摘要:數(shù)字平臺(tái)是激活數(shù)據(jù)要素的重要經(jīng)濟(jì)中樞,平臺(tái)間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通既是促進(jìn)數(shù)據(jù)要素高效、科學(xué)流通的直接驅(qū)動(dòng)力,也是數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障?,F(xiàn)有理論研究多著眼于防范數(shù)據(jù)互聯(lián)互通過(guò)程中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn),重視對(duì)監(jiān)管制度的優(yōu)化和完善。然置于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球視野中,發(fā)展應(yīng)當(dāng)置于與安全同等重要的位置。對(duì)此,應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律的激勵(lì)功能,平衡數(shù)字平臺(tái)的公共性和私利性沖突,打造激勵(lì)相融的監(jiān)管體系,構(gòu)建階梯式激勵(lì)框架,將自上而下單向干預(yù)數(shù)字平臺(tái)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的監(jiān)管思路轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)平臺(tái)為追求共同利益而自發(fā)形成的自治理念,實(shí)現(xiàn)政府與平臺(tái)間雙向良性互動(dòng),優(yōu)化數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的實(shí)施效果。
關(guān)鍵詞:互聯(lián)互通;數(shù)據(jù)流通;數(shù)據(jù)要素;數(shù)字平臺(tái);數(shù)字經(jīng)濟(jì)
經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的本質(zhì)是資源配置模式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。數(shù)字經(jīng)濟(jì)騰飛發(fā)展的過(guò)程重塑了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)樣態(tài)和配置結(jié)構(gòu),數(shù)字平臺(tái)已然成為激活數(shù)據(jù)要素的重要經(jīng)濟(jì)中樞,其所發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益凸顯,承載的社會(huì)功能愈發(fā)多元。根據(jù)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》對(duì)平臺(tái)的界定,本文所指稱(chēng)的數(shù)字平臺(tái)指:“通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù),使相互依賴(lài)的雙邊或者多邊主體在特定載體提供的規(guī)則下交互,以此共同創(chuàng)造價(jià)值的商業(yè)組織形態(tài)?!边@決定了平臺(tái)同時(shí)兼具市場(chǎng)和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。部分超級(jí)平臺(tái)和大型平臺(tái)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“超大型平臺(tái)”)通過(guò)制定和調(diào)整平臺(tái)內(nèi)部規(guī)則以達(dá)到控制使用者,將自身權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力的目的。超大型平臺(tái)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的滲透力乃至支配力持續(xù)高漲,呈現(xiàn)出較強(qiáng)的公共屬性。然而,數(shù)字平臺(tái)本身擺脫不了盈利主體的私利屬性,私主體主導(dǎo)的架構(gòu)設(shè)計(jì)導(dǎo)致平臺(tái)掌握的準(zhǔn)公共權(quán)力易被私利性驅(qū)使,使自身發(fā)展路徑趨于異化。平臺(tái)破壞公共性的傾向體現(xiàn)在濫用準(zhǔn)公共權(quán)力及誘導(dǎo)用戶個(gè)體行為等方面,主要危害包括固化甚至強(qiáng)化平臺(tái)因網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)而構(gòu)筑的市場(chǎng)進(jìn)入壁壘,阻礙互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品或服務(wù)之間的有效流通,使開(kāi)放共享的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)轉(zhuǎn)向?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)壁壘的“圍墻花園”(Walled Garden)。數(shù)字服務(wù)的本質(zhì)是流通和交互,為確保數(shù)字市場(chǎng)的開(kāi)放性和創(chuàng)新性,多個(gè)國(guó)家要求數(shù)字平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和流動(dòng)是我國(guó)推進(jìn)互聯(lián)互通的重要目的之一。平臺(tái)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的核心生產(chǎn)設(shè)施,掌握了大量有效數(shù)據(jù)。平臺(tái)間數(shù)據(jù)的流通和融合不僅能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)增值,還能為創(chuàng)新和發(fā)展奠定基礎(chǔ)。然而,互聯(lián)互通適用于數(shù)字平臺(tái)場(chǎng)域時(shí)內(nèi)在意蘊(yùn)是否會(huì)發(fā)生變化,應(yīng)當(dāng)作何理解?我國(guó)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通難的根源何在?應(yīng)當(dāng)以何種思路促進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通?這些都有待深刻的學(xué)理詮釋。
一、數(shù)字平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的概念沿革與現(xiàn)狀考察
(一)“互聯(lián)互通”的歷史沿革
“互聯(lián)互通”一詞并非互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的專(zhuān)屬法律表達(dá),作為現(xiàn)代通信市場(chǎng)的基本準(zhǔn)則之一,“互聯(lián)互通”概念及相關(guān)規(guī)范最早可以追溯至電報(bào)行業(yè)。美國(guó)政府在《1934年通信法案》(Communication Act of 1934)中以立法的形式將互聯(lián)互通列為通信行業(yè)內(nèi)的規(guī)范要求,規(guī)定占據(jù)主導(dǎo)地位的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者不得拒絕其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者和專(zhuān)用網(wǎng)運(yùn)營(yíng)單位提出的互聯(lián)互通請(qǐng)求。2000年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)電信條例》第17條也有類(lèi)似規(guī)定:“電信網(wǎng)之間應(yīng)當(dāng)按照技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理、公平公正、相互配合的原則,實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者不得拒絕其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者和專(zhuān)用網(wǎng)運(yùn)營(yíng)單位提出的互聯(lián)互通要求?!绷⒎▽ⅰ爸鲗?dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者”界定為“控制必要的基礎(chǔ)電信設(shè)施并且在電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)中占有較大份額,能夠?qū)ζ渌娦艠I(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的經(jīng)營(yíng)者”,并將認(rèn)定“主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者”的權(quán)力交至國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)。
隨著數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展,現(xiàn)代通信傳播方式已經(jīng)有了質(zhì)的變革。全球范圍內(nèi)的實(shí)時(shí)互動(dòng)已經(jīng)成為政治溝通、經(jīng)濟(jì)交流、文化交互的重要基礎(chǔ),互聯(lián)互通的適用范圍有所拓展,內(nèi)在意蘊(yùn)也隨之變革。電信領(lǐng)域內(nèi)的互聯(lián)互通強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)多個(gè)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)之間的相互鏈接,以及彼此通信流量的多邊交互。數(shù)字經(jīng)濟(jì)社會(huì)中,數(shù)字平臺(tái)的崛起突破了傳統(tǒng)扁平化的網(wǎng)絡(luò)革命,資源配置和價(jià)值分配的方式都有了徹底的變革,平臺(tái)間需要鏈接的客體已經(jīng)不再限于網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn),需要交互的內(nèi)容也不僅是通信流量,互聯(lián)互通的內(nèi)涵、理念與邊界都應(yīng)當(dāng)隨之拓展,這事關(guān)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的底層邏輯。但學(xué)界對(duì)于數(shù)字平臺(tái)互聯(lián)互通的應(yīng)有內(nèi)涵尚未形成統(tǒng)一定論,現(xiàn)有觀點(diǎn)包括鏈接層面和數(shù)據(jù)層面互聯(lián)互通的二分論、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、業(yè)務(wù)互聯(lián)互通和平臺(tái)生態(tài)開(kāi)放的三元說(shuō)等。數(shù)據(jù)互聯(lián)互通在數(shù)字平臺(tái)領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)當(dāng)作何詮釋、數(shù)字平臺(tái)中數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的邊界應(yīng)當(dāng)如何把握、互聯(lián)互通究竟是數(shù)字平臺(tái)的內(nèi)生義務(wù)還是外在要求,這些都是數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域懸而未決的問(wèn)題,不徹底解決這些問(wèn)題,數(shù)字平臺(tái)間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通將始終停留于紙上藍(lán)圖,難以落地。要對(duì)這些作出回應(yīng),既要從現(xiàn)有規(guī)范政策切入進(jìn)行分析,又要從互聯(lián)互通的實(shí)踐入手展開(kāi)研究。
