[摘要] 黨的二十屆三中全會就完善高水平對外開放體制機制作出系統(tǒng)部署，明確提出以開放促改革，建設更高水平開放型經(jīng)濟新體制。制度型開放是我國建設更高水平開放型經(jīng)濟新體制的核心要義。當前我國制度型開放水平與國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則還存在差距?！笆奈濉睍r期，各地區(qū)圍繞貿(mào)易、投資、跨境資金流動、人員進出、運輸來往自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動開展了諸多探索，但在關稅減免、海關監(jiān)管、負面清單管理、人員往來、資金進出、數(shù)據(jù)流動等方面的便利化水平，還有待進一步提升?！笆逦濉睍r期，建議支持海南自貿(mào)港率先完善“零關稅、簡稅制”制度，積極復制推廣“一線放開、二線管住”海關監(jiān)管制度，穩(wěn)步提升服務業(yè)對外開放水平，在人員進出、運輸來往自由便利領域加大開放力度，積極拓展跨境資金流動自由便利空間，建立和完善促進數(shù)據(jù)安全有序流動的制度體系，支持有條件的區(qū)域在國際經(jīng)貿(mào)新議題領域開展壓力測試。

[關鍵詞] 制度型開放 負面清單 區(qū)域開放 高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則

[中圖分類號] F741；F744 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2024）05-0058-09

[作者簡介] 盧偉，中國宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所區(qū)域開放室主任、研究員，研究方向：區(qū)域戰(zhàn)略、區(qū)域開放、“一帶一路”等。

推動制度型開放是黨中央、國務院面對國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境變化，適時作出的重大戰(zhàn)略部署。制度型開放順應了我國由要素紅利向制度紅利轉(zhuǎn)換的客觀需要，是支撐我國由制造為主向服務為主變化的制度安排，是適應國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的新趨勢。制度型開放也是從以往“邊境”開放向“境內(nèi)”開放的拓展、延伸和深化。2018年10月，國務院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》，繪制了海南自貿(mào)港建設與發(fā)展的總藍圖，并提出了“五自由便利、一有序流動”（即貿(mào)易、投資、跨境資金流動、人員進出、運輸來往五個方面自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動）和“零關稅、低稅率、簡稅制”的制度型開放重點方向和任務。除海南自貿(mào)港外，國家也支持其他有條件區(qū)域以“五自由便利、一有序流動”為框架開展制度型開放相關壓力測試。系統(tǒng)性、競爭性、風險性以及相對最優(yōu)的特征，決定了制度型開放是“定制化”設計和非標準化的。在中央層面統(tǒng)籌考慮和謀劃與國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接方向和路徑的背景下，由于各地開放型經(jīng)濟發(fā)展階段和承擔的開放使命不同，其開展壓力測試的方向既有共同點，也有各自的側(cè)重點。本文在梳理總結(jié)“十四五”時期我國重點區(qū)域開放平臺①推動制度型開放進展的基礎上，分析當前我國不同區(qū)域推動制度型開放面臨的問題，并提出“十五五”時期我國制度型開放的方向和路徑。

一、“十四五”時期

我國各地區(qū)推動制度型開放進展

1. 在“一線放開、二線管住”制度框架下提升貨物貿(mào)易自由化便利化水平

“十四五”時期，我國各地推動貨物貿(mào)易自由便利的政策措施包括海關監(jiān)管運行模式、動態(tài)清單管理、國際貿(mào)易“單一窗口”建設等方面。隨著以“單一窗口”為核心的貿(mào)易便利化管理制度由上海自貿(mào)試驗區(qū)推廣至全國，當前不同區(qū)域推動貨物貿(mào)易自由便利政策重點已側(cè)重在“一線放開、二線管住”進出口管理制度下開展“零關稅”政策探索。國家層面明確探索“一線放開、二線管住”進出口管理制度的區(qū)域包括海南自貿(mào)港、橫琴、河套深圳園區(qū)和平潭。上海也在積極支持洋山特殊綜合保稅區(qū)探索“一線放開、二線管住”相關制度創(chuàng)新。

“十四五”時期，海南自貿(mào)港在實行“一線放開、二線管住”的進出口管理制度及其配套政策上走在全國前列，不僅出臺三張“零關稅”清單，還實現(xiàn)了區(qū)內(nèi)加工增值超30%（含）的貨物免征進口關稅政策的區(qū)域擴圍，以及試點將部分商品不納入進口配額總量管理，并取消部分商品進口許可管理措施。橫琴的政策基本比照海南自貿(mào)港執(zhí)行，在實施“一線放開、二線管住”的進出口管理制度下，享受加工增值30%，進口自用機器設備、零配件、基建物資免關稅政策，區(qū)別在于橫琴“零關稅”清單中不包括進口交通工具及游艇。平潭和河套深圳園區(qū)具體的“零關稅”政策仍在設計中。結(jié)合國際旅游島建設和對臺融合發(fā)展的需要，平潭也在對免（保）稅和退稅貨物負面清單進行調(diào)整。

2. 以跨境服務貿(mào)易負面清單為統(tǒng)領，推動各地差別化探索提升服務貿(mào)易自由化便利化水平

從綜合層面看，在上海自貿(mào)試驗區(qū)和海南自貿(mào)港先行先試的基礎上，我國出臺了全國版和自貿(mào)試驗區(qū)版跨境服務貿(mào)易負面清單，在運輸、金融和專業(yè)服務等領域作出了更高水平的主動開放安排，為我國全面深化跨境交付、境外消費和自然人流動模式下的跨境服務貿(mào)易對外開放探索路徑。也要看到，現(xiàn)行自貿(mào)試驗區(qū)（港）跨境服務貿(mào)易負面清單形式與國際法意義上負面清單的通行慣例存在差異（彭德雷和孫安藝，2024）。同時，2020年以來，全國共設立了28個服務貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)，以全面取消、大幅放寬、有序放開等方式，探索在運輸、教育、醫(yī)療、金融、專業(yè)服務領域提升服務貿(mào)易自由化便利化水平。

