摘要：城市生活垃圾分類是我國城市治理中的難題。分別選取46個(gè)生活垃圾分類試點(diǎn)城市所出臺(tái)的生活垃圾分類管理?xiàng)l例作為研究對象，進(jìn)行生活垃圾分類政策文本量化研究。從政策工具視角出發(fā)，結(jié)合生活垃圾分類活動(dòng)環(huán)節(jié)，采用內(nèi)容分析法，進(jìn)行政策文本分析。研究表明，當(dāng)前政策工具的使用不夠均衡并且政策工具與垃圾分類活動(dòng)環(huán)節(jié)之間不完全適配?；诖?，地方政府可以通過加強(qiáng)宣傳教育等手段，優(yōu)化生活垃圾分類政策結(jié)構(gòu)，促進(jìn)構(gòu)建垃圾分類共治體系。

關(guān)鍵詞：城市生活垃圾分類；政策文本；量化研究

隨著我國城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，全國的城市生活垃圾產(chǎn)量逐漸增多。2013年至2019年間，全國大、中城市生活垃圾年產(chǎn)量由16 148.81萬t上升到23 560.20萬t。此外，我國人口的快速增長和物質(zhì)生活水平的提高促使政府部門需要加大生活垃圾的治理力度，構(gòu)建城市生活垃圾分類治理體系。2017年3月，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，該方案規(guī)定了先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的全國46個(gè)重點(diǎn)城市，并明確指出加快建立分類投放、收集、運(yùn)輸、處理的垃圾處理系統(tǒng)。因此，本文從政策工具視角出發(fā)，采用內(nèi)容分析法，研究政策工具與垃圾分類環(huán)節(jié)之間是否適配，最終依據(jù)分析結(jié)果概括總結(jié)并且提出對策建議。

1理論基礎(chǔ)

政策工具是指政府用于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和方法［1］。國外較早實(shí)行生活垃圾分類制度，英國學(xué)者羅斯韋爾和澤格維爾德根據(jù)政策工具的影響領(lǐng)域?qū)⑸罾诸愓吖ぞ叻譃楣┙o型、環(huán)境型和需求型3類。加拿大學(xué)者豪利特和拉米什按照國家干預(yù)程度的高低，將政策工具劃分為自愿型、混合型和強(qiáng)制型［2］。國內(nèi)學(xué)者主要關(guān)注政策執(zhí)行過程，中國學(xué)者陳振明基于我國國情將26種工具劃分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化工具。

本文決定選用豪利特和拉米什提出的政策工具三分法，按照自愿型、混合型和強(qiáng)制型進(jìn)行劃分，3種政策工具下分別包含5種政策子工具。自愿型政策工具包含社區(qū)、居民參與、自愿性組織參與、志愿活動(dòng)、宣傳引導(dǎo)和社會(huì)監(jiān)督?；旌闲驼吖ぞ甙a(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、獎(jiǎng)懲機(jī)制、市場準(zhǔn)入和計(jì)量收費(fèi)制。強(qiáng)制性政策工具包含法律法規(guī)、行政處罰、管制、直接提供和監(jiān)督考核。

2模型構(gòu)建

結(jié)合目前的研究成果，本文將政策工具和垃圾分類的具體環(huán)節(jié)匹配起來，以此構(gòu)建模型框架。

2.1X維度：政策工具維度

政策工具是政府用來實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的手段和方法，本文將政策工具劃分為自愿型、混合型和強(qiáng)制型，作為模型的X維度。

2.2Y維度：垃圾分類環(huán)節(jié)維度

本文通過選用46份城市生活垃圾分類政策文本，對它們進(jìn)行編碼后，得到了11個(gè)垃圾分類環(huán)節(jié)維度，包括投放、收集、運(yùn)輸、處理4個(gè)環(huán)節(jié)，1個(gè)全過程環(huán)節(jié)（投放、收集、運(yùn)輸、處理）和6個(gè)部分環(huán)節(jié)（收集、運(yùn)輸、處理；收集、運(yùn)輸；運(yùn)輸、處理；投放、處理；投放、收集；收集、處理），作為模型的Y維度。