(二)數(shù)字平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的立法爬梳
目前對(duì)數(shù)字平臺(tái)互聯(lián)互通規(guī)定最成體系的是歐盟,歐盟采用結(jié)構(gòu)主義規(guī)制與事前事后監(jiān)管并進(jìn)的治理思路,在對(duì)平臺(tái)分類(lèi)分級(jí)化治理的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)對(duì)科技巨頭的權(quán)力約束。歐盟將“守門(mén)人”模式引入到平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通之中,在2022年11月正式生效的《數(shù)字市場(chǎng)法》(Digital Market Law)中要求符合“數(shù)字守門(mén)人”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的平臺(tái)承擔(dān)互操作義務(wù)(interoperate),并在《數(shù)字服務(wù)法》序言第151條提出,“在對(duì)超大型在線平臺(tái)或超大型在線搜索引擎提供者進(jìn)行監(jiān)管、調(diào)查、執(zhí)法和監(jiān)測(cè)的過(guò)程中,規(guī)定聽(tīng)證和協(xié)商披露信息的實(shí)際安排,以及規(guī)定信息共享系統(tǒng)的運(yùn)作,及其與其他相關(guān)系統(tǒng)的互操作性的實(shí)際操作安排。”《數(shù)字市場(chǎng)法》序言第64條、正文第5條、第6條、第7條將互操作設(shè)定為守門(mén)人的應(yīng)盡義務(wù),并對(duì)此作出詳盡規(guī)定,提出不應(yīng)削弱或限制終端用戶在“守門(mén)人”的核心平臺(tái)服務(wù)之外獲取內(nèi)容、訂閱、功能或其他項(xiàng)目的能力,特別應(yīng)當(dāng)避免“守門(mén)人”限制終端用戶通過(guò)其核心平臺(tái)服務(wù)上運(yùn)行的軟件應(yīng)用程序獲取和使用此類(lèi)服務(wù)的情況發(fā)生。歐盟以為“守門(mén)人”設(shè)定禁止性義務(wù)型事前規(guī)制為主,在《數(shù)字服務(wù)法》序言第4條、第151條和正文第85條第3款中再設(shè)外在強(qiáng)制監(jiān)督條款,強(qiáng)化事后規(guī)制,要求在歐盟層面構(gòu)建有針對(duì)性的、統(tǒng)一的、有效的、成比例的強(qiáng)制性規(guī)則,采取與中介服務(wù)提供者的需求相關(guān)的、與各國(guó)監(jiān)管措施相近的措施,減少提供者面臨的不確定性,提高互操作性。2021年6月,美國(guó)國(guó)會(huì)眾議員在《通過(guò)促進(jìn)服務(wù)交換保障兼容和競(jìng)爭(zhēng)法案2021》中提出平臺(tái)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)互操作義務(wù)(interoperability),在《美國(guó)選擇與創(chuàng)新在線法案》中明確了平臺(tái)間應(yīng)當(dāng)進(jìn)行數(shù)據(jù)互聯(lián)互通,要求超級(jí)平臺(tái)不得惡意限制數(shù)據(jù)在平臺(tái)間充分流動(dòng),禁止超級(jí)平臺(tái)鎖定關(guān)鍵數(shù)據(jù)。德國(guó)將平臺(tái)間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通寫(xiě)入《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》(GWB)中,并在《GWB第十修正案》,即《GWB數(shù)字化法案》中提出禁止企業(yè)以拒絕或阻礙產(chǎn)品或服務(wù)間互操作性的方式阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
我國(guó)也在立法上做出了回應(yīng),2019年8月,國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出:“尊重消費(fèi)者選擇權(quán),確??缙脚_(tái)互聯(lián)互通和互操作?!贝撕螅?020年底至2023年底,全國(guó)范圍內(nèi)出臺(tái)多部規(guī)范和引導(dǎo)數(shù)字平臺(tái)健康持續(xù)發(fā)展的政策文件,開(kāi)展了“強(qiáng)化平臺(tái)反壟斷、防止資本無(wú)序擴(kuò)張”的專(zhuān)項(xiàng)整改運(yùn)動(dòng),健全了透明、可預(yù)期的數(shù)字化常態(tài)監(jiān)管體系。2022年1月國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》,提出要“推動(dòng)平臺(tái)企業(yè)間合作,構(gòu)建兼容開(kāi)放的生態(tài)圈……加快業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)互聯(lián)互通”;2021年10月國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南(征求意見(jiàn)稿)》,要求超大型平臺(tái)所提供的服務(wù)應(yīng)當(dāng)與其他平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者提供的服務(wù)具有互操作性; 2022年4月出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》提出全面拆除有形無(wú)形的“籬笆”“圍墻”,推動(dòng)數(shù)據(jù)要素在全國(guó)市場(chǎng)范圍內(nèi)有序高效流通;2022年12月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》中也明確提及要推進(jìn)互聯(lián)互通,打破“數(shù)據(jù)孤島”。2023年3月國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為規(guī)定》中細(xì)化了妨礙互聯(lián)互通行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),夯實(shí)了平臺(tái)間數(shù)據(jù)聯(lián)通和共享的立法基礎(chǔ)。我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的相關(guān)規(guī)定集中體現(xiàn)在規(guī)范性文件和政策性文件中,并未具體到法律條文,一則效力層級(jí)不高,外在約束效力有限;二則互聯(lián)互通的法律定位不清,指導(dǎo)作用不強(qiáng);三則邊界與內(nèi)涵不清,難以有效指導(dǎo)法律實(shí)踐,可操作性較弱。
(三)數(shù)字平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的實(shí)踐考察
自數(shù)字平臺(tái)興起伊始,平臺(tái)間阻礙互聯(lián)互通的行為就未曾停止。從2008年淘寶網(wǎng)屏蔽百度蜘蛛爬蟲(chóng),到2010年奇虎和騰訊之間開(kāi)展的3Q大戰(zhàn),再到阿里巴巴與騰訊之間自2013年開(kāi)始不斷升級(jí)的相互封禁大戰(zhàn),直至2021年,抖音在北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院正式就騰訊對(duì)抖音的持續(xù)封禁和分享限制提起訴訟。上述現(xiàn)象表明僅靠企業(yè)內(nèi)部合規(guī)已經(jīng)難以徹底攻克數(shù)字平臺(tái)間互聯(lián)互通不暢的難關(guān),權(quán)力約束辦法和相關(guān)法律規(guī)制亟待落地。目前我國(guó)關(guān)涉數(shù)字平臺(tái)互聯(lián)互通的相關(guān)頂層設(shè)計(jì)已在前述列明,實(shí)施層面的具體措施如下:
在外部監(jiān)管維度,我國(guó)一是圍繞部分互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在所提供的服務(wù)或產(chǎn)品的相關(guān)網(wǎng)絡(luò)連接中對(duì)其他主體進(jìn)行諸如屏蔽在內(nèi)的不兼容行為開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治行為,避免其擾亂市場(chǎng)秩序;二是在《反壟斷法》中新增適用于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的具體規(guī)則,科學(xué)規(guī)制超大型平臺(tái)濫用市場(chǎng)地位,拒絕或限定交易及有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)的行為。
在平臺(tái)自律層面,目前國(guó)內(nèi)立法并未圍繞平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通設(shè)定相關(guān)責(zé)任,也并未將互聯(lián)互通設(shè)置為數(shù)字平臺(tái)應(yīng)盡義務(wù),《電子商務(wù)法》《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》中有關(guān)規(guī)定的落地性較弱。企業(yè)推進(jìn)互聯(lián)互通既缺乏外在監(jiān)督,又沒(méi)有內(nèi)在動(dòng)力。在救濟(jì)層面,無(wú)論國(guó)內(nèi)外,一旦數(shù)字平臺(tái)間就互聯(lián)互通發(fā)生糾紛,大部分都會(huì)以反壟斷為由提起訴訟,hiQ與領(lǐng)英案、抖音訴騰訊案、Facebook屏蔽行為被訴案皆如此。界定相關(guān)市場(chǎng)是反壟斷訴訟的前置步驟,受網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、用戶鎖定效應(yīng)等因素影響,原告舉證往往難以達(dá)到蓋然性證明標(biāo)準(zhǔn)。司法實(shí)踐中反壟斷民事訴訟勝訴率較低,企業(yè)難以通過(guò)司法救濟(jì)尋求幫助。如在Facebook屏蔽行為被訴案中,美國(guó)聯(lián)邦委員會(huì)及48個(gè)州和地區(qū)的檢察官針對(duì)Facebook拒絕為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手開(kāi)放數(shù)據(jù)接口的行為向哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦法院提起反壟斷訴訟,但法官審理認(rèn)為原告并未充分論證Facebook占據(jù)市場(chǎng)支配地位。