從具體層面看，各領域探索有別。一是在電信服務領域，我國提出在海南自貿(mào)港和北京示范區(qū)開放部分增值電信業(yè)務，逐步取消外資股比等限制，還允許在海南自貿(mào)港安全有序開放基礎電信業(yè)務。目前的政策探索主要集中在增值電信業(yè)務的開放上。二是在文化教育醫(yī)療服務領域，國家允許海南自貿(mào)港境外理工農(nóng)醫(yī)類高水平大學、職業(yè)院校獨立辦學，海南比勒費爾德應用科學大學成為我國境內(nèi)第一所境外高校獨立創(chuàng)辦的高等教育機構(gòu)；允許深圳、前海、南沙、河套探索與港澳開展合作辦學，允許南沙建立醫(yī)療機構(gòu)“白名單”制度，擴大香港“長者醫(yī)療券”使用范圍；允許澳門在橫琴設置醫(yī)療機構(gòu)并使用指定急需相關藥品和器械；允許在北京示范區(qū)以外商獨資方式設立經(jīng)營性職業(yè)技能培訓機構(gòu)。三是在金融服務領域，國家允許臨港新片區(qū)先行先試探索金融業(yè)對外開放，積極落實放寬金融機構(gòu)外資持股比例、拓寬外資金融機構(gòu)業(yè)務經(jīng)營范圍等措施；支持在雄安新區(qū)設立外商獨資或中外合資金融機構(gòu)，在符合條件的情況下盡快放寬或取消股比限制。但經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的2022年《服務貿(mào)易限制指數(shù)（STRI）》顯示，我國在50個樣本國家商業(yè)銀行開放度排名中居第42位，在保險業(yè)開放度排名中居第44位，限制指數(shù)仍處于全球較高水平（胡美華 等，2024）。四是在法律、仲裁等專業(yè)服務領域，允許境外知名仲裁及爭議解決機構(gòu)經(jīng)登記并備案后在臨港新片區(qū)內(nèi)設立業(yè)務機構(gòu)；支持南沙研究進一步降低香港專業(yè)服務業(yè)在內(nèi)地提供服務的準入門檻；支持在雄安新區(qū)設立國際性仲裁、認證、鑒定權(quán)威機構(gòu)，探索建立商事糾紛多元解決機制；支持平潭設立海峽兩岸仲裁院，邀請兩岸法學家、律師參與組建，吸收優(yōu)秀臺灣籍及外籍人士擔任仲裁員。五是在數(shù)字服務貿(mào)易領域，鼓勵雄安新區(qū)、虹橋臨空經(jīng)濟示范區(qū)申設國家數(shù)字服務出口基地，允許浦東新區(qū)探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理、數(shù)字身份國際認證等，推動數(shù)字貿(mào)易交付和結(jié)算便利化，建設數(shù)字貿(mào)易服務平臺。

3. 以外資準入負面清單為統(tǒng)領，提升投資自由化便利化水平

“十四五”時期，我國探索提升投資自由化便利化水平的舉措，主要包括更新縮減外資準入負面清單、實施市場準入承諾即入制、探索投資自由制度、構(gòu)建公平競爭制度和完善知識產(chǎn)權(quán)保護制度。

在更新縮減外資準入負面清單方面，最新發(fā)布的2024年版全國外資準入負面清單限制措施由31條減至29條，制造業(yè)領域外資準入限制措施實現(xiàn)“清零”。2013年以來，外資準入負面清單經(jīng)歷多次“瘦身”，自貿(mào)試驗區(qū)和自貿(mào)港版外資準入負面清單縮減至27條和26條。從負面清單管理措施數(shù)量上看，我國負面清單開放度在《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）成員國中處于中等水平，但負面清單管理措施僅對應CPTPP附件I，關于未來是采取保留措施，還是更為寬松的禁止或限制措施并沒有列出（李計廣和張娟，2023）。在實施市場準入承諾即入制方面，海南自貿(mào)港和橫琴、浦東新區(qū)提出實施市場準入承諾即入制，深圳和浦東新區(qū)提出制定放寬市場準入特別措施清單，上海自貿(mào)試驗區(qū)和平潭按照內(nèi)外資一致的原則，將外商投資項目由核準制改為備案制。在投資自由制度方面，海南自貿(mào)港實行以過程監(jiān)管為重點的投資便利制度。在公平競爭制度方面，海南自貿(mào)港提出強化競爭政策的基礎性地位，確保各類所有制市場主體在要素獲取、標準制定、準入許可、經(jīng)營運營、優(yōu)惠政策等方面享受平等待遇，浦東新區(qū)和臨港新片區(qū)提出實施公平競爭的投資經(jīng)營便利制度。

4. 從自貿(mào)賬戶體系、跨境投融資、跨境貿(mào)易結(jié)算等方面，提升跨境資金流動自由化便利化水平

“十四五”時期，我國各地區(qū)探索資金自由便利的政策，集中在構(gòu)建多功能自由貿(mào)易賬戶體系、跨境投融資政策、跨境貿(mào)易結(jié)算、推進金融改革等方面。

