［摘 要］粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)承載著制度創(chuàng)新的歷史使命。當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新面臨以下四個(gè)難點(diǎn)：在服務(wù)理念方面，自貿(mào)區(qū)服務(wù)理念偏差、服務(wù)意識(shí)有待提高；在監(jiān)管體制方面，現(xiàn)有監(jiān)管體制帶來職責(zé)不明、多頭監(jiān)管、條塊分割等難題；在法治建設(shè)方面，涉自貿(mào)區(qū)建設(shè)的國家立法存在一定不足和授權(quán)立法制度有待完善；在制度復(fù)雜性方面，粵港澳大灣區(qū)制度的復(fù)雜性主要體現(xiàn)在制度多樣性、制度多中心性、制度嵌套性等。針對(duì)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新面臨的難點(diǎn)，文章提出了相關(guān)破解策略，以期為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)持續(xù)深化改革加大制度創(chuàng)新提供經(jīng)驗(yàn)參考。

［關(guān)鍵詞］粵港澳大灣區(qū)；自貿(mào)區(qū)；制度創(chuàng)新；突破策略

［作者簡介］張振乾（1964—），河南禹州人，廣州商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，研究方向：金融投資。

DOI：10.16743/j.cnki.cn45-1357/d.2024.02.014

在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)，尤其是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)1的建設(shè)發(fā)揮著重要的作用?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)承載著制度創(chuàng)新的歷史使命，而完成這一使命是一個(gè)探索未知的過程，必然會(huì)遇到許多難點(diǎn)，研究這些難點(diǎn)并探索其突破策略具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重要性及難點(diǎn)研究的意義

（一）粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重要性

“中國在建設(shè)現(xiàn)代化的過程中，將社會(huì)主義與現(xiàn)代化相結(jié)合，立足自身發(fā)展的實(shí)效，成功開創(chuàng)了人類現(xiàn)代化新路，彰顯了科學(xué)社會(huì)主義的活力和生命力?！保?］而制度創(chuàng)新是推進(jìn)現(xiàn)代化的必然舉措，同時(shí)它還是國家賦予自貿(mào)區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)重任，做好制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)需要完成的任務(wù)。認(rèn)識(shí)自貿(mào)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，可以清楚地看到自貿(mào)區(qū)是國家進(jìn)一步推進(jìn)改革開放、融入世界經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力的戰(zhàn)略工程之一，通過自貿(mào)區(qū)建設(shè)，不僅可以提升自貿(mào)區(qū)對(duì)外貿(mào)易開放水平，“實(shí)現(xiàn)在科技、金融、技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)化、人才交流與合作等方面更高水準(zhǔn)的開放”［2］，還可以帶動(dòng)自貿(mào)區(qū)周邊區(qū)域?qū)ν赓Q(mào)易發(fā)展，整體實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，如高穎欣認(rèn)為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)對(duì)粵港澳大灣區(qū)整體建設(shè)發(fā)展的促進(jìn)作用主要通過引進(jìn)高端國際要素來融合粵港澳大灣區(qū)資源，完成“融智”“融資”，也通過發(fā)揮自貿(mào)區(qū)擁有的物流、信息、科技、金融等方面優(yōu)勢以促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，利用粵港澳大灣區(qū)合作平臺(tái)對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的吸引力和粵港澳大灣區(qū)內(nèi)高校資源的科研能力，來提升粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新能力和在全球價(jià)值鏈中的地位［3］。更重要的是，發(fā)揮自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)和制度創(chuàng)新的作用，形成對(duì)外貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的長效機(jī)制，能夠凝結(jié)可復(fù)制、可推廣的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，“從國家層面推進(jìn)，最終獲得可以在全國進(jìn)行推廣的貿(mào)易經(jīng)驗(yàn)”［4］。國家給予自貿(mào)區(qū)相對(duì)大的自主權(quán)，鼓勵(lì)其先行先試，積極開展經(jīng)貿(mào)開放探索，一方面是要求它發(fā)揮改革先鋒、突擊隊(duì)的探索作用，另一方面是鼓勵(lì)其培育、樹立經(jīng)濟(jì)改革的榜樣，發(fā)揮模范帶頭作用，而榜樣和模范的核心要素是制度建設(shè)，由此可見，自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新是非常重要的。

