關(guān)鍵詞：獸用抗生素使用；抗生素耐藥性；政策演變；國際比較

推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持不懈夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目的，是在不斷提高土地生產(chǎn)率的前提下，不斷提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。從已經(jīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的國家來觀察，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有3個(gè)基本標(biāo)志：一是人和家畜的體力勞動(dòng)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來，機(jī)械替代勞動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化；二是具有先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生物技術(shù)、農(nóng)業(yè)化學(xué)技術(shù)、設(shè)施農(nóng)業(yè)技術(shù)等技術(shù)體系，增強(qiáng)人類對(duì)農(nóng)業(yè)中動(dòng)植物生長(zhǎng)過程的干預(yù)或控制，提高土地生產(chǎn)率或動(dòng)物生產(chǎn)率；三是形成發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系和食物供應(yīng)鏈，讓高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品很好地滿足消費(fèi)者的需求。人類干預(yù)或控制動(dòng)植物生長(zhǎng)過程的技術(shù)進(jìn)步，有時(shí)也伴隨出現(xiàn)一些負(fù)面問題。在推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，一般對(duì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)研究得比較多，對(duì)其可能帶來的負(fù)面問題研究得比較少?；诖?，本文對(duì)抗生素在養(yǎng)殖業(yè)中使用出現(xiàn)的負(fù)面問題進(jìn)行比較分析，以便管控其負(fù)面影響。

抗生素應(yīng)用于畜牧業(yè)是農(nóng)業(yè)技術(shù)的一個(gè)重要進(jìn)步。在大規(guī)模集約化的畜禽養(yǎng)殖業(yè)中，與種植業(yè)中農(nóng)藥、化肥等化學(xué)投入品類似，抗生素發(fā)揮了重要作用。全世界有超過100種抗生素被投入到畜禽養(yǎng)殖中，這些抗生素可以有效地治療動(dòng)物疾病，降低大規(guī)模疾病暴發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，避免重大經(jīng)濟(jì)損失。例如：使用添加阿維菌素（Avilamycin）的飼料可以顯著減少斷奶仔豬腹瀉的發(fā)生率；使用添加磺胺（Sulfonamide）和葉酸的飼料可以增加仔豬的存活率?？股匾部梢源龠M(jìn)動(dòng)物的生長(zhǎng)，提高飼料轉(zhuǎn)化率，增加產(chǎn)出。在1950-1985年間，使用抗生素添加的飼料飼喂仔豬（體質(zhì)量在7-25 kg之間），可以使日增質(zhì)量平均提高16.4%，飼料效率提高6.9%。

然而，抗生素的使用也帶來了負(fù)面問題。世界衛(wèi)生組織認(rèn)為，抗生素耐藥性已經(jīng)成為全球公共健康的主要威脅之一。感染耐藥性細(xì)菌會(huì)使得治療時(shí)間延長(zhǎng)、醫(yī)療成本增加甚至造成生命威脅。據(jù)估計(jì)2019年抗生素耐藥性導(dǎo)致全球127萬人死亡，超過了艾滋病和瘧疾造成的死亡人數(shù)。如果不采取行動(dòng)遏制耐藥性的發(fā)展，到2050年全球?qū)?huì)有1000萬人死于耐藥菌感染。疾病常導(dǎo)致一些人陷入貧困，世界衛(wèi)生組織警告，到2030年，抗生素耐藥性將可能使得2400萬人陷入極度貧困。

抗生素濫用是形成抗生素耐藥性的主要原因。相較于醫(yī)療領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中消耗了更多的抗生素。畜禽養(yǎng)殖中抗生素主要用于畜禽疾病治療、疾病預(yù)防、促進(jìn)生長(zhǎng)3個(gè)方面。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的使用非常普遍。據(jù)《2020年中國獸用抗菌藥使用情況報(bào)告》顯示，我國2020年獸用抗生素中有28.69%用于促生長(zhǎng)（數(shù)據(jù)來源：https：//new.qq．com/rain/a/20211110A090ETOO）。在大規(guī)模集約化的養(yǎng)殖體系中，動(dòng)物密集，容易暴發(fā)群體性疾病，養(yǎng)殖主體通常常規(guī)性地飼喂抗生素，以減少畜禽患病風(fēng)險(xiǎn)。在治療畜禽疾病時(shí)，養(yǎng)殖主體因缺乏專業(yè)知識(shí)，難以判斷疑似感染的動(dòng)物是否需要使用抗生素，當(dāng)獲取獸醫(yī)專業(yè)指導(dǎo)從而精準(zhǔn)用藥的經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本較高時(shí)，一般采用“寧過無缺”的策略對(duì)疑似患病畜禽預(yù)防性地使用抗生素?？股夭缓侠硎褂貌粌H是技術(shù)問題，也是經(jīng)濟(jì)問題。上述三類畜禽養(yǎng)殖的抗生素濫用會(huì)促進(jìn)耐藥性的發(fā)展，由此產(chǎn)生的動(dòng)物源耐藥菌可能通過食物或親密接觸直接感染人，還可能通過環(huán)境間接感染人。畜禽養(yǎng)殖使用的抗生素大部分未經(jīng)代謝就排出體外，已有研究證實(shí)動(dòng)物糞便中含有大量的抗生素和耐藥菌。農(nóng)業(yè)種植中大量使用畜禽糞便在提高土地肥力的同時(shí)，使得土壤中積累了大量的抗生素，這不僅影響土壤中微生物的活性和多樣性，也會(huì)污染所種植的作物。畜禽養(yǎng)殖排放的抗生素還可能隨著農(nóng)業(yè)徑流造成水污染。環(huán)境中抗生素水平的提升促進(jìn)了耐藥性的發(fā)展，增加了公共健康的風(fēng)險(xiǎn)。

不合理使用獸用抗生素不利于農(nóng)業(yè)自身的可持續(xù)發(fā)展。過去50年我國畜禽養(yǎng)殖中抗生素的使用已經(jīng)造成了耐藥性問題。耐藥性的出現(xiàn)削弱了抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的作用，與1985年之前的情況相比，2000年之后的研究顯示抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的作用顯著下降。如果抗生素耐藥性進(jìn)一步發(fā)展，養(yǎng)殖主體會(huì)失去有效治療和預(yù)防動(dòng)物疾病的手段，一旦疾病在動(dòng)物群體中傳播，養(yǎng)殖主體將會(huì)面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，國家的食物供給安全也更難保障。

人類對(duì)抗生素耐藥性的發(fā)生和傳播規(guī)律認(rèn)知尚淺，對(duì)耐藥性的社會(huì)成本還很難準(zhǔn)確估計(jì)，但人類社會(huì)不能等到完全明了抗生素耐藥性的社會(huì)成本，找到了最優(yōu)的政策工具時(shí)，才采取行動(dòng)來遏制耐藥性發(fā)展。2015年世界衛(wèi)生組織公布了《抗微生物藥物耐藥性全球行動(dòng)計(jì)劃》，構(gòu)建了抗擊耐藥性國家行動(dòng)計(jì)劃的框架，列出了之后5-10年抗擊耐藥性各有關(guān)方面應(yīng)采取的重要行動(dòng)，其中包括各會(huì)員國應(yīng)制定和落實(shí)抗擊耐藥性國家行動(dòng)計(jì)劃。2016年和2022年我國先后出臺(tái)了《遏制細(xì)菌耐藥國家行動(dòng)計(jì)劃（2016-2020年）》和《遏制微生物耐藥國家行動(dòng)計(jì)劃（2022-2025年）》，衛(wèi)生部門聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在內(nèi)的多部門共同行動(dòng)遏制耐藥性的發(fā)展。針對(duì)畜牧業(yè)抗生素使用，我國還出臺(tái)了《全國獸藥（抗菌藥）綜合治理五年行動(dòng)方案（2015-2019）》《全國遏制動(dòng)物源細(xì)菌耐藥行動(dòng)計(jì)劃（2017-2020）》《獸用抗菌藥使用減量化行動(dòng)試點(diǎn)工作方案（2018-2025）》和《全國獸用抗菌藥使用減量化行動(dòng)方案（2021-2025年）》等一系列政策措施，以規(guī)范畜牧業(yè)抗生素使用，逐步減少甚至避免抗生素濫用，實(shí)現(xiàn)獸用抗生素使用減量。2022年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《新污染物治理行動(dòng)方案》，明確提出新污染物治理的總體要求，全面部署新污染物治理工作。在2022年12月發(fā)布的《重點(diǎn)管控新污染物清單（2023年版）》中，抗生素是重點(diǎn)管控的新污染物之一。

