摘 要：縣級紀檢監(jiān)察干部隊伍是開展黨風廉政建設(shè)與反腐敗斗爭的重要力量，其高素質(zhì)專業(yè)化建設(shè)對優(yōu)化基層政治生態(tài)至關(guān)重要。本文對S省關(guān)于開展縣級紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)的政策文本進行扎根分析，嘗試從政策工具視角對此予以回應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)，縣級紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)遵循“動力識別—目標分解—策略組合”的系統(tǒng)邏輯。首先，縱向科層壓力與橫向競爭壓力的雙向壓力傳導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威賦能與現(xiàn)實治理需求的雙重動機形塑，構(gòu)成政策工具配置的初始動力。其次，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)將干部隊伍建設(shè)目標分解為政治建設(shè)、能力建設(shè)、廉政建設(shè)三項子目標，有效提高了政策工具配置的針對性與可操作性。最后，組合配置資源引導(dǎo)型、激勵塑造型、環(huán)境優(yōu)化型政策工具，從多元治理資源支撐、內(nèi)部激勵結(jié)構(gòu)形塑、外部發(fā)展環(huán)境優(yōu)化三個方面促進政策協(xié)同發(fā)力，有效推動了干部隊伍高質(zhì)量建設(shè)。

關(guān)鍵詞：縣級紀檢監(jiān)察干部隊伍；紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)；高素質(zhì)干部隊伍；扎根理論；政策工具

一、引 言

建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化紀檢監(jiān)察干部隊伍是我國政法事業(yè)的重要工作之一。二十屆中央紀委三次全會工作報告強調(diào)要“以徹底的自我革命精神鍛造高素質(zhì)專業(yè)化紀檢監(jiān)察隊伍”。[1]對現(xiàn)代國家來說，一支忠誠干凈擔當?shù)募o檢監(jiān)察干部隊伍是實現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵。長期以來，黨和國家在紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)上投入了大量精力。社會主義革命和建設(shè)時期，毛澤東提出“又紅又?！钡母刹颗囵B(yǎng)目標。改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，鄧小平提出干部“四化”的方針。這就為在不同時期培養(yǎng)適應(yīng)國家建設(shè)需要的干部隊伍指明了方向，也成為紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)的重要原則。新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央作出全面從嚴治黨的重大戰(zhàn)略部署，對加強紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)提出新要求。在全面從嚴治黨戰(zhàn)rHAQHu1/V3nj40mYisOFgKFqmo1+7ZXYXKhrejM9hrQ=略布局下，黨和國家就紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)開展一系列富有意義的探索并取得了顯著成績。高素質(zhì)專業(yè)化紀檢監(jiān)察干部隊伍成為新時代黨和國家推進全面從嚴治黨、黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的重要力量。

不同于西方國家公職人員隊伍“兩官分途”，中國的紀檢監(jiān)察干部隊伍兼具正確政治立場、強大專業(yè)能力和廉潔自律品質(zhì)，且政治標準始終是首位標準。黨和國家如何有效建設(shè)這樣一支干部隊伍？從學界相關(guān)研究來看，學者們大多強調(diào)頂層設(shè)計、制度供給等因素的重要性。[2][3]但是，作為黨和國家干部隊伍建設(shè)宏觀戰(zhàn)略部署的具體表達，以及干部隊伍建設(shè)過程中的重要結(jié)構(gòu)性因素，科學合理的政策工具配置卻未能引起足夠重視，其配置的動力、目標、策略等問題也一直未能得到明確回答。縣級紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)為我們提供了一個觀察視角。一方面，這支隊伍是紀檢監(jiān)察系統(tǒng)中的基層隊伍，其建設(shè)好壞直接關(guān)系到基層政治生態(tài)良善與否。另一方面，縣級紀檢監(jiān)察系統(tǒng)長期重視隊伍建設(shè)，在基層紀檢監(jiān)察體制改革過程中亦配置了大量政策工具，以保證干部隊伍的高素質(zhì)與專業(yè)化。當前縣級紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)取得的成績，也為我們審視政策工具與紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)之間的關(guān)系提供了大量事實依據(jù)。

基于此，本文以S省縣級紀檢監(jiān)察部門的干部隊伍建設(shè)為切入點，收集10個縣（市、區(qū)）的政策文件、訪談記錄與新聞報道文本，借助扎根理論方法，探討當前黨和國家在推進縣級紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)過程中所采用的政策工具及其配置邏輯。本文的研究意義在于，既討論了政策工具與紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)之間的復(fù)雜關(guān)系，豐富了紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)的研究視角，也為推動高素質(zhì)專業(yè)化紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)提供了參考路徑。

二、文獻回顧與分析視角

目前，學界一般將作為現(xiàn)代化國家建設(shè)重要力量的干部隊伍視為一個整體來討論，并在此基礎(chǔ)上形成干部隊伍建設(shè)的思想基礎(chǔ)與實踐策略兩大研究領(lǐng)域。本文在梳理和反思現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，介紹政策工具這一理解干部隊伍建設(shè)的有益視角。