營商環(huán)境是影響外商投資的一個(gè)重要因素，它與制度建設(shè)有著密不可分的關(guān)系。從某種意義上說，制度是創(chuàng)建營商環(huán)境的重要組成部分。因此，制度創(chuàng)新作為一種優(yōu)化、改善營商環(huán)境的行為，具有十分重要的意義。蔡曉珊研究了粵港澳大灣區(qū)營商環(huán)境對(duì)外商直接投資的影響，認(rèn)為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)作為高水平對(duì)外開放的門戶樞紐，其營商環(huán)境比非自貿(mào)區(qū)對(duì)外商直接投資更具有吸引力，提升粵港澳大灣區(qū)市場化水平有利于發(fā)揮營商環(huán)境吸引外商直接投資的效應(yīng)，而自貿(mào)區(qū)較為良好的營商環(huán)境又得益于人力資源、公共服務(wù)、政務(wù)環(huán)境以及金融服務(wù)等方面制度建設(shè)和創(chuàng)新［5］。這說明粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)與非自貿(mào)區(qū)在營商環(huán)境及其對(duì)外商直接投資吸引力方面存在明顯區(qū)別。借此，我們可以從吸引外商投資這一重要角度更深刻地認(rèn)識(shí)到粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重要性。

對(duì)于深化自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)和制度創(chuàng)新如何影響非自貿(mào)區(qū)、非自貿(mào)區(qū)又如何從自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)和制度創(chuàng)新中受益等問題的認(rèn)識(shí)，有助于進(jìn)一步理解粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重要意義。胡鳳喬等對(duì)自貿(mào)區(qū)制度“外溢效應(yīng)”1進(jìn)行了相關(guān)研究，認(rèn)為自貿(mào)區(qū)制度是一種由主權(quán)國家自愿提供向全世界開放的“不收費(fèi)”的全球公共物品，鼓勵(lì)國際貿(mào)易中的“搭便車行為”，旨在降低國際貿(mào)易成本；自貿(mào)區(qū)的制度外溢本質(zhì)上是作為全球公共物品的福利溢出，借鑒這種制度是得到鼓勵(lì)、支持的；中國是國際自貿(mào)區(qū)制度“外溢效應(yīng)”的直接受益者，也是潛在供給者［6］。非自貿(mào)區(qū)可以“免費(fèi)”學(xué)習(xí)、借鑒自貿(mào)區(qū)先進(jìn)、高效的制度，合法地享受這一種制度“福利”，通過“搭便車行為”推進(jìn)制度建設(shè)，提高商業(yè)效率。因此，自貿(mào)區(qū)制度外溢可以促進(jìn)國際貿(mào)易降本增效，產(chǎn)生多方共贏的良好效果，這種制度外溢具有一種蓬勃發(fā)展的必然性。積極開展自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新并自覺地通過制度外溢助推國際貿(mào)易的良性發(fā)展，這無疑是具有一定全局觀、整體觀的戰(zhàn)略行為?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新，通過制度外溢的方式，為粵港澳大灣區(qū)乃至全國的自貿(mào)區(qū)所學(xué)習(xí)、借鑒，可以帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。通過政府的積極推動(dòng)和大力支持，自貿(mào)區(qū)制度“外溢效應(yīng)”將會(huì)引起更多重視，發(fā)揮更大的作用。在自貿(mào)區(qū)制度外溢的理論視角下，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重要性愈加凸顯和明晰。

（二）粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新難點(diǎn)研究的意義

自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新具有高度的復(fù)雜性，難免遭遇巨大的困難。粵港澳大灣區(qū)涉及兩種制度（社會(huì)主義制度、資本主義制度）、三個(gè)關(guān)境（內(nèi)地關(guān)境、香港關(guān)境、澳門關(guān)境）、三種貨幣（人民幣、港幣、澳門幣）?；浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展所需的制度建設(shè)，面對(duì)的不是簡單的問題而是復(fù)雜的問題，不是淺層的問題而是深層的問題，如歐陽家慶等從法律制度的角度分析了粵港澳大灣區(qū)的制度復(fù)雜性，“粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展涉及的法律議題已不僅僅限在民商法之間的法律上，更多表現(xiàn)在深度的行政、立法和司法的根本制度法律上”［7］。這再一次證明了粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新面臨著巨大的困難和挑戰(zhàn)。