本文首先梳理了畜禽養(yǎng)殖中抗生素使用的不同階段特征，然后以中國、美國和歐盟為例，比較了各國獸用抗生素管理政策，并嘗試分析這些管理政策與經(jīng)濟(jì)、政治等多重因素的關(guān)系。本文的貢獻(xiàn)主要有3點(diǎn)：第一，從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可能的負(fù)外部性的角度，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來比較分析養(yǎng)殖業(yè)中抗生素應(yīng)用帶來的負(fù)面問題及其治理政策，是對(duì)只從醫(yī)學(xué)、畜牧學(xué)領(lǐng)域進(jìn)行研究的一個(gè)重要擴(kuò)展，本文強(qiáng)調(diào)了抗生素使用管理對(duì)遏制耐藥性發(fā)展的重要性，希望引起經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的研究者對(duì)抗生素耐藥性問題的關(guān)注；第二，本文總結(jié)了獸用抗生素應(yīng)用的階段特征，以及對(duì)耐藥性認(rèn)知和不同國家管理政策演變的驅(qū)動(dòng)因素；第三，本文強(qiáng)調(diào)了獸用抗生素管理對(duì)于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要性，通過對(duì)美國和歐盟在抗生素管理中的政策演變分析，為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型提供建議。

1近十年中國、美國、歐盟獸用抗生素使用的變化

1938年世界首個(gè)獸用抗生素上市，抗生素進(jìn)入畜牧業(yè)。隨后獸用抗生素的使用量在畜禽養(yǎng)殖中快速增長(zhǎng)。雖然有不少國家沒有公開獸用抗生素使用量的數(shù)據(jù)，一般估計(jì)2020年全球獸用抗生素使用總量為99502t，預(yù)計(jì)到2030年將會(huì)增長(zhǎng)8%達(dá)到107472t。圖1展示了2013-2021年中國、美國和歐盟的獸用抗生素總使用量，中國的獸用抗生素使用量顯著高于美國和歐盟。自2014年起，中國的使用量開始逐漸下降。同樣，美國和歐盟的使用量也呈現(xiàn)了下降趨勢(shì)，但相較于中國，下降幅度較小。中國、美國和歐盟的動(dòng)物平均抗生素使用量也開始呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

本文參照趙琪等提出的每噸動(dòng)物產(chǎn)品抗生素使用量計(jì)算方法，用抗生素總使用量除以動(dòng)物產(chǎn)品產(chǎn)量，衡量平均抗生素使用水平。2013-2021年中國、美國和歐盟的每噸動(dòng)物產(chǎn)品抗生素使用量如圖2所示，中國的每噸動(dòng)物產(chǎn)品抗生素使用量遠(yuǎn)高于美國和歐盟。與抗生素總使用量的趨勢(shì)類似，自2014年起中國的每噸動(dòng)物產(chǎn)品抗生素使用量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。與此同時(shí)，美國和歐盟的每噸動(dòng)物產(chǎn)品抗生素使用量也呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。此外，本文還采用了國際上廣泛認(rèn)可的另一指標(biāo)——每千克活動(dòng)物體質(zhì)量抗生素使用量，來衡量平均抗生素使用水平。每千克活動(dòng)物體質(zhì)量抗生素使用量等于獸用抗生素總使用量（mg）除以動(dòng)物總體質(zhì)量（kg）。歐盟的獸用抗生素總使用量和動(dòng)物總體質(zhì)量數(shù)據(jù)來自歐洲藥品管理局的官方網(wǎng)站。歐盟統(tǒng)計(jì)了牛、羊、豬、雞、魚、馬、兔等各類別動(dòng)物的抗生素使用和體質(zhì)量數(shù)據(jù)。美國的獸用抗生素總使用量和動(dòng)物總體質(zhì)量數(shù)據(jù)來自美國食品藥品監(jiān)督管理局。美國從2016年起統(tǒng)計(jì)了主要食品動(dòng)物（牛、豬、雞和火雞）的體質(zhì)量數(shù)據(jù)。在計(jì)算美國每千克活動(dòng)物體質(zhì)量抗生素使用量時(shí)，本研究用主要食品動(dòng)物的抗生素使用量除以它們的總體質(zhì)量。中國現(xiàn)有公開的數(shù)據(jù)無法準(zhǔn)確計(jì)算出動(dòng)物總體質(zhì)量，因此本研究先計(jì)算同一動(dòng)物產(chǎn)品歐盟和中國的產(chǎn)出比例，再利用該比例和歐盟的動(dòng)物體質(zhì)量數(shù)據(jù)推算出中國對(duì)應(yīng)的動(dòng)物體質(zhì)量，最后匯總不同類別動(dòng)物體質(zhì)量得到動(dòng)物總體質(zhì)量。如圖3所示，2014-2021年中國、美國和歐盟的每千克活動(dòng)物體質(zhì)量抗生素使用量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。從這一指標(biāo)看，中國的平均抗生素使用水平雖高于歐盟，但與美國沒有明顯差距。自2018年起，中國的平均抗生素使用量一直低于美國。

2抗生素在養(yǎng)殖業(yè)中應(yīng)用的演變階段

了解歷史才能更好地理解現(xiàn)實(shí)，本文根據(jù)全球畜禽養(yǎng)殖中抗生素使用的變化，將其應(yīng)用歷史劃分為4個(gè)階段：起始階段、擴(kuò)張階段、轉(zhuǎn)型階段和綠色高效階段，圖4總結(jié)了這4個(gè)階段的基本情況。

2.1未建立有效管制時(shí)期（20世紀(jì)80年代之前）

從1938年到1980年，各國尚未對(duì)抗生素在農(nóng)業(yè)中的使用形成有效的管理制度，包括起始和擴(kuò)張兩個(gè)階段。

2.1.1抗生素使用起始階段（1970年以前）

1938年首個(gè)獸用抗生素磺胺藥（Sulfonamides）在英國上市。隨著研究發(fā)現(xiàn)含有抗生素的飼料可以有效減少集中飼養(yǎng)的動(dòng)物群體的患病風(fēng)險(xiǎn)，還可以提高飼料的轉(zhuǎn)化率、促進(jìn)動(dòng)物生長(zhǎng)，獸用抗生素的用途從最初的治療動(dòng)物疾病變得多元化。從1949年開始，美國和歐洲國家陸續(xù)批準(zhǔn)了抗生素作為飼料中的常規(guī)添加劑，用于預(yù)防疾病和促進(jìn)生長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)和寬松的管理政策之下，美國和歐洲的獸用抗生素消費(fèi)迅速增長(zhǎng)。到1958年，英國大約50%的豬飼喂過抗生素。1966年，聯(lián)邦德國大約80%的豬仔、牛犢和家禽的飼料中含有抗生素添加劑。

抗生素的使用并不僅限于西方國家。在20世紀(jì)40年代，蘇聯(lián)和中國開始建立抗生素生產(chǎn)工廠。與美國和歐洲相似，獸用抗生素在最開始主要用于疾病治療，從20世紀(jì)50年代末開始用于預(yù)防疾病和促進(jìn)生長(zhǎng)。民主德國在20世紀(jì)60年代才具備生產(chǎn)正規(guī)的四環(huán)素的能力，到20世紀(jì)70年代才實(shí)現(xiàn)四環(huán)素的自給自足。中國雖然從20世紀(jì)50年代開始使用抗生素治療動(dòng)物疾病，但是直到20世紀(jì)70年代中期，抗生素才開始廣泛應(yīng)用于畜牧業(yè)。

這一階段，抗生素在全球養(yǎng)殖業(yè)中的應(yīng)用迅速發(fā)展，使用量大幅增加。1951-1970年間，美國的獸用抗生素總使用量增加了10倍以上，從1951年的690t增加到1970年的7670t。以非疾病治療為目的的抗生素使用量（即抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑等）增加了29倍以上，從1951年的110t增加到1970年的3310t，占當(dāng)年總使用量的43.3%。1964年，法國消耗了約30t抗生素飼料添加劑。1967年，畜禽養(yǎng)殖消耗了英國抗生素總產(chǎn)量的41%（168t），其中約有84t是飼料添加劑。