（一）思想基礎(chǔ)與實踐策略：干部隊伍建設(shè)研究的雙重進路

一方面，學界高度關(guān)注黨和國家推進干部隊伍建設(shè)的思想基礎(chǔ)。黨和國家有關(guān)干部隊伍建設(shè)的政策措施往往受到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人思想理論的深刻影響。因此，大量研究致力于分析領(lǐng)導(dǎo)人對干部隊伍建設(shè)的認識及其相關(guān)理論。第一，從總體上把握領(lǐng)導(dǎo)人的選人用人思想與干部隊伍建設(shè)思想的演進。[4][5]有研究發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)人的干部隊伍建設(shè)思想具有深厚的理論淵源，包括馬克思主義建黨理論、中國革命時期黨建思想和社會主義初級階段黨建思想等多種來源，其本質(zhì)是這些思想在新時代的交融與最新發(fā)展。[6]領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)實踐發(fā)展為這些思想加入新要素，使之不斷豐富并成為新時代干部隊伍建設(shè)的行動指南。第二，有研究嘗試從微觀角度出發(fā)，分析領(lǐng)導(dǎo)人的干部隊伍建設(shè)思想。干部隊伍建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，在資源有限的情況下，需要有重點地開展專項工作以保證隊伍建設(shè)效率。基于此，學者們廣泛討論了領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)“關(guān)鍵少數(shù)”、從嚴治吏、干部能力建設(shè)等的思想，[7][8][9]并指出這些方面是領(lǐng)導(dǎo)人把握當前干部隊伍建設(shè)的著力點。第三，也有研究討論領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于特定系統(tǒng)干部隊伍建設(shè)的思想。干部隊伍本身包含大量分支系統(tǒng)，靈活地、有針對性地推動這些特定系統(tǒng)干部隊伍發(fā)展，是提高干部隊伍整體素質(zhì)的必然要求。為此，相關(guān)研究聚焦領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于“關(guān)鍵少數(shù)”、高級干部隊伍、民族干部隊伍等的建設(shè)思想，[7][10][11]并認為這些思想反映了領(lǐng)導(dǎo)人對干部隊伍建設(shè)認識的不斷深化，對新時代推進干部隊伍建設(shè)、提升干部隊伍的現(xiàn)代化國家治理能力具有重要意義。

另一方面，學界就黨和國家推進干部隊伍建設(shè)的實踐策略展開討論。中國共產(chǎn)黨具有重視干部隊伍建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)。新中國成立之初，黨就將革命時期積累的干部隊伍建設(shè)經(jīng)驗運用到國家干部隊伍建設(shè)中。經(jīng)過長期實踐，黨和政府在這方面積累了豐富經(jīng)驗?；诖耍醒芯刻接懶轮袊闪⒁詠砀刹筷犖榻ㄔO(shè)的總體邏輯，指出制度建設(shè)、干部管理模式的與時俱進與干部管理體制改革是推動我國干部隊伍建設(shè)不斷深化的關(guān)鍵。[12]而嚴把干部入口、加強教育培訓(xùn)、拓寬選人用人渠道等為新中國的政權(quán)建設(shè)提供了強大組織基礎(chǔ)。[13][14]進入新時代，國內(nèi)外形勢變化和民族復(fù)興使命對國家治理能力提出更高要求，高素質(zhì)專業(yè)化的干部隊伍成為現(xiàn)代化國家建設(shè)的關(guān)鍵力量。為此，有研究從制度建設(shè)的角度展開討論。有學者發(fā)現(xiàn)，我國的干部隊伍建設(shè)以地方領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍建設(shè)為重點，強調(diào)推進地方“關(guān)鍵少數(shù)”培養(yǎng)的制度化，進而形成中國特色地方領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍。[15]也有學者發(fā)現(xiàn)，選賢任能制、干部考核制在我國干部隊伍建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。[16][17]干部能力建設(shè)是干部隊伍建設(shè)的重要內(nèi)容。有學者概括了干部隊伍的五大能力，即政治立場能力、危機處置能力、資源調(diào)度能力、社會治理能力和輿論引導(dǎo)能力，并認為國家可以通過加強問責、火線提拔、指導(dǎo)督導(dǎo)等方式加強對干部的培養(yǎng)。[18]有研究則以實證方法揭示干部個人素養(yǎng)、組織關(guān)注與培養(yǎng)力度、行業(yè)系統(tǒng)特征與激勵結(jié)構(gòu)對干部專業(yè)能力提升的促進作用，并認為專業(yè)背景、實踐歷練、班子配備以及適宜的配套管理制度對干部隊伍專業(yè)能力建設(shè)至關(guān)重要。[19]