二、阻礙數(shù)字平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的根因剖析
(一)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的內(nèi)涵有待闡明
立法需要給出的第一個(gè)答案是互聯(lián)互通的主體如何確定。究竟是所有數(shù)字平臺(tái)都應(yīng)當(dāng)互聯(lián)互通,還是僅超大型平臺(tái)負(fù)有互聯(lián)互通的義務(wù),亦或有其他衡量體系?歐盟在《數(shù)字市場(chǎng)法》中對(duì)“守門(mén)人”應(yīng)當(dāng)肩負(fù)的互聯(lián)互通義務(wù)進(jìn)行了相對(duì)詳細(xì)的闡述,加之經(jīng)濟(jì)體量較大的主體占據(jù)更多數(shù)據(jù)資源的客觀事實(shí),有部分學(xué)者主張互聯(lián)互通是超大型平臺(tái)對(duì)中小平臺(tái)的特定義務(wù)。這種認(rèn)識(shí)與平臺(tái)治理的邏輯和互聯(lián)互通的初衷相悖。作為發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要手段之一,互聯(lián)互通不僅意在減少甚至避免數(shù)字平臺(tái)間的惡意競(jìng)爭(zhēng),更是促進(jìn)數(shù)據(jù)在平臺(tái)間自由有序流通的重要手段。不同規(guī)模的平臺(tái)或許因技術(shù)能力與經(jīng)濟(jì)資源的差異而保有不同的數(shù)據(jù)總量,但持有數(shù)據(jù)量的多少并不會(huì)影響平臺(tái)開(kāi)展互聯(lián)互通的行為。數(shù)據(jù)互聯(lián)互通強(qiáng)調(diào)的是不同類(lèi)型、內(nèi)容的數(shù)據(jù)交互,重在不同市場(chǎng)主體間數(shù)據(jù)“交互”,而非超大型平臺(tái)向中小平臺(tái)“單向”供給數(shù)據(jù),其核心也不在于數(shù)據(jù)規(guī)模多少。
立法需要給出的第二個(gè)答案是數(shù)字平臺(tái)互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)范圍如何把握,當(dāng)前國(guó)內(nèi)外立法都未就此作出回應(yīng)。首先需要明確的是,數(shù)據(jù)全面互聯(lián)互通既不可行,也無(wú)必要。從市場(chǎng)發(fā)展層面考慮,強(qiáng)行要求數(shù)據(jù)全面互聯(lián)互通會(huì)直接削弱經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)新發(fā)展的動(dòng)力。在良性競(jìng)爭(zhēng)的數(shù)字市場(chǎng)中,數(shù)據(jù)是平臺(tái)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中獲取的具有生產(chǎn)價(jià)值的重要因素,如果法律要求經(jīng)營(yíng)者無(wú)保留的分享,不僅與企業(yè)的私利屬性相悖,而且偏離了有序競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展共享的基本目的。從法律規(guī)范層面討論,數(shù)字平臺(tái)交互數(shù)據(jù)的應(yīng)然范圍受到《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等相關(guān)法律規(guī)范的約束,交互的尺度應(yīng)當(dāng)受到相關(guān)立法調(diào)整。從市場(chǎng)穩(wěn)定層面來(lái)看,立法至少應(yīng)當(dāng)明確數(shù)字平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的基本原則。如果將決定開(kāi)放邊界的權(quán)力全部交由平臺(tái),在缺乏強(qiáng)有力的外在約束的情況下,平臺(tái)互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)范圍具有極強(qiáng)的變動(dòng)性、不穩(wěn)定性和不可預(yù)見(jiàn)性,不僅無(wú)法滿足有數(shù)據(jù)需求的企業(yè)的發(fā)展,還會(huì)破壞市場(chǎng)的穩(wěn)定性。
數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的實(shí)施手段如何把握是立法需要給出的第三個(gè)答案?;ヂ?lián)互通的制度規(guī)范散見(jiàn)于《電信條例》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律法規(guī)之中,數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域乃至互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域都未對(duì)之有明確的定義。我國(guó)多次在政策文件中提出要推進(jìn)互聯(lián)互通,但并未列出具體的手段和要求。相對(duì)歐美明確提出的互操作應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)和要求,我國(guó)所倡導(dǎo)的互聯(lián)互通在本質(zhì)上是目標(biāo)而非手段,意在描繪平臺(tái)企業(yè)間“合作、兼容、開(kāi)放的生態(tài)圈”圖景。域外立法多通過(guò)“數(shù)據(jù)可攜帶”“數(shù)據(jù)互操作”等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)不同平臺(tái)系統(tǒng)或組件間交換并使用數(shù)據(jù)的目的,其中互操作往往是借由應(yīng)用程序編口來(lái)促進(jìn)數(shù)據(jù)在不同應(yīng)用程序、組織或平臺(tái)之間的移動(dòng)和整合;可攜帶賦予數(shù)據(jù)主體以數(shù)據(jù)知情權(quán)與控制權(quán),分配給數(shù)據(jù)控制者輔助數(shù)據(jù)主體自由轉(zhuǎn)移個(gè)人數(shù)據(jù)的義務(wù)。然提倡數(shù)字平臺(tái)間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的目的不僅限于保障不同平臺(tái),特別是中小型平臺(tái)獲取數(shù)據(jù)的可能,還在于達(dá)到數(shù)據(jù)在平臺(tái)間、市場(chǎng)內(nèi)自由流動(dòng)的效果,這注定了實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的手段不僅限于前述兩種。數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)開(kāi)放等多樣手段同樣能夠達(dá)到數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的目的,但這些渠道并未被寫(xiě)入互聯(lián)互通的相關(guān)法律規(guī)范之中。囿于數(shù)據(jù)交易平臺(tái)建設(shè)不全面、數(shù)據(jù)登記制度不健全等原因,大量數(shù)據(jù)難以在安全有序的法治環(huán)境下交互,使得隱私泄露及商業(yè)秘密泄露等風(fēng)險(xiǎn)客觀存在。
(二)外部監(jiān)管體系面臨雙重難關(guān)
國(guó)內(nèi)關(guān)于互聯(lián)互通的政策性文件頻繁發(fā)布,互聯(lián)互通的實(shí)踐運(yùn)動(dòng)也在如火如荼地開(kāi)展,但相關(guān)指導(dǎo)性、規(guī)范性立法卻遲遲不見(jiàn)出臺(tái)。這與數(shù)據(jù)本身互聯(lián)互通的性質(zhì)密切相關(guān)。一方面,數(shù)字平臺(tái)從經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中獲得、持有數(shù)據(jù),其掌握的數(shù)據(jù)總量、內(nèi)容、種類(lèi)等信息都僅由數(shù)據(jù)處理者知悉,即便是數(shù)據(jù)主體也難以知曉,第三方主體參與治理在客觀上面臨信息高度不對(duì)稱(chēng)難題;另一方面,數(shù)據(jù)互聯(lián)互通在我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推行的時(shí)間有限,數(shù)字平臺(tái)種類(lèi)繁多、數(shù)據(jù)類(lèi)型復(fù)雜等特征決定了在我國(guó)推行互聯(lián)互通需要兼用多樣手段,僅沿用單一的強(qiáng)規(guī)范路徑并不現(xiàn)實(shí)。
第一,外部規(guī)范性立法及相關(guān)措施需要平衡創(chuàng)新發(fā)展與重點(diǎn)監(jiān)管的難題。數(shù)字服務(wù)尤其是數(shù)字平臺(tái)在我國(guó)乃至世界數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)內(nèi)部都扮演著愈發(fā)重要的角色,不僅能夠推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí),還能通過(guò)信息技術(shù)促進(jìn)跨境貿(mào)易,為國(guó)內(nèi)企業(yè)開(kāi)拓新的商業(yè)機(jī)會(huì)。提供核心服務(wù)或占據(jù)較大市場(chǎng)份額的數(shù)字平臺(tái)往往具有較強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)與數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)優(yōu)勢(shì),能夠形成一定范圍內(nèi)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。附載于平臺(tái)上的企業(yè)及用戶對(duì)平臺(tái)的依賴(lài)程度較高、鎖定效應(yīng)較為明顯,這不僅是平臺(tái)壯大發(fā)展的重要?jiǎng)恿突灸繕?biāo),更是企業(yè)創(chuàng)新優(yōu)化的重要?jiǎng)恿?。但特定平臺(tái)企業(yè)一家或幾家獨(dú)大會(huì)使數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)趨于不合理結(jié)構(gòu),行業(yè)巨頭依賴(lài)資本、數(shù)據(jù)、技術(shù)等固有優(yōu)勢(shì)會(huì)阻斷中小平臺(tái)革新發(fā)展所需要的資源,打破原本平衡的議價(jià)關(guān)系,最終實(shí)質(zhì)性損害公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,這又期待監(jiān)管立法予以解決。數(shù)字經(jīng)濟(jì)尚處于萌芽狀態(tài),外部規(guī)范性措施既不能挫傷行業(yè)領(lǐng)軍平臺(tái)的創(chuàng)新積極性,又不能使超大型平臺(tái)濫用數(shù)據(jù)資源破壞消費(fèi)者的自由商業(yè)選擇;既要保障平臺(tái)間互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)資源滿足各類(lèi)平臺(tái)間及市場(chǎng)發(fā)展的需要,又不能對(duì)超大型平臺(tái)苛以過(guò)重的數(shù)據(jù)義務(wù),抑制超大型平臺(tái)的競(jìng)爭(zhēng)活力。
