摘 要：出生人口規(guī)模持續(xù)下滑導(dǎo)致全國大量幼兒園關(guān)停、幼師轉(zhuǎn)行，與此同時，普惠性托位短缺使得嬰幼兒家庭雖然入托意愿強(qiáng)烈但實際送托不多。理論上，通過幼兒園辦托實現(xiàn)托幼一體化，不僅能將閑置的學(xué)前學(xué)位有效用于增加普惠托位供給，還能最大效率消化過剩學(xué)前產(chǎn)能。然而，實踐中普惠幼兒園能釋放多少閑置學(xué)位、能否填補(bǔ)普惠托育供需缺口尚需檢驗?；凇傲铡焙汀捌咂铡睌?shù)據(jù)，采用隊列要素法，以北京為例，預(yù)測2024—2050年學(xué)齡前人口規(guī)模，測算普惠托育供需缺口并探討其保障路徑。結(jié)果表明，未來普惠托育需求增長旺盛，供需缺口將持續(xù)擴(kuò)大，而普惠幼兒園閑置學(xué)位逐年增多，鼓勵幼兒園辦托能有效彌補(bǔ)普惠托位短缺難題，普惠幼兒園只要將10%的閑置學(xué)前學(xué)位合理轉(zhuǎn)化就可以滿足普惠托育需求。為推進(jìn)托幼一體化建設(shè)，建議明確市區(qū)兩級教育和衛(wèi)健部門的職責(zé)分工，適當(dāng)放寬市場限價、給予普惠幼兒園定價自由權(quán)以確保機(jī)構(gòu)財務(wù)可持續(xù)，注重頂層設(shè)計、強(qiáng)化師資培訓(xùn)、滿足家庭多樣化需求，加強(qiáng)定額成本核算和績效管理、優(yōu)化補(bǔ)貼方式和標(biāo)準(zhǔn)等。

關(guān)鍵詞：普惠托育；適齡兒童預(yù)測；供需缺口分析；保障路徑

中圖分類號：C924.24;G615 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-4149（2024）06-0041-13

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2024.00.052

一、引言

我國人口老齡化少子化形勢嚴(yán)峻，積極發(fā)展普惠托育服務(wù)①是有效應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)困局、促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的關(guān)鍵舉措。國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2022年，我國出生人口跌破1000萬，人口自然增長率為-0.60‰，全國人口出現(xiàn)自1962年以來首次負(fù)增長，總和生育率約為1.08［1］；2023年全年出生人口繼續(xù)下跌至902萬，出生率為6.39‰，死亡率為7.87‰，自然增長率進(jìn)一步跌至-1.48‰。與此同時，我國65歲及以上老年人口總量持續(xù)增加，2023年達(dá)到2.17億，占全國人口的15.4%，屬于國際口徑界定的“超少子化”和老齡社會［2］，這對于勞動力供給、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和社會發(fā)展都極為不利［3-5］，如何遏制人口規(guī)模快速下降、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)是亟待解決的重大議題。

普惠托育服務(wù)有助于降低家庭對兒童照護(hù)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和時間成本，也是世界各國減緩生育率下降的重要努力方向［6］。為此，2021年中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》），提出發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，并將其納入《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》。

然而，目前我國托育服務(wù)體系供需結(jié)構(gòu)失衡，營利性托位供給過剩而普惠性托位嚴(yán)重缺失，高昂的價格讓有入托意愿的家庭望而卻步?！?022年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2022年底，我國托育機(jī)構(gòu)數(shù)量已達(dá)7.57萬家，提供托位數(shù)約362.4萬個，全國每千人口托位數(shù)2.57個，但按照在托人數(shù)計算發(fā)現(xiàn)托位實際使用率尚不足50%參照賀丹等的研究［8］，我國3歲以下嬰幼兒的入托率僅為5.5%，全國嬰幼兒總數(shù)3200萬，故計算得到在托幼兒數(shù)為176萬，進(jìn)而計算現(xiàn)有托位實際使用率為176/362.4=48.57%（2021）。，托位供給增速較快但也面臨較高的空置率。與此同時，托育需求與日俱增但卻未能得到充分滿足，據(jù)國家衛(wèi)健委統(tǒng)計，截至2022年底，我國3歲以下嬰幼兒人數(shù)超3200萬，其中超過1/3的嬰幼兒家庭有托育需求［7］，但只有5.5%的嬰幼兒實際入托［8］，這意味著還有800多萬的嬰幼兒想托而未托。究其原因，學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國托育機(jī)構(gòu)中民辦營利性機(jī)構(gòu)占比過高而公辦普惠性機(jī)構(gòu)嚴(yán)重匱乏，托育服務(wù)收費高昂，超出了家庭可負(fù)擔(dān)能力，是制約很多家庭“想托托不起”的關(guān)鍵因素［9-10］。而為了控制價格不得不降低質(zhì)量的托育機(jī)構(gòu)又難以獲得家庭信任，如何破解價格和質(zhì)量的現(xiàn)實沖突，從而使家庭托育需求得到有效供給亟待研究。

