1943年11月9日，同盟國成立聯合國善后救濟總署（United Nations Relief and Rehabilitation Administration，簡稱“聯總”）。這是二戰(zhàn)時期最大的政府間救災組織，旨在聯合國控制地區(qū)開展有計劃的系統(tǒng)的國際救濟和善后工作。1945年，國民黨政府成立行政院善后救濟總署（簡稱“行總”），作為聯總在中國的分署，辦理中國收復區(qū)的善后救濟事宜。黃河工程（The Yellow River Project）是聯總在世界范圍內實施的最大河流改道入海綜合性計劃，主要包括黃河花園口堵口、修復戰(zhàn)前花園口與入?？谥g的防洪大堤、為戰(zhàn)爭期間沿故道河床堤壩居住生產的農民實施遷移與救濟，以及重新安置黃泛區(qū)的復歸難民和耕地復墾①。

關于黃河工程，有學者從水利治理角度闡述國民黨政府在黃河堵口、復堤中使用的現代化技術以及中共在黃河故道的復堤動員②；有學者從環(huán)境史視野，以軍事、社會和環(huán)境之間的“能量流動”概述河南黃泛區(qū)的戰(zhàn)爭與生態(tài)③；還有學者討論了解放戰(zhàn)爭時期國共雙方在戰(zhàn)略和宣傳上利用黃河的方式④。學界對聯總的在華工作已有不少研究，但這些研究未將該工程置于聯總在華工作的整體脈絡中進行考察⑤，圍繞該工程的國民黨救災外交、中共政治動員等問題有待進一步探索。與此同時，學界很少關注馬歇爾（George C.Marshall）調處國共爭端過程中參與黃河工程運作的情況及其與戰(zhàn)后美國對華救災援助方式轉換的關系，缺乏對于美國以聯總主要資助者身份介入黃河治理的過程和原因的考察。有鑒于此，本文擬利用多元史料，考察國、共、美三方實施黃河工程的動因，梳理國共雙方在美國介入黃河工程后的政策脈絡、矛盾沖突與應對策略，探究抗戰(zhàn)勝利后中美、美蘇關系與黃河工程的關聯。

一、抗戰(zhàn)勝利后國、共、美三方有意參與黃河工程

1938年6月，國民黨為阻止日軍西進占領鄭州，人為掘開黃河花園口大堤，造成河南、安徽、

*本文是國家社科基金青年項目“民國時期重大災害與國際賑災合作研究”（23CZS070）的階段性成果。

①United Nations Relief and Rehabilitation Administration.（1980）.UNRRA in China， 1945-1947， New York： Garland Publishing Inc， p.257.

②參見鮑夢隱：《抗戰(zhàn)勝利后黃河堵口工程中的現代化因素》，《史學月刊》2012年第1期；曾磊磊：《動員與效能：1946—1947年中共黃河復堤運動》，《青海社會科學》2015年第6期；〔美〕戴維·艾倫·佩茲著，姜智芹譯：《黃河之水：蜿蜒中的現代中國》，中國政法大學出版社，2017年。

③〔美〕穆盛博著，亓民帥、林炫羽譯：《洪水與饑荒：1938至1950年河南黃泛區(qū)的戰(zhàn)爭與生態(tài)》，九州出版社，2021年。

④Kathryn Edgerton-Tarpley.（2017）， “A River Runs through It： The Yellow River and The Chinese Civil War， 1946-1947”.Social Science History， 41（2）， pp.141-173.

⑤參見王德春：《聯合國善后救濟總署與中國（1945—1947）》，人民出版社，2004年；周蘊蓉：《戰(zhàn)后國民政府的善后救濟》，《江漢論壇》2004年第3期；趙慶寺：《外援與重建：中國戰(zhàn)后善后救濟簡評》，《史林》2006年第5期；龔喜林：《論抗戰(zhàn)勝利后收復區(qū)的救濟與善后》，《求索》2009年第7期；趙慶寺：《合作與沖突：聯合國善后救濟總署對華物資禁運述評》，《安徽史學》2010年第2期；郗萬富、馮秋季：《戰(zhàn)后河南國際善后衛(wèi)生救濟中的利益博弈》，《中州學刊》2018年第9期。

江蘇3省、44縣市大面積受災，形成黃泛區(qū)。泛區(qū)民眾經歷了洪水、干旱、兵災、蝗災等深重苦難，僅靠中國國內力量救災，力有不逮。1943年11月，包括中國在內的44個國家簽署《聯合國救濟善后公約》，隨之組建聯總，中國政府同意聯總第一屆全會的政策決議案，其中包括“善后救濟物資之分配，應一視同仁，不得因種族、宗教、政治信仰之不同，而有所歧視”，“在任何情況下，善后救濟物資及服務，不得利用為政治或軍事之工具”《行政院善后救濟總署業(yè)務總報告》，1948年印行，第1頁。1944年9月，中國政府向聯總提交《中國善后救濟計劃》，闡明黃泛區(qū)的重建需求。

而在此前兩個月，即1944年7月，美國政府向延安派遣美軍觀察組，毛澤東等中共領導人向觀察組表達了中共愿與美國進行合作的愿望。8月18日，中共中央首次就救災合作表態(tài)，“歡迎美英加拿大等給我們以醫(yī)藥器材和金錢的救濟，同時我們更要求國際善后總署必須算入和承認這擁有八千多萬人口，而且遭敵蹂躪最甚的地區(qū)的救濟”?！督h以來重要文獻選編》第21冊，中央文獻出版社，2011年，第475頁。但9月美國駐華大使赫爾利（Patrick J.Hurley）訪華后表示支持國民黨，美國和中共的關系逐漸惡化。1945年1月31日，赫爾利向美國國務院報告稱：“在我和共產黨的所有談判中，我一直堅持，美國不會對中共這樣一個武裝政黨，這樣一個反對國民政府的造反組織提供物資或給予其他幫助。美國給予中共的任何援助都必須通過中國國民政府才能送到該黨?！蓖踅ɡ手骶帲骸吨腥A民國時期外交文獻匯編（1911—1949）》第8卷（下），中華書局，2015年，第1141頁。因此，聯總中國分署署長凱石（Benjamin H.Kizer）在談到聯總對華援助是否擴展到中共轄區(qū)時表示：“這是一個微妙的問題，在作出決定之前，我們打算同美國大使與駐華美軍軍官商議?！薄癟he Chargé in China （Atcheson） to the Secretary of State”， April 4， 1945， in Foreign Relations of the United States： diplomatic papers.1945， Vol.VII： The Far East： China.Washington： Government Printing Office， 1969， p.1341.

1945年上半年中共未與聯總正式接洽，還有其現實考慮。由于正面臨與國民黨談判、召開七大等緊迫任務，中共認為，“國民黨若同意建立聯合政府，我方不必成立專門救災機構，可能會惡化談判形勢”，但“如果國民黨政府拒絕一切讓步”，則“希望與聯總直接合作，避免國民黨把救濟作為政治武器”“Report by the Second Secretary of Embassy in China （Service）”， March 17， 1945， in FRUS.1945， Vol.VII， p.286.。中共在救災問題上強調自力更生，但并不放棄外援。4月27日，毛澤東表示：“就是假定將來有了外援，生活資料也只能由我們自己來供給，這是一點主觀主義也來不得的。”《建黨以來重要文獻選編》第22冊，中央文獻出版社，2011年，第286頁。

7月，中國解放區(qū)臨時救濟委員會正式成立（后更名為中國解放區(qū)救濟總會，簡稱“解總”），董必武任主任。9月8日，毛澤東和周恩來招待各國援華救濟團體，感謝他們對解放區(qū)的援助《周恩來年譜（1898—1949）》下卷，中央文獻出版社，2007年，第633頁。10月，毛澤東與凱石等四名聯總職員會面，說明解放區(qū)的援助需求姜良芹、曾磊磊主編：《美國哈佛大學哈佛燕京圖書館藏聯合國善后救濟總署解放區(qū)檔案》第1冊，廣西師范大學出版社，2021年，第13頁。年底，毛澤東將救濟和生產列為1946年解放區(qū)工作中應特別注意的問題。《新華日報》也積極報道聯總和行總的動態(tài)，并刊發(fā)時評，強調淪陷區(qū)和解放區(qū)人民應當是聯總善后救濟的主要對象《善后救濟問題》，《新華日報》1945年3月15日。中共的友好態(tài)度和呼吁為參與聯總賑災合作提供了余地。

12月，行總署長蔣廷黻與周恩來在重慶簽署行總與中共關于解放區(qū)的救濟協(xié)定。協(xié)定規(guī)定：救濟以確受戰(zhàn)事損失之地方與人民為對象；救濟不以種族、宗教及政治信仰不同而有歧視；救濟物資之發(fā)放不經軍政機關，而由人民團體協(xié)助辦理；行總人員及運載物資車船進入解放區(qū)被扣留時，行總人員即自該區(qū)撤退；行總人員不得過問解放區(qū)地方行政；中共可派代表在解放區(qū)協(xié)助行總人員辦理救濟工作《行政院善后救濟總署業(yè)務總報告》，第286頁。1946年1月10日，國共雙方簽署停戰(zhàn)協(xié)定。16日，中共代表在政治協(xié)商會議上提出《和平建國綱領草案》，認為“善后救濟總署援華物資之合理分配等，政府應定切實計劃，迅謀實施，并倚靠廣大人民團體之幫助與監(jiān)督，以促其成”。31日，政治協(xié)商會議閉幕。會議通過的《和平建國綱領》規(guī)定：“迅速治理黃河，并修筑其他因戰(zhàn)事而破壞及失修之水利?！鼻匦x主編：《中華民國重要史料初編——對日抗戰(zhàn)時期》第7編·戰(zhàn)后中國（2），中國國民黨中央委員會黨史委員會，1981年，第168、236頁。國共雙方對善后救濟和黃河水利都有所關注，有助于黃河工程的推進。