構(gòu)建多功能自由貿(mào)易賬戶體系方面，國家允許海南自貿(mào)港和橫琴構(gòu)建多功能自由貿(mào)易賬戶，允許虹橋符合條件的企業(yè)開立自由貿(mào)易賬戶，允許深圳、浦東新區(qū)等地區(qū)開展本外幣合一跨境資金池業(yè)務試點，支持浦東新區(qū)探索試點自由貿(mào)易賬戶的稅收安排?？缇惩度谫Y政策方面，國家允許海南自貿(mào)港、雄安新區(qū)、深圳、前海、河套、臨港新片區(qū)、平潭開展合格境外有限合伙人（QFLP）試點，允許海南自貿(mào)港、南沙、臨港新片區(qū)開展合格境內(nèi)有限合伙人（QDLP）試點，允許深圳開展合格境內(nèi)投資企業(yè)（QDIE）試點。允許北京示范區(qū)內(nèi)銀行向境外機構(gòu)發(fā)放貿(mào)易融資貸款?？缇迟Q(mào)易結(jié)算方面，允許海南自貿(mào)港推動跨境貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易和新型國際貿(mào)易結(jié)算便利化，開展新型離岸國際貿(mào)易外匯管理，開展貿(mào)易外匯收支便利化試點，允許橫琴、前海符合條件的機構(gòu)接入人民幣跨境支付系統(tǒng)，支持雄安新區(qū)穩(wěn)步開展更高水平貿(mào)易投資人民幣結(jié)算便利化試點。在推進金融改革方面，支持前海探索跨境貿(mào)易金融和國際支付清算新機制，支持浦東新區(qū)研究探索在中國外匯交易中心等開展人民幣外匯期貨交易、簡化外債登記改革、法定數(shù)字貨幣試點，在貿(mào)易結(jié)算、電商支付、碳交易、綠色電力交易等領域試點使用數(shù)字人民幣?？傮w來看，關于金融開放的制度創(chuàng)新仍然存在一些碎片化的傾向，與實現(xiàn)金融制度型開放所期望的系統(tǒng)性開放效果的目標差距較大（張方波，2023）。

5. 從出入境、停居留、就業(yè)創(chuàng)業(yè)執(zhí)業(yè)等環(huán)節(jié)，提升人員流動自由化便利化水平

“十四五”時期，我國各地區(qū)探索人員流動自由化便利化水平的舉措包括推動外籍人員入出境和停居留便利、境外人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)便利、放寬專業(yè)人才執(zhí)業(yè)限制等。

在人員出入境和停居留方面，從全國層面看，截至2024年7月，我國已在37個口岸對54個國家實施144小時過境免簽政策。從區(qū)域?qū)用婵?，海南自貿(mào)港便利化水平最高，實施了59國人員入境旅游免簽政策、停留時間延長至30天，以及外國旅游團乘坐郵輪入境15天免簽政策。同時，國家也支持虹橋、橫琴、河套深圳園區(qū)、浦東新區(qū)探索更加便利的出入境及停居留政策。境外人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)便利化方面，國家允許海南自貿(mào)港對外籍人員赴自貿(mào)港的工作許可實行負面清單管理，允許臨港新片區(qū)探索實施外籍人員配額管理制度。海南自貿(mào)港、浦東新區(qū)、河套深圳園區(qū)均在積極探索放開允許符合條件的外籍和港澳人士擔任法定機構(gòu)、企事業(yè)單位、國有企業(yè)法定代表人的限制。放寬專業(yè)人才執(zhí)業(yè)限制方面，海南自貿(mào)港、浦東新區(qū)、南沙、橫琴、前海均對符合條件的境外職業(yè)資格認定實行認可清單制度，其中海南認可條目最多達219項。海南自貿(mào)港和臨港新片區(qū)還開放境外人員參加職業(yè)資格考試。其中海南自貿(mào)港開放38項、臨港新片區(qū)開放3項。河套深圳園區(qū)對港澳職業(yè)資格人士建立“白名單”制度，平潭對臺建立職業(yè)資格采信制度。

