黨的二十屆三中全會(huì)指出，科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。產(chǎn)業(yè)政策，是我國(guó)宏觀調(diào)控和政府經(jīng)濟(jì)治理的重要手段，主要包括選擇性和功能性產(chǎn)業(yè)政策。在我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)從小到大、從大到強(qiáng)的“追趕”過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)政策以選擇性政策為主，通過(guò)財(cái)稅金融支持、試點(diǎn)示范、設(shè)置限制措施等方式，“引進(jìn)模仿”日本、德國(guó)等領(lǐng)先國(guó)家經(jīng)驗(yàn)培育有能力的汽車(chē)企業(yè)，達(dá)到縮小市場(chǎng)、技術(shù)差距等目標(biāo)。目前，我國(guó)新能源汽車(chē)初步建立起全球“領(lǐng)先”優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、電動(dòng)化智能化技術(shù)具有全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)升級(jí)方向有待探索，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，管理工作難度加大，選擇性產(chǎn)業(yè)政策支持效果減弱。建議汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策向以功能性產(chǎn)業(yè)政策為主轉(zhuǎn)變，同時(shí)統(tǒng)籌發(fā)展和安全，調(diào)整政策方向和目標(biāo)、優(yōu)化政策工具和實(shí)施方式，以“自主創(chuàng)新”為主，達(dá)到技術(shù)領(lǐng)先、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等目標(biāo)，持續(xù)鞏固和擴(kuò)大我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

一、選擇性產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)完成“追趕”目標(biāo)

改革開(kāi)放伊始，我國(guó)汽車(chē)年銷(xiāo)量?jī)H10多萬(wàn)輛，2009年突破1000萬(wàn)輛，成為全球汽車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)第一大國(guó)，2015年成為全球新能源汽車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)第一大國(guó)，2023年汽車(chē)和新能源汽車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)量、出口量均位居全球首位。我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)從小到大、從大到強(qiáng)并在新能源汽車(chē)領(lǐng)域建立領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮了重要作用。

（一）兩部產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)從小到大發(fā)展

一是1994年《汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》重點(diǎn)解決汽車(chē)供給不足問(wèn)題，奠定了我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化體系框架。1994年，中國(guó)品牌汽車(chē)全球市場(chǎng)份額約2%、遠(yuǎn)低于德國(guó)品牌的10%和日本品牌的34%，RCA指數(shù)僅0.01，企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，產(chǎn)品和技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力弱?！镀?chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》確定培育汽車(chē)產(chǎn)業(yè)為支出產(chǎn)業(yè)，提出產(chǎn)量規(guī)模、骨干企業(yè)數(shù)量、產(chǎn)品技術(shù)國(guó)產(chǎn)化等政策目標(biāo)和鼓勵(lì)利用外資、鼓勵(lì)個(gè)人消費(fèi)等發(fā)展重點(diǎn)。10年間，吉利、長(zhǎng)城、比亞迪、奇瑞等中國(guó)企業(yè)進(jìn)入汽車(chē)領(lǐng)域，通用、豐田、現(xiàn)代、福特等外資企業(yè)通過(guò)合資進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)體系初步建立，2004年產(chǎn)量超過(guò)500萬(wàn)輛。

二是2004年《汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》重點(diǎn)解決適應(yīng)入世后全球化發(fā)展形勢(shì)、提升產(chǎn)業(yè)規(guī)模質(zhì)量問(wèn)題，推動(dòng)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。2004年，我國(guó)品牌汽車(chē)全球市場(chǎng)份額約6%、產(chǎn)業(yè)規(guī)模逐步擴(kuò)大，但RCA指數(shù)僅0.02、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力有限，同時(shí)存在結(jié)構(gòu)不合理、自主開(kāi)發(fā)能力弱等問(wèn)題?！镀?chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》提出使我國(guó)成為世界主要汽車(chē)制造國(guó)的政策目標(biāo)和繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模、鼓勵(lì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、支持自主研發(fā)等發(fā)展重點(diǎn)。在《汽車(chē)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》（2009年）等政策共同支持下，我國(guó)建成了較為完善的汽車(chē)產(chǎn)業(yè)體系，長(zhǎng)安、長(zhǎng)城、奇瑞、比亞迪、吉利等企業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)品技術(shù)水平和自主創(chuàng)新能力明顯提升，2009年起產(chǎn)銷(xiāo)量位居全球首位，2014年中國(guó)品牌汽車(chē)全球市場(chǎng)份額達(dá)14%、RCA指數(shù)提升至0.13，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力有所增強(qiáng)。