對國民黨而言，黃河工程可增強其政權合法性的基礎?？箲?zhàn)勝利后黃泛區(qū)經濟凋敝、滿目瘡痍，國民黨豫、皖、蘇三省省政府主席、參議會、基層黨部等先后倡議堵口復堤與治理災害。借助國際物資和力量，國民黨政府可以少承擔黃河改道的成本，符合其實際利益。如果黃河改道北上，再復興黃泛區(qū)，穩(wěn)定江淮社會秩序，國民黨還可以宣傳其政績，增強其政治地位。

對美國而言，二戰(zhàn)后其外交從美洲擴展至全球，他們堅信黃河工程可以增加全球糧食生產，輔助推進其國際戰(zhàn)略。戰(zhàn)后世界各地物資匱乏，聯總不易購入。因為美國要支付聯總70%的經費，為節(jié)省開支，美國將美軍在太平洋島嶼堆存的戰(zhàn)時剩余物資納入援華計劃，就近銷售給聯總“Memorandum by the Treasury Department Representative in China （Adler） and the Assistant Commercial Attaché in China （Walker） to the Chargé in China（Robertson）”， December 19， 1945， in FRUS.1945， Vol.VII， p.778.。美國總統(tǒng)杜魯門上臺后，就戰(zhàn)后國際糧食援助問題向前總統(tǒng)胡佛（Herbert C.Hoover）尋求建議。1946年2月，杜魯門邀請胡佛擔任美國急賑委員會（The Famine Emergency Committee）主席，派他前往包括中國在內的38個國家調查和評估救濟需求，為戰(zhàn)后美國的兩大國際糧食救助渠道——聯總與英美聯合糧食委員會提供有價值的建議Brian Douglas Reese.（2018）.A Mutual Charge： The Shared Mission of Herbert Hoover and Harry S.Truman to Alleviate Global Hunger in a Postwar World， Portland： Portland State University，pp.1， 50，53.。3月15日，聯總大會討論“世界糧荒”與“歐亞兩洲救濟”等問題。杜魯門致信強調美國將借聯總這一國際組織支持糧食短缺國家“China’s Urgent Needs”.South China Morning Post， 16 March， 1946， p.2.，已在國內實行食品節(jié)省限令1946年3月11日，美國急賑委員會發(fā)出世界饑荒聲明，要求美國家庭、公共飲食場所在4個月內節(jié)省40%的小麥制品消費和20%的食用油消費，作為援助物資。參見Herbert Hoover.（1949）.Addresses Upon The American Road 1945-1948， New York： D.Van Nostrand Company， pp.165-166。，發(fā)起以援助中國黃河工程、意大利撒丁島蝗災、印度饑荒為代表的糧食運動“Food Campaign Developments”.The Washington Post， 13 May， 1946， p.3.。4月1日，聯總購入3650萬美元的美軍剩余財產，其中“4000萬磅的救濟食品和價值300萬美元的重型設備用于黃河工程，使原喪失生產能力的土地恢復為農田，進而實現糧食增收”“UNRRA Buys Surplus of Navy on Manus”.The New York Times， 5 April， 1946， p.6.。

關于中國，美國希望在雅爾塔體系之下，以繼續(xù)維持國民黨統(tǒng)治為前提，容納各黨派的政治參與，保持中國的穩(wěn)定發(fā)展，并維持遠東國際關系的大體平衡中國社會科學院近代史研究所編：《中國近代通史》第10卷，江蘇人民出版社，2024年，第22頁。1945年12月下旬，杜魯門任命馬歇爾為總統(tǒng)特使，來華調停國共爭端。馬歇爾既擔任過駐天津美軍的指揮官，了解中國，又駐防過美國田納西河，對水利工程較為熟悉，杜魯門賦予其在華較大的權力《顧維鈞回憶錄》第6分冊，中華書局，2013年，第40頁；《馮玉祥與水利 蔣主席盼其推動黃河閘工 馬歇爾為其講解T.V.A》，《大公報（上海）》1946年4月24日?？偨y(tǒng)特使還要就地觀察聯總物資的利用情況，定期向國務院報告和建言，就實施援助中的歧視與不足提出抗議“Memorandum by the Treasury Department Representative in China （Adler） and the Assistant Commercial Attache in China （Walker） to the Charge in China （Robertson）”， December 19， 1945， in FRUS.1945， Vol.VII， p.783.。由此，黃河工程被納入馬歇爾觀察和運作的范圍。1946年3月11日，馬歇爾回國述職，并為中國籌集貸款、運輸設備和工業(yè)設備等《顧維鈞回憶錄》第5分冊，中華書局，2013年，第652頁。，還與聯總署長拉加弟亞（Fiorello H.La Guardia）談論“中國所需食米問題”葉健青編：《蔣中正總統(tǒng)檔案：事略稿本》第65輯，臺北“國史館”，2012年，第335頁。聯總首席技術工程師塔德（O.J.Todd）曾提到黃河工程對馬歇爾調處的輔助性質，稱“時人皆認為國共若能在黃河改道上合作，就容易在其他更困難的問題上達成一致?！盡ichele Slavich Fisher.（1977）.Service to China： The Career of The American Engineer， O.J.Todd， Washington.D.C.： Georgetown University， p.198.

對中共而言，抗戰(zhàn)勝利后逐漸控制了黃河故道大部分地區(qū)，并將其納入冀魯豫和渤海解放區(qū)管轄冀魯豫解放區(qū)行署共管轄13個專署、120余個縣級政權，分布于黃河故道兩岸的縣級政權有20個。在黃河故道下游，山東省城濟南為國民黨統(tǒng)治區(qū)，濟南以下為中共領導的渤海解放區(qū)。渤海解放區(qū)行署管轄6個專署、35個縣級政權，位于黃河故道兩岸的縣級政權有11個。參見《民國黃河史》，黃河水利出版社，2009年，第229頁。周恩來1946年5月指出，黃河故道自長垣至利津黃河口，改道前的河堤長達1500公里，因戰(zhàn)爭和自然原因，河壩毀壞嚴重，河床已被農人耕種，該地區(qū)有居民近50萬，村莊1400個《周恩來一九四六年談判文選》，中央文獻出版社，1996年，第338頁。故道堤壩失修多年，黃河歸故將嚴重威脅解放區(qū)民眾的生命和財產安全。中共雖有向聯總申請經費與設備、吸收故道農民參加小型合作社的打算姜良芹、曾磊磊主編：《美國哈佛大學哈佛燕京圖書館藏聯合國善后救濟總署解放區(qū)檔案》第1冊，第443—444頁。，但仍需事先妥善安置待遷移的民眾，以免令其流離失所。同時，冀魯豫解放區(qū)有隴海、平漢、津浦三條鐵路干線，背后是廣大的晉察冀、太行、太岳解放區(qū)，也是劉鄧大軍所在地，東面與陳毅、粟裕領導的華東野戰(zhàn)軍相互配合，南面與李先念、鄭位三領導的中原野戰(zhàn)軍遙相呼應，黃河故道從其中心貫通，戰(zhàn)略地位十分重要段君毅：《一場嚴峻的黃河歸故斗爭》，《山東文史資料選輯》第23輯，山東人民出版社，1987年，第2頁。1945年12月31日，聯總中國分署農業(yè)部主任格林（William J.Green）和塔德會見周恩來和董必武，提出堵口事宜。周恩來認為，黃河回歸故道是一件好事，但聯總必須保證下游堤壩的妥善修理姜良芹、曾磊磊主編：《美國哈佛大學哈佛燕京圖書館藏聯合國善后救濟總署解放區(qū)檔案》第1冊，第87頁。1946年2月中旬，中共中央指示：“黃河歸故，華北、華中利弊各異。但歸故意見全國占優(yōu)勢，我們無法反對。此事與我解放區(qū)關系極大，我們擬提出參加水利委員會、黃委會、治河工程局，以便了解真相，保護人民利益?！倍尉悖骸兑粓鰢谰狞S河歸故斗爭》，《山東文史資料選輯》第23輯，第6頁。中共體念黃泛區(qū)民眾痛苦，同意在不損害下游故道民眾利益的前提下有所讓步，參與黃河工程。不過，啟動黃河工程必須先解決勘堤、物資運輸、民眾遷移等問題，戰(zhàn)時戰(zhàn)后積累的國共矛盾由此凸顯。