2.1.2抗生素使用擴(kuò)張階段（1970-1980年）

在20世紀(jì)70年代，抗生素飼料添加劑的使用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。1975年，肉牛生產(chǎn)中開始使用新的離子載體抗生素（Ionophore）來預(yù)防鼓脹和球蟲病，同時(shí)促進(jìn)動(dòng)物對(duì)飼料的消化。在隨后的10年間，超過90%的肉牛飼喂了含有離子載體抗生素的飼料。在1970-1978年，美國用于非疾病治療目的的抗生素使用量（不包括磺胺類藥物）從3310t增加到5580t。即使受到抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑使用的限制，歐洲抗生素的使用也并沒有受到明顯影響，總使用量仍然呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。在水產(chǎn)養(yǎng)殖中，人們把抗生素如土霉素（Oxytetracycline）、阿莫西林（Amoxicillin）和磺胺二甲氧嘧啶一奧美芐啶（Romet 30）作為防治細(xì)菌和真菌感染的常規(guī)手段。從1970年起水產(chǎn)養(yǎng)殖的抗生素使用量每年增長(zhǎng)超過8%。

在蘇聯(lián)和東歐，抗生素作為疾病治療、疾病預(yù)防和促進(jìn)生長(zhǎng)的常規(guī)手段被更廣泛地應(yīng)用。20世紀(jì)70年代，民主德國的抗生素使用量大幅度上升，這主要是由畜牧業(yè)生產(chǎn)向集約化生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型引起的。民主德國把在家禽生產(chǎn)中取得成功的集約化生產(chǎn)方式應(yīng)用于豬、牛等其他畜禽養(yǎng)殖部門。從1968年起，家禽、豬和牛的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到了大型室內(nèi)設(shè)施中。在1969-1970年，民主德國修建了首個(gè)樓房豬場(chǎng)，可把500頭母豬及其后代分別安置在3個(gè)不同樓層。這些大型室內(nèi)設(shè)施的條件通常非常惡劣，生產(chǎn)者需要使用添加抗生素的飼料來防治疾病和促進(jìn)動(dòng)物生長(zhǎng)。除此之外，生產(chǎn)者還需要使用氯丙嗪（Chlorpromazine）、阿扎佩?。ˋzaperon）和地西泮（Di-azepam）等精神治療藥物減輕動(dòng)物的壓力，改善動(dòng)物福利。20世紀(jì)70年代由于家禽養(yǎng)殖大量消耗磺胺甲氧噠嗪（Depovernil）導(dǎo)致了臨床中尿路感染無藥可用。因此，民主德國還研發(fā)了替代性獸用抗生素如巴羅霉素（Paromycin）和萊姆勃霉素（Lambdamv-ciri）。

2.2各個(gè)國家管制時(shí)期（20世紀(jì)80年代到2014年）：抗生素使用轉(zhuǎn)型階段

這個(gè)時(shí)期，一些國家陸續(xù)開始對(duì)抗生素的使用進(jìn)行管控，但還沒有形成國際聯(lián)合行動(dòng)。

瑞典是第一個(gè)對(duì)養(yǎng)殖業(yè)抗生素使用進(jìn)行管制的國家。從1986年起，瑞典全面禁止了抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的使用。挪威對(duì)水產(chǎn)養(yǎng)殖的抗生素使用進(jìn)行了改革，抗生素使用量從1987年的50t降低至1993年的不到5t。作為19世紀(jì)以來歐洲主要的豬肉出口國，丹麥在1993年用于臨床治療的備用類抗生素（指被視為最后手段的抗生素，應(yīng)僅在所有其他替代藥物失靈的最嚴(yán)重情況下使用，例如用于因耐多藥細(xì)菌導(dǎo)致的危及生命的感染）。阿伏霉素（Avoparcin）僅22kg，卻有19472kg的阿伏霉素作為生長(zhǎng)促進(jìn)劑使用。丹麥在1995年禁止了阿伏霉素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的使用，在1998年完全停用了所有抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑。丹麥停用抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑雖然短暫地增加了用于治療疾病的抗生素使用量，但抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的使用量從1994年的115786kg驟降至1999年的12283kg。到2006年，歐盟全面禁止了所有抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的使用。根據(jù)歐洲藥品管理局2005-2009年抗生素使用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，捷克、丹麥、芬蘭、法國、荷蘭、挪威、瑞士、瑞典、英國9個(gè)國家的抗生素總使用量從2005年的2513t下降到2009年的2232t，下降了11%。2010-2014年有公開抗生素使用數(shù)據(jù)的29個(gè)歐洲國家中，只有7個(gè)國家的抗生素總使用量是上升的，其他國家的抗生素使用均在減少。

因產(chǎn)業(yè)部門的阻力，美國對(duì)抗生素應(yīng)用的管制比較晚，這一階段的特點(diǎn)是抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的使用量有所下降，但獸用抗生素總使用量持續(xù)增長(zhǎng)。在1995年有2%的肉雞生產(chǎn)廠商不使用抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑，而這一數(shù)字在2006年增加到了44%。根據(jù)美國從2009年開始公開的獸用抗生素使用量數(shù)據(jù)，總使用量從2009年的12587t增長(zhǎng)到了2014年的15392t，增長(zhǎng)了22%。在2009-2014年間抗生素使用量的增長(zhǎng)速度高于肉類和牛奶產(chǎn)出的增長(zhǎng)速度，表明平均抗生素使用效率下降。

從20世紀(jì)80年代起，中國開始引入大規(guī)模集約化的養(yǎng)殖體系，獸用抗生素的使用量大幅度增加。中國的獸用抗生素使用量在2009-2014年持續(xù)上升，2010年中國已經(jīng)成為全球獸用抗生素使用量最大的國家，到2014年獸用抗生素的使用量為69292t。

2.3國際合作管制時(shí)期（2015年至今）：抗生素使用綠色高效階段

此時(shí)期還在進(jìn)行中，其特點(diǎn)是嚴(yán)格管制抗生素使用，抗生素減量使用成為國際趨勢(shì)。2015年世界衛(wèi)生組織發(fā)布《抗微生物藥物耐藥性全球行動(dòng)計(jì)劃》，指出控制抗生素耐藥性是全球各國的共同責(zé)任，呼吁各個(gè)國家積極采取行動(dòng)共同遏制耐藥性的發(fā)展。該計(jì)劃可視為這一階段開始的標(biāo)志。

歐洲主要國家的平均抗生素使用量從2015年的140.8mg·PCU-1下降至2022年的73.9mg·PCU-1，下降了50%。歐洲主要國家的平均抗生素使用是用每千克活動(dòng)物體質(zhì)量抗生素使用量（mg）來衡量的，例如2015年歐洲主要國家每千克活動(dòng)物體質(zhì)量抗生素使用量是140.8mg。歐洲藥監(jiān)局比較了歐洲動(dòng)物和人類的抗生素使用情況，2016年歐洲首次實(shí)現(xiàn)了動(dòng)物的平均抗生素使用量低于人類的平均抗生素使用量。2017年人類的抗生素使用量標(biāo)準(zhǔn)是130.0mg·kg-1，而動(dòng)物的抗生素使用量是108.3mg·kg-1。隨后的幾年動(dòng)物的平均抗生素使用量持續(xù)下降，與人類的平均抗生素使用量逐步拉開距離。

美國的抗生素使用量從2016開始出現(xiàn)小幅的下降，從2015年的15578t下降到2016年的14026t，2017年使用量大幅下降至10933t。其中，重要抗生素（指對(duì)人類醫(yī)療治療有重大影響，在治療關(guān)鍵性細(xì)菌感染和維護(hù)公共健康方面發(fā)揮關(guān)鍵作用的抗生素。目前美國、歐盟和世界衛(wèi)生組織等都依據(jù)抗生素在人類疾病治療中的重要性對(duì)抗生素進(jìn)行了分類）。使用量從2015年的9703t下降至2017年的5559t。2015-2017年抗生素總使用量下降了30%，重要抗生素使用量下降了43%，這主要是由于2017年美國禁止使用重要抗生素作為生長(zhǎng)促進(jìn)劑的政策引起的。隨后幾年抗生素使用量保持穩(wěn)定，沒有進(jìn)一步下降。即便在2021年美國開始啟動(dòng)重要抗生素需要獸醫(yī)處方政策后，抗生素的使用量也沒有下降，甚至有小幅上升趨勢(shì)。

中國的獸用抗生素使用在2014年改變了以往逐年上升的趨勢(shì)，轉(zhuǎn)而呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)?？股厥褂昧繌?014年的69292t下降到2021年的約32500t，下降了53%。按照趙琪等計(jì)算平均動(dòng)物產(chǎn)品獸用抗生素使用量的方法計(jì)算，2021年平均動(dòng)物產(chǎn)品抗生素使用量為135.53g·t-1，相較于2015年的243.89g·t-1下降了44%，但與美國的平均動(dòng)物產(chǎn)品獸用抗生素使用量（70.04g·t-1）相比較高。