（二）系列新能源汽車(chē)支持政策推動(dòng)我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)從大到強(qiáng)

2009年，我國(guó)提出大規(guī)模發(fā)展新能源汽車(chē)的戰(zhàn)略方向，但由于技術(shù)積累不夠、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、市場(chǎng)認(rèn)可度有限等，新能源汽車(chē)發(fā)展緩慢，2013年滲透率僅0.1%，新能源汽車(chē)發(fā)展前景“不明”。

2014年，習(xí)近平總書(shū)記指出，發(fā)展新能源汽車(chē)是我國(guó)從汽車(chē)大國(guó)邁向汽車(chē)強(qiáng)國(guó)的必由之路。同年印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見(jiàn)》，系統(tǒng)提出了發(fā)展新能源汽車(chē)的政策措施。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)接續(xù)制定面向2020年和2035年的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。一是《節(jié)能與新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020年）》重點(diǎn)解決技術(shù)路線和產(chǎn)業(yè)化問(wèn)題，提出以純電驅(qū)動(dòng)為汽車(chē)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的主要戰(zhàn)略取向，通過(guò)財(cái)稅金融、試點(diǎn)示范等支持政策，重點(diǎn)推進(jìn)純電動(dòng)汽車(chē)、插電式混合動(dòng)力汽車(chē)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?。二是《新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2035年）》重點(diǎn)解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和質(zhì)量問(wèn)題，提出深入實(shí)施新能源汽車(chē)國(guó)家戰(zhàn)略，重點(diǎn)通過(guò)提升技術(shù)創(chuàng)新能力、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等加快汽車(chē)產(chǎn)業(yè)電動(dòng)化轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展步伐。2018年《汽車(chē)產(chǎn)業(yè)投資管理規(guī)定》再次強(qiáng)調(diào)了汽車(chē)電動(dòng)化轉(zhuǎn)型方向，并明確了產(chǎn)業(yè)布局要符合“區(qū)域集中、主體集聚”原則。

在一系列產(chǎn)業(yè)政策支持和引導(dǎo)下，我國(guó)新能源汽車(chē)快速發(fā)展，2023年中國(guó)品牌新能源汽車(chē)全球市場(chǎng)份額達(dá)48%、遠(yuǎn)高于德國(guó)品牌的14%和日本品牌的2%，RCA指數(shù)為1.05、具有較強(qiáng)的出口比較優(yōu)勢(shì)；汽車(chē)全球市場(chǎng)份額也達(dá)到23%、高于德國(guó)品牌的16%、略低于日本品牌的27%，RCA指數(shù)提升至0.52。我國(guó)新能源汽車(chē)已具有全球領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，并帶動(dòng)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力顯著增強(qiáng)。

二、產(chǎn)業(yè)政策在我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)“領(lǐng)先階段”面臨三方面挑戰(zhàn)

（一）需進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)提高發(fā)展效益、突破技術(shù)瓶頸

一是尚未實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)升級(jí)和發(fā)展效益的“既要又要”。2017—2023年，我國(guó)新能源汽車(chē)銷(xiāo)量從78萬(wàn)輛增長(zhǎng)至950萬(wàn)輛，但由于多數(shù)新能源汽車(chē)企業(yè)尚未實(shí)現(xiàn)盈利、燃油汽車(chē)企業(yè)利潤(rùn)下滑、新能源汽車(chē)享有稅收優(yōu)惠等原因，同期汽車(chē)行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)利潤(rùn)總額下滑了41.8%、銷(xiāo)售利潤(rùn)率從15.9%下滑至4.9%，汽車(chē)行業(yè)主要稅收（包括汽車(chē)企業(yè)所得稅和增值稅、車(chē)輛購(gòu)置稅、車(chē)船稅、汽車(chē)消費(fèi)稅）從8094億元下降至7557億元。