二、馬歇爾調處與黃河工程的啟動

1946年1月13日，國、共、美三方在北平組建軍事調處執(zhí)行部（簡稱“軍調部”），由馬歇爾直接領導，指揮各地執(zhí)行小組。同月，國民黨政府黃河水利委員會派測量隊赴河北、山東查勘黃河下游大堤，發(fā)現“冀魯豫境黃河兩岸地方不靖，不能前進”《黃河堵口復堤工程案一》（1945—1946年），臺北“國史館”藏，檔案號014-070600-0204。塔德與蔣廷黻接洽后，在加拿大傳教士范銘德（Donald K.Faris）的幫助下，與中共冀魯豫解放區(qū)行署聯系勘察故道Michele Slavich Fisher.（1977）.Service to China： The Career of The American Engineer， O.J.Todd， Washington.D.C.： Georgetown University， p.194.。中共晉冀魯豫中央局將此事報告中共中央，同時向冀魯豫區(qū)委闡述了對于黃河回歸故道的意見，“舊黃河一旦修通，極易頻發(fā)水災，對解放區(qū)極端不利，應即動員故道群眾，準備抗阻這一行動?！薄睹駠S河史》，第222頁。2月，花園口堵口復堤工程局在鄭州花園口正式成立，國民黨政府黃河水利委員會委員長趙守鈺兼任局長。2月5日，中共中央指示周恩來探明利害，以便決定對策。3月1日，花園口堵口工程正式開工。同日，周恩來向馬歇爾提出國民黨方面在花園口開始黃河堵口工程的問題《周恩來年譜（1898—1949）》下卷，第664頁。

3日，馬歇爾與周恩來、張治中三人飛抵河南新鄉(xiāng)視察。馬歇爾認為黃河工程事關重要，轉請周恩來協(xié)調此事《趙兼局長電薛主任委員報告訪馬歇爾周恩來接洽經過》，《黃河堵口復堤工程局月刊》1946年第1期。當日，周恩來同趙守鈺會晤，商談黃河堵口、復堤、勘測、遷移居民等問題。周恩來指示中共駐新鄉(xiāng)軍事調處組代表黃鎮(zhèn)與趙守鈺接談，以確定各方派代表進行商談，求得合理解決《周恩來年譜（1898—1949）》下卷，第664—665頁；黃河水利委員會黃河志總編輯室編：《黃河大事記》，河南人民出版社，2017年，第193頁。由于黃河歸故涉及民眾遷移安置和救濟，冀魯豫行署安排王化云具體負責冀魯豫解放區(qū)治河機構——黃河故道管理委員會的日常工作，調查黃河故道歷次決口情況和大堤內村莊、人口、房屋、土地情況，勘察河道內外地勢及堤壩破壞情形，收集民眾對黃河歸故的反應等水利部黃河水利委員會編：《人民治理黃河六十年》，黃河水利出版社，2006年，第18頁。渤海解放區(qū)籌備建立修治黃河工程總指揮部。黃河水利委員會、聯總、行總與解放區(qū)代表賈心齋、趙明甫等就黃河工程的內容與分工進行了三次談判。

4月7日，解放區(qū)代表晁哲甫、賈心齋、趙明甫，黃河水利委員會代表趙守鈺、王恢先等，行總代表馬杰，聯總代表塔德、范銘德等，在河南開封就堵口復堤的步驟、中共協(xié)助招工、購料、運輸、工糧撥放、河床內村莊遷移救濟等問題進行第一次談判，通過“堵口、復堤同時進行，但花園口合龍日期須俟會勘下游河道堤防淤墊、破壞情形及估修堤工程大小而定”等提案，由黃河水利委員會擬具整個河床內民眾遷移費預算專案，呈請國民黨政府核發(fā)，并向行總、聯總申請救濟。15日，冀魯豫解放區(qū)代表賈心齋、趙明甫等，渤海解放區(qū)代表劉季青與黃河水利委員會代表趙守鈺、陶述曾、孔令瑢等在菏澤進行第二次談判，形成以下決議：“復堤、修河、裁彎取直、整理險工等工程完竣后，再行合龍放水”；“新建村由黃河水利委員會呈請行政院每人發(fā)給10萬元遷移費”；“解放區(qū)政府負責進行募集、組織互助，并設法安置及組織轉業(yè)”；“為施工方便急需恢復之交通，應根據施工情形逐條修復。但不得用于軍事，并由當地政府維持秩序”；等等。王傳忠、丁龍嘉主編：《黃河歸故斗爭資料選》，山東大學出版社，1987年，第45—50頁。同日，渤海解放區(qū)發(fā)布命令，在墾利、利津、蒲臺、惠民、齊東等縣建立治河辦事處。

5月18日，中共、黃河水利委員會、行總、聯總與堵口復堤工程局代表在南京進行第三次談判，出現較大分歧。第二次談判時，國共雙方明確浚河復堤工程完成后再行合龍放水，工程時長兩年，1946年準備堵口所需一切物料，修筑下游堤防，1946年夏汛過后堵口，1947年底完成全部工程。但這次談判后，國民黨政府改變計劃，決定在1946年7月前后加速完成部分堵口。中共對此提出異議，堅持認為應先行復堤而后堵口，指責國民黨政府未發(fā)放解放區(qū)下游故道民眾救濟補償經費，影響復堤進度。

以馬歇爾為代表的美方施壓與塔德堅持其起草的方案是分歧產生的重要外部原因。1946年5月前后，美國加大全球糧食運動的推動力度，蘇聯出于維護雅爾塔體系的需要，為保護本國利益，不愿終止與美國在對華事務上的“大國合作”。中共軍隊在四平戰(zhàn)役中失利，也讓斯大林不得不考慮國民黨完全控制東北的可能，有意改善蘇中關系。5月3日，馬歇爾陪同胡佛與蔣介石會面，商談美中合作問題。胡佛此次來華專為解決中國糧食問題，他表示對于防治黃河水災很有興趣葉健青編：《蔣中正總統(tǒng)檔案：事略稿本》第65輯，第461、462頁。8日，杜魯門特派代表、英美聯合糧食委員會成員哈里遜（Colonel Harrison）等七人赴開封黃泛區(qū)，調查河南本年度糧食收獲預測、災民數量、救濟糧發(fā)放總數與賑濟方式、現存糧食支持時間、河南駐軍總數及糧食需求、弱勢群體的糧食補助、出生率與死亡率等情況《美國總統(tǒng)代表哈里遜飛抵汴垣》，《善后救濟總署河南分署周報》1946年第18期。哈里遜強調充實黃泛區(qū)工程運輸器械、推行復堤合龍對“美中互惠”的重要性《哈里遜建議救濟黃泛區(qū)意見》（1946年5月），中國第二歷史檔案館藏，檔案號21-20421。，胡佛也心照不宣地配合馬歇爾調處，在中國之行后呼吁蘇聯釋放在中國東北拿走的部分糧食Herbert Hoover.（1949）.Addresses Upon The American Road 1945-1948， New York： D.Van Nostrand Company， p.208.。

鑒于美方政要重視，塔德急于表現，打算采用略作改變的新截流方案據黃河堵口復堤工程局中方總工程師陶述曾回憶，1946年1月堵口復堤工程局剛籌建時，塔德即主張6月將口門合龍。因堵口材料匱乏，施工標準不明確，陶述曾于4月20日擬定新施工計劃，先復堤，再堵口。但塔德急于表現，宋子文電報指示按照塔德的新施工計劃進行。參見陶述曾：《花園口堵口始末回憶》，《山東文史資料選輯》第23輯，第38—91頁。，即缺口不完全堵上，在大汛前打樁，用巖石筑堤兩米高，使洪水三分之一入原道、三分之二入黃河故道《周恩來一九四六年談判文選》，第339頁。聯總支持塔德的做法。此時，美國國務卿貝爾納斯（James F.Byrnes）準備向參議院提交《軍事援華法案》，國民黨擔心拒絕新方案會令聯總和美國失望，影響后續(xù)援助，因此不僅認可塔德修堵并進的計劃，還讓中央通訊社廣播稱已征得中共同意《冀魯豫日報發(fā)表社論 堅持實現菏澤治河協(xié)定》，《人民日報》1946年5月15日。

對此，中共認為，國民黨政府先在花園口堵口放水，對下游故道民眾是不負責任的，是借治河之名準備重新挑起內戰(zhàn)。于是，冀魯豫解放區(qū)緊急動員群眾，通電工、農、婦、文化各團體，準備進行自衛(wèi)，并吁請國內外人士主持正義，向國民黨政府公開抗議，請其遵守約定、重視民命參見《國民黨當局破壞菏澤協(xié)議 蓄意放水淹我解放區(qū)》《冀魯豫行署對國民黨堵口陰謀 通電全國為民請命》《晉綏各界人民通電 抗議國民黨陰謀水淹冀魯》《沿河七百萬人民選出代表 赴京請愿要求浚河復堤》，《人民日報》1946年5月15日、16日、18日、26日。5月18日，周恩來在給馬歇爾的備忘錄中認為，修復堤岸、疏浚河床和加強緊急工程到大汛前是不可能完成的，塔德的方案有產生新泛濫區(qū)域的風險；經濟援助的范圍應擴大至舊河道的居民；繼續(xù)砌石和打樁應視下游河堤修復和河床疏浚情況而定參見《周恩來一九四六年談判文選》，第339—340頁。