3抗生素負(fù)面問題的顯現(xiàn)、認(rèn)知和管理政策的變化

對(duì)抗生素使用帶來的負(fù)面問題的認(rèn)知有一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，采取相應(yīng)的管理政策經(jīng)歷了更長(zhǎng)的時(shí)間。根據(jù)人類社會(huì)對(duì)抗生素耐藥性認(rèn)知的發(fā)展和變化，大致可以分為認(rèn)知萌芽但政策缺失階段，認(rèn)知加強(qiáng)但政策無效階段，全球性共識(shí)初步形成、政策初見成效階段，全球性共識(shí)加強(qiáng)、政策有效擴(kuò)張階段和全球性共識(shí)達(dá)成、政策協(xié)同階段（圖4）。

3.1認(rèn)知萌芽但政策缺失階段（1963年以前）

早在1945年，青霉素發(fā)現(xiàn)者、英國微生物學(xué)家Alexander Fleming在他的諾貝爾獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)演說中就提到了潛在的抗生素耐藥性問題。20世紀(jì)40年代末，Mary Barber發(fā)現(xiàn)了金黃色葡萄球菌的耐藥性，并指出這會(huì)引起全球感染病例暴發(fā)并可能導(dǎo)致死亡。隨著細(xì)菌耐藥性基因相關(guān)研究的深入，人們開始擔(dān)憂抗生素耐藥性問題造成的健康隱患。

認(rèn)識(shí)到存在耐藥性隱憂的早期階段，人類社會(huì)并沒有采取應(yīng)對(duì)行動(dòng)，當(dāng)時(shí)認(rèn)為醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)通過抗生素迭代就可以解決這一問題。20世紀(jì)40年代到60年代是抗生素發(fā)展的黃金年代（然而近20年，醫(yī)藥領(lǐng)域幾乎很少發(fā)現(xiàn)新的抗生素），諸多抗生素陸續(xù)上市，例如40年代中早期上市的青霉素（Penicillin）和鏈霉素（Streptomycin），40年代末期到50年代初期的廣譜抗生素四環(huán)素（Tetracvclines）和氯霉素（Chlorampheni-col），50年代中期的大環(huán)內(nèi)酯（Macrolides）和固定劑量組合抗生素，60年代初期的甲氧西林（Methicillin）等。在這一階段，一個(gè)已經(jīng)應(yīng)用的抗生素如果出現(xiàn)耐藥性，正好可以成為向市場(chǎng)引入抗生素新品種的理由。當(dāng)時(shí)的人們樂觀地預(yù)期，發(fā)現(xiàn)和生產(chǎn)新抗生素的速度可以與抗生素耐藥性發(fā)展的速度相適配。

在20世紀(jì)40年代和50年代，各國對(duì)抗生素在養(yǎng)殖業(yè)中取得的經(jīng)濟(jì)效果歡欣鼓舞，并未重視耐藥性方面的隱憂。從20世紀(jì)40年代末開始，除了治療疾病，畜禽養(yǎng)殖中開始常規(guī)地使用抗生素來預(yù)防疾病或促進(jìn)動(dòng)物生長(zhǎng)。各國政府對(duì)非疾病治療用途的抗生素使用也大開綠燈，當(dāng)發(fā)現(xiàn)添加了抗生素的飼料可以促進(jìn)生長(zhǎng)、提高飼料轉(zhuǎn)化率時(shí)，美國在1951率先批準(zhǔn)了抗生素作為生長(zhǎng)促進(jìn)劑的使用。隨后聯(lián)邦德國在1951年、英國在1953年、荷蘭在1954年、法國在1955年也迅速批準(zhǔn)了抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的使用。歐洲農(nóng)民可以在獸醫(yī)處方之外獲得和使用抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑。

3.2認(rèn)知加強(qiáng)但政策無效階段（1963-1979年）

1963年研究發(fā)現(xiàn)耐藥性基因不僅可以垂直地在代際間傳遞，還可以水平地在不同菌株和菌種中傳播，這一研究成果增加了抗生素耐藥性將會(huì)廣泛傳播的擔(dān)憂。臨床中耐藥性革蘭氏陰性菌感染（相較于革蘭氏陽性細(xì)菌，革蘭氏陰性細(xì)菌通常會(huì)導(dǎo)致更嚴(yán)重的人類疾病。革蘭氏陰性細(xì)菌具有藥物外排泵蛋白和更復(fù)雜的細(xì)胞壁結(jié)構(gòu)。因此抗生素治療此類細(xì)菌感染更加網(wǎng)難）病例日益增多，與此同時(shí)抗生素被更廣泛地應(yīng)用于重癥治療中，例如化療、器官移植和重癥監(jiān)護(hù)等。在這樣的背景下，保護(hù)抗生素的有效性顯得更為重要。

雖然公眾對(duì)抗生素耐藥性的重視程度有所提升，并且有研究人員開始注意到動(dòng)物源的耐藥菌對(duì)人類健康的潛在影響，如英國微生物學(xué)家E．S．Anderson報(bào)告了耐藥性細(xì)菌如沙門氏菌（Salmonella typhymuri-um）從動(dòng)物傳播給人類的可能性，但在20世紀(jì)60至70年代對(duì)獸用抗生素的管控相對(duì)溫和。美國和聯(lián)邦德國的政策側(cè)重點(diǎn)是抗生素殘留監(jiān)測(cè)。20世紀(jì)50年代中期，美國超過10%的牛奶樣本中有青霉素殘留，這一事實(shí)激起了公眾對(duì)抗生素殘留的健康隱患的強(qiáng)烈擔(dān)憂。在輿論壓力下，1960年美國開啟了第一個(gè)國家級(jí)的牛奶青霉素殘留監(jiān)測(cè)計(jì)劃。1966年美國又實(shí)施了首個(gè)國家級(jí)的肉類抗生素殘留監(jiān)測(cè)計(jì)劃，與此同時(shí)禁止了作為肉類防腐劑的抗生素使用。美國食品藥品監(jiān)督管理局曾在1970-1979年間3次嘗試限制青霉素和四環(huán)素作為生長(zhǎng)促進(jìn)劑使用，但因遭到醫(yī)藥行業(yè)的強(qiáng)烈反對(duì)最終均未能成功實(shí)施。

雖然英國在1963年也建立了牛奶青霉素殘留監(jiān)測(cè)計(jì)劃，但英國政府更關(guān)心農(nóng)業(yè)抗生素的使用對(duì)耐藥性發(fā)展的影響?；?0世紀(jì)60年代初的研究表明，任何形式的抗生素使用都會(huì)增加抗生素耐藥性發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。更重要的是，英國農(nóng)場(chǎng)的數(shù)據(jù)也驗(yàn)證了抗生素耐藥性基因的出現(xiàn)和傳播。在1969年Swann Com-mittee提出了一系列對(duì)抗生素使用管理的改革措施，其中重要的一條是重要抗生素必須在獸醫(yī)的處方下使用。隨后英國在1971年、歐洲經(jīng)濟(jì)共同體成員國陸續(xù)在1973-1976年、瑞士在1973年禁止了重要抗生素（如青霉素和四環(huán)素）作為生長(zhǎng)促進(jìn)劑的使用。然而抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的禁令效果微乎其微，獸醫(yī)經(jīng)常以疾病治療的名義過度開具處方以補(bǔ)充抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的缺失。在合法抗生素的渠道外，歐洲的黑市規(guī)模也非常可觀，養(yǎng)殖主體可以輕松從黑市上獲得抗生素。

3.3全球性共識(shí)初步形成、政策初見成效階段（1980-1991年）

從20世紀(jì)80年代起，學(xué)術(shù)界開始認(rèn)識(shí)到抗生素耐藥性是全球性問題，呼吁全球協(xié)同行動(dòng)共同遏制耐藥性發(fā)展。1981年臨床科學(xué)家Stuart Levy聯(lián)合來自27個(gè)國家的147位科學(xué)家簽署了一份關(guān)于全球抗生素濫用的聯(lián)合聲明（“Statement regarding worldwideantibiotic misuse”），指出抗生素耐藥性會(huì)帶來全球公共健康危機(jī)，與抗生素相關(guān)的藥品生產(chǎn)者、使用決策者、消費(fèi)者和政策制定者等社會(huì)各界要提高對(duì)耐藥性嚴(yán)重后果的認(rèn)知。Stuart Levy等還總結(jié)了可能導(dǎo)致耐藥性發(fā)展的行為，例如未經(jīng)處方使用抗生素、在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中為促進(jìn)生長(zhǎng)使用抗生素、在抗生素治療無效或者不必要時(shí)使用抗生素等，呼吁全球合作改變抗生素的使用現(xiàn)狀。他們還成立了一個(gè)聯(lián)盟——抗生素審慎使用聯(lián)盟（The Alliance for the Prudent Use of Antibi-otics），致力于教育公眾合理使用抗生素，促進(jìn)制定全球統(tǒng)一的抗生素銷售和標(biāo)簽政策以及建立更加標(biāo)準(zhǔn)化的、利于全球協(xié)作的抗生素耐藥性監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。