近年來，由于人口出生率下滑導(dǎo)致全國各地學(xué)前學(xué)位大量閑置的現(xiàn)象屢見不鮮，如果能通過普惠性幼兒園向前拓展開辦托班進(jìn)而實現(xiàn)托幼一體化，不僅可以解決普惠托位供給不足的難題，還能最高效率地優(yōu)化現(xiàn)有學(xué)前資源配置。

《2022年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》、《2023年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2022年全國幼兒園比上年減少5610所，2023年繼續(xù)減少1.48萬所，在園幼兒數(shù)比上年減少535萬，幼兒園大量關(guān)停，幼師陷入職業(yè)困境。鼓勵幼兒園辦托，一方面，通過將托、幼兩個階段整合為一個整體進(jìn)行規(guī)劃管理，既能滿足3歲以下嬰幼兒發(fā)展的特殊需要，又能兼顧0—3歲和3—6歲保育和教育的連貫性和銜接性，符合兒童身心發(fā)展的基本規(guī)律和可持續(xù)需要，有益于兒童的整體發(fā)展［11］；另一方面，可以盤活閑置的場地、設(shè)施、設(shè)備、教具資源，原先的幼兒園經(jīng)過簡單改擴(kuò)建就可以直接再次利用，而且現(xiàn)有學(xué)前師資有專業(yè)基礎(chǔ)和育兒經(jīng)驗，經(jīng)過一定培訓(xùn)就能轉(zhuǎn)型上崗，這不僅能以最低成本滿足托育服務(wù)需求，還能消化過剩學(xué)前產(chǎn)能，最大程度地降低社會浪費，提高學(xué)前資源的使用效率。

黨和國家以及全國各地高度重視托幼一體化的探索。2021年，中共中央、國務(wù)院《決定》提出，鼓勵和支持有條件的幼兒園招收2—3歲幼兒。2023年，北京市人民政府辦公廳印發(fā)的《北京市托育服務(wù)體系建設(shè)三年行動方案（2023—2025年）》（京政辦發(fā)〔2023〕6號，以下簡稱《北京托育行動方案》）指出，在充分滿足3—6歲兒童學(xué)前教育需求的基礎(chǔ)上，鼓勵和支持有條件的幼兒園開設(shè)托班，招收2—3歲幼兒。上海市人民政府印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)本市托育服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（滬府規(guī)〔2023〕8號）強(qiáng)調(diào)，深入推進(jìn)托幼一體化建設(shè)，要求新建幼兒園均應(yīng)開設(shè)托班；已建成幼兒園應(yīng)根據(jù)所在區(qū)域適齡幼兒需求增設(shè)托班，并要求幼兒園托班主要招收2歲以上幼兒。在政策的指引下，很多公辦幼兒園開始探索開設(shè)托班，但是本課題組對北京7家已開設(shè)托班的普惠幼兒園調(diào)查 本課題組對北京海淀區(qū)、豐臺區(qū)7家普惠幼兒園（3家公辦、4家普惠民辦）開展調(diào)查，訪談了園長和專任教師，并發(fā)放50份家長問卷，主要了解幼兒園辦托的意愿、現(xiàn)狀、困境和未來規(guī)劃等以及家長對普惠托育的訴求、擇托的考慮、送托情況以及托育的成效等。（以下簡稱本課題組調(diào)查）發(fā)現(xiàn)，實踐中，由于托班成本高、對師資能力要求高等原因?qū)е掠變簣@辦托動力不足，地方政府在推動托幼一體化上仍然任重而道遠(yuǎn)。