改革沒有平坦的路，改革不是簡單的事，必然遭遇難題。因而，面對(duì)困難、克服困難是改革發(fā)展的必經(jīng)過程，是改革實(shí)踐與理論探索中的應(yīng)有之義。同時(shí)，改革是一種研究新問題、解決新問題的活動(dòng)，也是一個(gè)克服困難的過程。改革中的難點(diǎn)反映了改革發(fā)展中深層的重要問題，發(fā)現(xiàn)難點(diǎn)、突破難點(diǎn)是改革中的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)?；诖?，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，研究困難、克服困難是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新工作的其中一部分，也是改革發(fā)展的重要過程?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中的難點(diǎn)，實(shí)際上是社會(huì)活動(dòng)中一種新的特殊矛盾，需要我們?nèi)フ_地認(rèn)識(shí)、解決。“一切運(yùn)動(dòng)形式的每一個(gè)實(shí)在的非臆造的發(fā)展過程內(nèi)，都是不同質(zhì)的。我們的研究工作必須著重這一點(diǎn)，而且必須從這一點(diǎn)開始。不同質(zhì)的矛盾，只有用不同質(zhì)的方法才能解決。”［8］通過粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)實(shí)踐活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)新中的特殊矛盾，對(duì)這種特殊矛盾進(jìn)行分析研究，尋找正確的解決方法并運(yùn)用它解決問題，推動(dòng)制度創(chuàng)新活動(dòng)向前發(fā)展，是遵循認(rèn)識(shí)規(guī)律的正確行為，符合辯證唯物主義的認(rèn)識(shí)論?？梢?，無論是從改革的重要內(nèi)涵還是從科學(xué)認(rèn)識(shí)論的角度來看，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新難點(diǎn)研究都具有十分重要的意義。

二、粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的主要難點(diǎn)

（一）服務(wù)理念方面

服務(wù)理念是影響粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的一個(gè)重要因素。強(qiáng)烈的“以企業(yè)為中心”的服務(wù)理念，可以推動(dòng)制度的建設(shè)和創(chuàng)新。服務(wù)理念存在偏差、服務(wù)意識(shí)有待提高等現(xiàn)實(shí)問題，成為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的難點(diǎn)之一。

服務(wù)理念在一定程度上影響著服務(wù)行為和服務(wù)水平。新加坡自由貿(mào)易區(qū)、迪拜自由貿(mào)易區(qū)等世界一流自貿(mào)區(qū)不僅在市場準(zhǔn)入、國民待遇等方面為外國企業(yè)提供優(yōu)惠條件，做好法律保障，更是在服務(wù)環(huán)節(jié)做到世界一流。例如，新加坡自由貿(mào)易區(qū)的“一站式”電子通關(guān)系統(tǒng)，連接海關(guān)、檢疫、檢驗(yàn)、稅務(wù)及安全等35個(gè)部門，系統(tǒng)24小時(shí)運(yùn)行，自動(dòng)地接收、處理、批準(zhǔn)和返還企業(yè)提交的電子數(shù)據(jù)，把檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管工作推至產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時(shí)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)管理的行政部門提出申請(qǐng)，經(jīng)批示后經(jīng)營者能在10分鐘內(nèi)得到是否準(zhǔn)許的通知；迪拜自貿(mào)區(qū)也為客戶提供了高水平的“一站式”服務(wù)［9］?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)雖然在包括“一站式”的各種服務(wù)中進(jìn)行了積極的努力和嘗試，但相對(duì)于新加坡自貿(mào)區(qū)、迪拜自貿(mào)區(qū)等世界一流自貿(mào)區(qū)的服務(wù)水平還有較大差距，其原因就包括服務(wù)理念方面的差距。

服務(wù)理念問題有各種深層原因?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)沿襲的是政府主導(dǎo)的治理模式，主管部門作為政府派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著自貿(mào)區(qū)的運(yùn)營、建設(shè)、改革、監(jiān)督等職能，這種模式雖然具有較高的權(quán)威性，但服務(wù)的主動(dòng)性、全面性、及時(shí)性稍弱，難以滿足自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)的多樣化需求［10］。

