摘 要：過去，土地撂荒現(xiàn)象在清水縣普遍存在。為堅(jiān)決遏制各類耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”，近年來清水縣出臺了一系列政策，采取了多項(xiàng)措施，持續(xù)加強(qiáng)土地撂荒治理，成效顯著。2021—2022年，清水縣累計(jì)整治撂荒地1.17萬hm2，經(jīng)核查全部完成復(fù)耕復(fù)種。基于清水縣耕地撂荒整治取得的工作成效，筆者分析了耕地撂荒形成的原因及存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：撂荒地治理；復(fù)耕管理；對策；建議

中圖分類號：F311 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-7909（2024）7-107-5

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.07.025

0 引言

耕地是人類社會(huì)生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)［1］。2021年1月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌利用撂荒地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)全國各地開展土地撂荒利用工作。2023年3月25日，甘肅省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳和省自然資源廳聯(lián)合召開全省撂荒地整治工作推進(jìn)會(huì)議。此次會(huì)議指出，近幾年來，全省各地高度重視，深入排查摸底，采取行之有效的措施，強(qiáng)力推進(jìn)撂荒地整治，工作成效顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020—2021年甘肅省整治撂荒地23.33萬hm2，2022年全省完成撂荒地復(fù)耕復(fù)墾種植各類農(nóng)作物8.2萬hm2，全省已累計(jì)整治撂荒地31.53萬hm2，實(shí)現(xiàn)了撂荒地動(dòng)態(tài)清零，并逐步建立了撂荒地動(dòng)態(tài)監(jiān)測和整治長效機(jī)制［2］。清水縣委、縣政府高度重視全縣糧食生產(chǎn)和撂荒地治理問題，把糧食生產(chǎn)作為首要任務(wù)來抓，出臺了《清水縣撂荒地專項(xiàng)整治工作方案》，對撂荒地整治工作做了全面的部署和安排。清水縣利用第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）數(shù)據(jù)進(jìn)行排查摸底，結(jié)合2022年自然資源部門年度國土變更調(diào)查未耕種耕地圖斑，全面深入持續(xù)鞏固歷年整治成果，實(shí)現(xiàn)了所有撂荒地動(dòng)態(tài)清零。經(jīng)核查，2021—2022年清水縣1.17萬hm2撂荒地全部完成復(fù)耕復(fù)種。基于清水縣撂荒耕地整治工作取得的成效，筆者分析了撂荒耕地形成的原因及存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策建議。

1 撂荒地面積及形成原因

1.1 清水縣耕地撂荒情況

2021年以前，清水縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未耕種耕地面積為1.17萬hm2。2023年底，清水縣對照“三調(diào)”數(shù)據(jù)和2022年自然資源部門年度國土變更調(diào)查未耕種耕地圖斑，對2021—2022年整治完成的1.17萬hm2撂荒地進(jìn)行核查核實(shí)，確認(rèn)全部完成復(fù)耕復(fù)種。2023年，清水縣新排摸整治季節(jié)性撂荒耕地143.30 hm2，春耕生產(chǎn)期間完成復(fù)墾復(fù)種140.88 hm2，秋冬生產(chǎn)時(shí)節(jié)全部完成復(fù)耕復(fù)種。

1.2 耕地撂荒形成的原因

1.2.1 農(nóng)村空心化問題嚴(yán)重

大量農(nóng)民放棄耕種土地流向城市，有些是為了打工維持生計(jì)，有些是為了子女在城市上學(xué)，而留在農(nóng)村的大多數(shù)都是老年人，這些都會(huì)導(dǎo)致耕地撂荒。

1.2.2 生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，技術(shù)落后

農(nóng)民科技觀念淡薄，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件差，靠天吃飯的生產(chǎn)狀況還沒有從根本上轉(zhuǎn)變。近年來，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力不斷向外轉(zhuǎn)移，農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)人口老齡化趨勢明顯，同時(shí)農(nóng)業(yè)效益低下，這一系列問題在很大程度上加速了農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象的產(chǎn)生，糧食安全生產(chǎn)形勢非常嚴(yán)峻。此外，生產(chǎn)成本高也會(huì)促使農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移。