理論上，幼兒園辦托確能緩解托位供給壓力，但是幼兒園能提供多少閑置學(xué)位、能滿足多少托育需求，還需要進(jìn)一步測算。以往學(xué)者更多地從托位需求角度展開預(yù)測，比如洪秀敏等運用隊列要素法、基于“六普”數(shù)據(jù)，預(yù)測了全面二孩政策下未來我國城市和農(nóng)村嬰幼兒托位需求以及配套的師資和硬件設(shè)施需求［12］；黃宸、李玲進(jìn)一步結(jié)合了“七普”數(shù)據(jù)，預(yù)測了全面三孩政策下未來我國城鄉(xiāng)的托育需求和供給缺口［13］；王雅楠等基于江蘇省徐州市的家庭調(diào)查數(shù)據(jù)，采用自動機(jī)器學(xué)習(xí)算法預(yù)測了未來這一地區(qū)的托育需求［14］；洪秀敏等基于“七普”數(shù)據(jù)對北京市的托位需求開展預(yù)測［15］。目前的研究中也有少部分學(xué)者關(guān)注到托幼一體化的需求測算，比如唐一鵬采用“七普”數(shù)據(jù)，按照當(dāng)前幼兒園里3歲以下嬰幼兒入園率5.21%不變，預(yù)測未來幼兒園的托位規(guī)模變動情況［16］；沙莉等基于“七普”數(shù)據(jù)，預(yù)測未來托位和學(xué)前學(xué)位的需求規(guī)模變動趨勢［17］；海穎、高金嶺運用CPPS中國人口預(yù)測系統(tǒng)、基于“七普”數(shù)據(jù)，進(jìn)一步預(yù)測了未來我國城鄉(xiāng)學(xué)前教育閑量和托育需量［18］。已有研究為本文開展托育供需預(yù)測提供了很好的經(jīng)驗方法，但是在以下幾個方面還存在提升空間：第一，已有研究在人口規(guī)模的測算上普遍采用中國人口預(yù)測系統(tǒng)（CPPS），而這些研究在總和生育率、人口遷移率等重要參數(shù)上是基于經(jīng)驗假定的，而本文在嬰幼兒人口預(yù)測上的參數(shù)都是基于“六普”、“七普”數(shù)據(jù)測算的；第二，缺少對于普惠性托育的需求預(yù)測，已有研究大多是基于托位需求的預(yù)測，并未考慮普惠性的需求，而當(dāng)前我國托育服務(wù)體系最大的發(fā)展瓶頸是托位供給總量過剩但普惠托位嚴(yán)重不足，因而本文對普惠托位的預(yù)測更加切合現(xiàn)實訴求；第三，已有研究對托幼一體化關(guān)注不夠，僅有的少量相關(guān)研究也都是基于全國性預(yù)測，而我國地區(qū)之間資源稟賦和發(fā)展差距較大，部分地區(qū)還處在學(xué)前學(xué)位緊缺的狀態(tài)，幼兒園必須在滿足學(xué)前需求的基礎(chǔ)上才能探索辦托，而且托幼一體化需要管理部門的協(xié)調(diào)、制度體系建設(shè)和地區(qū)財力保障，因而對于治理能力和綜合財力較強(qiáng)的地區(qū)進(jìn)行測算更有示范價值。基于此，本文以北京市為例，依托北京市第六次和第七次全國人口普查數(shù)據(jù)（以下簡稱“六普”和“七普”），預(yù)測2024—2050年嬰幼兒規(guī)模，推算相應(yīng)年份普惠托位需求，基于現(xiàn)有普惠托位供給數(shù)量測算普惠托位的供需缺口，再通過推算普惠幼兒園釋放的過剩學(xué)前學(xué)位數(shù)量，分析普惠學(xué)前學(xué)位彌補(bǔ)普惠托位供給不足的潛能，并探討托幼一體化背景下保障普惠托位供需均衡的可行路徑，為普惠托育的高質(zhì)量穩(wěn)定發(fā)展提供參考。

二、北京市托育服務(wù)供需現(xiàn)狀

本文選取北京市作為案例開展研究，一方面，北京市是全國經(jīng)濟(jì)、文化、政治、國際交往和科技創(chuàng)新中心，是國際化大都市，具有較強(qiáng)的資源協(xié)調(diào)能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力、社會治理水平和國際視野，在推動普惠托育服務(wù)體系建設(shè)上能夠更好地開拓創(chuàng)新并發(fā)揮示范引領(lǐng)作用；另一方面，北京市幼兒園學(xué)前學(xué)位過剩并且普惠托位供給嚴(yán)重匱乏的趨勢明顯，而且北京市高度重視推動普惠托育服務(wù)體系建設(shè)，特別是積極鼓勵普惠幼兒園開辦托班，在政策支持和實踐探索上都走在全國前列，為其他地區(qū)開展幼兒園辦托提供“北京樣板”。對北京未來托育供需預(yù)測的前提是剖析當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀，具體情況如下。

1. 托育服務(wù)發(fā)展迅速，但質(zhì)量可靠、價格可及的普惠性托位嚴(yán)重匱乏

托位總數(shù)增長較快，但現(xiàn)有托位供給難以匹配家庭需求。2019年以來，北京市政府和相關(guān)部門高度重視推進(jìn)托育發(fā)展，2023年《北京托育行動方案》強(qiáng)調(diào)市發(fā)改委、財政局、教委、衛(wèi)健委、規(guī)自委等多部門協(xié)同發(fā)力，積極推進(jìn)“十四五”時期托育服務(wù)體系建設(shè)。

北京市十五屆人大常委會第四十三次會議通過的《關(guān)于本市托育服務(wù)體系建設(shè)情況的報告》顯示，截至2022年7月底，北京市托育機(jī)構(gòu)共627家，托位總數(shù)29171個，在托嬰幼兒10327人，托位使用率僅35.4%，即64.6%的托位閑置。而本課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，嬰幼兒家庭對普惠性托育服務(wù)需求非常強(qiáng)烈，很多家庭需要至少提前半年甚至一年排隊報名才能獲得托位資格，有的家庭因周邊缺少質(zhì)優(yōu)價廉的托育而不惜跨區(qū)搬遷以獲得心儀的托育服務(wù)。

