摘 要 耕地耕作層土壤是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和糧食安全的重要保障。充分利用優(yōu)質(zhì)耕地耕作層土壤資源，實現(xiàn)耕地“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體保護具有重要現(xiàn)實意義。為提高耕地耕作層土壤剝離再利用水平，給更好地開展耕地耕作層土壤剝離再利用工作提供借鑒和思路，以江西省贛州市安遠縣為例，分析了當前安遠縣耕地耕作層土壤剝離再利用工作存在的缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和方案指導、責任主體界定不明確、資金投入不足、公眾參與意識淡薄及監(jiān)管機制不健全等問題，并提出了科學編制專項規(guī)劃和實施方案、明確責任主體、加大資金投入力度、提高公眾參與意識及完善監(jiān)管體系等對策。

關(guān)鍵詞 耕作層；土壤剝離再利用；有效途徑；江西省安遠縣

中圖分類號：S15 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.20.031

安遠縣位于江西省贛州市東南部，地處贛江上游和東江源頭，總面積2 350 km2，屬于典型的丘陵山區(qū)，氣候溫和，雨量充沛，森林覆蓋率高達83.4%，擁有豐富的礦產(chǎn)和生物資源。近年來，安遠縣積極調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。在發(fā)展建設(shè)和糧食安全之間尋求平衡，充分利用有限的優(yōu)質(zhì)耕地耕作層土壤資源，維護和提升耕地質(zhì)量，對于保障國家糧食安全和推動鄉(xiāng)村振興具有重大意義。因此，積極探索符合安遠縣實際的耕地耕作層土壤剝離再利用途徑，將是一項緊迫而重要的現(xiàn)實課題。

1 安遠縣概況

1.1 地理位置和自然環(huán)境

安遠縣位于江西省南部，地理位置為東經(jīng)115°9′52″～

115°37′13″，北緯24°52′18″～25°36′52″，東與會昌縣相鄰，東南接壤尋烏縣，西南靠定南縣，西連信豐縣，北接于都縣和贛縣區(qū)。安遠縣東西最大橫距約48.8 km，南北最大縱距約84.6 km。安遠縣屬亞熱帶季風濕潤氣候，氣候溫和，光照充足，雨量充沛，年均氣溫19.3 ℃，年均降水量1 554.3 mm，無霜期約294.3 d[1]。安遠縣地貌以丘陵山地為主，占總面積的83.43%，河流眾多，水資源豐富，水能理論蘊藏量為11.15萬kW，可開發(fā)量7.50萬kW。安遠縣自然資源稟賦突出，為農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)發(fā)展提供了良好基礎(chǔ)。

1.2 耕地資源

根據(jù)2022年度全國國土變更調(diào)查結(jié)果，安遠縣耕地保有量為15 186.67 hm2。近年來，安遠縣按規(guī)定足額落實和嚴格保護永久基本農(nóng)田，共劃定永久基本農(nóng)田13 086.67 hm2，約占耕地保有量的86.2%，基本農(nóng)田分布較為集中，地理空間格局較為完整。同時，安遠縣堅持最嚴格的耕地保護制度，耕地保有量穩(wěn)中有增。2020—2022年，安遠縣耕地面積凈增加26.67 hm2，實現(xiàn)了耕地年度“占補平衡”。

2 存在的問題

2.1 缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和方案指導

目前，安遠縣尚未針對耕地耕作層土壤剝離再利用工作制定專門的總體規(guī)劃和系統(tǒng)的實施方案，缺乏頂層設(shè)計和政策指導。雖然相關(guān)法律法規(guī)對耕地耕作層土壤剝離再利用作出了原則性規(guī)定，但具體操作層面的指引亟待補充完善。在缺乏科學規(guī)劃的背景下，安遠縣難以形成耕地耕作層土壤剝離再利用合力，區(qū)域布局缺乏統(tǒng)籌考慮，剝離區(qū)和利用區(qū)無法高效銜接；缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標準，剝離質(zhì)量參差不齊；剝離與利用時序分離，造成資源浪費。同時，由于缺乏配套的管理制度和操作規(guī)范，各主體職責分工不明確，相關(guān)工作無序開展。