1.2.3 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

隨著生老病死、升學(xué)、當(dāng)兵、就業(yè)、遷徙等情況，農(nóng)村人口不斷發(fā)生變化。勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素變化造成耕地?zé)o人種的現(xiàn)象不斷發(fā)生。雖然清水縣相繼制定了一些土地流轉(zhuǎn)政策，但土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不夠健全，缺乏靈活性，可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致多數(shù)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、無序狀態(tài)。而基層干部在土地承包管理工作中存在畏難情緒，不愿做深入細(xì)致的思想工作，也致使部分土地拋荒撂荒。

2 清水縣治理撂荒地的政策與做法

2.1 相關(guān)政策措施

清水縣將撂荒耕地政治工作作為建設(shè)國家糧食安全保障體系和落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的重中之重，相繼采取了一系列措施。一是加大宣傳力度，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)確保治理工作落地見效。加強(qiáng)對《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)的宣傳，切實(shí)提高干部群眾耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任意識。投入專項(xiàng)資金，對完成撂荒地復(fù)耕復(fù)種的種植主體每667 m2補(bǔ)助200元；實(shí)施蠶豆全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)項(xiàng)目、大豆玉米帶狀復(fù)合種植項(xiàng)目、現(xiàn)代絲路寒旱農(nóng)業(yè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)三年倍增行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果種植產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目，通過政策扶持，最大限度調(diào)動(dòng)合作社、家庭農(nóng)場、種植大戶和農(nóng)戶共同參與撂荒地整治工作的積極性，切實(shí)把撂荒地整治作為防止耕地“非糧化”和穩(wěn)定糧食播種面積的重大舉措，確保各項(xiàng)政策措施落地見效。二是多措并舉，實(shí)現(xiàn)“地有人種”“田有人管”。清水縣堅(jiān)持6種舉措并進(jìn)整治撂荒地，即鼓勵(lì)承包戶自種、委托親朋或鄰居耕種、合作社流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)耕種、購買社會(huì)化服務(wù)托管耕種、村集體收回耕種和納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造，形成了“農(nóng)戶復(fù)耕一批、主體流轉(zhuǎn)一批、集中整治一批、綜合治理一批、配套維修一批、代種托管一批”的良好局面，使撂荒地整治落到實(shí)處。三是因地制宜，充分利用資源優(yōu)勢，徹底解決土地撂荒問題。清水縣對水土資源條件較差、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施比較落后、自然災(zāi)害比較嚴(yán)重的地區(qū)加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，因地制宜發(fā)展萬壽菊、金銀花、蠶豆種植與深加工等產(chǎn)業(yè)，將撂荒地整治與特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育相結(jié)合、撂荒地整治與新型經(jīng)營主體發(fā)展相結(jié)合、撂荒地整治與壯大村集體經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)耕等產(chǎn)業(yè)，探索采用“農(nóng)文旅”相結(jié)合的發(fā)展模式，著力解決土地棄耕拋荒問題，帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)增收，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。四是多方聯(lián)動(dòng)、扎實(shí)開展“回頭看”。清水縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局積極與自然資源部門的協(xié)調(diào)對接，利用春耕生產(chǎn)有利時(shí)機(jī)，在對照“三調(diào)”數(shù)據(jù)排查摸底的基礎(chǔ)上，組織相關(guān)工作人員深入基層一線，扎實(shí)開展撂荒地核實(shí)排查工作，真正做到區(qū)域內(nèi)撂荒地摸排全覆蓋。