6. 從登記、運輸、加油、停靠等環(huán)節(jié)降本增效，提升運輸自由化便利化水平

“十四五”時期，我國各地區(qū)在船籍港和啟運港退稅、放開沿海捎帶業(yè)務、允許在加注保稅（航）油和開放航權(quán)方面開展了政策探索。

船籍港退稅方面，國家允許海南自貿(mào)港建設“中國洋浦港”船籍港，境內(nèi)建造的船舶在“中國洋浦港”登記并從事國際運輸?shù)膶嵭性鲋刀愅硕?；允許臨港新片區(qū)對境內(nèi)制造船舶在“中國洋山港”登記從事國際運輸?shù)慕o予出口退稅。啟運港退稅①方面，財政部允許在海南洋浦港、上海外高橋港區(qū)和洋山保稅港區(qū)離境的貨物試行啟運港退稅；允許深圳鹽田港、大鏟灣港實施啟運港退稅；允許南沙、前海對以大灣區(qū)9市37個港口為啟運港，以廣州南沙保稅港區(qū)、深圳前海保稅港區(qū)為離境港的水運貨物實行啟運港退稅。放開外籍船舶沿海捎帶業(yè)務方面，2019年7月，國家允許在臨港新片區(qū)研究在對等原則下允許外籍國際航行船舶開展以洋山港為國際中轉(zhuǎn)港的外貿(mào)集裝箱沿海捎帶業(yè)務。截至2024年8月，已有馬士基、達飛船公司、太平船務三家外資班輪公司開展沿海捎帶業(yè)務。2020年，國家允許僅涉及海南自貿(mào)港港口的外籍郵輪運營多點掛靠航線業(yè)務，允許中資郵輪運輸經(jīng)營主體在海南三亞、海口郵輪港開展中資方便旗郵輪海上游業(yè)務。實施加注保稅油方面，國家允許符合條件的船舶在洋浦港加注保稅油實行出口退稅政策，賦予深圳國際航行船舶保稅加油許可權(quán)。2024年1月，國家提出在浦東新區(qū)試點開展國際航行船舶保稅液化天然氣等新型燃料加注業(yè)務。加注保稅航油方面，國家允許進出海南島國內(nèi)航線航班在島內(nèi)國家正式對外開放航空口岸加注保稅航油，對其加注的保稅航油免征關稅、增值稅和消費稅。昆明長水、西安咸陽、沈陽桃仙、成都天府等國際機場也開通了保稅航油供應服務。開放航權(quán)方面，海南成為我國大陸地區(qū)首個開放客運第七航權(quán)的省份，北京、上海、廣州、煙臺、武漢、廈門、?？凇⑻旖?、南京、銀川、哈爾濱、滿洲里、鄂爾多斯、鄭州、西安、杭州等城市也已開放第五航權(quán)。

7. 在專用通道、安全管理、特定數(shù)據(jù)流動、平臺和機制建設領域探索促進數(shù)據(jù)安全有序流動措施

“十四五”時期，我國各地區(qū)探索數(shù)據(jù)安全有序流動的舉措，包括建設國際通信出入口局和專用通道、開展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點、探索數(shù)字產(chǎn)權(quán)保護與隱私保護、推動特定領域數(shù)據(jù)跨境互聯(lián)互通試點、完善數(shù)據(jù)交易及共享平臺和機制。

建設國際通信出入口局和專用通道方面，國家允許海南自貿(mào)港設立國際通信出入口局，開展國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)交互試點。允許雄安新區(qū)、河套深圳園區(qū)、虹橋、橫琴、臨港新片區(qū)建設國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道。開展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點方面，國家允許海南自貿(mào)港、雄安新區(qū)、橫琴、貴州開展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點。支持臨港新片區(qū)探索建立安全便利的數(shù)據(jù)流動機制，允許建立數(shù)據(jù)保護能力認證、數(shù)據(jù)流通備份審查、跨境數(shù)據(jù)流通和交易風險評估等數(shù)據(jù)安全管理機制。開展數(shù)字產(chǎn)權(quán)保護與隱私保護方面，支持雄安新區(qū)持續(xù)跟蹤GDPR（歐盟通用數(shù)據(jù)保護規(guī)則）等全球數(shù)字貿(mào)易治理規(guī)則的變化，在數(shù)據(jù)中臺搭建、本地處理和存儲、源代碼托管、個人隱私保護等方面加快提出雄安方案。支持深圳率先完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護和利用新機制，建立數(shù)據(jù)隱私保護制度。開展特定領域數(shù)據(jù)跨境互聯(lián)互通試點方面，支持橫琴加快實現(xiàn)科研、醫(yī)療等數(shù)據(jù)跨境安全有序流動，支持前海試點征信數(shù)據(jù)等金融數(shù)據(jù)深港跨境流動，支持河套深圳園區(qū)經(jīng)備案的科研機構(gòu)及企業(yè)在保障安全前提下，實現(xiàn)科學研究數(shù)據(jù)跨境互聯(lián)互通。允許上海自貿(mào)試驗區(qū)金融機構(gòu)向境外傳輸日常經(jīng)營所需的數(shù)據(jù)。支持臨港新片區(qū)聚焦集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、總部經(jīng)濟等關鍵領域，試點開展數(shù)據(jù)跨境流動的安全評估。完善數(shù)據(jù)交易及共享平臺和機制方面，支持海南自貿(mào)港探索更加便利的個人信息安全出境評估辦法，開展個人信息入境制度性對接，探索加入?yún)^(qū)域性國際數(shù)據(jù)跨境流動制度安排。允許前海研究推進深港數(shù)據(jù)跨境流動合作，拓展深港數(shù)據(jù)融合應用。

二、對區(qū)域制度型開放理論和

實踐方向的再認識

1. 通過特定區(qū)域開展壓力測試進而向全國復制推廣，成為我國探索制度型開放的重要模式

當前，中央政府根據(jù)我國對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的需求，對制度型開放進行頂層設計，并放權(quán)地方政府在特定區(qū)域范圍內(nèi)設立自貿(mào)試驗區(qū)和自貿(mào)港等平臺，進行相關政策的壓力測試。這成為我國漸進式推動制度型開放的主要模式。其一方面是為全面深化改革擴大開放探索路徑，另一方面是為推動加入高標準經(jīng)貿(mào)協(xié)定提供實踐支撐。黨的十八大以來，中央在全國設立了22個自貿(mào)試驗區(qū)及海南自貿(mào)港，形成了覆蓋東西南北中、穩(wěn)步擴大制度型開放的試點格局。商務部統(tǒng)計顯示，2013—2023年10年間，共有302項制度創(chuàng)新成果從自貿(mào)試驗區(qū)走向全國。同時，我國也先后全面擴圍了跨境電商綜合試驗區(qū)、服務業(yè)擴大開放綜合試點、國家進口貿(mào)易促進創(chuàng)新示范區(qū)等。這一模式也決定了各地制度型開放的壓力測試領域和范圍主要是在國家對接《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）等國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的范疇內(nèi)展開，并不排除部分地區(qū)根據(jù)自身貨物、服務和運輸領域自由便利需要，自主開展制度型開放的探索，如重慶依托中歐班列開行積極探索鐵路提單信用證等陸上國際貿(mào)易規(guī)則，也可以納入制度型開放的范疇。