基于X維度和Y維度，構(gòu)建46份城市生活垃圾分類政策文本分析模型，如圖1所示。

3研究方法與數(shù)據(jù)來源

3.1研究方法

文章采用內(nèi)容分析法對傳播信息內(nèi)容進(jìn)行量化描述的研究方法，一般包括識(shí)別研究問題、獲取研究資料、確立編碼方案、正式進(jìn)行編碼、信度效度評估和分析數(shù)據(jù)等步驟。本文嚴(yán)格按照該過程環(huán)節(jié)進(jìn)行研究，分別對46份城市生活垃圾分類政策文本進(jìn)行編碼，在自愿型、混合型和強(qiáng)制型的生活垃圾分類一級政策工具的基礎(chǔ)上，通過對46份政策文本的歸納、整理和綜合，得到了15個(gè)城市生活垃圾分類次級政策工具并對其編碼。

3.2數(shù)據(jù)來源

為了保證數(shù)據(jù)選擇的準(zhǔn)確性，政策文本信息來源于各地政府的公開政策文件，以“垃圾分類”作為關(guān)鍵詞在各地人民政府官方網(wǎng)站上檢索，以時(shí)效性、針對性、政策效力作為篩選標(biāo)準(zhǔn)，采用下列標(biāo)準(zhǔn)選擇政策文本：（1）選擇現(xiàn)行有效的政策，排除已經(jīng)失效的政策；（2）選擇市級發(fā)文單位發(fā)布的政策文本，一個(gè)城市選用一份政策文本；（3）按照政策文本的法律效力選擇，政策效力從高到低排序?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件和地方工作文件，因此每個(gè)重點(diǎn)城市選取一份具有最高政策效力的政策文本。根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)篩選后，最終得到有效政策文本46份。

4政策文本分析

借鑒現(xiàn)有研究，通過應(yīng)用自愿型、混合型和強(qiáng)制型政策工具，有利于政府實(shí)現(xiàn)廢棄物減量化、資源化、無害化的政策目標(biāo)［3］。

4.1X維度分析

在X維度下分析，統(tǒng)計(jì)46個(gè)試點(diǎn)城市的生活垃圾分類政策文本中的政策工具，得到政策工具分析比例結(jié)果。

從結(jié)果看，強(qiáng)制型政策工具使用最多，包括1 375條，占比73.92%。這表明地方政府在政策工具的使用上有明顯的強(qiáng)制性政策工具偏好。與前兩種政策工具相比，混合型政策工具使用最少，體現(xiàn)出地方政府在實(shí)際運(yùn)用中缺少混合型政策工具的使用［4］。

具體來看，次級政策工具的使用也存在著差異。強(qiáng)制型政策工具中使用最多的是法律法規(guī)。通過頒布完整的法律政策有助于構(gòu)建起生活垃圾分類體系。其中使用頻率第二的是行政處罰，共有251條，占比13.49%。行政處罰的適用規(guī)范了生活垃圾分類主體。

在自愿型政策工具的使用中，宣傳引導(dǎo)和社會(huì)監(jiān)督應(yīng)用得比較廣泛，各有103條、71條，分別占比5.54%、3.82%。地方相關(guān)政府部門應(yīng)該鼓勵(lì)各類市場主體參與生活垃圾源頭減量以及資源化利用等活動(dòng)。

混合型政策工具中，市場準(zhǔn)入使用較多，共有119條，占比6.40%。市場準(zhǔn)入包括政府購買、特許經(jīng)營等方式。政府購買是指各級國家機(jī)關(guān)通過市場化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)，比如公開招標(biāo)、政府采購等。

4.2Y維度分析

以政策工具維度的分析為前提，導(dǎo)入生活垃圾分類的11個(gè)過程環(huán)節(jié)，得到生活垃圾分類環(huán)節(jié)統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

