英國思想史家昆廷·斯金納和德國概念史家科塞雷克都斷然否認普世概念的存在，指出概念必然具有歷史性和社會性，隨意濫用會導(dǎo)致以今度古、以西度中的時代誤置（anachronism）3。歷史地看，“中央”與“地方”概念產(chǎn)生于近代西方，是民主社會用以分析現(xiàn)代官僚制的知識產(chǎn)物。民主社會以天賦人權(quán)、國為民有為基石，政權(quán)問題交付政黨選舉來解決，官僚政府成熟、獨立，不隨政黨更替而變化，因此可以用“中央”與“地方”這樣的技術(shù)化、中立化概念單獨討論行政權(quán)問題。但是，中華帝國是一個家產(chǎn)官僚制國家4，以君權(quán)神（天）授、國為君有為根本，皇權(quán)與行政權(quán)難以分割又存在沖突，無法繞開皇權(quán)獨自分析行政權(quán)5。因此，“中央”和“地方”并不是分析中華帝國政治關(guān)系的恰當(dāng)概念。

德國概念史研究認為，“歷史沉淀于特定概念并憑借概念成為歷史”6。因此，從中華帝國自身的概念入手，是探討歷史本相的基本途徑。根據(jù)古典文獻，中華帝國以“內(nèi)”和“外”來表述自身的政治關(guān)系。與單一的“央”“地”關(guān)系不同，中華帝國的“內(nèi)”“外”有兩重含義7：首先是京城與四方8，以京城為分界線，京城以內(nèi)的政權(quán)機構(gòu)是“內(nèi)”，而鎮(zhèn)守四方的政權(quán)機構(gòu)是“外”，官員對應(yīng)地分為京（內(nèi)）官和外官兩個系統(tǒng)9，這是今日被理解為央地關(guān)系的部分；其次是內(nèi)朝和外朝，以皇宮為分界線，皇帝宮廷組成“內(nèi)”朝，普通官僚組成“外”朝，官員對應(yīng)地分為內(nèi)朝官（宮廷官）和外朝官（朝廷官）兩種類型10，這是今日央地關(guān)系所忽略的部分。內(nèi)朝和外朝、京城和四方，彼此互嵌，構(gòu)成一種以皇帝為圓心的差序關(guān)系：相比外朝，內(nèi)朝是皇帝更為親近信賴的權(quán)力機構(gòu)；相比四方，京城是皇帝直接管控的中樞之地。那么，中華帝國的“內(nèi)”“外”關(guān)系是如何運作與變遷的？中華帝國為什么會產(chǎn)生“內(nèi)”“外”關(guān)系，其中蘊含著何種貫穿王朝興衰的長時段治理邏輯？

二、重新審視帝國：“內(nèi)”“外”關(guān)系的歷史變遷

中華帝國“內(nèi)”“外”概念，兼攝了領(lǐng)土空間和官僚秩序兩種含義?；实酆退膶m廷近侍構(gòu)成了內(nèi)朝這一權(quán)力核心，京城內(nèi)的其他官僚和四方的官僚構(gòu)成了外朝；與此同時，皇帝和他的京官構(gòu)成了京城這一政治中心，京城管理著天下四方的領(lǐng)土和官僚。因此，和單一的“央”“地”關(guān)系不同，“內(nèi)”“外”關(guān)系是一個雙重的政治關(guān)系，并產(chǎn)生了兩種獨特的周期性現(xiàn)象。

（一）內(nèi)朝與外朝：長時段下的并存和轉(zhuǎn)化

秦一統(tǒng)天下，建立了中國史上第一個大一統(tǒng)帝國。秦能以三公九卿和郡縣官吏治理一個規(guī)模龐大的帝國，意味著官僚組織在當(dāng)時已經(jīng)發(fā)展到一個相當(dāng)成熟的水平。于是，皇帝如何駕馭一個空前發(fā)達的官僚組織，成為帝國政治不可回避的問題。不過，秦還沒來得及系統(tǒng)地應(yīng)對這一問題，就迅速崩潰了。