2. 自貿(mào)試驗區(qū)和自貿(mào)港自主權(quán)限不高影響壓力測試效果

當前，我國自貿(mào)試驗區(qū)實施方案存在同質(zhì)化和表層化問題，大部分集中在簡化行政審批程序、推動通關便利化和海關監(jiān)管制度改革，個性化措施較少。其原因在于我國自貿(mào)試驗區(qū)改革權(quán)限尤其是立法權(quán)大多由中央政府掌握，地方自主改革創(chuàng)新空間有限。同時，部分自貿(mào)試驗區(qū)（港）受限于自身條件，缺乏開展壓力測試的產(chǎn)業(yè)條件或商品要素跨境流動規(guī)?；A，存在一定程度的政策“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，導致壓力測試效果并不顯著。此外，在協(xié)同監(jiān)管、標準流程、工作機制等方面，國內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)（港）與國際標準差距依然明顯，與負面清單實施相配套的體制機制尚未完全建立，如自然人流動政策、貨幣兌付政策、外國人員從業(yè)政策以及相關的教育、醫(yī)療、社會保障服務等（魏浩 等，2022），也導致壓力測試環(huán)境與高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則適用場景不符。

3. 不同地區(qū)對推動制度型開放的認知和能力水平存在差異

受限于發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦，國內(nèi)不同地區(qū)對于推動制度型開放的認知和實踐存在較大差異，在政策落實、行政審批效率、市場監(jiān)管等方面水平各異。這種區(qū)域間的不平衡使得部分地區(qū)的營商環(huán)境仍不盡如人意，限制了外資企業(yè)的市場準入和擴展（張明和張哲，2023）。一些地方政府在政策執(zhí)行上存在不同部門權(quán)責范圍不清、行政越權(quán)問題，導致對中央政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。部分地方盡管商品和要素流動型開放規(guī)模和水平不高，卻持搶抓機遇的動機，積極向上爭取一批制度型開放的舉措和政策。這就是在認知上把制度型開放等同于過去的政策性開放。在過去政策性開放模式下，不同地區(qū)之間政策存在差異，在一定程度上強化了各地之間的利益差別和行政壁壘。而制度型開放的本意是打破地方政策性保護，更好建設全國統(tǒng)一大市場，促進內(nèi)循環(huán)，同時通過接軌國際規(guī)則和對標國際標準，更好暢通外循環(huán)（李雙雙，2023）。

三、當前我國不同區(qū)域推動

制度型開放面臨的問題

1.“一線放開、二線管住”制度管理水平和效率有待提升

當前，海南自貿(mào)港洋浦開發(fā)區(qū)、?？诰C合保稅區(qū)、空港保稅區(qū)等“一線”尚未充分放開，而“二線”管得過嚴，導致“一線”放不開或者放開效果不顯著（湯婧，2022）。部分企業(yè)反映海關對進口商品貨物在“一線”“二線”重復查驗，增加了進口商品貨物流動的困難。劉雨宵和張麗娜（2021）也認為，洋浦保稅港區(qū)、?？诰C合保稅區(qū)等海關特殊監(jiān)管區(qū)域雖取得一定成效，但推廣適用力度不足，未能在海南全島范圍內(nèi)形成監(jiān)管合力，并且通關手續(xù)繁雜嚴格，通關政策透明度不夠，法規(guī)規(guī)章公布速度慢等問題仍然存在，通關便利化程度提升不明顯。海南現(xiàn)行口岸管理條例滯后，不能滿足“‘一線’放開，‘二線’管住”的海關監(jiān)管特殊區(qū)域的要求（王翚和李世杰，2023）。

2.“零關稅”水平與國際最高貨物貿(mào)易便利化規(guī)則仍存在較大差距

CPTPP實行的原則是協(xié)定生效后立即執(zhí)行“零關稅”商品達到80%和最終執(zhí)行“零關稅”商品達到99%，我國貨物貿(mào)易自由化便利化水平最高的海南自貿(mào)港在封關運作前后實行不同的監(jiān)管模式，封關運作前以正面清單監(jiān)管模式為主，封關運作后實行負面清單管理。目前，海南自貿(mào)港出臺的三張“零關稅”清單商品種類與CPTPP相比還有較大差距，且海南本土居民進口消費品正面清單也遲遲未出臺，這不符合全面零關稅的貨物貿(mào)易規(guī)則標準（盧晉，2023）。除了在貨物貿(mào)易領域取消三項管制措施外，洋浦保稅港區(qū)仍沿用國家禁限進出境貨物清單，禁限進出境貨物數(shù)量比中國香港、新加坡多。當前，我國在《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）中非零關稅數(shù)目786個，經(jīng)過篩選569個產(chǎn)品稅目難以實施零關稅，包括汽車及其零部件、紙制品。如果這569個產(chǎn)品保留關稅，零關稅數(shù)量可以達到93.1%（王曉紅 等，2023）。由此可見，如果堅持零關稅的最低接受程度，海南自貿(mào)港零關稅稅目也不可能達到CPTPP的要求?？紤]到CPTPP各締約方立即實施零關稅的比重、關稅減讓過渡期存在較大差異，海南自貿(mào)港也需針對自身發(fā)展階段，逐步對標國際最高貿(mào)易便利化的規(guī)則標準厘定征稅目錄和進出口商品清單的具體范圍。當前，海南自貿(mào)港仍存在部分企業(yè)自用生產(chǎn)設備、租賃設備難以享受零關稅政策的情況。