盡管Stuart Levy等在量化抗生素銷售、使用和耐藥性方面做出了巨大的努力，但在20世紀(jì)80年代保守主義盛行的美國和英國，政府對(duì)耐藥性問題給予的關(guān)注非常少。在1985-1988年間，即Stuart Levy等努力的高峰期，美國疾病控制中心下屬的國家傳染病中心的工作人員反而削減了15%。1985年國際公益組織自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)組織請(qǐng)?jiān)?，提出禁止抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的使用，但因遭到醫(yī)藥行業(yè)的強(qiáng)烈反對(duì)，最終并沒有被美國政府采納。

與美國情形不同，歐洲出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的自發(fā)改革。1981年瑞典農(nóng)民協(xié)會(huì)（Swedish Farmers Associ-ation）率先呼吁農(nóng)戶自愿停止使用抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑，并推動(dòng)瑞典議會(huì)在1986年正式出臺(tái)了禁用政策。隨后在20世紀(jì)90年代歐洲其他國家也開始了一輪對(duì)獸用抗生素使用的改革，有效地減少了抗生素使用量。

3.4全球性共識(shí)加強(qiáng)、政策有效擴(kuò)張階段（1992-2014年）

20世紀(jì)80年代末，在微生物學(xué)家Joshua Leder-berg的推動(dòng)下全球抗生素耐藥性問題引起了廣泛的關(guān)注。1988年Joshua Lederberg在諾貝爾獎(jiǎng)獲得者會(huì)議上闡述了把抗擊傳染病作為全球共同問題的必要性。隨后美國國家醫(yī)學(xué)院發(fā)布了題為《新興感染：美國健康面臨的微生物威脅》（“Emerging infections：microbial threats to health in the United States”）的報(bào)告，呼吁采取下列措施：向臨床醫(yī)生、獸醫(yī)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者強(qiáng)調(diào)合理使用抗生素的重要性，建立抗生素使用同行評(píng)議制度，嚴(yán)密監(jiān)測(cè)抗生素耐藥性，支持和鼓勵(lì)新抗生素研發(fā)。這一報(bào)告不僅引起了政府和學(xué)術(shù)界的強(qiáng)烈回應(yīng)，還引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和討論，全球耐藥性問題開始成為學(xué)術(shù)和大眾雜志上長(zhǎng)期出現(xiàn)的話題。例如，在此之前醫(yī)學(xué)領(lǐng)域從未把發(fā)達(dá)國家臨床中出現(xiàn)的耐藥性感染病例和全球范圍的耐藥性瘧疾和肺結(jié)核病聯(lián)系起來。20世紀(jì)90年代，世界衛(wèi)生組織開始重新全面參與抗生素耐藥性問題的討論，并于2001年發(fā)布了《世衛(wèi)組織遏制抗微生物藥物耐藥性全球戰(zhàn)略》，指出抗生素耐藥性不僅影響人類健康，還會(huì)造成更廣泛的經(jīng)濟(jì)和國家安全的負(fù)面沖擊。

盡管科學(xué)界熱烈地討論抗生素耐藥性問題以及應(yīng)對(duì)問題所需的干預(yù)措施，然而無論是國家還是國際層面都缺乏全面協(xié)調(diào)的行動(dòng)。針對(duì)獸用抗生素管理方面，美國雖然逐步建立完善了抗生素殘留和抗生素耐藥菌監(jiān)測(cè)體系，但改革抗生素使用政策的步伐停滯不前。歐洲國家的行動(dòng)相對(duì)較快，瑞典于1986年禁止全部抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑使用后，1992年挪威禁止抗生素在獸醫(yī)處方之外作為飼料添加劑使用，芬蘭于1996年、波蘭和瑞士于1999年也實(shí)施了相同的抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑禁令。歐盟委員會(huì)在1997年禁止其成員國在畜牧飼料中使用阿伏霉素（Avoparcin），2006年歐盟出臺(tái)了對(duì)所有抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的禁令。進(jìn)一步地，2009年荷蘭提出了2009-2013年獸用抗生素使用減少50%的強(qiáng)制要求。除了統(tǒng)一的歐盟抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑禁令，丹麥還限制了獸醫(yī)從抗生素銷售中獲利的可能性，并加強(qiáng)監(jiān)督獸醫(yī)處方行為。從2010年起，以減少10%獸用抗生素使用為目標(biāo)，丹麥政府逐步對(duì)豬和牛養(yǎng)殖實(shí)施了“黃牌”計(jì)劃：要求抗生素的使用必須在獸醫(yī)的處方下進(jìn)行；獸醫(yī)不允許從抗生素銷售中獲利；藥店、獸醫(yī)和生產(chǎn)者必須向上匯報(bào)抗生素銷售和使用數(shù)據(jù)；抗生素使用量超過前一年行業(yè)平均水平的一倍以上的生產(chǎn)者會(huì)面臨“黃牌”警告?！包S牌”生產(chǎn)者將面臨罰款和更嚴(yán)格的監(jiān)管。

中國畜禽養(yǎng)殖中大規(guī)模使用抗生素的時(shí)間較晚，抗生素耐藥性問題在20世紀(jì)90年代才開始變得嚴(yán)峻。原農(nóng)業(yè)部在90年代出臺(tái)了一系列藥品殘留管控的政策文件，例如《動(dòng)物性食品中獸藥的最高殘留限量（試行）》（1994年）、《中華人民共和國動(dòng)物及動(dòng)物源食品中殘留物質(zhì)監(jiān)控計(jì)劃》（1999年）。在進(jìn)入21世紀(jì)后，政策的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向了耐藥性監(jiān)測(cè)。2008年原農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《動(dòng)物源細(xì)菌耐藥性檢測(cè)計(jì)劃》，建立了動(dòng)物源細(xì)菌耐藥性監(jiān)測(cè)體系。

3.5全球性共識(shí)達(dá)成、政策協(xié)同階段（2015年至今）

面對(duì)高速增長(zhǎng)的全球抗生素消費(fèi)以及當(dāng)前低水平的抗生素管理現(xiàn)狀，遏制耐藥性發(fā)展迫在眉睫。2015年世界衛(wèi)生組織發(fā)布了《抗微生物藥物耐藥性全球行動(dòng)計(jì)劃》，指出控制抗生素耐藥性是世界衛(wèi)生組織成員國的共同責(zé)任，需要各個(gè)國家積極進(jìn)行國內(nèi)部署和國際合作，加強(qiáng)國民對(duì)抗生素耐藥性的認(rèn)知，建立和提升耐藥性監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，改善衛(wèi)生條件和疾病預(yù)防措施，在醫(yī)療和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域減少不必要的抗生素使用，投資促進(jìn)診斷和治療方法的創(chuàng)新。認(rèn)識(shí)到抗擊耐藥性需要采用“同一健康”一種綜合的、增進(jìn)聯(lián)合的方法，其認(rèn)為人類、動(dòng)物、植物以及更廣的環(huán)境（包括生態(tài)系統(tǒng)）的健康是緊密聯(lián)系和相互依賴的（世界衛(wèi)生組織，2021，https：//www．who．int/zh/news/item/01-12-2021-tripartite-and-unep-support-ohhlep-s-defi-nition-of-one-health）]的方法，世界衛(wèi)生組織還提出要和聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、世界動(dòng)物衛(wèi)生組織持續(xù)合作來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