漢武帝開創(chuàng)性地建立了內(nèi)朝制度，此后歷代沿用，成為帝國駕馭官僚組織的基本制度。漢初沿用三公九卿制度，相權(quán)強盛。漢武帝為強化皇權(quán)，任用與皇帝存在親密關(guān)系的外戚、侍從和寵臣，在宮廷之內(nèi)組建新的決策中心，政事悉由宮中出。三公九卿諸令丞組成的正式官僚機構(gòu)，相應(yīng)地變成了外朝，喪失原本的決策權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)朝決策的執(zhí)行者。內(nèi)朝官員品秩不高，多為加官，但因為皇帝寵信，獲得非正式的、超乎本職的權(quán)力。特別是漢代尚書，其本為九卿之一少府的屬官，本職是皇帝的秘書，“號為天子之私人”（《文獻通考·職官》），隨著權(quán)勢日隆，成為有實無名的丞相。但值得注意的是，內(nèi)朝與外朝并非截然分割。一方面，皇帝會授予外朝官以錄尚書等內(nèi)朝銜，使之預(yù)聞?wù)潞蛢?nèi)朝化；另一方面，內(nèi)朝會出現(xiàn)外朝化趨勢。西漢尚書興起后即逐步外朝化，到了東漢時期，三公已為虛銜，尚書“綜理政務(wù)，實已宰相化”，因此都是“外朝官領(lǐng)錄之”“轉(zhuǎn)為外朝也”1。

魏晉南北朝在尚書臺外朝化的基礎(chǔ)上，建立起新的內(nèi)、外朝機構(gòu)。當(dāng)時，尚書臺不僅負責(zé)決策，還衍生出一系列執(zhí)行機構(gòu)，侵奪九卿的執(zhí)行權(quán)，演變?yōu)橐粋€龐大復(fù)雜的官僚組織。同時，門閥世族興起，把持高位，與皇帝分庭抗禮。為了應(yīng)對這一局面，皇帝在原有官僚組織之外，選拔寒士，組建新的內(nèi)朝。于是，南朝的中書令、中書舍人，北朝的門下、侍中興起，他們隨侍帝王，參決政事，尚書令及尚書臺逐步轉(zhuǎn)為執(zhí)行機構(gòu)，形成新的內(nèi)、外朝關(guān)系。

隋唐整合前代政治遺產(chǎn)，使之全部外朝化，但唐中期又出現(xiàn)新的內(nèi)朝。隋將已經(jīng)外朝化的尚書，以及中書、侍中等新興內(nèi)朝機構(gòu)，統(tǒng)一整合為三省六部的正式制度，相權(quán)按政策過程一分為三，中書決策、門下審議、尚書執(zhí)行。唐承隋制，但是安史之亂前后，翰林學(xué)士和宦官崛起，形成新的內(nèi)朝。翰林學(xué)士與漢代尚書一樣，本為皇帝宮廷中的文學(xué)秘書，因皇帝寵信，參與政事，獲得了中書執(zhí)掌的起草詔令之權(quán)，“至號為內(nèi)相”（《新唐書·百官志》）；同時，皇帝任命宦官為樞密使和護軍中衛(wèi)，使其得掌兵權(quán)特別是禁軍，并發(fā)展出一個由宦官指揮的北衙行政系統(tǒng)，“分部細密，組織龐大，與南衙以宰相為首的行政系統(tǒng)相互對立”2?；鹿偻ㄟ^“內(nèi)”“外”的劃分，甚至攫取了廢立天子的權(quán)力，“但是李氏子孫，內(nèi)大臣定，外大臣即北面事之，安有是非之說？”（《唐語林》）

一般認為，兩宋是少見的沒有內(nèi)朝的時代。但是，近年來有學(xué)者以“宮朝相制”概括宋代制度精神，提出宋代宮廷與朝廷之間依然存在著區(qū)分與制衡，如唐末馬政歸于宦官統(tǒng)領(lǐng)的北司，北宋成立群牧司，促使馬政外朝化，但作為群牧司長官的群牧使、勾當(dāng)制置群牧司和群牧判官，卻又分別由外朝官員和宦官出任，形成“內(nèi)”“外”交錯任用的格局3。元代雖然也沒有正式內(nèi)朝，但其延續(xù)蒙古風(fēng)俗，建立怯薛制度，揀選蒙古貴族子弟充任天子禁衛(wèi)，參與政事，而不純粹依靠正式官僚組織，同樣延續(xù)了某種“內(nèi)”“外”之分。