二是尚未促進(jìn)汽車(chē)電動(dòng)化智能化技術(shù)瓶頸的突破。固態(tài)電池是汽車(chē)電動(dòng)化發(fā)展重要方向，目前處于技術(shù)研發(fā)階段。我國(guó)在半固態(tài)電池應(yīng)用方面具有優(yōu)勢(shì)，日韓在專利方面領(lǐng)先，美歐也加大布局和投入。率先實(shí)現(xiàn)固態(tài)電池關(guān)鍵技術(shù)突破的國(guó)家，將在新能源汽車(chē)未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)先機(jī)。芯片、操作系統(tǒng)等汽車(chē)智能化底層技術(shù)仍受制于人，汽車(chē)芯片自給率不足10%、設(shè)計(jì)和制造工具被美歐日韓壟斷，安卓、QNX、Linux占據(jù)車(chē)用操作系統(tǒng)絕大多數(shù)市場(chǎng)份額，操作系統(tǒng)內(nèi)核、認(rèn)證等依靠國(guó)外，存在喪失產(chǎn)業(yè)發(fā)展主導(dǎo)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）需進(jìn)一步考慮日趨復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

我國(guó)與傳統(tǒng)汽車(chē)強(qiáng)國(guó)在全球汽車(chē)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的力量對(duì)比正發(fā)生變化，逐步呈現(xiàn)“攻守易位”的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)全球化發(fā)展面臨復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境。一是針對(duì)我國(guó)新能源汽車(chē)的貿(mào)易爭(zhēng)端增多。如美國(guó)、加拿大對(duì)我國(guó)電動(dòng)汽車(chē)加征100%關(guān)稅，歐盟對(duì)我國(guó)電動(dòng)汽車(chē)開(kāi)展反補(bǔ)貼調(diào)查并已加征17.4%—37.6%的臨時(shí)關(guān)稅。二是圍繞新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇。如美、歐、東南亞等均出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策支持新能源汽車(chē)發(fā)展，將我國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)作為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，在技術(shù)、市場(chǎng)、資源等方面展開(kāi)激烈爭(zhēng)奪；歐盟《電池與新電池法》、碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制等設(shè)定碳壁壘限制我國(guó)新能源汽車(chē)進(jìn)入歐洲市場(chǎng)。

（三）需進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)管理、統(tǒng)籌發(fā)展和安全

一是嚴(yán)格準(zhǔn)入易，推動(dòng)退出難?！镀?chē)產(chǎn)業(yè)投資管理規(guī)定》等加強(qiáng)了準(zhǔn)入管理，近年來(lái)僅有小米等少數(shù)企業(yè)新獲得生產(chǎn)資質(zhì)。但由于落后企業(yè)退出機(jī)制不健全等原因，推動(dòng)落后企業(yè)退出進(jìn)展不暢，中國(guó)汽車(chē)工業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示2023年我國(guó)有64家企業(yè)銷(xiāo)量小于10000輛，其中15家企業(yè)為0、處于停產(chǎn)狀態(tài)。如何完善準(zhǔn)入和退出管理，有效提高產(chǎn)能利用率，構(gòu)建進(jìn)出有序、優(yōu)勝劣汰的良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)，是產(chǎn)業(yè)管理工作的一大難題。

二是“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。近年來(lái)，外國(guó)汽車(chē)企業(yè)積極尋求與我國(guó)企業(yè)開(kāi)展合資合作，我國(guó)汽車(chē)企業(yè)也加快“走出去”。這有利于拓展我國(guó)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、深化國(guó)際合作、增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，但也存在遭遇打壓遏制、集中扎堆投資、產(chǎn)業(yè)鏈外遷等風(fēng)險(xiǎn)。如何統(tǒng)籌發(fā)展和安全，推進(jìn)高水平開(kāi)放合作，是產(chǎn)業(yè)管理工作的又一挑戰(zhàn)。

三、汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)向功能性政策轉(zhuǎn)變并統(tǒng)籌發(fā)展和安全