第二,我國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則無(wú)法契合數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)的治理需求。歐盟在《數(shù)字市場(chǎng)法》中創(chuàng)設(shè)的“守門(mén)人”制度契合統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則的構(gòu)建需求,有效解決了歐盟成員國(guó)由于國(guó)內(nèi)法差異導(dǎo)致的監(jiān)管碎片化。我國(guó)當(dāng)前的《反壟斷法》主要采用行為主義規(guī)制模式,雖然會(huì)對(duì)規(guī)制主體的市場(chǎng)份額等因素進(jìn)行綜合認(rèn)定,但其僅為前置環(huán)節(jié),立法衡量的重心仍是市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)行為是否破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),不會(huì)僅因平臺(tái)達(dá)到一定的規(guī)模就必然采用特別的監(jiān)管手段。在數(shù)據(jù)互聯(lián)互通領(lǐng)域,不同類(lèi)型的平臺(tái)天然具有不同的功能和目標(biāo),理應(yīng)設(shè)定不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)。超大型平臺(tái)掌握更前沿的技術(shù)能力和更豐富的數(shù)據(jù)資源,對(duì)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的實(shí)現(xiàn)效果和數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)都會(huì)產(chǎn)生更大的影響。中小型平臺(tái)受限于資源和能力,無(wú)法承擔(dān)與超大型平臺(tái)同等嚴(yán)格的數(shù)據(jù)義務(wù),這由數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的客觀現(xiàn)實(shí)所決定。雖然數(shù)據(jù)互聯(lián)互通與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)及反壟斷直接掛鉤,但數(shù)據(jù)互聯(lián)互通是涉及整個(gè)數(shù)字平臺(tái)治理法律體系的問(wèn)題,僅靠當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管立法無(wú)法達(dá)到理想的規(guī)制效果。因此,在邏輯銜接層面不能僅局限于反壟斷監(jiān)管規(guī)則。
(三)平臺(tái)私利屬性與公共責(zé)任的沖突
傳統(tǒng)單邊市場(chǎng)格局下,交易雙方自行完成磋商與結(jié)算環(huán)節(jié)。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展,高度依賴(lài)地緣關(guān)系的單邊市場(chǎng)結(jié)構(gòu)開(kāi)始瓦解,雙邊甚至多邊市場(chǎng)崛起,平臺(tái)在扮演經(jīng)營(yíng)者角色的同時(shí)還承擔(dān)著組織者、監(jiān)管者等復(fù)合角色。作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者,數(shù)字平臺(tái)始終將逐利作為經(jīng)營(yíng)發(fā)展的重要目標(biāo),私利性是平臺(tái)作為交易者的第一屬性。同時(shí),作為公共空間的延伸,數(shù)字平臺(tái)還具有典型的準(zhǔn)公共權(quán)力,其權(quán)力一是來(lái)源于篩選、整合海量信息,實(shí)現(xiàn)信息與潛在需求對(duì)象間精準(zhǔn)匹配的能力;二是來(lái)源于其市場(chǎng)功能,即作為消費(fèi)者、企業(yè)交易場(chǎng)所的提供者所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的控制者義務(wù);三是來(lái)源于其作為交易中的強(qiáng)勢(shì)方,享有的制定平臺(tái)運(yùn)行規(guī)則及制度的事實(shí)。從多元共治的層面考慮,平臺(tái)公共性的發(fā)展能夠完善技術(shù)賦能、衡平治理赤字,但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展維度,平臺(tái)公共性與其固有的私利性相悖,二者天生就是不可調(diào)和的矛盾組合。深植于商業(yè)利益的數(shù)字平臺(tái)方容易在私利的誘導(dǎo)下濫用平臺(tái)的準(zhǔn)公共權(quán)力,導(dǎo)致公共性逐漸趨于異化。此外,在私利性的趨勢(shì)下,數(shù)字平臺(tái)往往執(zhí)著于擴(kuò)大自身對(duì)公共空間支配的范圍,準(zhǔn)公共權(quán)力隨之?dāng)U張,公共性的濫用所造成的損害后果也持續(xù)加深。“公共性的基本要求是開(kāi)放、共享和中立,而私利性通常導(dǎo)致平臺(tái)追求排他、獨(dú)占和歧視?!倍叩氖Ш鈶B(tài)勢(shì)容易導(dǎo)致公共性退化為“工具主義的私主體附屬品,對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)現(xiàn)實(shí)的異化隱憂”。
從經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的層面考量,數(shù)據(jù)互聯(lián)互通契合數(shù)字經(jīng)濟(jì)開(kāi)放、交流與融合的現(xiàn)實(shí)需求,長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,有利于數(shù)字平臺(tái)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。但對(duì)于數(shù)字平臺(tái)而言,數(shù)據(jù)互聯(lián)互通在短期內(nèi)收益有限。當(dāng)前數(shù)據(jù)互聯(lián)互通相關(guān)制度并未健全,實(shí)踐中存在“數(shù)據(jù)互聯(lián)互通由超大型平臺(tái)單方面負(fù)擔(dān)”或“數(shù)據(jù)互聯(lián)互通僅在超大型平臺(tái)間進(jìn)行”等問(wèn)題,且超大型平臺(tái)承擔(dān)的責(zé)任過(guò)重,與公平公正理念及合理原則并不相稱(chēng)。一方面,數(shù)據(jù)互聯(lián)互通意味著平臺(tái)需要將自身掌握的數(shù)據(jù)與其他競(jìng)爭(zhēng)主體共享,這在客觀上強(qiáng)化了不同主體間的聯(lián)動(dòng)力度,對(duì)強(qiáng)勢(shì)方而言是將己方優(yōu)勢(shì)向相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)者傾斜的行為。超大型平臺(tái)憑借自身遠(yuǎn)超中小平臺(tái)與同行業(yè)其他競(jìng)爭(zhēng)者的經(jīng)濟(jì)體量和市場(chǎng)占有率保有更多的數(shù)據(jù)資源,依靠對(duì)數(shù)據(jù)資源的適當(dāng)加工和利用精準(zhǔn)預(yù)測(cè)行業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì),把握市場(chǎng)前沿動(dòng)向,鞏固自身占據(jù)的優(yōu)勢(shì)地位。中小平臺(tái)所具有的數(shù)據(jù)內(nèi)容和種類(lèi)相對(duì)單一,先不論其實(shí)際上是否與大平臺(tái)開(kāi)展數(shù)據(jù)互聯(lián)互通行為,即便其真的承擔(dān)了數(shù)據(jù)互聯(lián)互通責(zé)任,所提供數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也往往有限,且并非其他平臺(tái)主體所需要。另一方面,超大型平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的成本與收益并不相匹,所獲取的經(jīng)濟(jì)利益往往有限。當(dāng)前數(shù)據(jù)權(quán)屬體系雖尚未明確,但在整合、加工和處理數(shù)據(jù)時(shí),平臺(tái)的成本已無(wú)可爭(zhēng)議。在抖音訴騰訊一案中,抖音在聲明中稱(chēng)“騰訊認(rèn)為用戶的頭像、昵稱(chēng)等用戶數(shù)據(jù)都屬于騰訊公司的商業(yè)資源”。高投入低回報(bào)的收益比與數(shù)字平臺(tái)逐利的屬性相沖突,這也是數(shù)字平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通推行效果欠佳的根本原因。
三、數(shù)字平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的整體把握
(一)對(duì)數(shù)字平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的再認(rèn)識(shí)