除了強(qiáng)調(diào)遏制耐藥性行動(dòng)中各個(gè)國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和協(xié)調(diào)行動(dòng)的必要性，政策制定者愈發(fā)關(guān)注耐藥性對(duì)社會(huì)造成的經(jīng)濟(jì)后果。2016年英國進(jìn)行了抗生素耐藥性審查，預(yù)計(jì)如果不采取任何行動(dòng)遏制耐藥性，到2050年耐藥性將造成100萬億美元的經(jīng)濟(jì)損失，每年1000萬人死于耐藥菌感染。2017年世界銀行預(yù)計(jì)到2050年耐藥性將導(dǎo)致全球GDP每年損失3.8%，相當(dāng)于到2030年每年損失3.4萬億美元。耐藥性將會(huì)對(duì)落后地區(qū)和國家造成更嚴(yán)重的打擊，從而直接威脅到全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在對(duì)耐藥性的健康和經(jīng)濟(jì)后果日益關(guān)注的背景下，聯(lián)合國在2016年召開了最高級(jí)別會(huì)議，討論抗生素耐藥性問題，并在隨后的政治宣言中肯定了世界衛(wèi)生組織的全球行動(dòng)計(jì)劃，再次強(qiáng)調(diào)了世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織和世界動(dòng)物衛(wèi)生組織協(xié)調(diào)合作的必要性，以及抗生素耐藥性和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的緊密聯(lián)系。聯(lián)合國還成立了關(guān)于抗生素耐藥性的特設(shè)跨機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)組．旨在倡導(dǎo)和協(xié)調(diào)遏制耐藥性的行動(dòng)，這些行動(dòng)包括：加強(qiáng)抗生素耐藥性監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)，提升對(duì)抗生素使用和耐藥性案例的統(tǒng)計(jì)，減少抗生素耐藥性的發(fā)生率，以及增加新抗生素的供應(yīng)。

抗生素耐藥性監(jiān)測(cè)體系長(zhǎng)期缺乏資金支持、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和外部協(xié)調(diào)。在慈善基金，如惠康基金會(huì)（Wellcome trust）和比爾及梅琳達(dá)-蓋茨基金會(huì)（Billand Melinda Gates foundation）的資金支持下，世界衛(wèi)生組織牽頭初步建立了全球抗微生物藥物耐藥性和使用監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（Global antimicrobial surveillance system，GLASS）。截止到2023年10月已有132個(gè)國家加入了GLASS計(jì)劃，其總?cè)丝谡际澜缛丝诘?2%。

除了全球抗生素耐藥性和使用監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，各個(gè)國家還分別推出了一系列政策減少抗生素的使用和濫用。具體到獸用抗生素領(lǐng)域，歐洲作為一直以來政策的引領(lǐng)者提出了更嚴(yán)格的抗生素使用規(guī)范。2022年1月歐盟禁止了以疾病預(yù)防為目的的常規(guī)抗生素使用。在感染風(fēng)險(xiǎn)非常高的特殊情況下，農(nóng)民可以使用抗生素作為飼料添加劑，但必須嚴(yán)格遵循獸醫(yī)的處方。追隨歐盟的步伐，美國開始落實(shí)針對(duì)獸用抗生素使用的管理政策。美國在2013年首先提出了審慎使用抗生素的原則，包括兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：第一，只有當(dāng)抗生素治療是恢復(fù)動(dòng)物健康的必要選擇時(shí)，才能使用抗生素；第二，抗生素的使用應(yīng)該在獸醫(yī)的指導(dǎo)下進(jìn)行。根據(jù)審慎使用的原則，2017年美國禁止了抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的使用，并要求在水或飼料中添加抗生素必須在獸醫(yī)的指導(dǎo)下進(jìn)行。2023年美國要求其他形式的抗生素使用（如注射）必須遵循獸醫(yī)的處方。

中國也逐步推出了針對(duì)獸用抗生素使用的管理政策。2015-2018年中國禁止了洛美沙星（2015年）、培氟沙星（2015年）、氧氟沙星（2015年）、諾氟沙星（2015年）、非潑羅尼（2017年）、喹乙醇（2018年）、氨苯胂酸（2018年）和洛克沙胂（2018年）繼續(xù)在畜禽養(yǎng)殖中使用。2020年，全面禁止了抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的使用。2022年出臺(tái)的《遏制微生物耐藥國家行動(dòng)計(jì)劃（2022-2025年）》要求未被禁止的抗生素使用要在獸醫(yī)的指導(dǎo)下進(jìn)行，并提出到2025年有處方獸用抗生素銷售超過80%的目標(biāo)。當(dāng)前，中國對(duì)抗生素使用的管理采用多領(lǐng)域全面治理的模式。除了有具體到獸用抗生素管理的一系列政策部署，如《全國獸藥（抗菌藥）綜合治理五年行動(dòng)方案（2015-2019）》《全國遏制動(dòng)物源細(xì)菌耐藥行動(dòng)計(jì)劃（2017-2020年）》《獸用抗菌藥使用減量化行動(dòng)試點(diǎn)工作方案（2018-2025）》和《全國獸用抗菌藥使用減量化行動(dòng)方案（2021-2025年）》等，還有多部門、多領(lǐng)域統(tǒng)籌規(guī)劃的國家行動(dòng)計(jì)劃，如《遏制細(xì)菌耐藥國家行動(dòng)計(jì)劃（2016-2020年）》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》和《遏制微生物耐藥國家行動(dòng)計(jì)劃（ 2022-2025年）》。

從2015年起，人們對(duì)抗生素研發(fā)問題日益關(guān)注。為了促進(jìn)抗生素的研發(fā)、增加未來新抗生素的供給，各個(gè)國家在政策和資金方面給予了大力支持?？梢詫⑦@些措施總結(jié)為“推”和“拉”兩方面的機(jī)制，“推”的機(jī)制主要是指政府或慈善基金對(duì)新抗生素早期研發(fā)的支持，例如美國承諾在未來10年內(nèi)向CARB-X（一個(gè)國際非盈利組織，專注于加速抗生素耐藥性細(xì)菌領(lǐng)域的新藥物、疫苗和快速診斷技術(shù)的研發(fā)）提供高達(dá)3億美元資金，支持新型抗菌藥物的早期研發(fā)。“拉”的機(jī)制主要是指新抗生素上市的支持扶持政策，例如改革抗生素報(bào)銷機(jī)制。傳統(tǒng)的機(jī)制中抗生素的利潤(rùn)回報(bào)和抗生素的銷量緊密相關(guān)。新的回報(bào)機(jī)制讓抗生素的利潤(rùn)回報(bào)和銷量脫鉤，設(shè)定了多樣化的研發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)（在理想的情況下，獎(jiǎng)勵(lì)金額應(yīng)該與藥品的創(chuàng)新性掛鉤）。例如德國為針對(duì)多重耐藥細(xì)菌的儲(chǔ)備抗生素新修訂了有關(guān)定價(jià)和報(bào)銷的法案。除了支持新型抗生素研發(fā)，許多國家還鼓勵(lì)研發(fā)抗生素的替代藥物，目前發(fā)現(xiàn)酸化劑、噬菌體、酶、植物提取物、益生菌、益生元和抗菌肽等都可能部分替代抗生素在畜禽養(yǎng)殖中發(fā)揮作用。我國還發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)中醫(yī)，大力支持發(fā)展中獸藥以替代獸用抗生素，建立符合中獸藥特點(diǎn)的注冊(cè)制度，支持對(duì)療效確切的傳統(tǒng)獸用中藥進(jìn)行“二次開發(fā)”，簡(jiǎn)化源自經(jīng)典名方的復(fù)方制劑的注冊(cè)審批，將獸用中藥生產(chǎn)企業(yè)納入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系，給予相關(guān)政策支持。2023年批準(zhǔn)中獸藥新藥10個(gè)，占批準(zhǔn)化學(xué)藥品和中獸藥的26%。另外，我國還組織科研單位和養(yǎng)殖戶遴選安全高效低殘留獸用抗菌藥替代產(chǎn)品并大力推廣。

4中國、美國、歐盟抗生素管理政策的比較

第2節(jié)和第3節(jié)分別根據(jù)抗生素使用和抗生素耐藥性認(rèn)知的變化劃分了不同的歷史階段，圖4同時(shí)展示了這兩種階段劃分方法得到的結(jié)果。研究發(fā)現(xiàn)對(duì)耐藥性的認(rèn)知落后于抗生素的使用，而管理政策則滯后于對(duì)耐藥性的認(rèn)知。1938年，獸用抗生素開始應(yīng)用于畜禽養(yǎng)殖中。在抗生素使用的初期（20世紀(jì)60年代之前），雖然學(xué)術(shù)界從20世紀(jì)40年代中期就開始注意到了臨床中耐藥性的問題，但是并沒有把獸用抗生素的使用和臨床中的耐藥性問題關(guān)聯(lián)起來。社會(huì)大力宣傳抗生素在畜禽養(yǎng)殖中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，沒有意識(shí)到獸用抗生素使用伴隨的健康風(fēng)險(xiǎn)，自然也沒有任何政策約束或監(jiān)管獸用抗生素的使用，相反當(dāng)時(shí)的政策都是推動(dòng)獸用抗生素的擴(kuò)張以獲取更高的經(jīng)濟(jì)收益。20世紀(jì)60年代政策制定者開始試圖限制抗生素使用但實(shí)際約束效果不佳。直到20世紀(jì)80年代控制抗生素使用的政策才真正落實(shí)起效。