通過分析垃圾分類的環(huán)節(jié)維度，發(fā)現(xiàn)投放階段環(huán)節(jié)的數(shù)量最多，達(dá)到713條，占比38.33%，表明在垃圾分類的過程中地方政府重視垃圾分類投放環(huán)節(jié)，通過著重制定法律政策能夠有效規(guī)范居民垃圾分類行為，引起責(zé)任主體的重視。

全過程環(huán)節(jié)數(shù)量共有421條，占比22.63%。表現(xiàn)了政府對垃圾分類活動(dòng)過程的重視，通過綜合利用3種政策工具實(shí)現(xiàn)政策的持續(xù)執(zhí)行，從而推動(dòng)垃圾分類的進(jìn)程。

從處理環(huán)節(jié)維度看，政策工具的使用數(shù)量達(dá)266條，占比14.30%。表現(xiàn)出政府需要通過實(shí)際行動(dòng)進(jìn)行落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)垃圾資源處理的可持續(xù)性利用，做到垃圾處理的資源化和無害化［5］。

5結(jié)論和建議

（1） 通過政策文本量化研究，得出了以下結(jié)論：

①當(dāng)前地方政府的重視程度高。被確立為生活垃圾分類試點(diǎn)城市后積極響應(yīng)并制定了相應(yīng)的法律政策，為了實(shí)現(xiàn)固體廢棄物“減量化、資源化、無害化”的政策目標(biāo)，合理運(yùn)用政策工具手段。

②通過分析生活垃圾分類政策工具的使用情況，可以看出還存在一些問題。盡管現(xiàn)有的政策工具已經(jīng)涵蓋了垃圾分類的各個(gè)階段，但在垃圾分類活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)的政策工具應(yīng)用上，仍然存在著不平衡的問題。

③通過政策文本分析得出，當(dāng)前46個(gè)試點(diǎn)城市的生活垃圾分類政策工具結(jié)構(gòu)與當(dāng)前主要的城市生活垃圾分類環(huán)節(jié)活動(dòng)之間還不完全適配，還存在著一定的適配偏差。

（2） 為了優(yōu)化生活垃圾分類政策，地方政府可以從以下方面采取措施：

① 加強(qiáng)宣傳和教育，以增強(qiáng)居民的垃圾分類意識(shí)，提高居民垃圾分類參與度。地方政府應(yīng)該建立監(jiān)測評估機(jī)制，考察政策實(shí)施效果并及時(shí)調(diào)整策略，實(shí)現(xiàn)垃圾分類政策的可持續(xù)性。

② 重視平衡各種政策工具的使用，除了強(qiáng)制型和自愿型政策工具外，應(yīng)積極推動(dòng)混合型政策工具的運(yùn)用，鼓勵(lì)居民參與垃圾分類。地方政府應(yīng)重新調(diào)整政策工具的分配比例，以確保政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

③ 地方政府應(yīng)該根據(jù)各環(huán)節(jié)的特點(diǎn)，確保政策工具結(jié)構(gòu)與各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)際情況相適應(yīng)。地方政府可以采用制定輔助性政策的手段建立相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，促使每個(gè)環(huán)節(jié)的政策工具協(xié)同配合，以提高政策的整體執(zhí)行效果。政府可以利用大數(shù)據(jù)分析，實(shí)時(shí)監(jiān)測城市垃圾分類活動(dòng)的情況，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化政策工具的使用比例，保證垃圾分類工作的順利實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

［1］任弢，黃萃，蘇竣.公共政策文本研究的路徑與發(fā)展趨勢［J］.中國行政管理，2017（5）：96101.

［2］邁克爾·豪利特，M·拉米什.公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)［M］.龐詩譯.北京：三聯(lián)書店，2006.

［3］劉傳俊，楊建國，周君穎.適配均衡與多元協(xié)同：社區(qū)生活垃圾分類的政策工具選擇［J］.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2022（3）：139148.

［4］孫巖，胡茗，張備.政策工具視角下上海生活垃圾分類政策文本量化［J］.資源科學(xué)，2021，43（11）：22242235.

［5］馬本.北京市生活垃圾分類政策工具選擇的理論實(shí)踐創(chuàng)新與完善建議［J］.城市管理與科技，2021，22（4）：4042.