本課題組調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，價格和質(zhì)量是嬰幼兒家庭擇托最關(guān)心的兩大因素。然而，據(jù)2022年《北京市人民代表大會教育科技文化衛(wèi)生委員會對市人民政府關(guān)于本市托育服務(wù)體系建設(shè)情況報告的意見和建議》，北京市95%以上的托育機(jī)構(gòu)為民辦營利性機(jī)構(gòu)，北京市托育機(jī)構(gòu)平均月收費超過7000元，價格居全國最高。《2022年北京市托育行業(yè)發(fā)展報告》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，未送托家庭的理想月托育費用集中在2000元以內(nèi)，而75%的已送托家庭希望每月的托育費用不超過4000元。托育實際定價和家庭的支付意愿存在較大差距，極大程度降低了家庭特別是中低收入家庭的送托意愿。此外，托育服務(wù)的質(zhì)量水準(zhǔn)也難以滿足家庭需求，本課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多托育機(jī)構(gòu)目前尚處于摸著石頭過河的階段，對于日常安排、課程設(shè)置、師資配備等還在摸索，缺少頂層規(guī)劃和專業(yè)指導(dǎo)，很多機(jī)構(gòu)由于生源有限，為了控制成本，不得不降低質(zhì)量水準(zhǔn)，以維持運營。

2. 幼兒園學(xué)位供給由短缺到普及，并呈現(xiàn)過剩趨勢，為補(bǔ)充托位供給釋放巨大潛能

自2010年以來，北京市連續(xù)實施完成了三期學(xué)前教育行動計劃，并且在資源配置、經(jīng)費投入、師資建設(shè)、管理制度等方面集聚資源，在多部門協(xié)同努力和推動下，北京市學(xué)前教育取得了高速度、跨越式發(fā)展。2010—2021年，全市園所數(shù)量從1245所增加到2000所，增長了61%，學(xué)前教育毛入園率由73%增加到90%，有效地解決了“入園難”、“入園貴”的問題。然而，北京市自2017年起新生兒數(shù)量連年下降，2017—2023年，新生兒數(shù)量由19.68萬下降到12.31萬，由于出生人口規(guī)模下降導(dǎo)致學(xué)齡前人口數(shù)量減少，北京很多區(qū)的幼兒園面臨“關(guān)?！碧魬?zhàn)，2022年全市園所數(shù)下降到1989所，較上一年減少11所，2023年基本和2022年持平，而園均幼兒數(shù)在2022年達(dá)到頂峰288人后，2023年急劇下跌至259人（見圖1）。

人口調(diào)控政策未能持續(xù)緩解新生兒人口下跌趨勢，幼兒園生源緊缺致使師資失業(yè)轉(zhuǎn)崗。2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41 號）頒布后，在園幼兒數(shù)量急速增長，2010、2011年增速達(dá)到11.79%、12.43%，隨后增速放緩，由于全面二孩政策實施使得2016、2017年新生兒人口激增進(jìn)而使得2020年入園幼兒數(shù)急劇增加，在園幼兒數(shù)增速達(dá)到了歷史峰值12.46%，但政策效應(yīng)僅維持兩年，新生兒數(shù)量自2017年后持續(xù)縮減，使得2021年后在園幼兒數(shù)增速持續(xù)下滑，至2023年降為-10.32%，在園幼兒數(shù)下降到51.5萬人。專任教師與在園幼兒的變動趨勢基本一致（見圖2），隨著生源流失，很多幼兒園出現(xiàn)幼師過剩問題，年富力強(qiáng)的優(yōu)秀師資迫不得已離崗失業(yè)，甚至轉(zhuǎn)行做了美甲、直播、社工、養(yǎng)老等服務(wù)行業(yè)，造成了資源錯配。

加大力度建設(shè)普惠性托位是當(dāng)務(wù)之急，而利用幼兒園過剩學(xué)位賦能普惠托育服務(wù)發(fā)展是破解首都托育難題的最優(yōu)選擇。根據(jù)2022年9月北京市衛(wèi)生健康委員會開展的0—3歲嬰幼兒家庭托育需求調(diào)查，北京市嬰幼兒家庭在托育服務(wù)機(jī)構(gòu)方面更偏好幼兒園托班，并且隨著月齡增加，這種偏好越來越強(qiáng)。從供給效率看，幼兒園辦托既能順應(yīng)民心，又能促進(jìn)閑置學(xué)前資源的再利用。《北京托育行動方案》指出，到2025年，北京市托育服務(wù)體系要實現(xiàn)每千人口托位數(shù)4.5個，其中普惠托位占比不少于60%，而截至2022年底，北京市普惠性托位不足5%，距離目標(biāo)實現(xiàn)還有很大差距。與此同時，普惠性幼兒園覆蓋率超過90%并且呈現(xiàn)過剩的發(fā)展趨勢，為補(bǔ)充普惠托位供給不足的難題提供了很好的解決思路，但是普惠幼兒園能釋放多少學(xué)位、能否補(bǔ)齊普惠托位缺口尚不得而知，本文就此進(jìn)行測算，并提出托幼一體化背景下普惠托育的保障路徑。