聯總中國分署代理署長福蘭克芮（Franklin Ray）致電參加第三次談判的代表，傳達馬歇爾的意見——“控制黃河的努力，如果放棄，將是非常不樂觀的結果。如果每個人都認真工作，結果不令人滿意，沒有人會怪罪任何人。但是，如果工作被放棄，每個人都會感覺糟糕。”曾磊磊：《黃泛區(qū)的政治、環(huán)境與民生研究（1938—1947）》，博士學位論文，南京大學，2013年，第124頁。馬歇爾的意見并不明確，總體來說仍然是堅持推進黃河堵口。為確保故道民眾的財產和安全，周恩來專門與塔德、福蘭克芮達成六項協(xié)議，由馬歇爾與周恩來、國民黨政府水利委員會委員長薛篤弼共同審定。協(xié)議規(guī)定：下游修堤、浚河，應克服一切困難，從速開工；工程所需一切器材、工糧由聯總、行總負責供給，不受任何軍事、政治影響；行總為辦理器材物資供應事項，在菏澤設立辦事處，中共參加；下游河道內居民遷徙救濟問題由三方面組織委員會處理，國民黨政府二人、中共二人、聯總一人、行總一人參加委員會；打樁繼續(xù)進行，至于拋石與否，須在6月15日前視下游工程進行情形，由雙方協(xié)議決定；如決定拋石，亦以不超過河底兩米為限；下游工程的進行，以不發(fā)生水害為原則；等等王傳忠、丁龍嘉主編：《黃河歸故斗爭資料選》，第53頁。解放區(qū)也派工程師駐花園口，與聯總、行總保持密切聯系。

除談判分歧外，國共交錯區(qū)域的聯總物資運輸也是推進黃河工程的難題。軍調部工作內容包括停止沖突和恢復交通，執(zhí)行小組的美國組員在駐地監(jiān)督貫徹軍調部指令，與聯總、行總的代表進行聯絡，使其救濟物資能夠通過中國社會科學院近代史研究所翻譯室譯：《馬歇爾使華：美國特使馬歇爾出使中國報告書》，中華書局，1981年，第93頁。馬歇爾認為，應謹慎對待聯總的物資，美國人民在其中貢獻最大，而中國得到的物資最多“Minutes of Conference Between General Marshall and General Chou En-lai at 5 Ning Hai Road， Nanking”， May 21， 1946， in FRUS.1946， Vol.IX： The Far East： China.Washington： Government Printing Office， 1972， p.873.。黃河工程實施的基礎為物料搜集，除器材由聯總配送外，還需要就地采辦秸料、柳枝、苧麻等，尤以石料為大宗。國民黨政府在河南省新鄉(xiāng)縣西北沿平漢路的潞王墳設立采石廠，鐵路局由廣武車站沿大堤鋪設支線，分撥列車，專司運輸材料至花園口工地。為抗議國民黨當局的違約合龍計劃，中共地方部隊于1946年5月25日對采石廠采取軍事行動《黃河堵口復堤工程案二》（1946—1947年），臺北“國史館”藏，檔案號014-070600-0205。，希望以此造成花園口堵口石料供應緊張，遲滯堵口進度《人民治理黃河六十年》，第24頁。6月，聯總署長拉加弟亞收到潞王墳事件簡報后，要求馬歇爾查清來龍去脈，并轉告責任雙方，“聯總已為黃河工程付出巨額費用，破壞、狡辯和爭吵應立即停止。否則，聯總會完全退出黃河工程”?！癕inutes of Meeting Between General Marshall and General Chou En-lai at 5 Ning Hai Road， Nanking”， June 3， 1946， in FRUS.1946， Vol.IX： The Far East： China， p.960.馬歇爾將此話轉達給周恩來，要求其對該事件作出答復。

此時中共中央對于國共斗爭的基本態(tài)度如下：“糾紛發(fā)生，經過斗爭之后由執(zhí)行小組加以調處，使我處于有理有利之地位”，“對執(zhí)行部及各執(zhí)行小組的工作加以調整，改善對美國人的關系，無論美國人如何偏袒國民政府，我除據理力爭外，只要美國未恢復赫爾利政策，策動全國內戰(zhàn)，我即應盡可能爭取美國人”，“總的精神是求得在不吃虧的基礎上解決糾紛，而不是使糾紛擴大”《中共中央解放戰(zhàn)爭時期統(tǒng)一戰(zhàn)線文件選編》，檔案出版社，1988年，第104—105頁。據此，周恩來一方面對潞王墳事件表達了歉意“Memorandum by General Chou En-lai to General Marshall”， June 11， 1946， in FRUS.1946， Vol.IX： The Far East： China， p.1024.，同時化被動為主動，指出解放區(qū)在日軍占領時期遭受損失最大，但聯總運往解放區(qū)的物資卻極少，僅占總額的0.6%“Minutes of Meeting Between General Marshall and General Chou En-lai at 5 Ning Hai Road， Nanking”， June 3， 1946， in FRUS.1946， Vol.IX： The Far East： China， p.960.。馬歇爾隨后作了核實，承認解放區(qū)所獲物資為聯總運華物資的9%，確實數量不多、分配不公。由于馬歇爾和周恩來專門討論了中共采石廠行動問題，所以當宋子文指責中共該行動時，馬歇爾向宋子文建議，國民黨政府接受中共代表參加行總，以避免類似事件的發(fā)生?！癕inutes of Meeting Between General Marshall and Dr.T.V.Soong”， June 5， 1946， in FRUS.1946， Vol.IX： The Far East： China， p.980.

黃河工程是一項艱巨的工程，需要經費較多，環(huán)境及其他各種條件的配合也非常重要。在此階段，馬歇爾協(xié)調國共雙方處理物資運輸糾紛，督促堵口與復堤同時進行，具有一定影響力，實有兩方面原因。一是黃河工程關系美國和聯總的共同利益。美國是聯總最大的物資支援國，中國獲得的物資最多，聯總又因不干涉援助國政治分歧的原則，很難處理國共沖突這一棘手問題，需要馬歇爾協(xié)助解決；馬歇爾亦愿借黃河工程推行美國對華新政策，帶有施加美國參與處理中國事務影響力、增進中國人對美國的好感、防止國共內戰(zhàn)升級、建立相對穩(wěn)定而親美的聯合政府的目的。二是抗戰(zhàn)勝利后中國前途尚不明朗，黃河工程涉及黃泛區(qū)和故道區(qū)數萬災民利益，國共兩黨皆擔心己方運作不當而損害形象，且顧慮馬歇爾的特使身份，遇到矛盾表現克制，作出一定讓步，謀取良好的國際觀感。不過，美國對華政策的目的是協(xié)助國民黨政府盡可能在中國廣大地區(qū)建立權威《中美關系資料匯編》第1輯，世界知識出版社，1957年，第36頁。，這決定了馬歇爾調處國共關于黃河工程的矛盾時明顯偏袒國民黨，突出表現在他優(yōu)先催促在國統(tǒng)區(qū)之黃泛區(qū)執(zhí)行聯總方案，而未能很好地解決中共多次轉請其催促國民黨政府償付故道民眾遷移費與供應工程物資等問題。

相較于國民黨按照美國專家意見堵口、濟南附近國統(tǒng)區(qū)復堤久不動工、控制“運河五壩”坐視蘇北泛災，中共作了充分的復堤準備。1946年5月22日，渤海解放區(qū)修治黃河工程總指揮部要求沿河各縣設立治河辦事處，由縣長兼任辦事處主任。31日，冀魯豫行署把黃河故道管理委員會改為冀魯豫區(qū)黃河水利委員會（簡稱“冀魯豫黃委會”），由王化云擔任主任。冀魯豫黃委會垂直領導四個修防處，修防處各自管轄若干個縣級修防段，各段段長大都由縣級領導擔任?！度嗣裰卫睃S河六十年》，第18—19頁。

冀魯豫黃委會聘請有治河經驗的人員參加調查工作，編制《故道復浚工作初步計劃》。該計劃共分三期，第一期為修補舊堤至改道前的堤形及勘估險工，第二期為加高培厚及整理險工，第三期為裁彎取直。是時，故道下游民眾對黃河提前歸故感到憤慨，紛紛表示：“自從黃水走了，數今年的高粱好，一打堤只好挖了！”“俺是逃荒的，就是這幾畝地！”《冀魯豫黃委會關于復堤奪險工作的河道調查、計劃、預算、復堤情況及行署對此項工作的指示》（1946年），黃河水利委員會黃河檔案館藏，檔案號GL2-1946-1。尤其當動工日久，國民黨政府、聯總未兌現遷移救濟費和修堤物資，民眾在炎夏農忙之際參與工程，苦怨更熾，“因為大批出工治河，又得吃又得燒，又耽擱了生產……新的大難又臨到頭上，都希望解放區(qū)政府代表他們要求聯總、行總趕快把工糧工款發(fā)下來”《積極貫徹南京治河協(xié)議內黃等地八千人將上工》，《冀魯豫日報》1946年6月7日。為此，冀魯豫、渤海解放區(qū)行署動員各群眾團體奔走呼吁、據理力爭、為民請命，要求各界暫借糧柴以備急用。解放區(qū)沿河各村成立救濟委員會，動員沿河民眾參與工程，黨員干部幫助修堤，并抽調民兵保護堤工。