（二）監(jiān)管體制方面

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)包括“省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作辦公室”“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)管理機(jī)構(gòu)”“省人民政府及其有關(guān)部門”三方。省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作辦公室隸屬省人民政府派出機(jī)構(gòu)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)管理機(jī)構(gòu)是各片區(qū)設(shè)置的工作機(jī)構(gòu)，在省人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)各片區(qū)具體事務(wù)。三方各司其職、互相配合、協(xié)調(diào)合作，共同開展粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)監(jiān)管工作。從監(jiān)管體制上看，這可以看作一種三方監(jiān)管，也可以看作一種多頭監(jiān)管。

雖然《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》提出各主體按其職責(zé)和程序運(yùn)行，但是并未對(duì)各機(jī)構(gòu)的職責(zé)和程序作出詳細(xì)說明，也未明確規(guī)定各機(jī)構(gòu)的行政層級(jí)關(guān)系［11］。缺乏國家層面的自貿(mào)區(qū)立法，將有可能帶來機(jī)構(gòu)層級(jí)不明、職權(quán)不明等問題，如葉洋戀指出缺乏較高層級(jí)立法，會(huì)帶來各層級(jí)行政機(jī)構(gòu)執(zhí)法職權(quán)不明、自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行政層級(jí)地位不明、改革過程中的職權(quán)錯(cuò)位及溝通銜接不暢等問題［12］117-118。多頭監(jiān)管，疊加各監(jiān)管機(jī)構(gòu)職權(quán)不明、行政地位不明的影響因素，可能會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管真空、監(jiān)管沖突等問題。對(duì)此，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管體系亟須完善。

作為地方行政機(jī)構(gòu)的自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，還面臨著與中央直屬機(jī)構(gòu)央地“條塊分割”的難題。中央各直屬機(jī)構(gòu)在自貿(mào)區(qū)設(shè)立駐區(qū)機(jī)構(gòu)的職能，自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)同駐區(qū)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，缺乏較為明確的法律規(guī)定；各自貿(mào)區(qū)內(nèi)的行政架構(gòu)又存在條塊分割、職能交叉、邊界不清等問題［12］121-124。這種央地“條塊分割”問題，歷來是體制改革的一個(gè)難題，如今也成為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中面臨的一大難題。

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)監(jiān)管體制難點(diǎn)，其較大問題在于自貿(mào)區(qū)還沒有形成政府架構(gòu)，不具備政府管理職能。在這種情況下，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)監(jiān)管主體的行政力度還有待提高。

（三）法治建設(shè)方面

法治建設(shè)是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的重要組成部分，高質(zhì)量推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，要充分發(fā)揮法治保障作用。法治化能夠克服“人治”的弊端，可以為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)改革發(fā)展提供重要保障。由于多種原因，法治建設(shè)工作具有復(fù)雜性。研究粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的難點(diǎn)，應(yīng)該把法治建設(shè)難點(diǎn)研究擺在重要位置。從法律制度結(jié)構(gòu)看，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的主要難點(diǎn)是國家立法存在一定不足和授權(quán)立法制度有待完善，在法律制度結(jié)構(gòu)層面，自貿(mào)區(qū)國家立法缺位與授權(quán)立法制度有待完善是當(dāng)前面臨的比較重要的兩大立法問題［13］116。

涉自由貿(mào)易區(qū)的國家立法存在一定不足，由此導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)建設(shè)缺乏一種法治框架下規(guī)范化運(yùn)作的重要基礎(chǔ)。截至目前，我國還沒有國家層面的自貿(mào)區(qū)立法，關(guān)于自貿(mào)區(qū)的法律主要是中央層面的部門規(guī)章和地方層面的自貿(mào)區(qū)所在省、自治區(qū)、直轄市人大制定的自貿(mào)區(qū)地方性法規(guī)“條例”，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)施行的是廣東省人大常委會(huì)2016年5月公布的《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》。自貿(mào)區(qū)法治體系中，國家層面立法極具重要性，它可以為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供頂層法治保障［13］116，如果缺乏這種頂層法治保障，可能會(huì)對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)和制度創(chuàng)新產(chǎn)生較大的不良影響。頂層設(shè)計(jì)缺乏使得目前自貿(mào)區(qū)制度的實(shí)施和推進(jìn)相對(duì)平緩，制度的法治化進(jìn)程也顯得后繼乏力［12］119-120?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展需要在法治框架內(nèi)推進(jìn)，國家層面的自貿(mào)區(qū)立法應(yīng)不斷完善，從而促進(jìn)自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)與創(chuàng)新的順利開展。