明清兩代再度出現(xiàn)新的內(nèi)朝機構(gòu)。明太祖廢丞相、革中書省，權(quán)歸六部，在強化皇權(quán)的同時，也意味著皇帝需要親自處理數(shù)量繁劇的政務(wù)。為此，明代在宮廷殿閣中設(shè)立官階五品的內(nèi)閣大學(xué)士，作為皇帝秘書，協(xié)助處理政務(wù)。內(nèi)閣通過票擬機制參與決策，權(quán)勢日隆。明中期以后，內(nèi)閣出現(xiàn)首輔之位，首輔統(tǒng)領(lǐng)內(nèi)閣、管轄六部，壟斷票擬之權(quán)，不僅儼然如丞相，也出現(xiàn)了外朝化趨勢。伴隨內(nèi)閣興起的，還有宦官勢力。永樂以后，信任宦官，不僅在宮中建立了二十四衙門，還成立了以宦官為首的東廠、西廠。隨著內(nèi)閣成熟且逐漸外朝化，皇帝又常將批紅之權(quán)授予宦官，“內(nèi)閣之票擬，不得不決于內(nèi)監(jiān)之批紅，而相權(quán)轉(zhuǎn)歸之寺人”（《明史·職官志序》），內(nèi)、外朝關(guān)系又為之一變。清代最初以議政王大臣會議決策政務(wù)，后來承襲明制，不設(shè)丞相，以內(nèi)閣和六部處理政務(wù)。雍正時在靠近皇宮的隆宗門設(shè)立軍機處，“為軍機大臣者，皆親信重臣”（《清朝續(xù)文獻通考》），他們根據(jù)皇帝旨意，擬定上諭，不經(jīng)六部等正式機構(gòu)，直接廷寄到受命人手中。于是，軍機處又取代了已經(jīng)外朝化的內(nèi)閣，成為清代的政治決策中心。

（二）京城與四方：封建與郡縣的反復(fù)糾纏

帝國普遍面臨著廣土眾民的規(guī)模之累。中華帝國在處理京城與四方關(guān)系時，出現(xiàn)了封建與郡縣兩種基本方式。封建制源于夏商周這一前帝國時代，以血緣關(guān)系為核心，天子分封血緣親戚到天下建立世襲的諸侯國，諸侯進一步分封親戚為大夫，大夫又分封親戚為士，構(gòu)建出以王室血緣為核心的家族金字塔結(jié)構(gòu)，維系政權(quán)的團結(jié)和穩(wěn)定1。不過，隨著時間流逝，世代更迭，天子與諸侯的血緣關(guān)系必然會逐漸疏遠，進而削弱政治團結(jié)，諸侯不奉天子號令，自相征伐，成為困擾政治的痼疾2。

從春秋戰(zhàn)國開始，一種新的治理模式逐漸出現(xiàn)，即君主建立直接管轄的郡和縣，任命非世襲的官僚去管理，以加強君主集權(quán)。最終，秦始皇廢分封，行郡縣，建立了中華歷史上第一個大一統(tǒng)的帝國。由于秦的奠基性意義，常常有人將秦以后的中國概括為郡縣制國家。但事實上，中華帝國長期在單一郡縣制和封建與郡縣雙軌制之間反復(fù)搖擺，構(gòu)成一個獨特的政治景觀。

西漢是第一個施行封建與郡縣雙軌并行的帝國王朝。漢初反思秦迅速崩潰的原因，認為其中之一是缺少宗室王侯的拱衛(wèi)，那些非世襲的官僚與政權(quán)缺少血緣關(guān)聯(lián)，一遇危機就倒戈易幟3。因此，漢高祖在掃滅異姓諸侯王以后，采取了封建和郡縣雙軌并行制度：前者以非劉氏子孫不得王為原則，以皇帝的父系血緣為依據(jù)分封世襲諸侯王，“廣強庶孽，以鎮(zhèn)撫四海，用承衛(wèi)天子也”（《史記·漢興以來諸侯王年表》）；后者設(shè)置郡、縣，委任非世襲的官僚治理。但是，封建制度并未帶來帝國的穩(wěn)定，相反引發(fā)了七王之亂的內(nèi)戰(zhàn)。景帝、武帝相繼削藩，諸侯國由朝廷委派的官僚治理，諸侯王不得理政，帝國在事實上復(fù)歸單一的郡縣制。