三、北京市未來嬰幼兒數(shù)量預(yù)測及普惠托育的供需測算

1. 方法選擇及參數(shù)設(shè)定

對于未來普惠托位的需求測算要基于適齡人口規(guī)模的預(yù)測。本文參照以往研究［12，19］，基于2010年“六普”和2020年“七普”數(shù)據(jù)，采用隊列要素法Leslie矩陣模型，對北京市2024—2050年分年齡人口規(guī)模進(jìn)行預(yù)測，該矩陣模型的迭代計算基本形式如下：

其中，PWt和PMt分別表示第t年末女性人口（上標(biāo)為W）和男性人口（上標(biāo)為M）的分年齡向量，SWt+1和SMt+1分別表示第t年的女性和男性在第t+1年的存活率，EWt+1和EMt+1分別表示第t+1年生育女嬰和男嬰的生育率，GWt+1和GMt+1分別表示第t+1年女性人口和男性人口的凈遷入率。

關(guān)于公式中重要參數(shù)的設(shè)定，存活率（S）根據(jù)“七普”相關(guān)數(shù)據(jù)計算得到（見圖3）。關(guān)于生育率（E）的測算，根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)中0歲人口性別比計算得到生女嬰的概率是0.48、生男嬰的概率是0.52，在迭代計算中保持不變，由于全面二孩、全面三孩政策以及新冠疫情對生育的短期疊加影響，“七普”生育率略高于“六普”，但人口調(diào)整政策作用很快消退［20］，北京市出生人口自2017年后下行趨勢明顯且下行速度加快，如采用“七普”生育率測算未來出生人口勢必會高估人口數(shù)量，并且經(jīng)過對比2020—2023年出生人口預(yù)測值與實際值發(fā)現(xiàn)，采用“六普”生育率更科學(xué)、更符合現(xiàn)實趨勢，依此得到的不同年齡女性生育率的測算結(jié)果見圖 3。凈遷入率（G）根據(jù)北京遷入人口、遷出人口和常住人口計算得到，其中2020年、2021年凈遷入率分別是0.48%、0.65%，近10年來受非首都功能疏解、人口調(diào)控政策、生活成本攀升、疫情沖擊等因素影響，北京市遷出人口增多，但遷入人口增速緩慢［21］，故本文參照趙冉等的做法［22］，假設(shè)凈遷入率在2021年后的五年內(nèi)線性衰減為0，即2026年及隨后年份人口凈遷入率為0，根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)中遷入人口的年齡和性別分布，估算得到各年齡遷入人口中女性人口和男性人口占比，由此可以計算得到2020年北京市各年齡女性和男性的凈遷入率（見圖 3）。

本文借助Python對人口規(guī)模進(jìn)行預(yù)測，并根據(jù)分年齡人口預(yù)測結(jié)果，結(jié)合北京市的發(fā)展情況、參照OECD成員國的入托率和入園率以及北京市普惠覆蓋率的要求，計算2024—2050年北京市普惠托位和學(xué)前學(xué)位的需求情況，結(jié)合當(dāng)前的供給現(xiàn)狀，測算普惠托位供需缺口以及普惠學(xué)前學(xué)位對普惠托位的補(bǔ)充潛能。

2. 學(xué)齡前人口規(guī)模預(yù)測結(jié)果

如圖4所示，2024—2040年學(xué)齡前人口中各年齡段兒童數(shù)量都保持持續(xù)下跌態(tài)勢，2040年后略有增加，隨后保持相對穩(wěn)定。2040年之前3—6歲兒童數(shù)量始終超過3歲以下兒童數(shù)量，但是前者下滑幅度也超過后者，至2040年兩者數(shù)量幾乎一致，隨后3歲以下兒童數(shù)量小幅反超3—6歲兒童，這也說明學(xué)前學(xué)位過剩趨勢將進(jìn)一步延續(xù)，實行托幼一體化將閑置學(xué)前學(xué)位補(bǔ)充普惠托育是極其必要的。