以上研究為我們深化對干部隊伍建設(shè)規(guī)律的認識提供了有益參考，但仍存在缺憾。首先，既有研究雖然從思想觀念、歷史傳統(tǒng)、制度建設(shè)等多個方面討論了干部隊伍建設(shè)的相關(guān)問題，卻未能對政策工具這一要素給予足夠重視。事實上，黨和國家在推進干部隊伍建設(shè)過程中往往會配置大量政策工具，這對破除干部隊伍建設(shè)中存在的體制機制障礙、引導(dǎo)治理資源注入等具有積極意義。其次，當前研究對特殊系統(tǒng)干部隊伍建設(shè)的關(guān)注不夠。雖然有研究嘗試討論民族干部隊伍、審計干部隊伍等的建設(shè)策略與問題，[20][21]但大部分研究仍從整體上把握干部隊伍建設(shè)問題，沒有很好地揭示不同系統(tǒng)干部隊伍建設(shè)的特殊性，這導(dǎo)致研究結(jié)論偏于宏觀，缺乏針對性和具體性。最后，相關(guān)研究對實證方法的運用不夠充分。當前研究傾向于從理論層面討論干部隊伍建設(shè)問題，而實證方法運用不足，證據(jù)呈現(xiàn)較少，影響了研究結(jié)論的信度與效度。

（二）政策工具理論：理解高素質(zhì)干部隊伍建設(shè)的有益視角

政策工具是國家在制定、落實和評估各種宏觀頂層設(shè)計的過程中所采取各種手段的統(tǒng)稱。一般而言，國家的頂層設(shè)計都需要通過政策工具予以落實，而政策工具的科學合理化程度關(guān)系到頂層設(shè)計落地的最終效果。同時，在政策環(huán)境日益復(fù)雜與治理目標趨向多元的背景下，國家往往傾向于通過多種政策工具的組合配置來推動政策目標的實現(xiàn)。不同類型的政策工具具有不同的作用機制，它們之間的不同組合也會對政策目標落地效果產(chǎn)生差異化影響。最常見的政策工具包括規(guī)制性工具與非規(guī)制性工具，供給型工具、環(huán)境型工具與需求型工具，實質(zhì)性政策工具與程序性政策工具等。[22][23][24][25]

政策工具理論為理解當前高素質(zhì)專業(yè)化紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)提供了有益視角。紀檢監(jiān)察機關(guān)作為黨和國家自我監(jiān)督的專責機關(guān)，圍繞自身干部隊伍建設(shè)出臺了大量政策法規(guī)與制度規(guī)章。這些政策法規(guī)、制度規(guī)章相互配合，形成了高度耦合的政策工具網(wǎng)絡(luò)，并成為紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)過程中的重要結(jié)構(gòu)性要素。而這些政策工具的有機組合與運用過程，本質(zhì)上也是實現(xiàn)我國關(guān)于“建設(shè)堪當民族復(fù)興重任的高素質(zhì)干部隊伍”[26]頂層設(shè)計的系統(tǒng)性過程。因此，對黨和國家機關(guān)推進干部隊伍建設(shè)所采取的政策工具進行分析，有助于我們深化對干部隊伍建設(shè)過程的認識，并為實務(wù)部門更好推進這項工作提供新的啟發(fā)。

三、研究方法與資料來源

本文運用扎根理論分析縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)為推進干部隊伍建設(shè)所采用的政策工具及其配置過程。以下介紹本文的研究方法與資料來源。

（一）扎根理論

扎根理論是由美國學者格拉澤和斯特勞斯于1967年提出的質(zhì)性研究方法。[27]這一方法的核心是在充分掌握經(jīng)驗資料的基礎(chǔ)上建立理論，要求研究者從實際觀察中歸納出反映研究對象本質(zhì)的核心概念，進而自下而上地進行理論建構(gòu)。本文以S省縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)干部隊伍建設(shè)為研究對象，借助相應(yīng)的政策文本、訪談資料與新聞報道開展扎根分析，嘗試理清當前縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)推進干部隊伍建設(shè)的政策工具選擇，進而以小見大，建構(gòu)起能合理解釋當前我國推進干部隊伍建設(shè)的政策工具模型。

（二）資料來源

黨中央深入推進紀檢監(jiān)察體制改革，陸續(xù)制定出臺《干部教育培訓(xùn)工作條例》《全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃（2023—2027年）》等一系列干部隊伍建設(shè)專門文件。各地紀檢監(jiān)察機關(guān)也圍繞本系統(tǒng)干部隊伍建設(shè)工作出臺了系列政策規(guī)劃。本研究基于資料代表性、可獲取性的雙重考慮，收集S省10個縣（市、區(qū)）自2018年紀檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)整后有關(guān)干部隊伍建設(shè)的政策文本308份。同時，為充實研究素材，本文根據(jù)三角驗證法的要求，對目標單位負責人、一線干部、利益相關(guān)者進行多次訪談，共得到訪談記錄13份，并通過互聯(lián)網(wǎng)平臺收集目標縣（市、區(qū)）有關(guān)干部隊伍建設(shè)的新聞報道20份，所有文本材料合計341份。見表1。