三、國共軍事斗爭與黃河工程的推進

1946年胡佛到達中國后，即接到美國駐上海領事關于聯總物資貪腐現象的報告，他通知了美國國務院，并轉呈拉加弟亞。哈里遜也認為，聯總在中國的援助因交通不便和組織不力并不成功Herbert Hoover.（1964）.An American Epic， The Guns Cease Killing and the Saving of Life from Famine Begins 1939-1963.Chicago： Henry Regnery Company， pp.188-189.。7月10日，聯總中國分署外籍職員聯名向拉加弟亞抗議行總物資未分配到最需要地區(qū)，成為政爭工具《當局以救濟物資作政爭工具 聯總停止救濟物資運華》，《新華日報》1946年7月11日。同日，拉加弟亞下令聯總物資一律禁止運往中國。董必武就該事件向中外記者闡述解放區(qū)的物資需求《關于解放區(qū)災民救濟問題 董必武同志發(fā)表談話》，《新華日報》1946年7月13日。周恩來也致信拉加弟亞列舉事實，說明聯總物資分配不公的情形，“截至6月15日止，解放區(qū)僅得物資4417噸，占聯總來華物資的0.75%，即99.25%的物資在國民黨之手?！薄吨芏鱽硗倦姀屠拥軄?對救濟物資分配提出建議》，《新華日報》1946年7月15日。蔣介石認為，聯總停運救濟物資系因“美國來華辦理救濟工作人員謂我政府對于分配救濟物資，含有政治歧視，不肯運入共區(qū)”，此事因“受共方煽惑”，亦可知“美國民族性之易于沖動，能不令人戒懼乎”。7月11日，美國放棄久傳與蔣介石關系較近的魏德邁（Albert C.Wedemeyer），改由司徒雷登（John L.Stuart）擔任駐華大使。15日，顧維鈞致電蔣介石，報告《華盛頓日報》相關社評內容，即“美新大使之派遣，及聯總對華救濟物資之停止，均表示美政府對‘中共’相當注意，并不一定完全傾向中央政府云。”葉健青編：《蔣中正總統(tǒng)檔案：事略稿本》第66輯，臺北“國史館”，2012年，第340—341、350—351頁。這些情況加深了蔣介石與美方的隔閡。

7月，國民黨軍打算合力占領蘇北和皖東，打通膠濟路西段后進攻山東，塔德方案符合其軍事意圖。中共則動員群眾日夜趕工復堤，墊付工料款89億元《董必武同志談 聯總救濟物資分配不公》，《人民日報》1946年7月23日。7月17日，周恩來向馬歇爾重申，故道部分地區(qū)因引水受災，修堤工程已進行至第二期，請施壓國民黨政府按協(xié)定輸送物資。受制于華北局勢和蔣介石的態(tài)度，馬歇爾表示：“無論社會對推進黃河工程多么感興趣，現在民政必須給軍事讓步，我無法再向國民黨方面提出解決物資輸送的問題。”“Minutes of Meeting Between General Marshall and General Chou En-lai at No.5 Ning Hai Road， Nanking”， July 17， 1946， in FRUS.1946， Vol.IX： The Far East： China， p.1373.他對黃河工程已較為沮喪，認為與調處其他爭端相似，國共雙方都期待調處于己有利。但因杜魯門關心黃河工程進展，對比國民黨的態(tài)度，馬歇爾試圖從中共方面突破。周恩來乘坐馬歇爾提供的專機赴開封、上海談判解放區(qū)復堤工款問題?！癎eneral Marshall to President Truman”， July 22， 1946， in FRUS.1946， Vol.IX： The Far East： China， p.1395.在開封，周恩來察看花園口堵口工程，要求冀魯豫區(qū)委抓緊趕修堤防工程，爭取時間，避免被動《黃河大事記》，第198頁。

不過，此時適逢夏汛提前，洪水沖毀聯總截流棧橋的大部分，堵口工程受挫，引水之事被擱置，為確保下游安全，只能做堤壩的防護工作。7月22日，周恩來、解總駐上海辦事處處長伍云甫在上海與聯總、行總代表會談，簽署協(xié)定備忘錄，要求國民黨政府還付解放區(qū)政府墊付的全部工料款項，行總向中共管理的河工提供8600噸面粉，國民黨撥付150億元救濟款給遭受災害影響的解放區(qū)民眾中共代表團駐滬辦事處紀念館編：《中國解放區(qū)救濟總會在上?！?，學林出版社，1996年，第7頁。

協(xié)定的簽署并不意味著條款兌現。美方認為能夠斡旋黃河工程之處有限，聯總物資極易淪為政治武器，主要表現在兩個方面。一是國民黨軍扣押聯總物資。聯總運往解放區(qū)的物資由軍調部簽發(fā)通行證，標明物資類別、數量與分配方式，但聯總必須提前一個月申請。國民黨軍有檢查貨物的特權，如果他們移除不合格物品，則需重新申請通行證，有造成延誤的可能，構成實質上的禁運。二是行總職員不愿意在解放區(qū)工作，且國民黨保密局脅迫他們推遲和減少向解放區(qū)運輸物資，以擺脫親共嫌疑，保護國民黨的利益。姜良芹、曾磊磊主編：《美國哈佛大學哈佛燕京圖書館藏聯合國善后救濟總署解放區(qū)檔案》第1冊，第463頁。國民黨要員也表達了不滿。7月21日，社會部部長谷正綱向蔣介石陳述自己關于賠償黃河工程故道遷移民眾150億元經費的看法，稱“萬不可行”，因為“其他區(qū)域因其他災難而遭受損失者，勢必援例要求，難以因應。且在共黨區(qū)域內之人民損失予以賠償，而在政府轄區(qū)內則不予注意，既失平允，無異助共黨爭取民眾”《黃河堵口復堤工程案五》（1946—1947年），臺北“國史館”藏，檔案號014-070600-0208。此外，聯總駐軍調部北平聯絡辦事處處長格蘭特（Grant）于8月聯系鄭介民和葉劍英，請求允許聯總運輸物資的車輛印有清晰的標志，避免轟炸，但戰(zhàn)爭仍嚴重影響了黃河工程的實施。姜良芹、曾磊磊主編：《美國哈佛大學哈佛燕京圖書館藏聯合國善后救濟總署解放區(qū)檔案》第4冊，廣西師范大學出版社，2021年，第272、277頁。

9月之后，國民黨主要兵力轉入華北戰(zhàn)場，在山東西部發(fā)動重點進攻，企圖在開封和徐州之間的隴海線以北建立“緩沖區(qū)”姜良芹、曾磊磊主編：《美國哈佛大學哈佛燕京圖書館藏聯合國善后救濟總署解放區(qū)檔案》第4冊，第391頁。晉冀魯豫野戰(zhàn)軍在劉伯承、鄧小平領導下發(fā)動定陶戰(zhàn)役，并獲魯豫邊大捷，粉碎了國民黨軍的進攻參見《進犯魯西南遭受重大挫敗》《晉冀魯豫邊區(qū)發(fā)表魯豫邊大捷戰(zhàn)果》，《新華日報》1946年9月9日、14日。因黃河歸故可以切斷故道兩岸解放區(qū)的聯系，對國民黨軍有利，于是國民黨下令加速花園口堵口，并搶奪菏澤所存修理危險堤防區(qū)段的物資，轟炸掃射東明縣堤工。11月29日，蔣介石電促堵復花園口口門。其間，司徒雷登不斷催撥復堤費與救濟費，國民黨始終采取應付的態(tài)度，一再拖延。至11月底，所允遷移救濟款150億元未撥分文。王傳忠、丁龍嘉主編：《黃河歸故斗爭資料選》，第127頁。后經商議，國民黨雖同意先撥給行總河床居民遷移費50億元，卻違背前述國共協(xié)定中“行總人員不得過問解放區(qū)地方行政”的規(guī)定，強制要求“聯總、行總、水利委員會與中共互派人員會同點名發(fā)放”。但中共堅持單獨承領轉發(fā)，雙方往返磋商，因此耽延時日。高素蘭編：《蔣中正總統(tǒng)檔案：事略稿本》第68輯，臺北“國史館”，2012年，第418—419頁。

11月，中共中央的基本政策已經轉為“對付美蔣兩個結合一體的敵人，即是又反美國帝國主義又反蔣介石封建買辦集團”《建黨以來重要文獻選編》第23冊，第536—537頁。解放區(qū)政府將美蔣軍事戰(zhàn)略與黃河事務相聯系，對美國片面援蔣發(fā)起輿論攻勢，對聯總援華則持保留態(tài)度。11月4日，晉冀魯豫軍區(qū)司令員劉伯承指出：“黃河問題，國民黨已決心于最近（十月二十日以后的五十天內）將黃河合龍，使黃水歸故。它們所以這樣，除了蓄意用水淹我解放區(qū)軍民外，在軍事上企圖把我們的主力趕過黃河以北，然后它把黃河南岸的渡口、要點控制起來，把黃河作為一條天然的外壕。這不是一件小事，是蔣介石國防部的戰(zhàn)略，也是美國國防部的戰(zhàn)略，應引起我們注意。”《劉伯承軍事文選》，解放軍出版社，1992年，第349頁。冀魯豫解放區(qū)政府主席楊秀峰則號召前線軍民“一面抗擊法西斯的‘人軍’，一面與法西斯的‘水軍’（黃河）苦斗”《楊主席前線慰問歸來》，《人民日報》1946年11月16日。，沿河民眾自發(fā)成立“黃河游擊隊”“河民自救隊”等武裝。

為應對國民黨加速堵口計劃，冀魯豫和渤海解放區(qū)頒布治水救災、節(jié)約備荒緊急辦法，安排河床內民眾立即遷移，利用親友關系將糧食及笨重東西迅速寄出，暫以成人100斤米、孩童50斤米救濟。故道沿河各縣設立聯絡組織，通報堵口情形和水流趨勢，加速搶修容易出險的堤壩。參見《冀魯豫日報發(fā)表社論 揭露蔣方堵口陰謀》《蔣賊不顧民命堵口益急 冀魯豫決定造船自救》，《人民日報》1946年11月26日、12月5日。渤海解放區(qū)不僅培修了原有大堤，還新修大堤60里曾磊磊：《動員與效能：1946—1947年中共黃河復堤運動》，《青海社會科學》2015年第6期。兩個解放區(qū)向民眾免費發(fā)放麥種，提供手工業(yè)貸款，相鄰解放區(qū)紛紛募捐，如太行區(qū)捐款25.9萬元，救濟冀魯豫沿河同胞《太行捐款救濟 冀魯豫河道災胞》，《人民日報》1946年8月2日。