3. 普惠托位需求測算

2020年，OECD成員國3歲以下嬰幼兒入托率平均值為36.1%，其中荷蘭最高，為69.4%。而截至2022年7月底北京市在托嬰幼兒10327人，據(jù)“六普”和“七普”相關(guān)數(shù)據(jù)估算3歲以下兒童約為40.87萬人，由此計算得到的入托率不足3%，與OECD國家存在巨大差距。參照黃宸、李玲對全國入托率的假定［13］，本文將2025年北京的入托率目標(biāo)值假定為13%，計算可知，2022—2025年年均提高3.5%，假定2025年后按照這個速度繼續(xù)提高，參考OECD發(fā)達(dá)國家的入托率和北京的實際需求，設(shè)定最終目標(biāo)值為40%［8，13］，2033年達(dá)到這個目標(biāo)后不再提高，據(jù)此估算2024—2050年的入托率進(jìn)而測算托位需求。

根據(jù)估算的各年托位需求乘以對應(yīng)年份的普惠覆蓋率即為各年普惠托位需求總量，其中關(guān)于普惠覆蓋率的估算，根據(jù)北京市人大常委會教科文衛(wèi)辦專項調(diào)研，2022年全市普惠托位不足5%，而《北京托育行動方案》要求2025年全市普惠托位占比不少于60%，普惠托育服務(wù)實現(xiàn)中心城區(qū)、北京城市副中心和平原新城街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）全覆蓋，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）覆蓋率不低于85%。參照洪秀敏等將2025、2030年普惠托位覆蓋率設(shè)定為60%、85%［15］，據(jù)此計算普惠托位年均增長率、各年普惠托位覆蓋率及普惠托位數(shù)，假定保持這個速度繼續(xù)增長至德國等發(fā)達(dá)國家的普惠托位覆蓋率97%后保持不變，計算隨后年份的普惠托位數(shù)。

測算結(jié)果發(fā)現(xiàn)（見圖5），雖然嬰幼兒數(shù)量持續(xù)下跌，但北京市入托需求旺盛，隨著入托率的逐年提高，普惠性托位需求將保持小幅穩(wěn)步增長，至2033年后隨著入托率達(dá)到頂峰而0—3歲嬰幼兒數(shù)量進(jìn)一步減少，普惠托位需求將轉(zhuǎn)而呈現(xiàn)小幅下降趨勢。

4. 普惠學(xué)前學(xué)位補(bǔ)充普惠托位供給的潛能測算——基于普惠學(xué)前學(xué)位需求變動的分析

2020年，OECD成員國3—6歲幼兒入園率平均值為87.1%，其中法國、英國和愛爾蘭入園率已經(jīng)達(dá)到100%。截至2022年底，北京市在園幼兒數(shù)57.42萬人，據(jù)“六普”和“七普”數(shù)據(jù)估算3—6歲兒童約為63.94萬人，由此計算得到的入園率約為90%，超過了OECD國家的平均水平。根據(jù)北京市各區(qū)制定的《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動計劃（2021—2025年）》，設(shè)定的2025年適齡兒童入園率普遍在95%以上，故本文將95%作為2025年入園率的目標(biāo)值，由此計算2022—2025年年均提高1.7%，按照這個速度繼續(xù)增長，預(yù)計2028年達(dá)到100%，2029—2050年保持100%不變。

對于普惠學(xué)前學(xué)位的估算，《北京市2023年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2023年底全市普惠幼兒園覆蓋率達(dá)到93%。北京市十五屆人大常委會公報2020年第6號《關(guān)于學(xué)前教育三年行動計劃完成情況的報告》顯示，截至2020年10月底，全市學(xué)前教育普惠率達(dá)到87%。由此計算發(fā)現(xiàn)，2020—2023年普惠學(xué)前學(xué)位年均提高2%，假定按照此速度繼續(xù)提高至OECD多數(shù)國家學(xué)前學(xué)位普惠覆蓋率99%，此后保持不變。

測算結(jié)果發(fā)現(xiàn)（見圖5），普惠性學(xué)前學(xué)位需求在未來十余年將持續(xù)快速下降，至2042年后保持相對穩(wěn)定并略有回升。普惠性學(xué)前學(xué)位需求的快速下降將極大地釋放幼兒園的產(chǎn)能和資源，可以很好地匹配普惠托位需求。

5. 托幼一體化背景下普惠托位的供需缺口分析

近年來，北京市逐年加大普惠托位供給，至2023年達(dá)到歷史最大供給量，以此作為普惠托位供給數(shù)量，并與普惠托位需求量比較，即為未來各年普惠托位供需缺口，其中普惠托位供給數(shù)的測算，北京市政協(xié)舉行的“推進(jìn)托育服務(wù)體系建設(shè)情況通報會”上發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，北京市托位總數(shù)33307個。按照普惠覆蓋率5%計算，2022年普惠托位1665個，2023年北京市新增普惠托位超過6000個，即2023年普惠托位供給總量7665個。同理，依據(jù)2023年幼兒園的園所數(shù)量和2010—2023年間園均容納過的最大學(xué)位數(shù)量計算得出當(dāng)前全市學(xué)前學(xué)位供給的最大規(guī)模及普惠性學(xué)前學(xué)位供給總量，比較未來各年的普惠學(xué)前學(xué)位需求得出普惠學(xué)前學(xué)位供需余量。最后，減除社區(qū)托育點、單位托育點、社會辦托提供的普惠托位后得到調(diào)整后的普惠托位供需缺口，也即普惠幼兒園需要補(bǔ)充的普惠托位缺口，通過對比普惠學(xué)前學(xué)位供需余量和調(diào)整后的普惠托位供需缺口，明確未來普惠幼兒園彌補(bǔ)普惠托位供給不足的可行方案。