目前學(xué)術(shù)界大多從反壟斷視角對(duì)數(shù)字平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通展開(kāi)研究,但實(shí)際上,在數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域推進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的根本目的并非預(yù)防和制止特定數(shù)字平臺(tái)實(shí)施壟斷行為,而是通過(guò)促進(jìn)數(shù)據(jù)在不同數(shù)字平臺(tái)間的流轉(zhuǎn)交互達(dá)到釋放數(shù)據(jù)要素潛力、推動(dòng)多平臺(tái)主體共進(jìn)發(fā)展的根本目的。強(qiáng)調(diào)數(shù)字平臺(tái)間應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通并非只為防止特定平臺(tái)獨(dú)占市場(chǎng),扭曲競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,更深刻目標(biāo)在于立足數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段,貫徹開(kāi)放、包容的發(fā)展理念,力圖構(gòu)建數(shù)據(jù)、算法與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合的發(fā)展格局,將數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能,以強(qiáng)化國(guó)內(nèi)循環(huán)和國(guó)內(nèi)國(guó)際循環(huán)的紐帶,促進(jìn)超大型平臺(tái)高質(zhì)量成長(zhǎng),帶動(dòng)中小型平臺(tái)協(xié)同發(fā)展。這是我國(guó)推動(dòng)數(shù)字平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和核心內(nèi)涵,決定了我國(guó)在數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的主體范圍與適用邊界與歐盟有所不同。
歐盟在《數(shù)字市場(chǎng)法》中將互聯(lián)互通列為“數(shù)字守門(mén)人”的法律義務(wù),要求營(yíng)業(yè)額、市值或活躍用戶量達(dá)到法律要求的數(shù)字平臺(tái)不得削弱或限制終端用戶在守門(mén)人核心平臺(tái)服務(wù)之外獲取內(nèi)容、訂閱、功能或其他項(xiàng)目的能力。受此影響,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局于2021年10月底發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分類(lèi)分級(jí)指南(征求意見(jiàn)稿)》吸收了歐盟的量化標(biāo)準(zhǔn),但兩年已過(guò),征求意見(jiàn)稿至今不見(jiàn)下文。除了法律體系不兼容之外,一刀切模式不適用于我國(guó)數(shù)字平臺(tái)反壟斷領(lǐng)域的主要原因是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)不同。歐盟當(dāng)前并無(wú)具有明顯競(jìng)爭(zhēng)力的數(shù)字企業(yè),其數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模落后于中美,《數(shù)字市場(chǎng)法》既是對(duì)在歐洲發(fā)展的美國(guó)科技公司占據(jù)數(shù)據(jù)衍生主導(dǎo)地位的政策回應(yīng),也是歐盟在數(shù)字領(lǐng)域打造的歐洲標(biāo)準(zhǔn),是維護(hù)歐洲數(shù)字主權(quán)、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主的重要舉措,帶有極濃的地方保護(hù)主義色彩。我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)都與歐盟不同,一是橫向比較來(lái)看,我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)體量更大,全球范圍內(nèi)僅次于美國(guó)。二是從市場(chǎng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)看,相比于亞馬遜、谷歌、微軟等域外互聯(lián)網(wǎng)上市企業(yè),阿里巴巴、騰訊、百度、京東等數(shù)字企業(yè)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的總體競(jìng)爭(zhēng)力明顯更強(qiáng),國(guó)內(nèi)數(shù)字市場(chǎng)并未失守。鑒于我國(guó)當(dāng)前的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況,在我國(guó)境內(nèi)僅對(duì)超大型平臺(tái)苛以數(shù)據(jù)互聯(lián)互通義務(wù)顯然并無(wú)道理。
對(duì)超大型平臺(tái)苛以數(shù)據(jù)互聯(lián)互通義務(wù)并不意味著分類(lèi)分級(jí)管理思路在我國(guó)數(shù)字平臺(tái)治理場(chǎng)域不適用。一方面,超大型平臺(tái)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更重的治理義務(wù)是基于其因市場(chǎng)份額、規(guī)則影響力等因素而具有的公共性,而非對(duì)市場(chǎng)的壟斷力;另一方面,平臺(tái)技術(shù)實(shí)力、數(shù)據(jù)資源、市場(chǎng)份額等因素的區(qū)別決定了其所掌握的數(shù)字權(quán)力并不相同,應(yīng)承擔(dān)的數(shù)據(jù)義務(wù)也不相同,互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)范圍需要有所區(qū)別。由此,數(shù)據(jù)互聯(lián)互通是所有數(shù)字平臺(tái)都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù),只是部分?jǐn)?shù)字平臺(tái)承擔(dān)的義務(wù)應(yīng)更為嚴(yán)苛。
(二)數(shù)字平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的理念把握
發(fā)展和安全同等重要是推進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的理念底線。2023年4月中央政治局會(huì)議提出推動(dòng)平臺(tái)企業(yè)健康發(fā)展,鼓勵(lì)頭部平臺(tái)企業(yè)探索創(chuàng)新,2023年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出要“大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì),提升常態(tài)化監(jiān)管水平,支持平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”,2024年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告指出要“制定支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策”。近年來(lái),我國(guó)反復(fù)強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的規(guī)范和發(fā)展兩手都要抓,兩手都要硬。在現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)背景下,發(fā)展迅猛、全面變革的數(shù)字技術(shù)革命催生了新的經(jīng)濟(jì)模式、組織類(lèi)型和社會(huì)結(jié)構(gòu),安全保障、責(zé)任分配、風(fēng)險(xiǎn)防范和爭(zhēng)議解決等問(wèn)題需要構(gòu)建恰當(dāng)?shù)姆煽蚣?、制定貼合的法律規(guī)則予以回應(yīng)。安全維護(hù)并非立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的唯一標(biāo)準(zhǔn),發(fā)展也同樣應(yīng)當(dāng)被置于立法的優(yōu)先地位。因此,法律制度供給還需要滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,為數(shù)據(jù)要素發(fā)揮潛力和優(yōu)勢(shì)提供充足的法律空間。當(dāng)前,我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模在全球范圍內(nèi)雖仍居領(lǐng)先地位,但縱向來(lái)看我國(guó)與美國(guó)科技大企業(yè)間的距離被拉大許多。2020年12月,美國(guó)谷歌公司市值約1萬(wàn)億美金,我國(guó)阿里巴巴和騰訊市值約7000億美金,但到2023年8月,谷歌市值已達(dá)16480億美金,我國(guó)騰訊市值不到3800億,阿里巴巴市值僅為2211億。數(shù)據(jù)要素爆發(fā)式增長(zhǎng)是構(gòu)建我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局、重塑我國(guó)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的好時(shí)機(jī),也是我國(guó)彎道超車(chē)的歷史機(jī)遇。放眼全球競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境來(lái)看,我國(guó)企業(yè)仍比較弱小,競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)并不明顯,而數(shù)字平臺(tái)治理應(yīng)當(dāng)具有未來(lái)眼光,既要守住安全底線,又要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展留足空間。