我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)從燃油汽車(chē)領(lǐng)域追趕者成為新能源汽車(chē)領(lǐng)域領(lǐng)先者，目前正處于鞏固擴(kuò)大領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)關(guān)鍵時(shí)期。產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)向功能性政策為主轉(zhuǎn)變并統(tǒng)籌發(fā)展和安全，調(diào)整政策目標(biāo)、優(yōu)化政策工具、轉(zhuǎn)變政策實(shí)施方式，在汽車(chē)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中繼續(xù)發(fā)揮重要作用。

（一）調(diào)整汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的主要目標(biāo)

一是從數(shù)量到質(zhì)量。未來(lái)，我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)在穩(wěn)步擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模的基礎(chǔ)上，更加注重提質(zhì)、降本、增效。盡快提升新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益，加快突破固態(tài)電池和汽車(chē)芯片、操作系統(tǒng)等關(guān)鍵技術(shù)，增強(qiáng)我國(guó)汽車(chē)技術(shù)創(chuàng)新能力和自主可控能力，支持骨干企業(yè)發(fā)展成為世界一流汽車(chē)企業(yè)集團(tuán)，鞏固擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)全球領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。

二是統(tǒng)籌發(fā)展和安全。在制定新的汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)要有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，充分考慮傳統(tǒng)汽車(chē)強(qiáng)國(guó)的汽車(chē)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略以及全球化發(fā)展趨勢(shì)的影響。合理設(shè)定我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)全球化發(fā)展目標(biāo)，有序推進(jìn)我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)海外投資，防范技術(shù)外流、產(chǎn)業(yè)鏈外遷等風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建“以我為主”的全球汽車(chē)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈體系。

（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的主要工具

一是支持政策以激勵(lì)創(chuàng)新、優(yōu)化環(huán)境為主。完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，參與國(guó)際專利規(guī)則制定和修改，指導(dǎo)新能源汽車(chē)企業(yè)開(kāi)展全球?qū)＠季帧＜涌煨履茉雌?chē)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程，憑借我國(guó)新能源汽車(chē)特別是電動(dòng)化環(huán)節(jié)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)以中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)世界標(biāo)準(zhǔn)。加快制定新能源汽車(chē)碳排放、碳足跡國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)新能源汽車(chē)碳排放、碳足跡核算體系國(guó)際互認(rèn)。

二是管理政策以完善機(jī)制、強(qiáng)化引導(dǎo)為主。加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作，壓實(shí)地方屬地管理責(zé)任，按照總量控制、有進(jìn)必有退、集聚集中發(fā)展等原則，完善落后汽車(chē)企業(yè)退出機(jī)制，暢通退出渠道。引導(dǎo)骨干汽車(chē)企業(yè)根據(jù)國(guó)家外交大局和企業(yè)發(fā)展實(shí)際需要，穩(wěn)步有序開(kāi)展與跨國(guó)企業(yè)合資合作和赴海外投資布局。結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，因時(shí)制宜，適時(shí)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)管理，努力實(shí)現(xiàn)既“放得活”又“管得住”。

（三）轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的主要方式

一是支持重點(diǎn)從制造生產(chǎn)端轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境端和技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新端。強(qiáng)化對(duì)充換電、智能交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，圍繞技術(shù)短板和薄弱環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)研究，有利于汽車(chē)芯片、操作系統(tǒng)等關(guān)鍵技術(shù)自主可控的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，創(chuàng)新研發(fā)能力強(qiáng)的新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)鏈中小企業(yè)等方面的支持。

二是支持方式更加合規(guī)化、多樣化。完善汽車(chē)產(chǎn)業(yè)有關(guān)支持政策相關(guān)的法律體系，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)政策的法律基礎(chǔ)，設(shè)定客觀、公平適用的標(biāo)準(zhǔn)和條件，減少產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向性。加強(qiáng)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策與科技政策、競(jìng)爭(zhēng)政策等協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。加強(qiáng)新能源汽車(chē)領(lǐng)域科技創(chuàng)新公共服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)全球優(yōu)勢(shì)資源整合、組織和協(xié)調(diào)能力。

（作者單位：國(guó)家信息中心）