關(guān)于社區(qū)托育點、單位托育點、社會辦托提供的普惠托位數(shù)量，計算2023年普惠托位供給時已經(jīng)涵蓋，供需缺口測算時已經(jīng)扣除，因而對于調(diào)整后的供需缺口計算只需要扣除這些機(jī)構(gòu)新增的普惠托位數(shù)量即可。根據(jù)《北京托育行動方案》要求，到2025年通過建設(shè)社區(qū)托育點、單位托育點和現(xiàn)有營利性托育機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)普惠機(jī)構(gòu)等方式新增普惠托位不少于3.2萬個，在此假定2024年、2025年分別新增1.6萬個。

基于上述參數(shù)設(shè)定和方法，測算結(jié)果見表1?？梢钥闯?，由于學(xué)齡前人口減少，導(dǎo)致普惠學(xué)前學(xué)位未來長時間內(nèi)供給過剩，供需余量呈現(xiàn)遞增趨勢，而普惠托位需求強(qiáng)烈，供需缺口持續(xù)擴(kuò)大。減除社區(qū)托育點、單位托育點、社會辦托提供的普惠托位后，調(diào)整后的普惠托位供需缺口也呈現(xiàn)相似趨勢特征（除2024—2026年沒有缺口外）。通過比較普惠學(xué)前學(xué)位供需余量和調(diào)整后普惠托位缺口發(fā)現(xiàn)，前者可以很好地補(bǔ)充后者，并且只要將10%左右的過剩普惠學(xué)前學(xué)位有效利用，就可以滿足0—3歲嬰幼兒家庭的普惠托育需求，讓更多有意愿送托的家庭都能享受普惠托育服務(wù)，同時還可以將閑置的學(xué)前資源重新利用，最大程度地優(yōu)化資源配置效率。

四、托幼一體化背景下北京普惠托育服務(wù)保障路徑探討

本文采用隊列要素法預(yù)測2024—2050年北京市學(xué)齡前人口規(guī)模，在此基礎(chǔ)上，測算普惠托位供給和需求及其供需缺口的變化趨勢。測算結(jié)果顯示，未來北京市的普惠性托位需求增長旺盛，而很長時期內(nèi)普惠學(xué)前學(xué)位將呈現(xiàn)快速下跌趨勢，將閑置的學(xué)前教育資源和過剩的學(xué)前師資有效利用，不僅能以較低成本解決當(dāng)前普惠托位匱乏的難題，還能減緩幼兒園關(guān)停以及幼師失業(yè)困境，而且托幼一體化建設(shè)能夠整合資源，實現(xiàn)0—3歲和3—6歲兒童保育和教育的科學(xué)銜接，對于嬰幼兒的身心健康、環(huán)境適應(yīng)性、社交穩(wěn)定性、家園溝通順暢性以及家長滿意度和信任感都具有非常重要的意義。結(jié)合理論分析、調(diào)研發(fā)現(xiàn)和國際經(jīng)驗，本文建議未來北京市區(qū)兩級政府要聯(lián)合多部門協(xié)同發(fā)力，大力推動普惠性幼兒園向前延伸開辦托班，滿足0—3歲嬰幼兒家庭的托育需求，辦好讓家長付得起、信得過的普惠托育服務(wù)。具體的實現(xiàn)路徑如下。

第一，明確市區(qū)兩級教育、衛(wèi)健部門的服務(wù)職責(zé)與工作分工?，F(xiàn)階段，幼兒園由教育部門管理，但托育由衛(wèi)健委頒發(fā)許可，參照國際經(jīng)驗，幼兒園辦托應(yīng)將普惠認(rèn)定、辦托條件、質(zhì)量規(guī)范、師資建設(shè)等交由市級教育部門統(tǒng)一制定制度要求，而市衛(wèi)健委針對幼兒在營養(yǎng)健康、體質(zhì)監(jiān)測等方面統(tǒng)一制定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。日常運行中的服務(wù)支持、指導(dǎo)定價、政策落實、監(jiān)管職責(zé)交由區(qū)教育部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，日常的營養(yǎng)和體質(zhì)監(jiān)測等方面的服務(wù)由區(qū)衛(wèi)健委組織開展，形成市區(qū)兩級協(xié)同共促、教育和衛(wèi)健部門聯(lián)動共謀，確保支持有力、監(jiān)管有效。