充分發(fā)揮市場(chǎng)自治能力是推進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的根本理念。數(shù)字經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中利益更加復(fù)雜多元,數(shù)字平臺(tái)等坐擁大量數(shù)據(jù)資源和技術(shù)資本的大型科技企業(yè)深度介入公共管理場(chǎng)域,通過(guò)自我賦權(quán)使自身成為具有極大影響力的新型權(quán)力中心,引致傳統(tǒng)權(quán)力格局呈現(xiàn)出去中心化面貌,公私領(lǐng)域深刻滲透,彼此交錯(cuò)。平臺(tái)作為治理主體和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體同時(shí)享有準(zhǔn)公共權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)利,協(xié)調(diào)好權(quán)力與權(quán)利間的關(guān)系是平臺(tái)治理的宏觀要求,也是數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的前提基礎(chǔ)。政府監(jiān)管和市場(chǎng)自治是數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的兩大手段,數(shù)字平臺(tái)治理體系應(yīng)當(dāng)突破市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府調(diào)控二元對(duì)立的思維模式,推進(jìn)有為政府和有效市場(chǎng)的深度融合。政府在數(shù)據(jù)治理場(chǎng)域的關(guān)鍵作用是優(yōu)化數(shù)字營(yíng)商環(huán)境,提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施,市場(chǎng)則負(fù)責(zé)將資金投入新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)供給和需求間的精準(zhǔn)對(duì)接。囿于信息不對(duì)稱(chēng)等因素客觀存在,互聯(lián)互通場(chǎng)域中政府舉措會(huì)明顯滯后于市場(chǎng)需求,調(diào)動(dòng)平臺(tái)共享積極性、發(fā)揮平臺(tái)自治能力,以平臺(tái)自治為推進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的主要手段,由政府在其中扮演兜底型安全保障角色便成了治理的最優(yōu)范式。對(duì)數(shù)字平臺(tái)復(fù)合身份進(jìn)行全面、徹底的調(diào)適和引導(dǎo),實(shí)現(xiàn)數(shù)字平臺(tái)公共性的完全去工具化使其發(fā)展路徑歸于正途自然是理想圖景,但置于現(xiàn)實(shí)終究難以實(shí)現(xiàn)。平衡公共性和私利性關(guān)系,將平臺(tái)私利性對(duì)公共性的濫用程度控制在合理范圍內(nèi),尋求平臺(tái)公共屬性和私利屬性最大程度的統(tǒng)一是預(yù)期可行的現(xiàn)實(shí)路徑。應(yīng)當(dāng)以外部監(jiān)管為輔助,以激勵(lì)性路徑優(yōu)化公共權(quán)力生態(tài),實(shí)現(xiàn)平臺(tái)、平臺(tái)用戶、消費(fèi)者、競(jìng)爭(zhēng)者等多元主體間的權(quán)、責(zé)、利分配。具體而言,應(yīng)引導(dǎo)平臺(tái)構(gòu)建合規(guī)體系,采納事前事后、內(nèi)部自治為主、外部監(jiān)管為輔的治理模式,遵循靜態(tài)監(jiān)管與動(dòng)態(tài)治理結(jié)合的思路,以用戶和消費(fèi)者的權(quán)利制衡平臺(tái)權(quán)力,兼用激勵(lì)創(chuàng)新和監(jiān)管輔助辦法,降低平臺(tái)不履行公共責(zé)任的影響后果。
(三)數(shù)字平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的激勵(lì)性治理思路
打造激勵(lì)相融監(jiān)管體系是推進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的立法核心。從法律技術(shù)層面構(gòu)建具有普遍激勵(lì)功能的有效方案的關(guān)鍵在于使數(shù)字平臺(tái)的逐利性導(dǎo)向與公共性義務(wù)相耦合。政府應(yīng)當(dāng)從自上而下的單向干預(yù)數(shù)字平臺(tái)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的監(jiān)管思路,轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)平臺(tái)為追求共同利益目標(biāo)自?xún)?nèi)而外開(kāi)展自治的理念。激勵(lì)模式是打造政府與平臺(tái)間雙向良性互動(dòng),引導(dǎo)平臺(tái)自治的關(guān)鍵所在,也是通過(guò)找尋各利益相關(guān)主體共同目標(biāo)來(lái)促進(jìn)政策落實(shí)的帕累托最優(yōu)解。當(dāng)前我國(guó)有關(guān)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的相關(guān)法律和政策性規(guī)范在很大程度上仍停留于單方面要求超大型平臺(tái)企業(yè)落實(shí)互聯(lián)互通政策的層面,相關(guān)配套措施尚未有效落地。出于對(duì)治理效果和成本的考慮,數(shù)字平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的主要推進(jìn)主體應(yīng)當(dāng)是平臺(tái)自身,第三方監(jiān)管部門(mén)僅能在安全審查層面進(jìn)行強(qiáng)監(jiān)管,而其他強(qiáng)制性監(jiān)管手段僅能起到輔助作用,發(fā)揮的作用有限。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,數(shù)字平臺(tái)早已不是避風(fēng)港原則所曾構(gòu)想的中立、被動(dòng)角色,平臺(tái)在事實(shí)上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從單純中介者到肩負(fù)管理責(zé)任的身份轉(zhuǎn)變,其制定、解釋與運(yùn)用規(guī)則的能力已經(jīng)遠(yuǎn)超實(shí)體交易場(chǎng)所。超大型平臺(tái)在運(yùn)行、經(jīng)營(yíng)乃至參與治理的過(guò)程中形成了大量數(shù)據(jù)資源,在平臺(tái)治理場(chǎng)域掌握著與第三方監(jiān)管部門(mén)、中小型平臺(tái)及平臺(tái)用戶高度不對(duì)稱(chēng)的資源,由此衍生出的準(zhǔn)公共權(quán)力深入滲透社會(huì)治理過(guò)程,理應(yīng)承擔(dān)與權(quán)力相匹配的注意義務(wù)和更高的法律責(zé)任。這是平臺(tái)自治的理論根基,也是要求不同數(shù)字平臺(tái)承擔(dān)不同程度法律義務(wù)的邏輯基礎(chǔ),平衡平臺(tái)私利性和公共性沖突,以激勵(lì)手段提高平臺(tái)治理積極性則是立法應(yīng)當(dāng)作出的回應(yīng)。法律激勵(lì)規(guī)范常見(jiàn)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域相關(guān)法律制度供給之中,除了宏觀的倡導(dǎo)性激勵(lì)之外,還可以分為權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任分配方面的激勵(lì)、成本收益配置方面的激勵(lì)以及資格、待遇、榮譽(yù)方面的激勵(lì)類(lèi)型。從數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,一是可以通過(guò)科學(xué)配置數(shù)字平臺(tái)的準(zhǔn)公共權(quán)力、義務(wù)及責(zé)任,以賦權(quán)和減責(zé)免責(zé)的方式保障平臺(tái)實(shí)現(xiàn)公共性;二是可以合理分擔(dān)平臺(tái)為推進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通所支出的成本,通過(guò)系統(tǒng)性改變成本收益結(jié)構(gòu)的辦法提高各資源主體收益。
構(gòu)建階梯式激勵(lì)框架是推進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的重要保障。階梯式激勵(lì)體系是指依據(jù)數(shù)據(jù)內(nèi)容和數(shù)字平臺(tái)類(lèi)型的不同進(jìn)行分類(lèi)分級(jí)治理,既要依據(jù)數(shù)據(jù)內(nèi)容的區(qū)別采用不同的治理思路,還要依據(jù)數(shù)據(jù)平臺(tái)的區(qū)別確定互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)類(lèi)型。根據(jù)數(shù)據(jù)內(nèi)容的不同進(jìn)行分類(lèi)分級(jí)管理的思路常見(jiàn)于我國(guó)數(shù)據(jù)安全保障和數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的各類(lèi)規(guī)范性文件中,在《數(shù)據(jù)安全法》《信息技術(shù)大數(shù)據(jù)分類(lèi)指南》(GB/T38667-2020)《信息安全技術(shù)網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)定級(jí)指南》(GB/T 22240-2020)等相關(guān)法律及規(guī)范中都已有詳細(xì)規(guī)定。依據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行區(qū)分的管理辦法相對(duì)較少,數(shù)字平臺(tái)負(fù)有數(shù)據(jù)互聯(lián)互通義務(wù)的理論基礎(chǔ)在于準(zhǔn)公共權(quán)力,而準(zhǔn)公共權(quán)力誕生于數(shù)字平臺(tái)規(guī)則的影響力和穿透力。因此,不同規(guī)模的數(shù)字平臺(tái)享有的準(zhǔn)公共權(quán)力大小有所區(qū)別。一些中小型平臺(tái)因經(jīng)濟(jì)體量過(guò)小,難以參與社會(huì)治理,缺乏準(zhǔn)公共權(quán)力,因而也沒(méi)有進(jìn)行數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的理論基礎(chǔ)。此外,促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的數(shù)字平臺(tái)間友好共享數(shù)據(jù)資源,帶動(dòng)其他數(shù)字平臺(tái)協(xié)同發(fā)展,最終助力于我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)在國(guó)際范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)彎道超車(chē)是提倡平臺(tái)間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的本質(zhì)目的。中小型平臺(tái)受限于自身體量和經(jīng)營(yíng)規(guī)模,所掌握的數(shù)據(jù)資源有限,技術(shù)能力較弱,在國(guó)內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中承擔(dān)的功能和欲達(dá)成的目標(biāo)都不同于超大型平臺(tái)。若以同等的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通要求既不符合市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律,也不滿足法律公平正義的要求,立法應(yīng)當(dāng)予以區(qū)分,具體的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)將在后文詳細(xì)闡述。