地方層面的授權(quán)立法制度存在不足，一定程度上削弱了地方層面在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的積極性和主動(dòng)性。在自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)中，地方層面也沒有得到充分的授權(quán)立法。盡管我國的《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國行政法》《中華人民共和國立法法》就央地立法權(quán)限已經(jīng)作出相應(yīng)規(guī)定，但在自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中，涉自貿(mào)區(qū)地方性法規(guī)應(yīng)考慮到立法自主權(quán)和立法權(quán)限的平衡；如果缺乏明確的法律授權(quán)，就會(huì)使得地方涉自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)進(jìn)退踟躕［12］121。在自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)中，授權(quán)立法的意義重大，作用突出。授權(quán)立法為自貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)提供更加充分的自治管理權(quán)，有利于發(fā)揮自貿(mào)區(qū)自由開放、自主創(chuàng)新的內(nèi)在優(yōu)勢［13］123。而授權(quán)立法不足，就可能會(huì)對(duì)工作在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)改革發(fā)展前沿的地方政府、一線管理機(jī)構(gòu)的積極性和能動(dòng)性產(chǎn)生一定的消極影響。在人類的創(chuàng)新活動(dòng)中，活動(dòng)主體的積極性、能動(dòng)性發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，而缺乏高度的積極性、能動(dòng)性是難以開展高質(zhì)量、高水平創(chuàng)造活動(dòng)的。創(chuàng)造活動(dòng)需要最大限度地激發(fā)人類的潛能，而這只有在創(chuàng)造者充滿積極性、能動(dòng)性的條件下才能實(shí)現(xiàn)。

雖然我國基于本國國情，在自貿(mào)區(qū)立法上，采取的是自下而上、先實(shí)踐后總結(jié)的制度設(shè)計(jì)模式，但是我們也要認(rèn)識(shí)到它給國家立法帶來了一定不足和授權(quán)立法制度有待完善等問題，這也會(huì)對(duì)自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新活動(dòng)產(chǎn)生較大的不良影響。

（四）制度復(fù)雜性方面

“一國兩制”下的粵港澳大灣區(qū)，在“三法律、三貨幣、三關(guān)稅區(qū)”制度環(huán)境中，形成一種獨(dú)特的制度復(fù)雜性。這種制度復(fù)雜性為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新帶來了較大的難題和挑戰(zhàn)。

粵港澳大灣區(qū)制度的復(fù)雜性，主要體現(xiàn)在：一是制度多樣性，包含不同的政治制度（廣東實(shí)行社會(huì)主義制度，香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)實(shí)行資本主義制度）、經(jīng)濟(jì)制度（香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)財(cái)政獨(dú)立，自行收稅、制定貨幣金融政策，自主發(fā)行、流通本地區(qū)法定貨幣）、社會(huì)制度（港澳社團(tuán)組織、慈善事業(yè)較發(fā)達(dá)，社會(huì)管理體制民間主導(dǎo)性、實(shí)體化程度較高）、法律制度（粵港澳三地屬不同法域，其法律淵源、法律語言、法官作用、訴訟程序有區(qū)別，香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)擁有獨(dú)立司法體制）等多方面內(nèi)容。二是制度多中心性，粵港澳大灣區(qū)包含珠三角9市和香港、澳門2個(gè)特別行政區(qū)，以香港、澳門、廣州、深圳四個(gè)中心城市作為區(qū)域發(fā)展核心引擎帶動(dòng)粵港澳大灣區(qū)的整體發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)多中心性決定了其制度秩序的高度復(fù)雜性。三是制度嵌套性，例如，在粵港澳三地經(jīng)貿(mào)合作中，一系列CEPA協(xié)議的制定，奠定“一國兩制”下國家內(nèi)部不同關(guān)稅區(qū)之間的自由貿(mào)易安排的制度基礎(chǔ)［14］37-38。粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中，面對(duì)如此復(fù)雜的制度環(huán)境，需要解決許多困難問題，如制度競爭、制度沖突的問題，其涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史等方面的因素，與各方主體利益緊密相關(guān)，既有顯性表現(xiàn)又有隱性表現(xiàn)，解決起來實(shí)屬不易；又如制度融合問題，需要具備很高的政治智慧、科學(xué)思維和優(yōu)秀的大局觀，能運(yùn)用靈活手段，具有能夠把握?qǐng)?jiān)持與妥協(xié)的良好平衡和精準(zhǔn)處理細(xì)節(jié)問題的能力等多種素質(zhì)，才能解決好多種制度有機(jī)融合的問題。應(yīng)合理、有效地處理好這些問題，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新，從而更好實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。