在爭取聯總救濟物資方面，1946年12月8日，中共中央指示解總直接聯系聯總，要求行總撥付相關費用，而將交涉物資放在第二位，其目的在于提高解放區(qū)的國際地位，并指示董必武和伍云甫以正式書面及口頭形式告訴行總、聯總，“不論黃河復堤費及故道居民救濟費是否按數與如何發(fā)放，行總違約誤期已很明顯，故一月中堵口勢非延期至夏汛不可，否則，我將向聯總國際大會進一步控訴此事?！敝泄仓醒脒€要求支付行總拖欠的“黃河復堤費前欠之八億余及今后險工與渤海未完成復堤費”和“黃河故道居民救濟費一百五十億”，如無滿意答復，“我應公開斗爭，從國際輿論及聯總方面增加壓力”?！督h以來重要文獻選編》第23冊，第584—585頁。

是時，國民黨軍在山東遭受重大失敗，但在蘇北仍保有軍事優(yōu)勢。12月27日，國民黨悍然放水，引導黃河歸入故道，企圖水淹解放區(qū)。1947年1月4日，蔣介石督促黃河合龍歸還舊流工作；14日，召見治理黃河的美國顧問薩凡奇（John L.Savage）等，聽取視察治黃工作報告，并與聯總中國分署署長艾格頓（Glen E.Edgerton）談花園口堵口情形；18日，召見薛篤弼及行總署長霍寶樹，詳細了解他們在上海會同艾格頓與董必武協(xié)商黃河堵口的情況，宣稱“黃河復堤工程因中共之從中破壞阻撓，致有今日如此一波三折之嚴重情形。如無美人介在其間，中共決不致敢于如此肆無忌憚也?！备咚靥m編：《蔣中正總統(tǒng)檔案：事略稿本》第68輯，第355、415—416、433—434頁。由此可見，中共與聯總的直接溝通起到了牽掣國民黨的作用。

1946年12月29日，渤海解放區(qū)要求沿河各縣從速調查黃河兩岸堤壩的村莊、產業(yè)、人員、田地以及被水淹沒與損害的可能性，派代表參加山東省河務局會議，討論制定遷移救濟方案《山東渤海行署關于黃河歸故后河道居民調查遷移在河務局召開會議討論的訓令》，黃河水利委員會黃河檔案館藏，檔案號GL-1946-3。31日，中共中央發(fā)出指示：“今后我之斗爭目的，應主要地放在暴露聯總行總之不公與爭取我解救會之獨立地位上，不應因爭取救濟物資而損害我之獨立地位或作不應有的妥協(xié)。”《建黨以來重要文獻選編》第23冊，第613頁。解總代表趙明甫對記者談話時表示：“如水利委員會、聯總、行總不顧中共之請求，而加緊堵口合龍，則當地民眾將采取自衛(wèi)自救之行動?！备咚靥m編：《蔣中正總統(tǒng)檔案：事略稿本》第68輯，第419頁。針對國民黨在黃河工程上倒行逆施的做法，中共開展聲勢浩大的宣傳工作，揭露其內戰(zhàn)獨裁面目以及美國的援蔣政策《玩水者滅頂！》，《人民日報》1947年1月11日；《中共中央解放戰(zhàn)爭時期統(tǒng)一戰(zhàn)線文件選編》，第144頁。艾格頓不愿看到工程成果受損，與蔣介石面談，蔣介石“姑準延期合龍一個月”高素蘭編：《蔣中正總統(tǒng)檔案：事略稿本》第68輯，第416頁。同時，為爭取中共不再反對提前堵口，聯總敦促國民黨在物資分配上作出讓步，承諾分給解放區(qū)77100噸物資，且自1947年2月25日起至聯總業(yè)務結束，每月至少應運送15000噸物資到解放區(qū)，或以價值800萬美元之相等物資代替。艾格頓對宋子文態(tài)度強硬，表示：“聯總對堵口工作雖已投下不少資材，以后收獲又屬如此之大，但此種努力如將招致無數故道居民重大之災害，或結果竟使聯總牽入中國內戰(zhàn)之旋渦，或使參加堵口復堤工作之聯總人員安全無法保障，則聯總殊不愿在此種工作上與中國政府合伙?！蓖鮽髦摇⒍↓埣沃骶帲骸饵S河歸故斗爭資料選》，第115頁。

至此，國共雙方不再指望美方斡旋聯總物資的運輸和服務。美國國務院已重新評估聯總援華效果，認為聯總的物資救助無法彌補戰(zhàn)事擴大造成的災害，國民黨壟斷聯總物資流向城市，忽視農民，中國的饑荒難以改善“Effect of Chinese Military Operations on United Nations Relief and Rehabilitation Administration Relief Program”， August 23， 1946， in Office of Strategic Services （OSS）-State Department Intelligence and Research Reports， Part 03： China and India， 1941-1949， Folder： 002799-003-0019， p.2.。司徒雷登稱：“黃河歸故問題爭議有相當多的材料需要分開處理?！薄癟he Ambassador in China （Stuart） to the Secretary of State”， January 21， 1947， in FRUS.1947， Vol.VII： The Far East： China， Washington： Government Printing Office， 1972， p.22.1947年1月23日，他又以“旁觀者”的視角電告美國國務卿馬歇爾：“關于黃河工程及其所達協(xié)議的爭吵集中體現了談判的錯綜復雜和不可思議，中共一直堅持以5個月為限，在此期間，他們可以在老河床恢復之前，從那里疏散居民。他們一直猛烈指責政府——或多或少是真有其事。共產黨無疑受到自己根深蒂固的猜疑和黨派軍事考慮的影響。而政府在業(yè)已許諾的供應方面不負責任，完全從其軍事考慮出發(fā)，而非出于人道主義的目的。政府的工程師們堅持迅速關閉水壩，這從純技術觀點看是明智的。這些人主要關心的是他們的專業(yè)聲譽和生計。艾格登和他的美國助手為兩個月的拖延而爭論，拖延是出于對政治問題情有可原的考慮，而非工程本身的確切需要?！薄裁馈晨夏崴埂だ住⒓s翰·布魯爾編，尤存、牛軍譯：《被遺忘的大使：司徒雷登駐華報告1946—1949》，江蘇人民出版社，1990年，第54頁。馬歇爾認為要考慮1947年3月之后聯總在華業(yè)務對美國的消極影響Marilla Bliss Guptil.（1995）.The United States and Foreign Relief： UNRRA in China， 1942-1947， Charlattesville： University of Virginia， p.173.。

在此階段，黃河堵口工程初步完成，中共除對故道民眾進行遷移與救濟外，還組織大量人力修堤。整體而論，國共之爭對黃河工程的進展產生了決定性影響。1947年3月，國民黨軍準備大舉進攻延安，加速堵口確有配合軍事進攻的考慮，這也是國民黨在冀魯豫戰(zhàn)場處于劣勢的表現。美方和聯總在黃河工程上仍區(qū)別對待國民黨和中共，將國民黨的堵口工程視為黃河工程的重中之重。3月15日，黃河花園口大壩實現合龍，黃河全部歸流故道。該工程共耗用592億元，聯總援助各種物資器械價值250萬美元，動用柳枝5000余萬公斤、秸料2065萬公斤、石料20萬立方米、麻繩110余萬公斤、木樁20余萬根和鉛絲14余萬公斤，投入人工300多萬個工日《民國黃河史》，第241頁。國民黨認為堵口工程影響甚大，具有重建泛區(qū)、救濟難民、保障江淮水道等作用《行政院善后救濟總署業(yè)務總報告》，第208頁。但堵口復堤只是黃泛區(qū)重建的前提，此時的黃泛區(qū)經濟蕭條，農業(yè)生產恢復、返鄉(xiāng)難民遷移等問題仍未解決。蔣介石在反省錄中聲稱，花園口堵口竟能于本月中旬完成，十年來對人民痛苦之遺憾至此得以稍慰高素蘭編：《蔣中正總統(tǒng)檔案：事略稿本》第69輯，臺北“國史館”，2012年，第95頁。他的“遺憾”是片面的，仍是“以空間換時間”決策思路的延續(xù)。