2.2 主要做法

2.2.1 抓點(diǎn)示范，分類治理

一是積極開展糧油作物抓點(diǎn)示范。創(chuàng)建各類示范點(diǎn)12個(gè)，切實(shí)推進(jìn)糧油等作物高質(zhì)高效生產(chǎn)。二是結(jié)合實(shí)際分類治理。對新排查到的撂荒土地按照不同情況選擇整治措施，堅(jiān)持宜糧則糧、宜特則特、宜果則果的改造治理原則，采用土地流轉(zhuǎn)、親友代種、村集體托管和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造等方式，落實(shí)整治措施并開展種植。根據(jù)清水縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)計(jì)，2023年新排查摸底的土地納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造2.48 hm2、土地流轉(zhuǎn)49.8 hm2、購買社會(huì)化服務(wù)6 hm2、親友代種5.33 hm2、自種2 hm2、村集體托管77.69 hm2；所有撂荒地全部完成復(fù)耕復(fù)種，實(shí)現(xiàn)撂荒地動(dòng)態(tài)清零。

2.2.2 分析土壤養(yǎng)分狀況

選取有代表性的王河鎮(zhèn)全寨村為研究對象，分別檢測撂荒1年、撂荒2年、撂荒3年地塊的土壤養(yǎng)分。每年選擇5個(gè)樣點(diǎn)取土化驗(yàn)，嚴(yán)格按照采樣要求，每個(gè)樣點(diǎn)按照梅花形采樣法布局采樣，取10個(gè)20 cm表層樣，按照“四分法”留存一個(gè)土樣，然后自然風(fēng)干送檢，共采集樣品15份，送檢15份，分別測定土壤pH值、有機(jī)質(zhì)含量、全氮含量、水溶性鹽總量、堿解氮含量、有效磷含量、速效鉀含量、緩效鉀含量（見表1）。

由表1可知，撂荒1年地塊土壤pH值最大為8.62，最小為8.48，平均為8.55；撂荒2年地塊土壤pH值最大為8.60，最小為8.44，平均為8.52；撂荒3年地塊土壤pH值最大為8.54，最小為8.41，平均為8.47。由此可知，隨著撂荒時(shí)間的增加，土壤pH值呈下降趨勢。

撂荒1年地塊土壤有機(jī)質(zhì)含量最高為7.24 g/kg，最低為5.54 g/kg，平均為6.39 g/kg；撂荒2年地塊土壤有機(jī)質(zhì)含量最高為12.10 g/kg，最低為10.30 g/kg，平均為11.20 g/kg；撂荒3年地塊土壤有機(jī)質(zhì)含量最高為5.71 g/kg，最低為3.51 g/kg，平均為4.61 g/kg。由此可知，土壤有機(jī)質(zhì)含量隨著撂荒時(shí)間延長變化非常明顯，撂荒2年比撂荒1年地塊土壤有機(jī)質(zhì)含量平均升高4.81 g/kg；但是撂荒3年地塊土壤有機(jī)質(zhì)含量下降明顯，與撂荒2年相比平均下降6.59 g/kg，與撂荒1年相比平均下降1.78 g/kg。

撂荒1年地塊土壤全氮含量最高為0.56 g/kg，最低為0.35 g/kg，平均為0.46 g/kg；撂荒2年地塊土壤全氮含量最高為0.81 g/kg，最低為0.50 g/kg，平均為0.66 g/kg；撂荒3年地塊土壤全氮含量最高為0.43 g/kg，最低為0.28 g/kg，平均為0.36 g/kg。由此可知，土壤全氮含量隨著撂荒時(shí)間延長變化較為明顯，撂荒2年比撂荒1年土壤全氮含量平均升高0.20 g/kg；但是撂荒3年地塊土壤全氮含量下降明顯，與撂荒2年相比平均下降0.30 g/kg，與撂荒1年相比平均下降0.10 g/kg。

撂荒1年地塊土壤水溶性鹽總量最高為0.36 g/kg，最低為0.30 g/kg，平均為0.33 g/kg；撂荒2年地塊土壤水溶性鹽總量最高為0.41 g/kg，最低為0.30 g/kg，平均為0.36 g/kg；撂荒3年地塊土壤水溶性鹽總量最高為0.34 g/kg，最低為0.29 g/kg，平均為0.32 g/kg。由此可知，土壤水溶性鹽總量隨著撂荒時(shí)間延長變化不太明顯，撂荒2年地塊比撂荒1年土壤水溶性鹽總量平均升高0.03 g/kg；撂荒3年地塊土壤水溶性鹽總量下降，與撂荒2年相比平均下降0.04 g/kg，與撂荒1年相比平均下降0.01 g/kg。