三、突破粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新難點(diǎn)的策略

（一）服務(wù)理念方面突破策略

突破粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中的服務(wù)理念難點(diǎn)，應(yīng)采取以下主要策略：一是要真正地提高認(rèn)識(shí)，深刻理解“市場化”的本質(zhì)和精髓，樹立“以企業(yè)為中心”的服務(wù)理念，通過這種理念指引自己的行動(dòng)，努力在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)開展“一流服務(wù)”；二是進(jìn)行深入的反思、反省，結(jié)合對(duì)有關(guān)歷史文化因素的了解和認(rèn)識(shí)，自覺進(jìn)行自我變革，重塑角色定位，從“監(jiān)督者”“管理者”角色意識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)員”“工作者”的角色意識(shí)；三是向世界一流自貿(mào)區(qū)學(xué)習(xí)，特別是通過實(shí)地調(diào)研、深度訪談、參與合作等近距離接觸的方式，切實(shí)體會(huì)世界一流自貿(mào)區(qū)服務(wù)理念及其行為表現(xiàn)，領(lǐng)悟其精神實(shí)質(zhì)，真正學(xué)有所得、學(xué)有所用；四是以世界一流自貿(mào)區(qū)的核心服務(wù)業(yè)務(wù)為標(biāo)桿，開展高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的服務(wù)活動(dòng)，通過自身行為的改變促進(jìn)服務(wù)理念的改變，就是通過“做中學(xué)”開展高效的學(xué)習(xí)活動(dòng)，通過行為改變引起認(rèn)識(shí)改變，從而達(dá)到更新觀念的目的，這種過程同時(shí)也是一種制度創(chuàng)新實(shí)踐探索的過程。運(yùn)用以上策略，深刻轉(zhuǎn)變觀念，建立正確的服務(wù)理念，激發(fā)強(qiáng)烈的改革動(dòng)力，有利于推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新不斷向前發(fā)展。

（二）監(jiān)管體制方面突破策略

解決粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)監(jiān)管體制難點(diǎn)問題，關(guān)鍵是解決還沒有形成政府架構(gòu)、不具備政府管理職能的問題?？梢钥紤]使用以下兩種策略，突破粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)監(jiān)管體制難點(diǎn)。一是建立中央自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理我國自貿(mào)區(qū)。建立“中國自貿(mào)區(qū)委員會(huì)”，行使統(tǒng)一管理我國自貿(mào)區(qū)的職權(quán)，對(duì)各級(jí)自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)給予明確的行政權(quán)力和法律授權(quán)。在中央自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理下，理順自貿(mào)區(qū)管理組織的關(guān)系，化解原有監(jiān)管體制帶來的職責(zé)不明、多頭監(jiān)管、條塊分割等問題。二是借鑒我國在經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)中積累的經(jīng)驗(yàn)，采取“依次建立獨(dú)立的行政區(qū)劃——設(shè)置自貿(mào)區(qū)人民政府與人大及其常委會(huì)——全國人大及其常委會(huì)或國務(wù)院進(jìn)行直接授權(quán)立法”的思路。