西晉結(jié)束漢末三國的分裂，并再度復(fù)活封建與郡縣雙軌制。西晉不僅任用宗室輔政，還分封宗室到各地為王，授予兵權(quán)，為提高諸王權(quán)力還裁撤了州郡長官指揮的軍隊4。結(jié)果宗室內(nèi)斗，引發(fā)八王之亂、五胡亂華。特別要注意的是，南北朝時期雖然沒有再度大規(guī)模分封，但皇帝常常派遣宗室擔(dān)任都督、刺史，雖然“其權(quán)重在為守令，不在為王侯”，但特意“援引親族以踞要位”5，仍與封建精神有相承之處。

唐宋元都以郡縣制治國，但儒家恢復(fù)封建制的呼聲卻一直若隱若現(xiàn)。柳宗元以《封建論》回應(yīng)唐初以來封建之議，成為唐代政治的重要文獻。到了明初，封建制最后一次復(fù)活。明太祖立宗室為諸侯王，以鎮(zhèn)守四方。但是，明太祖去世后，建文帝選擇削藩，引發(fā)了靖難之役，鎮(zhèn)守北疆的燕王朱棣，擊敗建文而稱帝。不過，朱棣登基后，也大力削藩，諸侯王逐漸喪失權(quán)力。與漢初一樣，帝國又在事實上復(fù)歸于單一郡縣制。

秦以后所有的封建制不久都招致動亂，盡管有這么多的前車之鑒，從漢到明，封建制仍然能夠在帝國中不斷復(fù)活。這種復(fù)活，不僅是實踐意義上的，即封建與郡縣雙軌并行的狀態(tài)不時出現(xiàn)；同時也是思想意義上的，在那些沒有踐行封建制的時代，封建問題依然是政治討論的重點。特別是，明亡后以顧炎武為代表的一批思想家，批評郡縣制，并提出寓封建于郡縣之中的思路，也從另一個側(cè)面證明了封建制的生命力。

從“央”“地”關(guān)系來看，帝國治理的難題在于中央政府的集權(quán)統(tǒng)一和地方政府的靈活治理之間的矛盾1；但是，從“內(nèi)”“外”關(guān)系來看，帝國治理的難題在于維系內(nèi)朝和外朝、京城和四方之間的平衡關(guān)系。當(dāng)中華帝國妥善處理這一問題時，帝國會處于一種“內(nèi)”“外”平衡的穩(wěn)定狀態(tài)，造就鼎盛時代。一旦處置失當(dāng)，中華帝國就會陷入“內(nèi)重外輕”“內(nèi)輕外重”和“內(nèi)外皆輕”三種危機狀態(tài)?！皟?nèi)重外輕”指內(nèi)朝凌駕于外朝之上，京城權(quán)力重于四方，內(nèi)朝權(quán)力的膨脹可能會架空、廢立皇帝，甚至取而代之，四方郡縣孱弱則無力阻止民變和入侵。“內(nèi)輕外重”指外朝權(quán)力重于內(nèi)朝、四方權(quán)力重于京城，事實上意味著相權(quán)強盛、皇權(quán)暗弱，也同樣有權(quán)臣篡位的危險，而四方的省、路、州、縣過強，尾大不掉，往往也會導(dǎo)致軍閥割據(jù)，天下崩潰?！皟?nèi)外皆輕”則意味著，國家政權(quán)陷入整體性衰落，內(nèi)朝與外朝、京城與四方都喪失權(quán)力，既無力應(yīng)對民間起義，也無法抵御外來入侵，政權(quán)崩潰只是時間問題2。不過，從長時段來看，雖然帝國的“內(nèi)”“外”關(guān)系屢屢失衡，但總是能夠如鐘擺一般不斷向制衡關(guān)系復(fù)歸，賦予了帝國體制以極強的韌性，使得其可以罕有地在中國延綿兩千多年。

三、帝國的“公”與“私”：“內(nèi)”“外”關(guān)系的合法性基礎(chǔ)