反觀中共，修堤防水是民眾的迫切要求，解放區(qū)政府將其視為重要工作，著重向故道區(qū)民眾說明是在怎樣困難的情況下執(zhí)行1946年5月在南京達成的協(xié)議——“雖然我們要加倍努力的進行復堤工程——這是全區(qū)人民自己的事情，是為了自救，為了使自己減少以至免除黃水之災；但是八年來的敵災天災、民窮財盡，使我們處在異常困難的苦境，必須要有大量的物資支援。南京協(xié)議已經答復了我們公正的要求，因此我們必須力請國民政府、聯總、行總保證物資供給?！薄度M行復堤工程》，《冀魯豫日報》1946年6月12日。解放區(qū)黨員干部還延攬治河人才參與工程，同民眾一起參加河工筑堤，虛心向群眾學習，尊重他們的意見，“改進豐富我們的領導而克服狹隘閉門的宗派作風”。中共還始終保持警惕，把反美反蔣的宣傳融入黃河工程的輿論斗爭中，使民眾在思想上有所準備。此外，為確保后方生產，冀魯豫解放區(qū)在國民黨提前放水后，撥糧200萬斤進行臨時救濟《行署撥糧二百萬斤，急令救濟河床居民》，《冀魯豫日報》1947年1月20日。大批河工壯丁上工修堤必然影響農業(yè)生產，解放區(qū)沿河各縣要求留在家里的青壯年配合半勞動力進行互助，如鄄城縣組織了“三人小組”，“一個人修堤，兩個人在家互助做三家的農活”迎瑞：《鄄城三人小組辦法好》，《冀魯豫日報》1946年6月13日。冀魯豫解放區(qū)發(fā)揚和推廣既有的互助經驗，發(fā)動組與組、村與村、縣與縣的群眾性競賽，解決了筑堤與農忙之間的矛盾《四縣兩萬群眾積極復堤》，《冀魯豫日報》1946年6月12日。這些做法使群眾少受或不受損失，也讓外出做工者安心工作，沒有后顧之憂。

而國民黨在黃河堵復工程上自恃強大、加速堵口且不履行協(xié)議，特別是聯總的各種機器、工具、運輸器材等絕大部分都用于花園口工程，解放區(qū)復堤工程所得幾乎為零。國民黨與聯總不公不信的做法，使故道區(qū)民眾相信：“除由于蔣介石決心給人民結下血海深仇外，還由于美帝國主義大力的幫兇，花園口堵口工程是得到美籍主要人員主持的聯總給以充分物資器材的支持，并由美籍人員參與籌謀進行的，蔣方與我們簽訂幾次協(xié)議，亦由美籍人員塔德等參加，美帝國主義及其執(zhí)行人，對蔣賊實施這一毒計是要同負其責的。”《搶修堤壩，奮起報仇》，《冀魯豫日報》1947年3月12日。周恩來發(fā)表聲明說：“我們便不能不懷疑聯總機構對于遵守沒有政治歧視及分配公平的原則尚有幾分真實？”《關于黃河堵口問題，周恩來將軍發(fā)表嚴重聲明》，《冀魯豫日報》1947年1月11日。冀魯豫黃委會控訴道：“國民黨背信棄義的開堤放水乃是蔣介石和美帝國主義者聯合軍事參謀本部中的一個巨大軍事政治陰謀計劃。”《邊區(qū)黃委會及聯合總會通電控訴蔣介石放水淹沒解放區(qū)》，《冀魯豫日報》1947年1月13日。這些輿論迫使聯總考慮避免救助物資直接卷入國共紛爭，美國也不得不重新權衡其干預黃泛區(qū)重建的方式與援助國民黨內戰(zhàn)的行為。

四、黃河工程的延續(xù)與美國的監(jiān)督援助

按照在援助國家工作不得超過兩年的規(guī)定，聯總原定1947年6月結束在華工作，但考慮到物資未發(fā)放完畢，遂延至9月底殷夢霞、李強選編：《民國善后救濟史料匯編》第2冊，國家圖書館出版社，2008年，第351頁。3月花園口合龍后，聯總計劃解決黃河故道民眾救濟和堵口之后泛區(qū)土地復墾兩項未竟事務。

在黃河故道民眾看來，聯總是國民黨的共謀者，其技術支援只對花園口堵口起了作用，對于下游不是“救濟”，而是為了賠償聯總參加堵口給下游所造成的損失《聯合國救濟總署于一九四七年黃河歸故后藉查勘河道為名執(zhí)行軍事偵察陰謀對花園口至渤海區(qū)的查勘報告》，黃河水利委員會黃河檔案館藏，檔案號GL5-1947-17（2）。此外，在國民黨拖延撥付遷移救濟費期間，法幣不斷貶值，原款項的購買力僅相當于1946年7月的25%；平均每人4.9萬元的移民費用本就只能補償河床房屋的拆毀和重建，然而此時竟連一雙布鞋也難買到《中共代表與國民黨代表關于黃河談判中對下游河床居民遷移救濟問題的調查、會議記錄、紀要及撥款等的來往信函》，黃河水利委員會黃河檔案館藏，檔案號GL5-1946-3（3）。花園口堵口后，全部河水涌入故道，河水暴漲不已。1947年3月15日至18日四天內，河水普遍上漲2米。4月黃河春汛期間，故道濟陽、利津等地險工告急，渤海解放區(qū)組織沿河民眾搶修河堤，但國民黨軍飛機多次掃射黃河故道渡口。伍云甫向艾格頓抗議，“堅決請求聯總直接去中共工作，全部未動員的聯總物資應立即發(fā)給解放區(qū)民眾”，希望聯總“縝密考慮一切有效辦法，并力謀阻止聯總政策及物資轉變成為一黨政府進行內戰(zhàn)之工具”《中國解放區(qū)救濟總會在上?！罚?6頁。這引發(fā)聯總內部的討論。美國代表紀培德認為黃河下游和黃泛區(qū)變成戰(zhàn)區(qū)，聯總應從國共沖突地區(qū)撤出。艾格頓不贊成這一意見，認為黃泛區(qū)恢復工程所遇到的困難在現時中國并無特殊性，聯總應該繼續(xù)參加此項工程并履行涉及黃河下游必要的復堤工程的特別義務王德春：《聯合國善后救濟總署與中國（1945—1947）》，第258頁。

5月，孟良崮戰(zhàn)役勝利后，人民解放軍開始奪得戰(zhàn)爭主動權，解放區(qū)民眾對復堤充滿了熱情。針對入春后的嚴重旱情，冀魯豫解放區(qū)在故道沿岸村鎮(zhèn)進行土地改革，整頓和發(fā)展互助組織，將戰(zhàn)勤與生產相結合，號召民眾開展節(jié)約運動，防旱備荒，“為群眾搬石頭撐腰”參見《楊主席號召生產備荒》《如何貫徹和完成土改復查任務》《張政委號召全區(qū)軍民動員起來防旱備荒》，《冀魯豫日報》1947年5月24日、27日、29日。6月3日，解總上海辦事處代理處長林仲函托聯總中國分署新任署長克利夫蘭（Harlan Cleveland）電轉聯總署長魯克斯（Lovell W.Rooks），抗議聯總在黃河事務上的歧視政策，指出應謹防聯總在中國的措施與杜魯門主義相混淆《解總代表函聯總署長》，《人民日報》1947年6月26日。為安全度汛，6月下旬，克利夫蘭要求在黃河河床全線兩側大堤各五英里內中止軍事行動，立即為復堤工作和上述地區(qū)的迫切需要提供額外的緊急供應和財政援助等，確保安全度過7月下旬的洪峰王德春：《聯合國善后救濟總署與中國（1945—1947）》，第262頁。這迫使國民黨再次為黃河工程進行談判。7月7日，國民黨、中共和聯總的代表在東明縣召開會議。中共代表王化云表示，中共對解放區(qū)所轄黃河北岸的修堤和險工已有充分準備，愿就國共接觸地段詳加討論。國民黨代表閻振興、行總代表丁致中質疑劉伯承部渡河破壞了復堤工程，強調復堤的前提是先談軍事。中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第3編·政治（二），江蘇古籍出版社，1999年，第590—598頁。會后，因沿線有激烈戰(zhàn)事，聯總物資難以抵達。國民黨還因對魯南的重點進攻失敗而加緊封鎖黃河河岸，東明、臨濮集等處黃河大堤頻遭國民黨軍飛機轟炸。

為修整黃河大堤，冀魯豫解放區(qū)黨委發(fā)出緊急通知，要求沿河軍民立即行動起來，完成治黃工程，安全度過黃河汛期。沿河縣、區(qū)、村普遍建立防汛指揮部，劃分防汛責任區(qū)，分段負責。沿河7.5公里以內的村莊被劃作護堤村，一旦出險，所有人上堤搶修。每200米搭一個防汛窩棚，專人負責巡邏傳送情報。渤海解放區(qū)則明確規(guī)定，沿河5公里以內村莊的16歲至55歲男子一律編入防汛隊，平時輪流駐堤防護，遇險立即集合全隊搶險。王化云：《我的治河實踐》，黃河水利出版社，2017年，第22頁。周恩來強調，黃河是蔣介石的“外壕”，隴海路是他的“鐵絲網”，長江是他的“內壕”《周恩來選集》上卷，人民出版社，1980年，第278頁。7月底，劉鄧大軍先后攻克鄄城、巨野、曹縣、鄆城，突破黃河天險，徹底宣告蔣介石“黃河戰(zhàn)略”的破產。11月20日、25日，冀魯豫解放區(qū)召開大會，慶祝黃河回歸故道后軍民共同戰(zhàn)勝第一個大汛期《民國黃河史》，第257頁。

美蘇關系也影響著黃河工程。1947年，美國出臺杜魯門主義，將遏制共產主義作為對外政策的指導思想，國民黨成為美國的冷戰(zhàn)盟友，中共被視為潛在敵對勢力。在美國看來，中共很可能在一年之內取得決定性的軍事勝利，國民黨卻面臨軍事、政治和經濟直落而下的頹勢。對美國來說，國民黨統(tǒng)治的中國屬于美國的勢力范圍，共產黨如果得勝，中國就將進入蘇聯的勢力范圍。所以，美國必須支持國民黨、反對共產黨。資中筠：《追根溯源：戰(zhàn)后美國對華政策的緣起與發(fā)展（1945—1950）》，上海人民出版社，2000年，第8—9頁。不過，美國只是打算擴大對華有限援助。中共則高度警惕美方利用聯總關注中國災情爭取民心，趁機在中蘇之間打下楔子。據聯總人員報告，聯總物資常被解放區(qū)災民當成“蘇聯的禮物”“The Consul at Peiping （Freeman） to the Ambassador in China （Stuart）”， August 4， 1947， in FRUS.1947， Vol.VII， p.699.。