四、數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的共進(jìn)模式
(一)細(xì)化數(shù)字平臺(tái)和數(shù)據(jù)的分類(lèi)分級(jí)治理規(guī)則
美國(guó)《終止平臺(tái)壟斷法案》均將用戶數(shù)量、市值或營(yíng)業(yè)額、市場(chǎng)地位三個(gè)維度列為審查平臺(tái)是否履行保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序特定義務(wù)的考核要素,歐盟則采用定性和定量相結(jié)合的辦法劃定應(yīng)當(dāng)肩負(fù)互聯(lián)互通特別義務(wù)的守門(mén)人范圍?!稊?shù)字市場(chǎng)法》第3(1)條將企業(yè)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)有重要影響(significant impact)、平臺(tái)是企業(yè)用戶(business users)觸達(dá)終端用戶(end users)的重要通道以及平臺(tái)能否穩(wěn)定且持續(xù)的(entrenched and durable))享有相應(yīng)的市場(chǎng)地位作為評(píng)判守門(mén)人的定性標(biāo)準(zhǔn),定量標(biāo)準(zhǔn)則包括企業(yè)層面(年?duì)I業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)或市值標(biāo)準(zhǔn))、核心平臺(tái)服務(wù)層面(終端用戶數(shù)量或企業(yè)用戶數(shù))、持續(xù)時(shí)間層面。域外主要以B2HyO0Qy3/o3WOV9jeTbVg==數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)模為分類(lèi)依據(jù),直接劃分不同平臺(tái)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù),沒(méi)有再?lài)@數(shù)據(jù)類(lèi)型、經(jīng)濟(jì)情況等進(jìn)行詳細(xì)區(qū)分。但這面臨著一個(gè)悖論:差異巨大的不同行業(yè)間所建立起的包含實(shí)體要求和程序標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一審查體系本身難以兼顧不同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)情況。因此,以互聯(lián)互通為導(dǎo)向,構(gòu)建我國(guó)數(shù)字平臺(tái)分類(lèi)制度不僅能提高法律法規(guī)及政策實(shí)施的精細(xì)度,還能夠優(yōu)化法規(guī)政策對(duì)公共利益的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),預(yù)防關(guān)涉國(guó)家安全和社會(huì)整體利益的數(shù)據(jù)不當(dāng)流出。
我國(guó)《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分類(lèi)分級(jí)指南 (征求意見(jiàn)稿)》依據(jù)平臺(tái)鏈接對(duì)象和主要功能的區(qū)別將平臺(tái)劃分為網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售類(lèi)、生活服務(wù)類(lèi)、信息資訊類(lèi)等六種不同類(lèi)型,并將用戶規(guī)模、業(yè)務(wù)種類(lèi)、經(jīng)濟(jì)體量、限制能力等因素作為平臺(tái)分級(jí)的依據(jù),但并未將類(lèi)型與級(jí)別聯(lián)系起來(lái),也沒(méi)有根據(jù)平臺(tái)類(lèi)型的不同設(shè)置不同的定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。后續(xù)立法應(yīng)當(dāng)完善平臺(tái)分類(lèi)和分級(jí)間的聯(lián)系,依據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的實(shí)際情況以及特定行業(yè)的數(shù)據(jù)類(lèi)型進(jìn)行區(qū)分。在風(fēng)險(xiǎn)防范維度,應(yīng)綜合考慮平臺(tái)的市場(chǎng)支配力和市場(chǎng)份額等因素,完善特定行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的法律標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別數(shù)字平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通行為的安全審查力度,積極促進(jìn)低風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別數(shù)字平臺(tái)開(kāi)展數(shù)據(jù)互聯(lián)互通行為。在義務(wù)承擔(dān)程度層面,立法應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用定性指標(biāo)和定量標(biāo)準(zhǔn),參考核心業(yè)務(wù)涉及的用戶規(guī)模以及其他經(jīng)營(yíng)者對(duì)市場(chǎng)的依賴(lài)程度,按照平臺(tái)掌握的準(zhǔn)公共權(quán)力的大小將數(shù)字平臺(tái)劃分為不同級(jí)別。級(jí)別低的平臺(tái)開(kāi)放國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)即可;級(jí)別高的平臺(tái)承擔(dān)更高義務(wù),除了與其他數(shù)字平臺(tái)互通基礎(chǔ)數(shù)據(jù)之外,逐步開(kāi)放更多有利于行業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù),具體數(shù)據(jù)類(lèi)型的確定以不損害平臺(tái)主體國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力為旨要,按照各經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嶋H情況綜合把握。
(二)強(qiáng)化二階協(xié)同監(jiān)管結(jié)構(gòu)
在監(jiān)管策略層面,構(gòu)建二階協(xié)同監(jiān)管結(jié)構(gòu),綜合運(yùn)用事前事后監(jiān)管工具,以促使激勵(lì)監(jiān)管相融合,從而滿足數(shù)字經(jīng)濟(jì)的治理需求。數(shù)據(jù)互聯(lián)互通義務(wù)在本質(zhì)上就是市場(chǎng)監(jiān)管者對(duì)平臺(tái)設(shè)定的事前義務(wù),是監(jiān)管方為避免占據(jù)明顯市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的數(shù)字平臺(tái)利用自身龐大且完善的生態(tài)系統(tǒng)限制其他數(shù)字平臺(tái)或使用其他平臺(tái)的企業(yè)用戶喪失對(duì)某些數(shù)據(jù)的訪問(wèn)權(quán),排他性的將此類(lèi)數(shù)據(jù)訪問(wèn)權(quán)賦予自身同類(lèi)產(chǎn)品所設(shè)計(jì)的法律供給制度。考慮到數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)所特有的極高動(dòng)態(tài)性和極強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)性特征,國(guó)內(nèi)外在探討數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的推行路徑時(shí),普遍提出重視事前監(jiān)管工具,從源頭上減少了妨礙數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的行為。相比事后監(jiān)管的滯后性,事前監(jiān)管能夠避免執(zhí)法機(jī)關(guān)陷入復(fù)雜的使用和裁量難題,而歐盟《數(shù)字市場(chǎng)法》則實(shí)現(xiàn)了對(duì)平臺(tái)監(jiān)管方式的全面轉(zhuǎn)變,即從事后監(jiān)管轉(zhuǎn)向事前監(jiān)管。美國(guó)Stigler報(bào)告和英國(guó)Furman報(bào)告都指出,對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)必須進(jìn)行事前預(yù)防性規(guī)制。
但從歐盟的立法實(shí)踐來(lái)看,全面事前監(jiān)管也存在一定的消極影響:一方面,數(shù)字平臺(tái)本身具有的動(dòng)態(tài)調(diào)整性、多變市場(chǎng)性、網(wǎng)絡(luò)外部性等特征決定了事前監(jiān)管難以充分預(yù)見(jiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通過(guò)程中可能產(chǎn)生的問(wèn)題,數(shù)字平臺(tái)與監(jiān)管部門(mén)間的信息不對(duì)稱(chēng)和技術(shù)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性更是強(qiáng)化了事前監(jiān)管的難度;另一方面,嚴(yán)苛的事前監(jiān)管政策會(huì)直接抑制數(shù)字平臺(tái)的創(chuàng)新動(dòng)力和效率,不利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,有悖于我國(guó)提倡數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的初衷。因此,我國(guó)的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)在理念上重視事前監(jiān)管,適用上審慎選擇,具體措施至少應(yīng)當(dāng)包含以下幾類(lèi):一是完善數(shù)字平臺(tái)分類(lèi)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn),在不同的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域間設(shè)定符合行業(yè)規(guī)范的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),每一等級(jí)的數(shù)字平臺(tái)類(lèi)型對(duì)應(yīng)不同的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通要求;二是設(shè)定數(shù)據(jù)的負(fù)面清單,列明數(shù)字平臺(tái)不得開(kāi)放的數(shù)據(jù)類(lèi)型以及需要審慎開(kāi)放的數(shù)據(jù)類(lèi)型,主要包括涉及國(guó)家安全、社會(huì)重大利益等內(nèi)容的數(shù)據(jù)。事中監(jiān)管應(yīng)當(dāng)包含檢查數(shù)字平臺(tái)處理信息的安全、對(duì)互聯(lián)互通數(shù)據(jù)行為的實(shí)時(shí)監(jiān)督和對(duì)數(shù)據(jù)內(nèi)容的強(qiáng)制審查。事后監(jiān)督強(qiáng)調(diào)重視平臺(tái)在完成了數(shù)據(jù)互聯(lián)互通行為后,圍繞數(shù)據(jù)互聯(lián)互通行為是否符合法律規(guī)范要求所展開(kāi)的檢查活動(dòng),立法采取的具體策略主要應(yīng)當(dāng)包括數(shù)據(jù)質(zhì)量檢驗(yàn)、數(shù)據(jù)內(nèi)容核查和數(shù)據(jù)安全審查等。