3. 尚未有適用于國際協(xié)定的統(tǒng)一負面清單

目前，RCEP成員國中的澳大利亞、文萊、日本、新加坡等以及CPTPP所有成員國都采用了投資和服務貿(mào)易合一的負面清單，而我國負面清單存在多單并行、種類繁多的情況，如跨境服務貿(mào)易負面清單與外商投資準入負面清單分別獨立，外商投資準入負面清單又分全國版、自貿(mào)試驗區(qū)、自貿(mào)港負面清單，且清單均立足于自主開放，與高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的負面清單還沒有有效對標銜接。多單并行降低了清單透明度，增加了管理成本，使得清單對外資企業(yè)及外國服務供應商的吸引力減弱，在一定程度上增加了對標國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的難度（李計廣和張娟，2023）。同時，與RCEP負面清單結(jié)構(gòu)相比，我國跨境服務貿(mào)易負面清單沒有列出特別管理措施涉及的正面義務、政府層級和法律法規(guī)依據(jù)（李楊和任財君，2023）。海南自貿(mào)港跨境服務貿(mào)易負面清單開放水平接近RCEP，但與CPTPP成員國還有差距。CPTPP跨境服務貿(mào)易負面清單中限制措施最少的新西蘭僅有4項，成員國平均在20項左右，而我國全國版和自貿(mào)試驗區(qū)版跨境服務貿(mào)易負面清單共71條和68條。

4. 服務貿(mào)易總體限制水平依然較高

盡管2023年我國服務貿(mào)易限制指數(shù)（STRI）在多個領域有所降低，但總體限制仍高于OECD平均水平，特別是在電信、媒體、快遞、金融和法律等領域。中國歐盟商會發(fā)布的《商業(yè)信心調(diào)查2024》顯示，27%的被調(diào)查企業(yè)表示，市場準入壁壘和投資限制成為在華開展業(yè)務的主要障礙之一。制藥企業(yè)表示，跨國公司產(chǎn)品申請列入國家醫(yī)保藥品目錄方面挑戰(zhàn)較高，導致有關產(chǎn)品完全從市場上移除，即使成功進入清單，依然無法進入醫(yī)院采購名單。醫(yī)療器械行業(yè)企業(yè)反映，進口醫(yī)療設備缺乏市場準入成為關鍵挑戰(zhàn)。58%的企業(yè)反映，受市場準入限制等影響錯過了2023年的發(fā)展商機，創(chuàng)下有記錄以來的第二高。其中，制藥和醫(yī)療器械行業(yè)錯失商機比例分別高達93%、91%。

5. 跨境人員流動和運輸便利化水平有待進一步提升

目前，我國在會計、法律、快遞、錄音動畫等領域?qū)ψ匀蝗肆鲃酉拗瞥潭容^高，與他國達成職業(yè)資格互認的協(xié)定較為有限。對外籍人士在華就業(yè)原則上限于“特殊需要”，對學歷等有較高要求，且各省市無自主權(quán)，實行嚴格的配額制。從當前自貿(mào)試驗區(qū)和自貿(mào)港認可境外職業(yè)資格的清單來看，現(xiàn)階段單向認可僅適用于專業(yè)化程度較高、域外經(jīng)驗豐富等有限行業(yè)類別，多數(shù)非許可類的職業(yè)資格尚未納入適用范圍之中（賀小勇和牧夢遙，2023）。部分區(qū)域在外國人永久居留資格的取得主體范圍方面有所擴大，然而制度設計中仍存有待完善之處。國家層面尚無針對中資方便旗郵輪轉(zhuǎn)為從事國內(nèi)航線運輸相對應的進出口貨物報關模式和稅收政策，企業(yè)引進的中資郵輪無法辦理進口報關手續(xù)。同時，郵輪的運營除需要接受交通運輸主管部門的管理外，在海關、稅務、外匯管理及市場監(jiān)管等方面同樣受到規(guī)制。

6. 跨境數(shù)據(jù)有序流動制度和規(guī)則尚待制定

按《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定，中國“重要數(shù)據(jù)”出境需進行安全評估，但各行業(yè)領域數(shù)據(jù)風險敏感程度不一且重要數(shù)據(jù)的定義范圍、安全評估流程標準等均不明確，導致數(shù)據(jù)出境安全評估制度難以落地（聶新偉和盧偉，2024）。中國歐盟商會《商業(yè)信心調(diào)查2024》顯示，外資金融服務企業(yè)反映，由于“重要數(shù)據(jù)”的范圍尚未明確，無法確定必須通過安全評估的數(shù)據(jù)類型。當前，我國數(shù)字貿(mào)易自由便利政策仍處于缺位狀態(tài)，在數(shù)字貿(mào)易方面還沒有相應的制度與政策安排。同時，美國、歐盟分別以跨境隱私規(guī)則（CBPR）和通用數(shù)據(jù)保護條例（GDPR）為基準形成了一定范圍的數(shù)據(jù)跨境流動“同盟”區(qū)域，對我國進行數(shù)字技術(shù)封鎖打壓和數(shù)字貿(mào)易規(guī)則“規(guī)鎖”。2024年2月，美拜登政府發(fā)布行政令，限制乃至禁止中國（含香港和澳門）、俄羅斯等受關注國家及符合條件的主體獲取大量美國主體敏感個人數(shù)據(jù)及政府相關數(shù)據(jù)。本次新規(guī)管制范圍將擴大至受關注國家主體對美國的投資活動、在美國的商務活動以及在美國設立主體并在美國本土的經(jīng)營活動，只要這些活動涉及滿足特定條件的數(shù)據(jù)。