四、核心范疇提煉與模式建構(gòu)

本文運用Nvivo12軟件實現(xiàn)上述研究設(shè)計。經(jīng)過開放式編碼、主軸編碼和選擇性編碼三個程序?qū)ξ谋緝?nèi)容進行分析，挖掘縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)在推進干部隊伍建設(shè)過程中運用政策工具的過程模型。

（一）開放式編碼

開放式編碼要求在研究初期將所收集到的文本資料進行分解，以獲取具有研究意義的詞語、語句或段落，并在此基礎(chǔ)上對這些新的材料進行概念化和范疇化操作。本文從收集到的341份文本材料中按比例隨機抽取306份文本，其中，政策文本279份，訪談記錄10份，新聞報道17份。將這些文本材料導(dǎo)入軟件中進行開放式編碼操作與概念化轉(zhuǎn)換，如將“全面落實換屆各項政策規(guī)定，把年齡、經(jīng)歷、學歷、專業(yè)等優(yōu)化配備政策不折不扣地落到實處”提煉為“設(shè)置硬性準入門檻”。之后，通過對政策文本中涉及縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)干部隊伍建設(shè)的相關(guān)表述不斷進行整理比較，提煉出原始概念151個。為保證結(jié)論的科學性、可靠性，參考學界相關(guān)研究方法，[28]本文只保留具有2個及以上參考點的概念，并將意義相同的概念進行整合，得到有效初始范疇138個。最后，通過對這些原始概念進行范疇化操作，形成22個次要范疇。見表2。

（二）主軸編碼

主軸編碼是指在第一階段將原始資料簡化為獨立的范疇與概念后，重新將這些分散的范疇與概念進行整合的工作。其主要目的是尋找意義相近的概念范疇，并將它們按一定的標準重新組合歸類，以提升概念范疇的理論化、抽象化程度。本文的主軸編碼以不同次要范疇的屬性為標準進行組合歸類以及概念抽象，最終形成政策動力識別、政策目標分解、政策組合配置3個主要范疇，與前一階段所形成的次要范疇一并形成主軸編碼表。見表3。

（三）選擇性編碼

選擇性編碼是整個分析過程的核心，它要求對主要范疇之間的關(guān)系作進一步的凝練整合，最終得到能夠較好解釋與概括所有文本資料的核心概念。本文通過對138個初始范疇、22個次要范疇以及3個主要范疇進行比較分析，建立以“動力識別—目標分解—策略組合”為核心的“縣級紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)的過程模型”。見圖1。

（四）理論飽和度檢驗

一個成熟的理論通常要求囊括所有可能的概念、范疇。理論飽和度檢驗是驗證本研究運用扎根理論所提煉出的成果是否達到成熟的重要環(huán)節(jié)。將先前剩余的35份文本加入分析，再次進行編碼和概念化操作，結(jié)果并未發(fā)現(xiàn)有新的概念形成，也未發(fā)現(xiàn)已有概念范疇存在新的關(guān)聯(lián)。這說明，本文根據(jù)先前文本材料所提煉出的“縣級紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)的過程模型”具有較好的理論飽和度。

五、高素質(zhì)干部隊伍建設(shè)中的

政策工具配置過程

本文認為，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)推進高素質(zhì)干部隊伍建設(shè)經(jīng)歷了“動力識別—目標分解—策略組合”的系統(tǒng)過程，且不同階段有不同的中心任務(wù)。

（一）政策配置動力識別：紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)的邏輯起點

政策工具的配置需要有原始動力供給?？h級紀檢監(jiān)察機關(guān)推進高素質(zhì)干部隊伍建設(shè)受到縱橫向、內(nèi)外部多重因素驅(qū)動。具體來說，包括縱向科層壓力、橫向競爭壓力、機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視、現(xiàn)實治理需求四大驅(qū)動因素。