對帝國歷史的宏觀勾勒，必然指向一個根本性的問題：中華帝國為什么會形成“內(nèi)”“外”關(guān)系？“內(nèi)朝用私臣”3的說法暗示著，中華帝國交錯使用了公共和私人兩種不同性質(zhì)的政治系統(tǒng)，前者表現(xiàn)為公開選拔的科層官僚集團，后者則表現(xiàn)為基于皇帝私人關(guān)系而形成的內(nèi)朝廷臣和封建王國，科層官僚和內(nèi)朝廷臣結(jié)合產(chǎn)生了內(nèi)朝和外朝的關(guān)系，和封建王國的結(jié)合塑造了京城與四方的關(guān)系，彼此制衡，以維系皇權(quán)。

問題的關(guān)鍵在于，內(nèi)朝廷臣和封建王國這些今日看來具有私人性質(zhì)的政治系統(tǒng)，無論是建立、運作還是侵奪科層官僚集團權(quán)力，都可以被帝國全體特別是科層官僚集團自身所接受。換言之，在中華帝國，“私”臣可以正當(dāng)?shù)爻蔀椤肮睓?quán)的一部分，甚至是具有優(yōu)勢的一部分。為此，需要進一步去探討中華帝國思想中的“公”與“私”這一對更為基礎(chǔ)性的概念。

以當(dāng)代視野來看，中華帝國的“公”與“私”之間具有高度的模糊性?！肮薄八健备拍钫Q生于先秦，“公”的含義為共通、平分、公共的事務(wù)與場所，“私”作為“公”的反義詞，指自環(huán)、奸邪、偏私4。表面上看，“公”與“私”是截然沖突的對立性概念。不過，正如韋伯所指出的，中華帝國是一個家產(chǎn)官僚制國家，這意味著國家本質(zhì)上是皇帝的家產(chǎn)，或者說，國家本質(zhì)上是皇帝之家的擴大。因此，皇帝及其家庭——盡管也是由基于個體的私人關(guān)系組成，成為了“公”的代表，被稱為“公家”“國家”或“天家”，是國家政權(quán)的象征和代稱。雖然作為具體的個人，每一個皇帝都必然有著獨特的私人關(guān)系、私人情感和私人行動，但是在皇室無私事的視角下，這些都被視為公共的政治關(guān)系。與之相應(yīng)的是，官僚層面也出現(xiàn)了“公”“私”混淆的問題，既然所有的官僚都起源于皇帝的家仆，因此他們在名分上始終是皇帝的私人僚屬，并通過“臣”這一本意為奴仆的自稱來反復(fù)確認1。不過，問題的復(fù)雜性在于，隨著政治的發(fā)展，官僚在實踐中日益成為一個相對獨立且具有自主性的政治集團，從而身兼君主家仆和公共官僚兩種性質(zhì)和身份，成為君主權(quán)力的潛在挑戰(zhàn)者。概言之，中華帝國的“公”“私”概念，呈現(xiàn)出了邊界模糊、相互混淆的特征。

“公”“私”概念的模糊性，為內(nèi)朝的形成和封建的復(fù)活，提供了合法性依據(jù)?；实鄄坏貌唤柚植坏貌惶岱赖墓倭?，本就源于皇帝私有的家仆。面對日益成熟和獨立的官僚集團，家產(chǎn)制為皇帝提供了一種具有正當(dāng)性的解決方案：皇帝可以合乎傳統(tǒng)地再次以自身私人關(guān)系為基礎(chǔ)，來組建新的行政組織。這種私人關(guān)系可以分為兩種類型：一種基于天然的血緣，一種基于個人的寵信。血緣又可以進一步分為兩種情況：其一，在父系社會條件下，皇帝基于父系血緣分封宗室，建立封建制，以維系京城與四方的關(guān)系；其二，皇帝基于母系血緣任用外戚，外戚往往身兼內(nèi)朝職務(wù)，掌控朝廷政權(quán)。不過，皇帝的血緣親屬畢竟只有少數(shù)人，所以皇帝還需要利用寵信這一特殊機制，從原本非親非故的官僚中挑選親信，通過他們來駕馭一般官僚2。這一過程，在內(nèi)朝及其組建上得到充分體現(xiàn)。侍從和宦官不是依靠本職，而是依靠皇帝個人的寵信，獲得超乎常規(guī)的權(quán)力，形成了指向具體個人的私人忠誠。單純從權(quán)力的行使上看，權(quán)力是歸于外朝丞相，還是歸于內(nèi)朝丞相，并無本質(zhì)區(qū)別。但關(guān)鍵是，內(nèi)朝官員的職權(quán)大小及范圍，源于皇帝個人的意志與喜好而非制度性規(guī)定，他們往往沒有完整的行政機關(guān)，也無法以自身名義發(fā)布命令，因此無法名正言順地成為整個官僚集團的領(lǐng)袖，也就無法從根本上挑戰(zhàn)或威脅皇權(quán)。魏晉南北朝時期，權(quán)臣即使出身內(nèi)朝，但一般都會在篡位前臨時設(shè)立并擔(dān)任丞相這一外朝領(lǐng)袖官職，就是因為這一緣故。因此，內(nèi)朝與外朝，封建與郡縣，外戚、宦官和寵臣，盡管一般被視為不同的問題，但其實是同一邏輯的不同表現(xiàn)形式。