四、“十五五”時期

區(qū)域制度型開放謀劃思路建議

（一）支持海南自貿(mào)港率先完善“零關稅、簡稅制”制度

結(jié)合海南自貿(mào)港封關運作，推動零關稅制度從復合清單管理制度向單一清單管理制度轉(zhuǎn)變，研究制定進口征稅商品目錄，將早期收獲階段的“零關稅”清單裁并或轉(zhuǎn)為進口征稅商品目錄管理范圍，取消現(xiàn)行各類特定優(yōu)惠稅收政策并納入統(tǒng)一免稅范圍內(nèi)，逐步壓縮形成簡短的負面清單關稅管理制度，除清單規(guī)定的商品、貨物外，真正落實“一線”備案式登記的零關稅準入。進一步推動“簡稅制”改革，將增值稅、消費稅等五種稅費簡并，改為在貨物和服務零售環(huán)節(jié)征收銷售稅，在自貿(mào)港“一線”撤免進口增值稅、消費稅，全部商品無須申報和繳納進口環(huán)節(jié)稅，在“二線”進出區(qū)時切換稅收模式。研究制定限禁止進出口貨物物品清單。將部分產(chǎn)品進口許可審批權(quán)限下放給海南，進一步放寬自貿(mào)港對原油、成品油、食糖、化肥的進口配額管理以及本地種養(yǎng)殖農(nóng)產(chǎn)品的出口配額管理。

（二）積極復制推廣“一線放開、二線管住”海關監(jiān)管制度

支持全國有條件的自貿(mào)試驗區(qū)和綜合保稅區(qū)復制推廣海南自貿(mào)港“一線放開、二線管住”海關監(jiān)管制度和區(qū)內(nèi)加工增值超過30%（含）的貨物免征進口關稅政策。完善“一線”對外開放功能，優(yōu)化“二線”監(jiān)管口岸布局，增設“二線”連通內(nèi)地功能，將“二線”口岸的出島和出區(qū)查驗放在自貿(mào)試驗區(qū)（港）指定口岸進行試點，并與輸入地口岸管理做好銜接。分類實施口岸查驗管理，提高“二線”口岸的運轉(zhuǎn)效率。建立涵蓋外資、外匯、金融等多部門的聯(lián)合電子信息平臺，推進國際貿(mào)易“單一窗口”向便利化、智能化和國際化方向發(fā)展，推動“單一窗口”服務功能向全鏈條拓展，運用人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)提高“單一窗口”智能化服務水平。進一步拓寬現(xiàn)行海關認證企業(yè)范圍，優(yōu)化企業(yè)信用管理制度。

（三）穩(wěn)步提升服務業(yè)對外開放水平

對標對接CPTPP、《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA）等國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則關于服務貿(mào)易的開放制度安排，推動跨境服務貿(mào)易負面清單和外資準入負面清單“兩單”合一，進一步細化服務部門分類，提高清單透明度。在自貿(mào)試驗區(qū)復制推廣國際投資“單一窗口”建設，將外商投資從準入、審批、促進、保護、服務以及監(jiān)管等全過程覆蓋。持續(xù)推進電信、醫(yī)療等領域擴大開放，逐步取消增值電信業(yè)務外資的合資要求和股比限制，在海南自貿(mào)港探索適度放寬基礎電信業(yè)務的外資準入限制，在電信監(jiān)管框架、透明度紀律、市場準入特別是國有控股比例等領域逐步對接CPTPP規(guī)則。在基因診斷與治療技術(shù)開發(fā)和應用等領域進行擴大開放試點。在開展外商獨資醫(yī)院試點基礎上，探索完善外資醫(yī)療機構(gòu)及其醫(yī)護人員管理辦法。穩(wěn)步放開外資創(chuàng)辦學前教育、普通高中、高等教育限制，推動與CPTPP締約方的學歷學位互認、教育互學互鑒。開放院線服務等內(nèi)容服務提供商的外資準入。

（四）在人員進出、運輸來往自由便利領域加大開放力度

進一步擴大144小時過境免簽政策適用口岸和國家，在自貿(mào)試驗區(qū)和自貿(mào)港率先擴大免簽事由并延長停留期限。支持在浦東新區(qū)、虹橋、前海、雄安新區(qū)深入推進國際人才領域系統(tǒng)集成性改革和更加自由便利的人員進出政策，探索細化并豐富海外人才簽證類別和政策，完善外籍高端和專業(yè)人才來華工作、科研、交流的停居留政策，探索建立技術(shù)移民制度，研究進一步賦予自貿(mào)試驗區(qū)（港）根據(jù)自身發(fā)展實際制定移民選擇標準的權(quán)力。復制推廣工作許可負面清單管理制度，負面清單外不再對外國人工作進行限制。支持海南自貿(mào)港、浦東新區(qū)動態(tài)調(diào)整境外（國際）職業(yè)資格證書清單并實施相關便利政策，將多樣化的職業(yè)資格納入清單之中。積極擴大第五航權(quán)開放范圍，由授予特定地區(qū)開放到賦予全國范圍開放，即由“開放為例外”到“限制為例外”。在海南以外的地區(qū)逐步試點第七航權(quán)的運用。進一步對中資外籍船舶制定新的捎帶規(guī)定。