一方面，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)面臨縱向與橫向的雙向壓力傳導(dǎo)。首先，處于壓力型體制尾端的縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)面臨上級考核的巨大壓力。2018年紀檢監(jiān)察系統(tǒng)改革后，部分公檢法系統(tǒng)的干部轉(zhuǎn)隸進入紀檢監(jiān)察隊伍，在充實隊伍力量、增強隊伍專業(yè)性的同時，也帶來了隊伍整合協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)。這種情況在縣級機關(guān)尤為明顯。部分轉(zhuǎn)隸進入的干部由于待遇、晉升等問題在工作中抱有情緒，難以真正融入機關(guān)。對此，中央在改革當年即發(fā)文要求重視紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)。省、市則層層傳達文件要求，并將之作為年度重點工作進行專項考核?！笆欣锩磕甓紩箝_展隊伍整頓，年中小考（核），年末大考（核），指標非常細，細到開幾次培訓(xùn)會、培訓(xùn)多少人?！保ㄔL談記錄G220524①）可以發(fā)現(xiàn)，上級機關(guān)通過專項督導(dǎo)問責、設(shè)置量化考核指標等多種手段向縣級機關(guān)施加了較大的科層壓力，這大大提升了干部隊伍建設(shè)在紀檢監(jiān)察系統(tǒng)中的議程優(yōu)先級，促使縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)為此投入資源。其次，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)也面臨來自同級的競爭。不同縣（市、區(qū)）的機關(guān)在一定程度上存在競爭關(guān)系，這些機關(guān)規(guī)律性地面對來自中央、省、市的工作績效驗收并得到上級評價，而這些評價關(guān)乎機關(guān)未來的資源獲取和領(lǐng)導(dǎo)干部的發(fā)展前景。這為縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)打造工作亮點、從上級那里得到超越同級的評價提供了巨大動機。由于紀檢監(jiān)察機關(guān)工作內(nèi)容的特殊性，除案件的審理處置外，干部隊伍建設(shè)成為一項不可忽視的重點工作。有干部表示：“G區(qū)這方面（指干部隊伍建設(shè)）做得很好，每年的先進單位都有它。都是市轄區(qū)，我們壓力也很大?！保ㄔL談記錄S220407）這種來自同級機關(guān)的績效壓力促使縣級機關(guān)往往把大量的注意力分配到干部隊伍建設(shè)上，并將之作為一項重點工作加以推進。

另一方面，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)也面臨內(nèi)外部的雙重動力輸送。在機關(guān)內(nèi)部，領(lǐng)導(dǎo)的高度重視為推進干部隊伍建設(shè)創(chuàng)造了動力。在領(lǐng)導(dǎo)負責制下，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手往往是機關(guān)的權(quán)威，其關(guān)注點往往是整個部門的工作重心。縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注隊伍建設(shè)工作，這具體表現(xiàn)在：首先，在公開講話中對隊伍建設(shè)工作專列要點進行強調(diào)。以S區(qū)為例，筆者收集到該區(qū)紀委書記的工作報告、會議講話稿、公開采訪等發(fā)言材料共8份，其中的7份都專門提到“建設(shè)紀檢監(jiān)察鐵軍”等干部隊伍建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容。其次，在機關(guān)內(nèi)部設(shè)置干部隊伍建設(shè)專門協(xié)調(diào)機構(gòu)。筆者通過梳理收集到的文本資料發(fā)現(xiàn)，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)常常設(shè)置由班子成員作為負責人的工作專班、工作小組等，專門負責推進機關(guān)干部隊伍建設(shè)工作。這些舉措表明，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)高度重視干部隊伍建設(shè)，并為之投入了相當?shù)念I(lǐng)導(dǎo)資源以推動工作開展。而在機關(guān)外部，紀檢監(jiān)察工作面臨的形勢越發(fā)復(fù)雜，對紀檢監(jiān)察干部隊伍的要求越來越高，促使其必須持續(xù)加強自身建設(shè)、提高業(yè)務(wù)水平。隨著全面從嚴治黨和法治政府建設(shè)的深入推進，對各種違法違規(guī)違紀問題的調(diào)查處置規(guī)定更嚴、力度更大。縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)直接面對基層，而基層案件處置工作往往相當繁瑣，這些都使得縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)原有的隊伍配置難以適應(yīng)新的工作需要。以Z縣紀檢監(jiān)察機關(guān)為例，改革后機關(guān)在編人員59人，其中大學及以上學歷者僅27人，而具有紀檢監(jiān)察工作所需的法律、審計等相關(guān)專業(yè)背景的僅24人。這嚴重影響了紀檢監(jiān)察機關(guān)的工作效率。很多干部也反映部分工作超出其能力范圍，只能“趕鴨子上架”。因此，推動干部繼續(xù)深造，引入更多高素質(zhì)人才，推進高素質(zhì)干部隊伍建設(shè)，已成為應(yīng)對現(xiàn)有治理挑戰(zhàn)的應(yīng)然之舉。

（二）政策配置目標分解：紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)的思路設(shè)計

高素質(zhì)干部隊伍建設(shè)的政策目標宏大，需要對其進行有效分解以提高政策的針對性與可操作性?；诖耍h級紀檢監(jiān)察機關(guān)將高素質(zhì)干部隊伍建設(shè)目標分解為政治建設(shè)、能力建設(shè)與廉政建設(shè)三項子目標，并以此指導(dǎo)后續(xù)相關(guān)政策工具的設(shè)計與使用。