(三)兼用多種激勵(lì)手段
僅靠市場(chǎng)機(jī)制和外部監(jiān)管并不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通行為效益最優(yōu)化,只有找到市場(chǎng)發(fā)展和監(jiān)管制度間的平衡點(diǎn),充分發(fā)揮法律的激勵(lì)功能,構(gòu)建起適合我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系的激勵(lì)性法律規(guī)范體系才能有力推進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通?,F(xiàn)代社會(huì)越來(lái)越重視法律對(duì)生產(chǎn)功能的激勵(lì),法律激勵(lì)的類(lèi)型化研究已經(jīng)非常完善,大量能夠?qū)崿F(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)、表彰效果的法律規(guī)范陸續(xù)出臺(tái),每種激勵(lì)類(lèi)型的法律設(shè)計(jì)和最終實(shí)現(xiàn)的法律目的均有不同,在數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)選擇適用。數(shù)字平臺(tái)推動(dòng)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通積極性不足的根源有二:一是成本與收益不對(duì)等;二是數(shù)據(jù)作為重要生產(chǎn)要素,交互數(shù)據(jù)會(huì)在一定程度喪失市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。上述問(wèn)題的本質(zhì)都在于數(shù)據(jù)互聯(lián)互通行為對(duì)數(shù)字平臺(tái)而言并不經(jīng)濟(jì),不符合平臺(tái)的私利屬性。鑒于此,強(qiáng)化外部監(jiān)管手段并不是提高平臺(tái)自治積極性的合理方式,監(jiān)管只能保證數(shù)字平臺(tái)承擔(dān)法律規(guī)定范圍內(nèi)必須承擔(dān)的義務(wù),能確保的只有下限而無(wú)上限。
激勵(lì)性手段重在通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)、表彰、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)賞、物質(zhì)鼓勵(lì)等方式提高平臺(tái)的主觀積極能動(dòng)性,所采取的進(jìn)路可以參考以下幾個(gè)方面:第一,給積極實(shí)施數(shù)據(jù)互聯(lián)互通行為的主體以一定的收益激勵(lì)。此處的收益激勵(lì)并非特指經(jīng)濟(jì)層面的補(bǔ)助,而是泛指提高特定主體的利益,減少特定主體的成本在內(nèi)的多種辦法。數(shù)字平臺(tái)從提取信息并加工成數(shù)據(jù),到類(lèi)型化數(shù)據(jù)并使之流入經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)這一過(guò)程必然會(huì)花費(fèi)大量的成本,但數(shù)據(jù)的副產(chǎn)品屬性決定了此種成本是難以測(cè)算成具體金額的,要給互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)以直接經(jīng)濟(jì)成本補(bǔ)貼相對(duì)困難。但好在數(shù)據(jù)互聯(lián)互通并不強(qiáng)調(diào)平臺(tái)間應(yīng)免費(fèi)、無(wú)條件的開(kāi)放數(shù)據(jù),政府可以積極培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、搭建國(guó)家級(jí)或省級(jí)數(shù)據(jù)交易平臺(tái),健全數(shù)據(jù)登記制度,推動(dòng)數(shù)據(jù)交易由場(chǎng)內(nèi)走向場(chǎng)外,為平臺(tái)數(shù)據(jù)流入市場(chǎng)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障。政府可以?xún)?yōu)化平臺(tái)互聯(lián)互通數(shù)據(jù)的正向反饋激勵(lì)機(jī)制,包括使特定主體優(yōu)先獲取部分政府?dāng)?shù)據(jù)、使特定主體優(yōu)先參與數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)工程等,還可以綜合采用設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金鼓勵(lì)、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助、增加財(cái)政經(jīng)費(fèi)收入以及提供貸款優(yōu)惠和資金擔(dān)保激勵(lì)等策略。第二,采用減少成本型激勵(lì)辦法,通過(guò)降低稅率或增加扣除、稅款返還等途徑進(jìn)行稅收減免、通過(guò)低價(jià)或免費(fèi)獲取部分公共數(shù)據(jù)的辦法進(jìn)行開(kāi)放激勵(lì)。最關(guān)鍵的是建立起相應(yīng)的成本分擔(dān)機(jī)制,完善對(duì)數(shù)據(jù)這一無(wú)形資產(chǎn)的認(rèn)定,構(gòu)建數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估體系,明確數(shù)據(jù)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓定價(jià)。第三,優(yōu)化數(shù)字平臺(tái)權(quán)利和責(zé)任配置,采用賦予積極推進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的平臺(tái)以一定權(quán)利,或減免其一定義務(wù)的辦法,如吸收《反壟斷法》中的“寬恕制度”和“經(jīng)營(yíng)者承諾制度”,事前或事后減免數(shù)字平臺(tái)責(zé)任等策略。
(四)構(gòu)建跨平臺(tái)協(xié)同激勵(lì)性治理制度
數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的實(shí)現(xiàn)要依靠不同平臺(tái)、不同主體間的雙向甚至多邊互動(dòng),單憑特定主體難以實(shí)現(xiàn)理想的治理效果,推動(dòng)跨平臺(tái)協(xié)同治理能實(shí)現(xiàn)更廣泛、更深入、更全面的治理效果,治理體系的綜合性和協(xié)同性都將得到有效提升。在外在治理維度,要促進(jìn)各政府部門(mén)合作共治。政府部門(mén)在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理體系中仍占據(jù)中堅(jiān)地位。當(dāng)前平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理主體和監(jiān)管主體并不明確,網(wǎng)信辦、發(fā)改委、公安部等擁有數(shù)據(jù)管理職能的部委多達(dá)二十個(gè),監(jiān)管體制缺乏協(xié)調(diào)、機(jī)制不流暢等問(wèn)題仍然突出,治理主體責(zé)任需要進(jìn)一步壓實(shí)。一方面,國(guó)家數(shù)據(jù)局應(yīng)牽頭統(tǒng)籌各部門(mén)間的數(shù)據(jù)收集、流通和加工等工作,整合分散于各部門(mén)間的數(shù)據(jù)治理職能;另一方面,治理數(shù)據(jù)的本質(zhì)目的是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì),因此應(yīng)明確政府監(jiān)管部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的監(jiān)管權(quán)限,盡可能避免監(jiān)管權(quán)限混亂、各政府部門(mén)間權(quán)限重疊等現(xiàn)象。在內(nèi)部自治范疇,出于降低成本和維護(hù)治理效果的考慮,還應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)行業(yè)自治和平臺(tái)自律,從根源上緩解數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的阻力。一是由國(guó)家數(shù)據(jù)局牽頭,搭建平臺(tái)間跨部門(mén)、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)交流和交換平臺(tái),以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、數(shù)據(jù)要素激勵(lì)等手段促進(jìn)各平臺(tái)方入駐數(shù)據(jù)交互平臺(tái),提高平臺(tái)間分享數(shù)據(jù)的效率,降低交互成本,確保數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的綜合性和協(xié)同性;二是在經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大、市場(chǎng)控制力和影響力較強(qiáng)的平臺(tái)間構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控、信息共享、資源協(xié)同機(jī)制,設(shè)定平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通評(píng)價(jià)機(jī)制,對(duì)在評(píng)價(jià)體系中表現(xiàn)較好的平臺(tái)企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì)和表彰,促進(jìn)掌握大量數(shù)據(jù)資源的平臺(tái)間互相交流融合,提高我國(guó)數(shù)字平臺(tái)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
競(jìng)爭(zhēng)政策研究2024年5期