“公”和“私”概念的模糊性，也為內(nèi)朝與外朝、單一郡縣制和封建制郡縣雙軌制的相互轉(zhuǎn)化提供了基礎(chǔ)，使帝國“內(nèi)”“外”關(guān)系能夠在失衡后復(fù)歸平衡。首先，在內(nèi)朝和外朝的關(guān)系層面。由皇帝私人關(guān)系搭建的、非正式的內(nèi)朝，一旦成為國家真正的權(quán)力中心，都會機構(gòu)膨脹、人員增加，和外朝各機構(gòu)的聯(lián)系也不斷加深，帝國會選擇在制度上將之外朝化，如漢魏尚書臺、唐代三省、明末清初的內(nèi)閣；與此同時，帝國很快會建立新的內(nèi)朝，如魏晉南北朝的侍中、門下，唐代翰林，明初內(nèi)閣與清代軍機處，加上貫穿歷史的宦官與外戚，維系內(nèi)朝和外朝并存又制衡的格局。其次，在京城與四方關(guān)系層面?；实劭梢酝ㄟ^分封王爵、更改封地或廢除封國，使行政區(qū)在以私人血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的封建和以公共官僚組織為基礎(chǔ)的郡縣之間來回切換，從而根據(jù)情勢變化來調(diào)整二者的力量對比，還可以通過強化朝廷對諸侯王屬官的控制，使諸侯王名義上鎮(zhèn)守封國實則并無權(quán)柄，構(gòu)建出交錯制衡的關(guān)系格局。

不過也要注意到的是，帝國并不能夠隨心所欲地進行“公”與“私”之間的轉(zhuǎn)化。首先，相比日本，中國的“公”除了表示君主與國家，還具有相通、正義和善等特別的倫理含義3，因此帝王任用私人特別是外戚、宦官，一直面臨著來自儒家官僚的尖銳批評。其次，在歷史實踐中，皇帝本人是否具有足夠敏銳的政治眼光洞察到轉(zhuǎn)化的時機，以及是否具有相應(yīng)的政治資源與權(quán)力推進這種轉(zhuǎn)化，都是需要考慮的影響因素。即使皇帝實施了相應(yīng)政策，由于一系列政治、軍事、經(jīng)濟和文化條件的約束，其政策意圖常常很難完全實現(xiàn)，甚至?xí)a(chǎn)生一系列非預(yù)期后果。