這一發(fā)現(xiàn)與管理政策制定和實(shí)施的影響因素有關(guān)。與很多農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品類似，在抗生素使用的初期人們只關(guān)注其帶來的巨大收益，完全沒有認(rèn)識(shí)到伴隨的耐藥性帶來的嚴(yán)重健康威脅。隨著抗生素在各個(gè)場(chǎng)景中的廣泛應(yīng)用，耐藥性問題開始顯現(xiàn)，相關(guān)的科學(xué)研究使人們逐步認(rèn)識(shí)抗生素的耐藥性。這時(shí)，政策制定者會(huì)從社會(huì)的角度出發(fā)權(quán)衡控制抗生素使用的成本和收益，做出適合現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展的政策決策。其他的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)優(yōu)先于遏制耐藥性的目標(biāo)時(shí)，抗生素管理政策就會(huì)被擱置。當(dāng)政策制定者試圖控制抗生素的使用時(shí)，國家內(nèi)部各利益團(tuán)體也可能會(huì)不斷博弈，試圖影響政策的決策和實(shí)施。因此，抗生素管理政策在人類社會(huì)對(duì)耐藥性問題充分認(rèn)識(shí)，對(duì)耐藥性造成的嚴(yán)重后果充分重視，化解了來自相關(guān)利益團(tuán)體的阻力之后才能確立和實(shí)施，自然地落后于抗生素的使用。

為應(yīng)對(duì)抗生素耐藥性，政策制定者通常會(huì)在不同環(huán)節(jié)進(jìn)行干預(yù)。首先，可以通過鼓勵(lì)和支持抗生素相關(guān)研發(fā)來應(yīng)對(duì)抗生素耐藥性。中國、美國和歐盟都給予了新抗生素研發(fā)一定的政策支持和資金投入。除此之外，各個(gè)國家還鼓勵(lì)研發(fā)抗生素替代品從而減少抗生素的使用。特別地，中國還大力支持中獸藥研發(fā)。其次，可以通過預(yù)防細(xì)菌感染從根源上減少抗生素使用、遏制耐藥性發(fā)展。建立檢疫制度、加快研發(fā)疫苗、提高畜禽養(yǎng)殖中衛(wèi)生規(guī)范和感染防控水平是降低細(xì)菌感染的有效措施。再次，在抗生素使用時(shí)，可以通過建立處方制度，研發(fā)先進(jìn)的診斷工具等提高用藥的精準(zhǔn)度，也可以限制重要抗生素在畜禽養(yǎng)殖中的使用，或限制其使用量。最后，在抗生素使用后，要求養(yǎng)殖戶嚴(yán)格遵守休藥期，嚴(yán)格監(jiān)測(cè)抗生素殘留和耐藥性情況，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題積極應(yīng)對(duì)。

4.1中國、美國、歐盟管理政策的差異

過去85年間，獸用抗生素的使用、社會(huì)對(duì)抗生素耐藥性的認(rèn)識(shí)以及抗生素管理政策發(fā)生了明顯的變化。中國、美國和歐盟在抗生素管理政策的演變中存在明顯差異：第一，在直接控制抗生素使用的政策推進(jìn)速度方面，歐盟進(jìn)展迅速，在全球遙遙領(lǐng)先；而美國時(shí)常陷入停滯。中國畜禽養(yǎng)殖大規(guī)模使用抗生素的時(shí)間較晚，對(duì)應(yīng)地抗生素管理政策實(shí)施的時(shí)間也較晚，但從耐藥性問題的出現(xiàn)到管控政策的實(shí)施間隔短且管控效果顯著。第二，從政策重點(diǎn)看，歐盟直接從限制抗生素的使用人手逐步實(shí)施了一系列應(yīng)對(duì)抗生素耐藥性的政策，而美國則從監(jiān)測(cè)抗生素殘留和耐藥性間接控制抗生素的使用人手，再循序漸進(jìn)地對(duì)抗生素的使用加以約束。中國得益于自身的制度優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)組織各個(gè)部門聯(lián)動(dòng)合作，在短時(shí)間內(nèi)搭建了抗生素殘留和耐藥性監(jiān)測(cè)體系，還陸續(xù)禁止了重要抗生素在畜禽養(yǎng)殖中的使用。

20世紀(jì)60年代人類社會(huì)開始認(rèn)識(shí)到動(dòng)物源的耐藥菌對(duì)人類健康的負(fù)面影響，雖然當(dāng)時(shí)此負(fù)面影響尚未達(dá)成共識(shí)，但歐洲國家從60年代開始預(yù)防性地出臺(tái)了一系列政策，不僅對(duì)抗生素殘留和抗生素耐藥性進(jìn)行監(jiān)測(cè)，還積極干預(yù)抗生素的使用。到80年代歐洲部分國家控制抗生素使用的政策初見成效，實(shí)現(xiàn)了抗生素使用量的下降，在2006年歐盟全面禁止了畜禽養(yǎng)殖中抗生素促進(jìn)生長(zhǎng)劑的使用。在19世紀(jì)60年代美國開啟了世界上首個(gè)牛奶和肉類抗生素殘留監(jiān)測(cè)計(jì)劃，但在政策直接干預(yù)抗生素使用方面反應(yīng)很慢。1977年，美國食品藥品監(jiān)督管理局提出禁止青霉素和四環(huán)素作為飼料添加劑使用的政策建議，但這一提議被美國國會(huì)擱置，美國國會(huì)認(rèn)為提議缺乏有力的研究證明獸用抗生素使用對(duì)人類健康產(chǎn)生了負(fù)面影響。在美國推進(jìn)獸用抗生素使用管理政策的歷史中，因?yàn)闊o法充分證明獸用抗生素使用和公共健康的因果關(guān)系，所以政策提案沒能通過其成為管理政策的情況屢見不鮮。美國對(duì)抗生素使用的干預(yù)政策直到2017年才真正全面落實(shí)實(shí)施。中國畜禽養(yǎng)殖從20世紀(jì)80年代才開始大規(guī)模使用抗生素，比歐美國家晚30年。得益于后發(fā)優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，中國應(yīng)對(duì)抗生素耐藥性的政策推行相對(duì)迅速。在21世紀(jì)初建立了動(dòng)物源耐藥性細(xì)菌監(jiān)測(cè)體系，從2015年開始陸續(xù)禁止了部分重要抗生素在畜禽養(yǎng)殖中的使用，到2020年全面禁止了抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的使用。

表1總結(jié)了中國、美國和歐盟在政策推進(jìn)速度和政策效果上的差異。本文用畜禽養(yǎng)殖開始大規(guī)模使用抗生素與開始禁止其中生長(zhǎng)促進(jìn)劑的使用的時(shí)間間隔來衡量政策推進(jìn)速度。中國從19世紀(jì)80年代開始大規(guī)模使用抗生素，到2020年全面禁止使用抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑，歷時(shí)約40年。美國從19世紀(jì)50年代開始大規(guī)模使用抗生素，到2017年全面禁止使用抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑，歷時(shí)近70年。歐盟從19世紀(jì)50年代開始大規(guī)模使用抗生素，到2006年全面禁止使用抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑，歷時(shí)近60年。由于中國2015年禁止了部分重要抗生素在畜禽養(yǎng)殖中的使用，獸用抗生素使用量開始下降。在2020年全面禁止抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的政策下，獸用抗生素使用量進(jìn)一步下降，相比2014年的峰值下降約53%。美國的獸用抗生素使用量從2016年開始出現(xiàn)小幅下降，受到禁用抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的政策影響在2017年出現(xiàn)大幅下降，相比2015年的峰值下降了約30%。從2018年開始，美國獸用抗生素的使用量變化趨于平穩(wěn)，缺乏繼續(xù)下降的動(dòng)力。歐盟自2006年全面禁用抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑，這使得法國、荷蘭和英國等9個(gè)國家的抗生素總使用量從2005年的2513t下降到2009年2232t，下降了11%。從政策實(shí)施的短期效果看，中國禁用抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑后抗生素使用的下降幅度最大，而歐盟抗生素使用下降的幅度最小，美國則處于二者之間。但歐盟自2006年以來仍持續(xù)努力加強(qiáng)對(duì)抗生素使用的控制，獸用抗生素使用量不斷下降，2021年平均獸用抗生素使用僅為86.5mg·PCU-1，低于美國（120.3mg·PCU-1）和中國（99.7mg·PCU-1）。