首先，設(shè)置明確的政治建設(shè)目標。政治建設(shè)事關(guān)黨政機關(guān)在重大原則問題上的立場，并直接影響干部對自身工作的態(tài)度與積極性。政治建設(shè)目標主要涉及干部隊伍對國家宏觀政治理論、戰(zhàn)略部署、主流意識形態(tài)等內(nèi)容的把握與支持。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)相當重視政治建設(shè)。一方面，它們將政治思想和理論學習以及專項培訓(xùn)納入年度計劃，且政治學習往往在培訓(xùn)計劃中具有很高優(yōu)先級。從筆者收集到的相關(guān)資料看，“加強思想教育”“強化政治素養(yǎng)”等內(nèi)容幾乎都被列為培訓(xùn)計劃的第一項，對干部隊伍建設(shè)目標的描述也將“黨性強”“講政治”等要求放在首位。另一方面，除了要求干部掌握基本的政治理論知識，相關(guān)規(guī)劃還要求干部學習領(lǐng)導(dǎo)最新講話精神。規(guī)劃中所列政治學習材料往往是近年來黨中央以及中央紀委、國家監(jiān)委的相關(guān)會議報告、領(lǐng)導(dǎo)人講話和理論性評論性文章。此外，所在省市的重要會議公報、領(lǐng)導(dǎo)講話等也是縣級紀檢監(jiān)察干部的培訓(xùn)學習內(nèi)容。

其次，設(shè)置清晰的能力建設(shè)目標。紀檢監(jiān)察工作具有自身特性，這使得紀檢監(jiān)察機關(guān)較之一般黨政機關(guān)對干部的專業(yè)能力有著特殊要求。設(shè)置清晰的能力建設(shè)目標對于提高干部的工作質(zhì)量和工作效率格外重要。首先，明確業(yè)務(wù)工作所需基本能力。基于日常工作內(nèi)容，財經(jīng)審計、犯罪心理分析等多項能力被確定為干部完成日常工作所需基礎(chǔ)能力，具備這些能力也成為對干部的基本要求。其次，有效識別急需、重點業(yè)務(wù)能力。由于腐敗違紀的內(nèi)容與形式不斷變化，以及上級部門工作規(guī)劃與工作重點的調(diào)整，在長期工作實踐中，特定能力可能成為急需、緊缺的重要資源。基于此，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)結(jié)合反腐一線的工作實際、上級部門的最新要求以及外部專家的專業(yè)建議，就部分特殊的業(yè)務(wù)能力，如廉政宣傳、取證審查等進行了準確識別。有干部提到：“我們排課是有依據(jù)的，前期會聽取做辦案、審調(diào)等一線同志的意見，也會咨詢業(yè)內(nèi)專家的建議，在綜合考量后敲定具體培訓(xùn)內(nèi)容?！保ㄔL談記錄W220527）開展這項工作有助于不斷提高機關(guān)完成各項任務(wù)的能力，提升機關(guān)的環(huán)境適應(yīng)力。最后，通過制定和實施培訓(xùn)方案、培養(yǎng)計劃來明確干部應(yīng)具備的基礎(chǔ)能力與重點能力。這些方案和計劃通過系統(tǒng)詳細地規(guī)定縣級紀檢監(jiān)察干部各項業(yè)務(wù)能力建設(shè)的程序、形式等，實現(xiàn)對干部隊伍業(yè)務(wù)能力建設(shè)目標的設(shè)定。

最后，設(shè)定嚴格的廉政建設(shè)目標。縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)非常關(guān)注內(nèi)部紀律建設(shè)，黨中央提出的“打鐵必須自身硬”等表述在各類政策文本中屢見不鮮，成為紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)的重要政治要求。一方面，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)對機關(guān)內(nèi)部的廉政建設(shè)作出明確規(guī)定。這個規(guī)定就是黨中央提出的堅決“清除害群之馬”。[1]另一方面，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)對基層紀檢監(jiān)察部門負有領(lǐng)導(dǎo)責任，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)納入各縣（市、區(qū)）年度重點工作清單。在本次調(diào)研收集到的19份工作計劃、工作要點類政策文本中，有14份出現(xiàn)了“街道紀工委書記要聚焦主責主業(yè)，提升監(jiān)督執(zhí)紀問責效能”“加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀（工）委書記、副書記日常監(jiān)督、管理、考核”等表述。這些規(guī)定反映了縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)對自身廉政建設(shè)的認識。

（三）政策工具組合配置：紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)的現(xiàn)實實踐

要實現(xiàn)政策目標，就需要配置相應(yīng)的政策工具。本文通過對306份縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)推進干部隊伍建設(shè)的政策文本進行歸納，發(fā)現(xiàn)縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)采用了明顯的政策組合策略，綜合設(shè)計并使用了資源引導(dǎo)型、激勵塑造型與環(huán)境優(yōu)化型政策工具。這三種類型的政策工具形成高度耦合的政策工具網(wǎng)絡(luò)，通過發(fā)揮差異化政策機制作用，不斷推動縣級紀檢監(jiān)察干部隊伍政治建設(shè)、能力建設(shè)、廉政建設(shè)目標的實現(xiàn)。見表4。