基于這種特殊的“公”“私”概念而產(chǎn)生的“內(nèi)”“外”關(guān)系，在賦予帝國體制以韌性的同時，也妨礙了帝國政治的理性化。在韋伯的類型學(xué)中，中華帝國是一個家產(chǎn)官僚制國家，相比于純粹家產(chǎn)制國家，它有著相對發(fā)達的官僚制度，但相比于純粹官僚制國家，它又常常因此呈現(xiàn)出非理性化行政的色彩。理論上說，官僚組織集中權(quán)力的趨勢和對效率的追求，有可能驅(qū)動中國向現(xiàn)代理性化發(fā)展①。但是在中國，雖然秦漢時期就已經(jīng)建立了相對成熟甚至是早熟的官僚政府，此后卻一直停留在帝國體制之中，而沒有像近代西歐那樣實現(xiàn)突破，獨立地走向更加理性化和高效的現(xiàn)代政治。從西方民族—國家的興起歷程來看，國家政權(quán)的公共化既是理性化的一個重要表征，也是一個重要的推動因素?！癝tate”這一現(xiàn)代用以指稱“國家政權(quán)”的概念，最初的含義是統(tǒng)治者的身份、地位，近代以后逐步公共化，和統(tǒng)治者脫嵌，指稱一種單獨存在著的法定秩序，也就是國家，由此“國家的權(quán)力，而不是統(tǒng)治者的權(quán)力，開始被設(shè)想為政府的基礎(chǔ)”，國家成為疆域內(nèi)合法性的“唯一源泉”和公民效忠的“唯一恰當(dāng)目標(biāo)”②。在這個意義上，“政府脫離王室而獨立”是“統(tǒng)一政府文治上之進步”，而“王室削奪政府權(quán)任，而以私關(guān)系的外戚代之，則顯然為統(tǒng)一政府之墮落”③。中華帝國將政治結(jié)構(gòu)建立在“公”“私”混雜之上，并不斷轉(zhuǎn)換二者來維系平衡，雖然使帝國體制延續(xù)了兩千多年，但也使帝國無法實現(xiàn)充分公共化。傳統(tǒng)的國家概念始終和帝王、皇權(quán)緊密關(guān)聯(lián)在一起，無法走向一種公共化的、民有的政權(quán)概念，或者說，一種沒有皇帝的公共行政國家。

四、結(jié)論

當(dāng)代中國的學(xué)術(shù)研究，需要高度重視概念的歷史性問題。概念語義的歷史流變，迫使當(dāng)代西方人研究自身的思想史時都需要小心翼翼，避免概念上以今度古的時代誤置。而當(dāng)代中國習(xí)以為常的政治概念和學(xué)術(shù)概念，大多數(shù)都是移植自現(xiàn)代西方，其背后蘊含著西方獨有的歷史經(jīng)驗和知識假設(shè)。因此，當(dāng)代學(xué)術(shù)研究需要同時避免概念上的以今度古和以西度中兩種誤置，否則，條理越清，反而離歷史本相越遠。反過來說，這也意味著，如果能找到當(dāng)時人用以表述自身觀念、意圖與理解的恰當(dāng)概念，可以發(fā)現(xiàn)被以往成見所遮蔽的豐富面相，進而促進知識生產(chǎn)。

學(xué)界普遍用以描述帝國政治關(guān)系的“中央”和“地方”概念，是近代西方憲政社會下產(chǎn)生的、主要用以討論行政權(quán)的知識產(chǎn)物，以此研究皇權(quán)與行政權(quán)難以分割的中華帝國，難免以偏概全，遮蔽歷史的原狀。透過“內(nèi)”和“外”這一對歷史概念，中華帝國將自身政治關(guān)系理解為一種以皇帝為圓心的差序關(guān)系，它由內(nèi)朝和外朝、京城和四方兩個交錯互嵌的部分構(gòu)成，并在長時段的歷史發(fā)展中衍生出內(nèi)、外朝的并存與轉(zhuǎn)化，封建與郡縣反復(fù)糾纏這兩種周期性現(xiàn)象。“內(nèi)”“外”關(guān)系的實質(zhì)，是皇帝可以同時運用私人和公共兩種政治系統(tǒng)治國，其合法性根植于帝國“公”“私”關(guān)系的模糊性，它在賦予帝國體制以長久韌性的同時，也妨礙了帝國政治的公共化進程。

找回中華帝國的“內(nèi)”“外”關(guān)系，其意義不僅在于擺脫“央”“地”關(guān)系這一廣泛流行的誤置，重新認識中華帝國的政治與歷史，也有助于反思“央”“地”關(guān)系在當(dāng)代中國的運用及其限度。當(dāng)代中國同樣面臨著規(guī)模治理的難題。“央”“地”關(guān)系框架，將中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級區(qū)劃，化約為二元關(guān)系，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)統(tǒng)被視為“地方”，強調(diào)“中央”與“地方”的沖突或合作，但遮蔽了省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的復(fù)雜關(guān)系。指出“中央”和“地方”只是近代建立的、并非普遍適用的概念，有助于將當(dāng)代中國研究從“央”“地”關(guān)系的固定思維框架下解放出來，汲取本土歷史經(jīng)驗，探索更適宜的中國概念和分析框架，為建構(gòu)中國政治學(xué)自主知識體系提供思想資源。

責(zé)任編輯 申 華

技術(shù)編輯 王文浩