2.2 責任主體界定不明確

在安遠縣耕地耕作層土壤剝離再利用工作中，存在責任主體界定模糊不清的問題。相關(guān)法規(guī)雖有原則性規(guī)定，但操作層面缺乏明確的“誰占用、誰剝離”制度安排，不同建設(shè)項目在開工前是否需要剝離耕作層、由誰來實施剝離、剝離成本如何負擔等問題缺乏統(tǒng)一標準，存在較大的隨意性。一些建設(shè)單位對履行剝離義務(wù)認識不足，未能切實做好耕地耕作層土壤剝離再利用工作；一些建設(shè)單位則對剝離成本預算不足，工作失序。同時，對于剝離出的耕地耕作層土壤，其后續(xù)的存儲、運輸和利用主體也未作明確劃分，導致部分土壤資源閑置浪費。

2.3 資金投入不足

耕地耕作層土壤剝離再利用作為一項系統(tǒng)工程，包括勘測、設(shè)計、剝離、運輸、儲存等環(huán)節(jié)，需要投入大量的資金。但當前安遠縣在耕地耕作層土壤剝離再利用工作中資金投入不足，相關(guān)收費標準未考慮耕地保護和開發(fā)的實際成本，收費額度偏低，難以覆蓋耕地耕作層土壤剝離再利用所需支出[2-3]。同時，在資金短缺的情況下，各地往往將有限資金優(yōu)先用于其他剛性支出，相對忽視耕地耕作層土壤剝離再利用工作，導致耕地耕作層土壤剝離再利用工作進展緩慢。此外，對于建設(shè)單位而言，缺乏剛性的費用繳納要求，也大大降低了其主動性。部分單位為規(guī)避成本，選擇性忽視了剝離義務(wù)，最終導致大量優(yōu)質(zhì)耕地耕作層土壤資源浪費。

2.4 公眾參與意識淡薄

公眾參與意識淡薄也是制約安遠縣耕地耕作層土壤剝離再利用工作的主要因素。作為耕地保護的受益對象，農(nóng)民對于耕地耕作層土壤剝離再利用的重要性缺乏充分認識，參與熱情不高。同時，由于宣傳教育力度不夠，公眾對耕地耕作層土壤剝離再利用的相關(guān)政策法規(guī)和操作流程了解較少，認知程度較低，而且長期以來形成的資源開發(fā)理念使人們更多關(guān)注眼前的經(jīng)濟利益，忽視了可持續(xù)發(fā)展的長遠考量。此外，建設(shè)單位作為耕地耕作層土壤剝離再利用工作的直接實施主體，其參與意愿也較為不足。由于缺乏外部的約束監(jiān)督，一些單位為規(guī)避成本而主動回避了應(yīng)盡的剝離義務(wù)。無論是農(nóng)民還是建設(shè)單位，均未能充分認識到耕地耕作層土壤剝離再利用工作的重要性，從思想上缺乏高度重視。

2.5 監(jiān)管機制不健全

目前，安遠縣在耕地耕作層土壤剝離再利用工作中，監(jiān)管機制還不夠健全，部門之間未形成監(jiān)管合力，監(jiān)管覆蓋面不全，執(zhí)法力度不足，難以對耕地耕作層土壤剝離再利用全過程實施有效監(jiān)管。同時，在耕地耕作層土壤剝離再利用工作中，安遠縣缺乏對剝離質(zhì)量的統(tǒng)一技術(shù)標準和評價體系，各地區(qū)、各單位在操作層面存在較大差異，剝離質(zhì)量參差不齊。部分地方和單位為了追求經(jīng)濟效益，采取簡單粗放的剝離方式，造成大量優(yōu)質(zhì)耕地耕作層土壤資源浪費。此外，對于耕地耕作層土壤剝離后的儲存和利用環(huán)節(jié)，缺乏規(guī)范的監(jiān)管措施，很多地方都存在隨意傾倒濫用的情況，不僅浪費了寶貴資源，還可能引發(fā)新的環(huán)境污染問題。