首先，資源引導(dǎo)型政策工具為干部隊伍建設(shè)提供了資源支持。任何政策目標的實現(xiàn)都需要特定的資源作為支撐。一般來說，政策的推進需要權(quán)威性資源、物質(zhì)資源、合法性資源三種不同資源的支撐。權(quán)威性資源主要是指科層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。當一項政策得到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注，甚至由領(lǐng)導(dǎo)直接牽頭時，它在執(zhí)行者任務(wù)清單中的權(quán)重就會極大地提升，從而促進該項政策的順利推進落實。物質(zhì)資源包括資金、人力、設(shè)施設(shè)備等。當一項政策缺乏足夠的物質(zhì)資源支持時，其推進效率必然受到極大影響。合法性資源主要是指社會公眾和輿論的支持。一項政策如果具備充分的合法性支撐，就將極大消除執(zhí)行者的后顧之憂，使其能夠更加從容地推進政策落實?？h級紀檢監(jiān)察機關(guān)將資源引導(dǎo)型政策工具充分運用于高素質(zhì)干部隊伍建設(shè)，具體包括提升政策權(quán)重、完善保障機制和塑造專業(yè)形象。首先，提升政策權(quán)重有助于獲取科層權(quán)威，促使政策執(zhí)行者對此分配更多注意力。例如，將各種干部培訓(xùn)、教育整頓任務(wù)“政治化”，將極大提升干部隊伍建設(shè)在整個部門工作中的重要性，從而提高政策執(zhí)行和資源配置的優(yōu)先級。其次，完善保障機制主要涉及物質(zhì)資源的生產(chǎn)，如編制干部隊伍建設(shè)專項預(yù)算、向上級部門爭取項目與資金支持等，為干部隊伍建設(shè)提供大量物質(zhì)資源。最后，通過打造干部隊伍建設(shè)亮點、培育樹立先進典型，塑造縣級紀檢監(jiān)察干部隊伍的專業(yè)化形象，提升其公眾形象，進而贏得社會公眾和輿論的支持，為干部隊伍建設(shè)提供充分的合法性資源支撐。

其次，激勵塑造型政策工具為干部隊伍建設(shè)提供了動機支撐。個體激勵對促進機關(guān)干部加強自身政RmN+WeOnn3kULNdu6SS7Og==治建設(shè)、提高業(yè)務(wù)能力，進而推動干部隊伍高素質(zhì)發(fā)展具有積極意義。縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)通過綜合運用多元的激勵塑造工具對干部進行負向與正向的雙向激勵。一方面，通過加強考核監(jiān)督形成對紀檢監(jiān)察干部的負向激勵。以Z縣紀檢監(jiān)察機關(guān)為例，該縣的紀檢監(jiān)察機關(guān)對干部日常工作的考核具有指標數(shù)量化、程序嚴格化等特征，圍繞綜合工作、信訪工作、執(zhí)紀審查、黨風廉政建設(shè)、宣傳教育與自身建設(shè)6大方面28個子項目設(shè)計了詳細的考核指標，并明確具體的考核單位與考核程序，規(guī)定考核結(jié)果將與年終評價掛鉤，連續(xù)考核不通過者將被警告。這給干部施加了較大壓力，使其不得不依據(jù)考核內(nèi)容進行學習。另一方面，通過明確晉升標準與完善福利體系形成對干部的正向激勵。當前，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)基本明確了干部晉升的標準與程序，強調(diào)“五湖四海、任人唯賢”的干部選拔與晉升標準；同時，設(shè)計了對干部的思想、工作、生活等多方面的關(guān)懷政策，為紀檢監(jiān)察干部追求自身發(fā)展提供了強大的正向激勵。

最后，環(huán)境優(yōu)化型政策工具助推改善干部隊伍建設(shè)外部環(huán)境。環(huán)境優(yōu)化型政策工具強調(diào)通過改變政策客體所處的多種環(huán)境，來平衡個體政策執(zhí)行的靈活性與規(guī)范性。從縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)的政策工具配置實踐看，其主要圍繞制度環(huán)境、文化環(huán)境、容錯環(huán)境與管理環(huán)境4大方面進行了優(yōu)化。首先，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)在推進高素質(zhì)干部隊伍建設(shè)過程中制定了大量制度規(guī)范，包括機關(guān)人員行為規(guī)范、機構(gòu)標準化建設(shè)制度等。這些制度的有效供給規(guī)范了機關(guān)各項工作程序，優(yōu)化了機關(guān)制度環(huán)境。其次，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)采取了各種舉措改善內(nèi)部文化環(huán)境。組織內(nèi)部長期存在并為組織成員所認同的價值標準、思想觀念，對于組織成員隊伍建設(shè)至關(guān)重要。在政策設(shè)計中，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)強調(diào)挖掘與開發(fā)中國傳統(tǒng)廉政文化、當代廉政思想資源，并通過設(shè)計相應(yīng)的文化宣傳墻、組織一系列團建活動等，營造機關(guān)廉政文化氛圍。再次，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)通過政策設(shè)計不斷拓展干部容錯空間。為激勵干部擔當作為，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)通過制定相應(yīng)的容錯免責政策，為干部干事創(chuàng)業(yè)提供基本保障。以S縣紀委為例，該縣紀委將“為受到誣告錯告者澄清正名”等內(nèi)容寫入干部管理基本規(guī)范，并為干部辦案提供相應(yīng)保護措施。相關(guān)政策實施至今，已為3名受到誣告的紀檢監(jiān)察干部澄清正名，依規(guī)免除或減輕4起辦案事故負責人的責任，極大減輕了干部干事創(chuàng)業(yè)的后顧之憂。最后，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)不斷優(yōu)化管理環(huán)境。在推進干部隊伍建設(shè)過程中，完善干部管理流程，把干部培養(yǎng)程序規(guī)范化作為一項重要任務(wù)?？h級紀檢監(jiān)察機關(guān)通過明確準入標準、加強考核監(jiān)督、拓展選拔渠道等方式，對干部的準入、晉升、留任等程序作出具體規(guī)定，不斷推動干部培養(yǎng)工作規(guī)范化。