抗生素管理政策不是簡(jiǎn)單地由社會(huì)對(duì)耐藥性的認(rèn)知決定的，各國的經(jīng)濟(jì)、政治制度當(dāng)然會(huì)影響管理政策變化的方向和節(jié)奏，相關(guān)利益集團(tuán)的博弈也是影響抗生素管理政策的重要因素，中國、美國、歐盟管理政策上的差異，也正是這些因素綜合影響的結(jié)果。

4.2中國、美國、歐盟管理政策差異的原因分析

4.2.1國內(nèi)利益集團(tuán)博弈

抗生素耐藥性是全球性的公共健康問題，應(yīng)對(duì)耐藥性問題需要全球各個(gè)國家在政策上協(xié)同合作。在已經(jīng)有科學(xué)認(rèn)知的前提下，中國、美國和歐盟政策存在較大差異，這與其國內(nèi)不同利益集團(tuán)的博弈能力緊密相關(guān)。在歐洲，消費(fèi)者的博弈能力顯得更強(qiáng)，歐盟管理部門出臺(tái)限制抗生素負(fù)面作用的政策比較快。在美國，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)部門的游說能力似乎更強(qiáng)，美國政府批準(zhǔn)使用時(shí)反應(yīng)快，限制使用時(shí)總是拖延，就是屈服于這些利益相關(guān)產(chǎn)業(yè)壓力的反映。在中國，政策的決策和實(shí)施必須從最廣大人民的利益出發(fā)，利益集團(tuán)在其中的博弈能力相對(duì)較弱。

4.2.2國內(nèi)決策過程差異

中國、美國和歐洲在獸用抗生素管理政策上的差異，也與其決策過程不同有關(guān)。在20世紀(jì)70年代美國和歐盟都曾嘗試管制抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的使用，歐盟成功出臺(tái)了管理政策，但相同的政策沒能同時(shí)期在美國推行。美國食品藥品監(jiān)督管理局曾在1970-1979年間3次嘗試限制青霉素和四環(huán)素作為生長(zhǎng)促進(jìn)劑使用，然而在醫(yī)藥行業(yè)的游說下，美國國會(huì)要求食品藥品監(jiān)督管理局提供更充分的證據(jù)支持禁令的合理性，最終叫停了對(duì)抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的禁令，直到2017年，美國才出臺(tái)了全面禁止重要抗生素作為生長(zhǎng)促進(jìn)劑使用的禁令。美國國內(nèi)的兩黨政治，議員的選舉機(jī)制等，都容易受國內(nèi)利益集團(tuán)游說力量的影響，生產(chǎn)抗生素的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，使用抗生素的畜禽產(chǎn)業(yè)，充分利用美國決策過程中的國會(huì)辯論，游說國會(huì)議員延緩對(duì)抗生素負(fù)面問題管制政策的出臺(tái)。歐盟的管理政策出臺(tái)，主要由成員國代表協(xié)商作出，并不一定需要?dú)W洲議會(huì)的批準(zhǔn)。而不少成員國國內(nèi)也常是由幾個(gè)黨聯(lián)合執(zhí)政，與美國兩黨輪流執(zhí)政的情形有所不同，代表消費(fèi)者利益的集團(tuán)更容易游說政府出臺(tái)相關(guān)管理政策。中國的政策決策和實(shí)施通常是自上而下的，這使得政策可以快速實(shí)施且不易受到社會(huì)利益集團(tuán)的影響。自2015年以來中國快速推進(jìn)了一系列遏制耐藥性的政策和舉措，也取得了顯著的政策效果。

5政策啟示及展望

與美國和歐盟相比，中國畜禽養(yǎng)殖中大規(guī)模使用抗生素的時(shí)間較晚，但在抗生素使用負(fù)面問題的管理上反應(yīng)迅速。在美國實(shí)施禁令后的第3年（2020年），中國也禁止了抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的使用，這體現(xiàn)出中國體制在政策決策和實(shí)施中的明顯優(yōu)勢(shì)。在意識(shí)到抗生素耐藥性問題的嚴(yán)重性后，中國政府積極出臺(tái)和執(zhí)行了一系列監(jiān)管政策，還協(xié)調(diào)統(tǒng)籌多領(lǐng)域共同行動(dòng)遏制耐藥性的發(fā)展。但目前的抗生素管理政策仍有不足之處。當(dāng)前的政策明確了畜禽養(yǎng)殖抗生素使用改革的大方向，但沒有注意改革過程中的具體細(xì)節(jié)，例如：《全國獸用抗菌藥使用減量化行動(dòng)方案（2021-2025年）》提出要嚴(yán)格執(zhí)行獸用處方藥制度，就需要配套具體的人才培養(yǎng)扶持計(jì)劃，重點(diǎn)培養(yǎng)獸醫(yī)專業(yè)人才隊(duì)伍；提出要鼓勵(lì)研發(fā)中獸藥，就需要加強(qiáng)針對(duì)中獸藥研發(fā)各個(gè)環(huán)節(jié)的支持。未來抗生素管理政策要更加深入細(xì)節(jié)，解決抗生素研發(fā)、生產(chǎn)、使用、監(jiān)測(cè)各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)際困難，才能進(jìn)一步控制畜禽養(yǎng)殖抗生素的濫用，逐步實(shí)現(xiàn)抗生素減量化的綠色生產(chǎn)。結(jié)合美國和歐盟的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們提出以下幾點(diǎn)建議。

第一，長(zhǎng)期關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中抗生素使用可能帶來的負(fù)面問題。當(dāng)前我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)的密集生產(chǎn)方式過度依賴抗生素投入，耐藥性問題已經(jīng)顯現(xiàn)。我國也已經(jīng)推行了獸用抗菌藥減量行動(dòng)計(jì)劃，禁止使用抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑，規(guī)范疾病治療和預(yù)防中的抗生素使用。隨著現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，畜禽養(yǎng)殖規(guī)模化繼續(xù)推進(jìn)，抗生素的使用仍有可能攀升，與此同時(shí)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的博弈能力也可能提高，抗生素管理難度增加，因此從長(zhǎng)期來看，政府不能放松對(duì)抗生素負(fù)面問題的管控，要繼續(xù)深入推進(jìn)科學(xué)使用抗生素，貫徹落實(shí)黨的二十大報(bào)告中提出的綠色發(fā)展目標(biāo)，加快畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的綠色轉(zhuǎn)型。

第二，提升公眾對(duì)抗生素耐藥性的認(rèn)識(shí)?？股毓芾碇袦p少抗生素使用量是重中之重，單純依靠政府監(jiān)管限制抗生素使用政策執(zhí)行難度大，還應(yīng)從提高公眾對(duì)耐藥性問題的認(rèn)知人手，幫助消費(fèi)者和生產(chǎn)者從根本上理解耐藥性問題的嚴(yán)重性，從而改變抗生素的使用習(xí)慣，引導(dǎo)公眾參與遏制耐藥性發(fā)展的行動(dòng)。

第三，抗生素管理政策既要適應(yīng)我國的發(fā)展階段，更要考慮我國的發(fā)展目標(biāo)。盡管我國目前在抗生素管理政策上與歐盟相比仍有差距，但歐盟在處于我國這樣的發(fā)展階段時(shí)，也曾經(jīng)歷過高度依賴抗生素的階段，隨后才逐步實(shí)現(xiàn)向綠色生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型。在實(shí)施抗生素管理政策時(shí)，要在平衡養(yǎng)殖主體利益和保障食物供給的同時(shí)，更多關(guān)注作為消費(fèi)者的人民大眾的長(zhǎng)期健康。抗生素使用帶來的負(fù)面問題的外部性非常明顯，我國必須要吸取美國因利益集團(tuán)阻撓而反應(yīng)緩慢的教訓(xùn)，綜合考慮成本和收益，發(fā)揮我國的體制優(yōu)勢(shì)，找到政策上的最優(yōu)解。

第四，支持、推動(dòng)全球抗生素管理的國際協(xié)同行動(dòng)。我國是世界養(yǎng)殖大國，基于我國養(yǎng)殖業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)在資金、研究、管理等方面，支持、推動(dòng)抗生素使用負(fù)面問題管理的國際合作行動(dòng)，在國際合作中維護(hù)我國的國家利益。