（三）法治建設(shè)方面突破策略

要正確認(rèn)識(shí)到我國在自貿(mào)區(qū)立法上采取“自下而上、先實(shí)踐后總結(jié)”的制度設(shè)計(jì)模式是符合國情的選擇，這種制度設(shè)計(jì)模式與國際上普遍采用的“先立法、后設(shè)區(qū)”的模式都強(qiáng)調(diào)法治理念、運(yùn)用法治思維，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)法治化目標(biāo)；無論采用哪種制度設(shè)計(jì)模式，最終都要完善涉自貿(mào)區(qū)國家立法和授權(quán)立法，構(gòu)建完整的法律制度結(jié)構(gòu)；“自下而上、先實(shí)踐后總結(jié)”的模式本身就有分階段建設(shè)的含義，國家立法和授權(quán)立法當(dāng)然在階段建設(shè)的規(guī)劃和任務(wù)之中?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，對(duì)于粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)難點(diǎn)突破，可以采取以下策略：一是樹立明確的自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)重要目標(biāo)，這是“優(yōu)化我國自貿(mào)區(qū)法律制度結(jié)構(gòu)，提高自貿(mào)區(qū)事權(quán)劃分的合理性”的基本目標(biāo)，以及兩個(gè)重點(diǎn)的“制定出臺(tái)我國自貿(mào)區(qū)國家層面的立法”“積極探索符合我國國情的自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法模式”的具體目標(biāo)。二是積極行動(dòng)，大力推進(jìn)，合理部署，爭取盡快實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)：通過深入地調(diào)查研究，了解我國自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)特別是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的基本現(xiàn)狀、取得的主要成績和存在的主要問題，重點(diǎn)把握國家立法缺位和授權(quán)立法制度缺失的問題、影響因素；系統(tǒng)梳理、深入分析，總結(jié)我國自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)特別是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)積累的重要經(jīng)驗(yàn)，判斷、評(píng)估國家立法和授權(quán)立法突破所需的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)、必要條件；積極、虛心地開展學(xué)習(xí)活動(dòng)，學(xué)習(xí)國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的先進(jìn)理念和成功經(jīng)驗(yàn)，通過合理地吸收消化，為我所用；成立專門組織機(jī)構(gòu)，充分利用法治建設(shè)專家的專業(yè)知識(shí)和能力，運(yùn)用政府的行政力量，專門開展自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的推進(jìn)工作，開展專項(xiàng)攻關(guān)活動(dòng)，全力以赴，攻堅(jiān)克難，力爭盡快實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)特別是國家立法和授權(quán)立法方面的重要突破。

（四）制度復(fù)雜性方面突破策略

針對(duì)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度復(fù)雜性難點(diǎn)，應(yīng)該在深入研究、系統(tǒng)梳理各種復(fù)雜制度的基礎(chǔ)上，運(yùn)用靈活、適切的方式進(jìn)行處理，促進(jìn)制度創(chuàng)新。一是根據(jù)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度復(fù)雜性研究，制定、運(yùn)用粵港澳大灣區(qū)（制度）規(guī)則相互銜接的策略，陳朋親對(duì)此進(jìn)行了較為全面的論述：基于規(guī)則的成熟程度，深化國家統(tǒng)籌與地方對(duì)接的關(guān)系，主要是積極協(xié)調(diào)中央與各級(jí)地方政府之間關(guān)系、統(tǒng)籌中央與港澳跨層協(xié)調(diào)機(jī)制，將政府引導(dǎo)和市場主導(dǎo)相結(jié)合、建立“分類對(duì)接、結(jié)對(duì)協(xié)同”的對(duì)接機(jī)制；基于銜接項(xiàng)目的不同類型，推動(dòng)制度的分層建構(gòu)，主要是對(duì)規(guī)則相互銜接的對(duì)象（組織）進(jìn)行分層，對(duì)規(guī)則銜接的項(xiàng)目進(jìn)行縱向分層；基于能力的復(fù)合性，推進(jìn)制度的相互學(xué)習(xí)，主要是內(nèi)地借鑒港澳有效市場建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)、港澳借鑒內(nèi)地有為政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)地借鑒港澳的市場化、法治化、國際化營商環(huán)境建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，港澳借鑒內(nèi)地建設(shè)過程中產(chǎn)業(yè)、市場、要素協(xié)同的經(jīng)驗(yàn)；基于對(duì)接項(xiàng)目的復(fù)雜性，提升制度的先行先試效能，主要是加強(qiáng)3個(gè)合作區(qū)的聯(lián)動(dòng)、推動(dòng)粵港澳合作向縱深推進(jìn)，推進(jìn)單一自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)粵港澳三地高層次融合發(fā)展。這種推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)規(guī)則相互銜接的策略，既是制度融合的策略，也是制度創(chuàng)新所需的重要策略［14］41-43。二是借鑒、試用國際貿(mào)易新規(guī)制，利用先進(jìn)的國際貿(mào)易服務(wù)理念和精神，做好基本制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，如，進(jìn)一步擴(kuò)充投資中的“負(fù)面清單”，為投資主體提供更大空間；通過流程再造，加快推進(jìn)單一窗口管理制度建設(shè)，促進(jìn)貨物貿(mào)易便利化。