（四）縣級紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)成效

在上述三種政策工具的協(xié)同作用下，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)高素質(zhì)干部隊伍建設(shè)工作取得顯著成效。首先，縣級紀檢監(jiān)察干部的學歷、專業(yè)、工作經(jīng)歷與其工作內(nèi)容匹配度更高。以本次調(diào)研的10個縣（市、區(qū)）為例，當前在編工作人員共1018人，其中958人具備本科及以上學歷，702人具有法律、偵查、審計等與工作相關(guān)的專業(yè)背景，611人有1年及以上政法、審計、財政金融系統(tǒng)工作經(jīng)歷，這極大提高了干部隊伍整體素質(zhì)，有效充實了干部隊伍力量。其次，縣級紀檢監(jiān)察干部流失狀況得到有效抑制。本次調(diào)研的10個縣（市、區(qū)）在2018—2022年間，通過遴選、轉(zhuǎn)隸共新進干部408人，因重用、晉升、調(diào)離、辭職退出機關(guān)185人，其中辭職的僅11人，其余退出的干部絕大多數(shù)仍在系統(tǒng)內(nèi)任職。這一情況表明，縣級紀檢監(jiān)察干部隊伍的穩(wěn)定性得到提升，這有助于對干部進行長期持續(xù)性培養(yǎng)。最后，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)工作取得積極成效。2018—2022年間，所調(diào)研機關(guān)共處置問題線索上萬件，其中立案4058件，結(jié)案3711件，給予黨紀政務(wù)處分4040人，組織處理307人。紀檢監(jiān)察干部隊伍工作能力與業(yè)務(wù)水平的提升對改善轄區(qū)內(nèi)政治生態(tài)發(fā)揮了積極作用。見表5。

六、結(jié) 語

本文運用扎根理論，通過對S省縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)推進高素質(zhì)干部隊伍建設(shè)的政策文本進行分析，認為縣級紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)遵循“動力識別—目標分解—策略組合”的系統(tǒng)邏輯。首先，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)開展高素質(zhì)干部隊伍建設(shè)具有多元化的動力來源，主要受到縱向科層壓力與橫向競爭壓力的雙向壓力傳導(dǎo)、內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威推動與外部現(xiàn)實治理需求的雙重動機形塑的共同作用。其次，面對干部隊伍建設(shè)的宏觀目標，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)將其有效分解為政治建設(shè)、能力建設(shè)與廉政建設(shè)三項子目標，并作出微觀具體的規(guī)劃設(shè)計，提高了政策的針對性與可操作性，有效指導(dǎo)了后續(xù)政策工具的設(shè)計與配置。最后，為推動政策目標的有效實現(xiàn)，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)采取了政策工具組合策略，綜合運用資源引導(dǎo)型、激勵塑造型和環(huán)境優(yōu)化型政策工具，為高素質(zhì)干部隊伍建設(shè)提供了權(quán)威性資源、物質(zhì)資源與合法性資源，有效形塑了機關(guān)干部的正向與負向激勵結(jié)構(gòu)，極大改善了機關(guān)內(nèi)部的制度、文化、容錯與管理環(huán)境。以上三個方面共同作用，有效推動了縣級紀檢監(jiān)察干部隊伍的高質(zhì)量建設(shè)。

作為一項探索性研究，本文存在兩方面不足。一是以S省的縣級紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)為分析對象，得出的結(jié)論能否擴展解釋其他縣級紀檢監(jiān)察干部情況，還有待驗證。二是圍繞政策工具配置過程展開討論，但礙于篇幅未對政策工具間的相互作用機制進行探討。未來可通過對不同系統(tǒng)干部隊伍建設(shè)的政策工具設(shè)計進行交叉比對，并挖掘不同政策工具的相互作用效應(yīng)，進一步完善縣級紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)的過程模型，提高理論解釋力。

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[責任編輯 張 華]