3 對策

3.1 科學編制專項規(guī)劃和實施方案

針對耕地耕作層土壤剝離再利用工作中的規(guī)劃缺失問題，應(yīng)由安遠縣政府牽頭，組建專門的編制領(lǐng)導小組和工作班子，廣泛聽取各方意見，科學編制專項規(guī)劃和實施方案。規(guī)劃和方案的制定應(yīng)該以安遠縣國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)實際情況，對耕地耕作層土壤剝離區(qū)、儲存區(qū)和利用區(qū)的空間布局做出合理規(guī)劃，促進耕地耕作層土壤剝離和再利用的高效銜接。同時，科學評估安遠縣耕地耕作層土壤資源儲量，合理確定年度剝離目標和規(guī)模，切實做到因地制宜、統(tǒng)籌兼顧[4]。此外，在技術(shù)路線方面，規(guī)范的技術(shù)標準和實施路線，是確保工作質(zhì)量、提高利用效率的重要保障。規(guī)劃和方案需要綜合考慮不同地塊的地形地貌和交通條件，因地制宜選擇耕地耕作層土壤剝離方式，明確不同場景下的技術(shù)標準和質(zhì)量要求。對于耕地耕作層土壤剝離后的利用方向，也要給出前瞻性指引，為耕地耕作層土壤資源的高效利用預留空間。

3.2 明確責任主體

針對耕地耕作層土壤剝離再利用工作中責任主體界定不清的問題，安遠縣要切實落實“誰占用、誰剝離”的原則，可以在專項規(guī)劃和實施方案中明確，所有占用耕地的建設(shè)項目，無一例外都必須履行耕地耕作層土壤剝離義務(wù)。對于已經(jīng)開工的在建項目，要追究其主體責任，責令限期完成耕地耕作層土壤剝離工作；對于新立項的項目，要將耕地耕作層土壤剝離費用納入工程概算，作為核準立項的前置條件。同時，根據(jù)不同情況，可以進一步細化責任人。對于政府投資建設(shè)的公益性項目，由項目業(yè)主單位或所屬主管部門負責耕地耕作層土壤剝離工作；對于其他單位自行開發(fā)的項目，由建設(shè)單位或開發(fā)商直接負責耕地耕作層土壤剝離工作。規(guī)定可操作的工作流程，明確時間節(jié)點和處罰措施，確保責任到人。在耕地耕作層土壤剝離之后的運輸和利用環(huán)節(jié)，也要按照“先剝離、后利用”的原則，明確由實施耕地耕作層土壤剝離工作的主體負責中轉(zhuǎn)運輸和臨時儲存，待利用主體明確后再進行調(diào)配。

3.3 加大資金投入力度

資金短缺一直是制約耕地耕作層土壤剝離再利用工作的突出難題，因此安遠縣必須從體制機制層面上拓寬籌資渠道，夯實資金保障。1）加大財政預算內(nèi)資金的投入力度。將耕地耕作層土壤剝離再利用納入年度財政預算范圍，合理測算耕地耕作層土壤剝離再利用工作所需經(jīng)費，并在分配預算資金時適當向其傾斜，確保資金供給充足。同時，積極向上級財政爭取更多的專項轉(zhuǎn)移支付資金，形成支出合力。2）積極拓展非財政性資金來源渠道[5]?？梢越⒏亍罢佳a平衡”基金，對各類占用耕地行為征收有償使用費，所籌資金專項用于土地整治和耕地耕作層土壤剝離再利用；可探索建立政府和社會資本合作機制，吸引社會資本參與耕地耕作層土壤剝離再利用；還可加大宣傳力度，鼓勵公眾自愿捐助，集聚社會力量；建立健全相關(guān)收費標準和使用管理制度，將耕地耕作層土壤剝離再利用工作所需的勘測、設(shè)計、剝離、運輸?shù)热砍杀炯{入收費范圍，費率水平要與實際相匹配。多管齊下拓寬資金來源，為耕地耕作層土壤剝離再利用工作提供充足資金保障。