四、結(jié)論與啟示

制度創(chuàng)新本質(zhì)上是一個(gè)破解難題的過程，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新難點(diǎn)研究是其建設(shè)工作中的一個(gè)重要組成部分。粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新難點(diǎn)研究具有十分重要的意義。

文章從服務(wù)理念、監(jiān)管體制、法治建設(shè)和制度復(fù)雜性等方面，探討了粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的主要難點(diǎn)，研究結(jié)論是：服務(wù)理念方面，缺乏“以企業(yè)為中心”的服務(wù)理念，服務(wù)意識(shí)有待提高，對(duì)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新形成了比較嚴(yán)重的深層影響。監(jiān)管體制方面，多頭監(jiān)管疊加各監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政地位不明、職權(quán)不明的影響因素，產(chǎn)生監(jiān)管真空、監(jiān)管沖突等問題，作為地方行政機(jī)構(gòu)的自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)還面臨著與中央直屬機(jī)構(gòu)央地條塊分割的難題，癥結(jié)在于自貿(mào)區(qū)還沒有形成政府架構(gòu)，不具備政府管理職能。法治建設(shè)方面，國家立法的不足導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)建設(shè)缺乏一種法治框架下規(guī)范化運(yùn)作的重要基礎(chǔ)，授權(quán)立法制度有待完善削弱了地方層面在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的積極性和主動(dòng)性，國際上自貿(mào)區(qū)建設(shè)中在國家立法與授權(quán)立法方面積累了成功經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)。制度復(fù)雜性方面，“一國兩制”下的粵港澳大灣區(qū)，在“三法律、三貨幣、三關(guān)稅區(qū)”制度環(huán)境中，形成了一種獨(dú)特的制度復(fù)雜性，主要體現(xiàn)在制度多樣性、制度多中心性和制度嵌套性等方面，由此帶來制度競爭、制度沖突等問題，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新需要解決好這些問題，做好高難度的制度融合工作。針對(duì)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中的這些難點(diǎn)，提出了對(duì)應(yīng)的破解策略。

推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新難點(diǎn)研究向前發(fā)展，需要注意以下三個(gè)方面：一是充分認(rèn)識(shí)到粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重要性以及這種制度創(chuàng)新中難點(diǎn)研究的重大意義，基于這種認(rèn)識(shí)，高度重視粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新難點(diǎn)研究，將其納入粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，積極促進(jìn)、大力推動(dòng)這方面的研究。二是考慮到粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新面臨特殊的復(fù)雜性，要強(qiáng)調(diào)整體思維、系統(tǒng)研究，重視開展跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的綜合研究，整合政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律、貿(mào)易、投資、管理、科技、信息等多種專業(yè)研究，發(fā)揮協(xié)同的力量，合作攻關(guān)。三是著眼于研究真問題、解決真問題，注意強(qiáng)調(diào)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設(shè)、管理的一線人員參與研究，自貿(mào)區(qū)建設(shè)實(shí)踐者與學(xué)者合作開展研究，盡可能地多開展問題導(dǎo)向的研究，遵循“從實(shí)踐中來、到實(shí)踐中去”的研究思路，致力于發(fā)現(xiàn)真問題、開展真研究、解決真問題，為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中的難點(diǎn)發(fā)現(xiàn)和難點(diǎn)突破作出重要的貢獻(xiàn)。

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［責(zé)任編輯：廖玉彥］