而此時美蘇爭奪的重點在歐洲。1947年1月21日，馬歇爾出任國務卿，影響了美國的外交政策。他主要考慮歐洲復興，只是從援助歐洲缺糧國的3.5億美元中撥款約3000萬美元援助中國，重點是糧食救濟和醫(yī)藥物資援助，這也是聯總業(yè)務結束后的對華新救濟計劃（簡稱“新救濟計劃”）“Memorandum by the Assistant Commercial Attache in China （Boehringer）”， July 23， 1947， in FRUS.1947， Vol.VII， p.666.。對美國而言，新救濟計劃在政治上最合時宜，既可以避免直接卷入中國內戰(zhàn)，還能夠在一定程度上維持國民黨政府的穩(wěn)定。因為美國認為，有選擇的財政援助可減少通貨膨脹，但援助規(guī)模或性質無需達到幫助中國改革與緩解經濟壓力的程度“Memorandum by the Chief of the Division of Investment and Economic Development （Havlik） to the Director of the Office of Departmental Administration （Humelsine）”， April 23， 1947， in FRUS.1947， Vol.VII， p.1106.。

國民黨則實行徹底的反共反蘇親美政策，加緊爭取美援。2月17日，顧維鈞和馬歇爾長談美國的經濟援助，他希望聯總結束后的美國援助法案最好能撥給中國較大份額《顧維鈞回憶錄》第6分冊，第50頁。4月7日，司徒雷登向馬歇爾轉達國民黨政府外交部部長王世杰的函電。王世杰稱，聯總即將結束，中國糧食匱乏。至1947年底，恢復黃河流域農業(yè)活動的計劃至少需要16萬噸糧食，聯總目前只能提供2.1萬噸“The Ambassador in China （Stuart） to the Secretary of State”， April 10， 1947， in FRUS.1947， Vol.VII， pp.1302-1303.。王世杰請求美國政府在聯總計劃終止后仍支持對華賑災。司徒雷登認為，國民黨難以承擔大規(guī)模急賑的配套費用，黃泛區(qū)急賑需調查評估，新救濟計劃的具體內容應由國民黨和美國進行非正式的磋商“The Ambassador in China （Stuart） to the Secretary of State”， April 12， 1947， in FRUS.1947， Vol.VII， p.1304.。23日，馬歇爾提出，國民黨需就其能有效利用美國救助物資作補充說明。之后，行總、農林部、財政部與聯總代表赴黃泛區(qū)西華、扶溝、鄢陵、尉氏等縣考察。行總署長霍寶樹表示，黃泛區(qū)復墾需要比堵口時期更密切的國際合作“Trillion Dollar Project to Repay 5000000 Yellow River Victims”， The China Weekly Review， 26 April， 1947， p.236.。行政院也撥發(fā)1400億元，并要求豫、皖、蘇三個行總分署將所有業(yè)務集中于黃泛區(qū)的復興殷夢霞、李強選編：《民國善后救濟史料匯編》第2冊，第323頁。王世杰向司徒雷登遞交新救濟計劃食品分發(fā)備忘錄，表示中國交通運輸能力有限，無法在內地大量配給，只能采取急賑和黃泛區(qū)復墾等辦法，后者更為緊迫“The Ambassador in China （Stuart） to the Secretary of State”， May 31， 1947， in FRUS.1947， Vol.VII， p.1309.。6月，在有關新救濟計劃的討論會議上，國民黨方面建議經濟合作署采購87萬噸糧食和價值2300萬美元的物資，主要用于黃泛區(qū)的農業(yè)善后，預防次年饑荒“The Ambassador in China （Stuart） to the Secretary of State”， June 12， 1947， in FRUS.1947， Vol.VII， p.1313.。

1946年至1947年，隨著農業(yè)機械化的應用，美國糧食產量快速增長，農產品過剩，價格下降，這對美國農民不利。國民黨的建議為美國解決糧食過剩提供了契機。美國雖然愿意援助，但援助的條件與方式卻成了問題沈志華主編：《俄羅斯解密檔案選編：中蘇關系（1945.1—1949.2）》第1卷，東方出版中心，2015年，第196頁。1947年7月11日，杜魯門任命魏德邁為特使，到中國調查實情。魏德邁完成調查后公開抨擊國民黨政府的弊政，但他仍力促美國有條件援華。劉大禹：《論魏德邁使華與戰(zhàn)后國民政府改革》，《民國檔案》2019年第4期。司徒雷登認為，美中救災合作必須滿足四個條件：一是比聯總協(xié)議更加嚴格；二是美國需要派出擁有特定否決權、廣泛協(xié)商咨詢權的代表現場監(jiān)督；三是簡化計劃內容，以生活基本必需品為限；四是美國政府負責采購和運輸“The Ambassador in China （Stuart） to the Secretary of State”， June 12， 1947， in FRUS.1947， Vol.VII， pp.1314-1316.。這說明為了吸取聯總教訓以及對國民黨政府經濟危機持悲觀態(tài)度，美國希望更加直接地控制和監(jiān)督援助物資的分配與利用。經過多次討論，10月27日，國民黨政府外交部政務次長劉師舜與美國駐華大使司徒雷登在南京簽署《關于美利堅合眾國救濟援助中國人民之協(xié)定》（簡稱“中美救濟協(xié)定”）王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第3冊，生活·讀書·新知三聯書店，1962年，第1538—1543頁。

1947年12月31日，聯總中國分署結束在華使命。1948年1月，國民黨成立行政院黃泛區(qū)復興事業(yè)管理局，接管聯總和行總業(yè)務，實際負責泛區(qū)的重建與恢復。根據中美救濟協(xié)定，美國經濟合作署專設中國救災代表團（China Relief Mission），定期向國務院匯報中國善后重建情況。和聯總不同，中國救災代表團掌控資金，對黃泛區(qū)復興事業(yè)管理局的提案有否決權，監(jiān)督力度遠大于聯總“Administrative Records.Flooded Area （Yellow River 630）”， August 9， 1947-June 21， 1948， Economic Cooperation Administration’s Relief Mission in Post-War China， 1946-1948.National Archives of the United States.。從9月起，中國人民解放軍連續(xù)發(fā)起遼沈、淮海、平津戰(zhàn)役，國民黨的主要力量基本上被摧毀，美國在黃泛區(qū)的復興計劃也隨之破產。

五、結語

抗戰(zhàn)勝利后，美國是影響黃河工程進展的重要變量。作為聯總重要出資國，美國基于本國利益，為實踐所謂“全球糧食復興”構想尋找切入點，于是黃河工程被納入其對華援助范疇。聯總將援助物資移交給行總，由國民黨政府自行辦理。馬歇爾為配合美國對華政策，調解國共沖突，發(fā)揮了一定的作用。應該說，黃河工程是一種人道主義的外交工具，是美國實施對華政策較為有用的籌碼，凸顯了美國作為戰(zhàn)后域外大國的影響力。

國共雙方關于黃河工程的決策和實踐皆受美國的負面影響，并采取不同的因應方式。國民黨實施黃河工程的主要原因是想重建黃泛區(qū)，借聯總物資改善黃泛區(qū)與故道區(qū)的水利情況，構建正面的政府形象。但是，國民黨過于依賴美援，迎合美籍顧問的工程設計方案，加速完成國統(tǒng)區(qū)的堵口工程，拖延黃河故道民眾遷移經費撥付，利用聯總配合其軍事和政治行動。而中共則客觀研判美國介入風險，在工程實施初期就已經意識到利弊兼具，以民眾利益為重，作出實質性讓步，同意黃河回歸故道，以此表明中共配合戰(zhàn)后重建、追求和平民主的誠意。而當蔣介石下令提前堵口時，中共則較為警醒，在交涉、輿論與軍事調配方面最大限度地爭取聯總對解放區(qū)的支持，掣肘美國對黃河工程的干涉，破壞國民黨軍的“黃河戰(zhàn)略”。

隨著國際環(huán)境和國共戰(zhàn)局的變化，美國重估中國地緣戰(zhàn)略地位和國民黨的軍事實力，將支持黃泛區(qū)重建等作為解決本國糧食過剩問題的手段和釋放支持國民黨的信號，吸取聯總物資直接卷入中國內部軍事沖突的教訓，強化對華援助的直接監(jiān)督，既謀求遠東安全和經濟利益，又以救災模糊支持蔣介石打內戰(zhàn)。

國民黨的腐敗在黃河工程的推行中顯露無遺，通貨膨脹成為彌補財政赤字的經常性措施。行總運作時財政拮據，加之官員貪腐嚴重，救濟效果大打折扣。國民黨始終將政黨利益置于人民生計之上，視中共為死敵。而中共則通過有組織的規(guī)劃與部署保護了群眾利益，體現了解放區(qū)政府應對災害時的韌性。中共在政治與社會動員過程中，使意識形態(tài)的力量下移，獲得沿河民眾的認同，取得了構建政治合法性的重要資源。

（本文作者北京師范大學歷史學院博士后）

（責任編輯喬君）