（五）積極拓展跨境資金流動自由便利空間

探索優(yōu)化資本項目下負面清單管理模式，進一步放寬企業(yè)和個人外匯管理要求。率先在浦東新區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等有條件的自貿(mào)試驗區(qū)探索以負面清單為基礎的更高水平金融業(yè)開放，擴大外資金融機構(gòu)營業(yè)范圍和期貨、債券等金融衍生品市場開放，探索資本項目可兌換的實施路徑，提升本外幣一體化賬戶服務能力，探索開展跨境資產(chǎn)管理業(yè)務試點和放寬個人跨境交易政策。支持QFLP按照余額管理模式自由匯出匯入資金，推動QDLP試點每年可按一定規(guī)則增發(fā)額度。支持具有自身特色和比較優(yōu)勢的自貿(mào)試驗區(qū)優(yōu)質(zhì)境內(nèi)企業(yè)開展境外上市、境外發(fā)債、全口徑跨境融資，適當提高非金融企業(yè)跨境融資限額。建立適用法定數(shù)字人民幣的金融基礎設施系統(tǒng)，發(fā)展基于數(shù)字資產(chǎn)交易的跨境貿(mào)易支付，深化多邊央行數(shù)字貨幣橋項目的研究與試驗。加強“一帶一路”共建國家人民幣離岸中心建設，發(fā)展人民幣離岸市場。

（六）建立和完善促進數(shù)據(jù)安全有序流動的制度體系

進一步細化和明確數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管中“重要數(shù)據(jù)”的類型和范疇，加快推動銀行保險機構(gòu)建立數(shù)據(jù)分類分級標準并細化核心數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)范圍。強化對不同監(jiān)管部門發(fā)布的數(shù)據(jù)目錄的統(tǒng)籌銜接，支持外商投資企業(yè)與總部數(shù)據(jù)流動。依托有條件的自貿(mào)試驗區(qū)和海南自貿(mào)港，加快開展數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)認證、數(shù)據(jù)定價、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)安全等數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則制定，加快試點探索隱私和安全類規(guī)則、促進和便利類規(guī)則，以及數(shù)字產(chǎn)品非歧視待遇等規(guī)則，探索對個人信息、重大數(shù)據(jù)進行分類管理，對健康、職業(yè)、個性等敏感數(shù)據(jù)實行跨境傳輸評估許可，對非敏感數(shù)據(jù)率先允許其自由流動及非本地化存儲。建立健全針對國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道數(shù)據(jù)流動的監(jiān)管機制，支持國際通信、國際金融、跨境電商、跨境物流及服務外包等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（七）支持有條件的區(qū)域在國際經(jīng)貿(mào)新議題領域開展壓力測試

著力發(fā)揮區(qū)域開放平臺為國家試制度的“試驗田”作用，始終以對標國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則開展前瞻性探索，通過制度集成創(chuàng)新為全國提供壓力測試“樣本”。積極支持區(qū)域開放平臺在政府補貼、勞工、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)、投資爭端解決等國際經(jīng)貿(mào)新議題領域開展壓力測試。探索規(guī)范國有企業(yè)支持性政策，對商業(yè)類和公益類國有企業(yè)采取不同的補貼政策，以符合CPTPP的非商業(yè)援助例外豁免規(guī)定。探索完善國內(nèi)勞工制度和相關法律法規(guī)，加強勞工權(quán)益法治保障，建立與國際接軌并具有中國特色的現(xiàn)代勞工權(quán)益保障制度。擴大政府采購的定義和范圍，積極完善政府采購協(xié)定的對標進程。在知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、運用和稅收政策等方面開展制度創(chuàng)新化，深化新型知識產(chǎn)權(quán)法律保護試點，加快新興領域和業(yè)態(tài)知識產(chǎn)權(quán)保護制度建設。構(gòu)建公正高效、接軌國際的投資爭端解決機制，提升涉外商事仲裁國際化水平。

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Suggestions on the Planning Approach for Regional Institutional Opening-up

during the “15th Five-Year Plan” Period

Lu Wei

（Institute of Spatial Planning & Regional Economy， Academy of Macroeconomic Research， Beijing 100038）

Abstract： The Third Plenary Session of the 20th Central Committee of the Communist Party of China made systematic arrangements to improve the system and mechanism for high-level opening-up to the outside world， clearly proposing to promote reform through opening-up and build a new system of a higher-level open economy. Institutional opening-up is the core essence of China’s efforts to build a new system of a higher-level open economy. Currently， there is still a gap between China’s level of institutional opening-up and international high-standard economic and trade rules. During the “14th Five-Year Plan” period， various regions conducted numerous explorations regarding trade， investment， cross-border capital flows， freedom and convenience of personnel and transportation， and safe and orderly data flows. However， the level of facilitation in areas such as tariff reduction and exemption， customs supervision， negative list management， personnel movement， capital flows， and data flows still needs further improvement. During the “15th Five-Year Plan” period， it is recommended to support Hainan Free Trade Port in taking the lead in improving the “zero tariff， simplified taxation” system， actively replicate and promote the customs supervision system of “opening up the frontline and controlling the second line”， steadily enhance the level of opening-up of the service industry， intensify opening-up efforts in the areas of freedom and convenience for personnel and transportation， actively expand the scope of freedom and convenience for cross-border capital flows， establish and improve a system to promote safe and orderly data flows， and support qualified regions in conducting stress tests in the field of new international economic and trade issues.

Key words： Institutional Opening-up; Negative List; Regional Opening-up; High-standard Economic and Trade Rules

（收稿日期：2024-09-05 責任編輯：羅建邦）