3.4 提高公眾參與意識

提高公眾參與意識是推進安遠縣耕地耕作層土壤剝離再利用工作的關(guān)鍵。安遠縣要通過多種形式廣泛開展宣傳教育，如借助電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等傳播渠道，或編印宣傳畫冊，在農(nóng)村一線開展面對面的政策解讀，深入淺出地解讀相關(guān)法律法規(guī)和政策措施，讓公眾了解耕地耕作層土壤資源的寶貴價值，增強公眾對耕地耕作層土壤剝離再利用重要性的認知。對于建設(shè)單位而言，政府部門可以采取定期培訓等形式，增強其法制意識，督促其切實履行剝離耕地耕作層土壤義務(wù)。同時，要重視輿論監(jiān)督作用，對違法違規(guī)行為通過新聞媒體曝光，形成強大的輿論壓力，倒逼相關(guān)責任主體自覺遵守耕地耕作層土壤剝離再利用工作要求。除了加強宣傳教育外，還應(yīng)加大獎懲力度，將耕地耕作層土壤剝離再利用工作列為農(nóng)村人居環(huán)境考核的重要內(nèi)容，對表現(xiàn)優(yōu)秀的地區(qū)和單位給予表彰獎勵，對失職瀆職者嚴格問責追究，從而為公眾參與耕地耕作層土壤剝離再利用工作構(gòu)筑良好的社會環(huán)境。

3.5 完善監(jiān)管體系

為確保安遠縣耕地耕作層土壤剝離再利用工作質(zhì)量，要構(gòu)建完善的耕地耕作層土壤剝離再利用監(jiān)管體系。監(jiān)管體系應(yīng)該包括耕地耕作層土壤剝離、運輸、儲存、利用等全過程，對各個環(huán)節(jié)實行常態(tài)化、制度化的監(jiān)督檢查。同時，在政府主導下建立統(tǒng)一的耕地耕作層土壤剝離再利用技術(shù)標準和操作規(guī)范，明確耕地耕作層土壤剝離質(zhì)量的評判標準，并組建專業(yè)的監(jiān)管隊伍，定期或不定期開展現(xiàn)場檢查，嚴格把關(guān)耕地耕作層土壤剝離質(zhì)量。對于耕地耕作層土壤剝離后的運輸和儲存環(huán)節(jié)，要落實臺賬制度，建立信息化的動態(tài)監(jiān)管平臺，實時跟蹤監(jiān)控各批次土壤資源的去向。對于耕地耕作層土壤剝離后的再利用，也要制定統(tǒng)一的利用標準和程序，對不同利用形式的場所和工藝進行嚴格審批和持續(xù)監(jiān)管，防止出現(xiàn)濫用和造成新的環(huán)境污染。此外，加大對耕地耕作層土壤剝離再利用違法違規(guī)行為的處罰力度，建立健全責任追究制度。對于耕地耕作層土壤剝離質(zhì)量不達標、擅自動用耕地耕作層土壤等行為，要依法依規(guī)嚴懲不貸。

4 結(jié)語

耕地耕作層土壤資源保護利用關(guān)乎農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展全局。安遠縣在耕地耕作層土壤剝離再利用方面雖取得一定成效，但也存在一些困難和挑戰(zhàn)。因此，安遠縣應(yīng)科學編制專項規(guī)劃，明確主體責任，拓寬資金渠道，加大資金投入力度，廣泛動員公眾參與，構(gòu)建完善的監(jiān)管體系，對耕地耕作層土壤剝離再利用全過程實施精細化管理，從而最大限度避免耕地耕作層土壤資源浪費，切實保障耕地耕作層土壤剝離再利用工作質(zhì)量，持續(xù)鞏固提升耕地質(zhì)量，助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，為鄉(xiāng)村振興貢獻力量。

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（責任編輯：張春雨）