第二，適當(dāng)放寬市場限價，給予普惠幼兒園更多的定價自由權(quán)，以確保幼兒園收支平衡，保本微利。普惠托育和學(xué)前教育一體化的實現(xiàn)，不僅要讓家庭價格可及，還需要讓幼兒園財務(wù)可持續(xù)。2024年，北京市對普惠托位和學(xué)前學(xué)位都按照生均每月1000元標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定額補(bǔ)助，同時各區(qū)規(guī)定了指導(dǎo)價，很多普惠托育機(jī)構(gòu)還被指定了具體收費價格。本文建議，在指導(dǎo)價范圍內(nèi)，幼兒園可根據(jù)實際運行成本自由定價，保證收支相抵基礎(chǔ)上有一定激勵，提升普惠幼兒園開設(shè)托班擴(kuò)大托位供給的積極性，也避免因控制成本而降低質(zhì)量的不良行為發(fā)生。

第三，注重頂層設(shè)計，強(qiáng)化師資培訓(xùn)，滿足家庭多樣化的托幼服務(wù)需求。目前，北京市已出臺《北京市幼兒園托班工作指南（試行）》，明確指明了幼兒園辦托的條件，入園準(zhǔn)備以及每日的進(jìn)餐、睡眠、活動、運動等指導(dǎo)意見和具體要求，確保幼兒園托班服務(wù)有據(jù)可依、有理可循。未來還要加快推進(jìn)托育法等，保障政府、機(jī)構(gòu)和家庭合法權(quán)益。強(qiáng)化師資的專業(yè)培訓(xùn)，幼師對3—6歲兒童有很多的保教經(jīng)驗，但是針對3歲以下兒童的發(fā)展特點還需要量身定制師資培訓(xùn)計劃，提高師資的專業(yè)性，提升辦托質(zhì)量，另外針對很多幼師擔(dān)心責(zé)任大不愿意轉(zhuǎn)崗的問題，還要加強(qiáng)師資心理建設(shè)培訓(xùn)，幫助幼師轉(zhuǎn)變思想觀念，鼓勵機(jī)構(gòu)為幼兒和教師購買意外險等以減輕師資心理負(fù)擔(dān)。與此同時，在保底線的基礎(chǔ)上，允許普惠幼兒園開設(shè)親子課、家長課堂、興趣班等多樣化服務(wù)，以滿足家庭差異化需求。

第四，以定額成本核算和預(yù)算績效管理為抓手，優(yōu)化補(bǔ)貼方式和標(biāo)準(zhǔn)。本課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，托育和學(xué)前教育的師資配備都是要求“2教1?！?，玩教具等配套資源相差不多，因而班均運營成本幾乎相同，但是按要求托班和學(xué)前教育的班額限制不同，托班人數(shù)最多不能超過20人而學(xué)前小班、中班和大班可以達(dá)到25人、30人和35人，這就導(dǎo)致了托班的生均成本會遠(yuǎn)高于學(xué)前兒童，如果按照現(xiàn)階段同一生均定額補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，那么家庭支付的托育費將遠(yuǎn)超過學(xué)前的保育費，本文建議應(yīng)統(tǒng)籌考慮托班和學(xué)前班級的實際運行成本差異，優(yōu)化生均定額補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，同時綜合個人所得稅3歲以下嬰幼兒照護(hù)專項附加扣除和子女教育專項附加扣除政策以及北京市不同家庭的可支配收入水平，提高對低收入家庭的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)家庭負(fù)擔(dān)能力實施差異化補(bǔ)貼政策，從而實現(xiàn)精準(zhǔn)滴灌，將有限的財政資源更多地用于滿足低收入家庭托育服務(wù)需求，確保低收入家庭想托能托、應(yīng)托盡托。

本文以北京市為例所測算的方法、過程、結(jié)果以及托幼一體化的建設(shè)思路和普惠托育的保障路徑探討對于其他地區(qū)具有重要參考價值。當(dāng)前，全國各地不婚化、少子化現(xiàn)象都非常普遍，出生人口的連年下跌導(dǎo)致學(xué)前學(xué)位供給過剩問題隨處可見，而全社會對于普惠托育服務(wù)的呼聲越來越高，這不僅關(guān)系到千家萬戶的生育、養(yǎng)育和教育難題，也直接影響育齡家庭的生育意愿進(jìn)而影響我國人口的長期均衡穩(wěn)定發(fā)展。如果能充分發(fā)揮當(dāng)前過剩的普惠學(xué)前學(xué)位資源優(yōu)勢，科學(xué)合理轉(zhuǎn)化為普惠托位，將極大推動我國托幼一體化建設(shè)，不僅解決家庭后顧之憂，還能以最節(jié)約的資源投入實現(xiàn)最大化的社會效益。

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