撂荒1年地塊土壤堿解氮含量最高為30.80 mg/kg，最低為20.90 mg/kg，平均為25.85 mg/kg；撂荒2年地塊土壤堿解氮含量最高為46.00 mg/kg，最低為21.80 mg/kg，平均為33.90 mg/kg；撂荒3年地塊土壤堿解氮含量最高為27.00 mg/kg，最低為14.30 mg/kg，平均為20.65 mg/kg。由此可知，土壤堿解氮含量隨著撂荒時(shí)間延長變化不顯著，撂荒2年地塊比撂荒1年土壤堿解氮含量平均升高8.05 mg/kg；但是撂荒3年地塊土壤堿解氮含量下降明顯，與撂荒2年相比平均下降13.25 mg/kg，與撂荒1年相比平均下降5.20 mg/kg。

撂荒1年地塊土壤有效磷含量最高為3.20 mg/kg，最低為1.00 mg/kg，平均為2.10 mg/kg；撂荒2年地塊土壤有效磷含量最高為4.60 mg/kg，最低為1.60 mg/kg，平均為3.10 mg/kg；撂荒3年地塊土壤有效磷含量最高為5.30 mg/kg，最低為1.50 mg/kg，平均為3.40 mg/kg。由此可知，土壤有效磷含量隨著撂荒時(shí)間延長變化較為明顯，撂荒2年地塊比撂荒1年土壤有效磷含量平均升高1.00 mg/kg；撂荒3年地塊與撂荒2年地塊相比土壤有效磷含量平均升高0.30 mg/kg，與撂荒1年地塊相比平均升高1.30 mg/kg。

撂荒1年地塊土壤速效鉀含量最高為115.00 mg/kg，最低為70.00 mg/kg，平均為92.50 mg/kg；撂荒2年地塊土壤速效鉀含量最高為118.00 mg/kg，最低為96.00 mg/kg，平均為107.00 mg/kg；撂荒3年地塊土壤速效鉀含量最高為237.00 mg/kg，最低為119.00 mg/kg，平均為178.00 mg/kg。由此可知，土壤速效鉀含量隨著土地撂荒時(shí)間增加呈上升趨勢，且變化非常明顯，撂荒2年地塊比撂荒1年土壤速效鉀含量平均升高14.50 mg/kg；撂荒3年地塊與撂荒2年相比土壤速效鉀含量平均升高71.00 mg/kg，與撂荒1年相比平均升高85.50 mg/kg。

撂荒1年地塊土壤緩效鉀含量最高為1 061.00 mg/kg，最低為680.00 mg/kg，平均為870.50 mg/kg；撂荒2年地塊地塊土壤緩效鉀含量最高為1 077.00 mg/kg，最低為746.00 mg/kg，平均為911.50 mg/kg；撂荒3年地塊土壤緩效鉀含量最高為1 083.00 mg/kg，最低為750.00 mg/kg，平均為916.50 mg/kg。由此可知，土壤緩效鉀含量隨著撂荒時(shí)間延長變化較為明顯，且隨著土地撂荒年份增加呈上升趨勢，撂荒2年比撂荒1年土壤緩效鉀含量平均升高41.00 mg/kg；撂荒3年與撂荒2年相比土壤緩效鉀含量平均升高5.00 mg/kg，與撂荒1年相比平均升高46.00 mg/kg。

3 對策建議

3.1 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾種糧積極性

清水縣開展普法宣傳，杜絕棄耕撂荒［3］。通過利用微信公眾號推送信息、打印張貼公告、入戶發(fā)放一封信等方式，大力宣傳《關(guān)于嚴(yán)禁耕地撂荒和加強(qiáng)糧食生產(chǎn)的公告》和《清水縣關(guān)于建立撂荒耕地治理長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》。重點(diǎn)宣傳種植獎(jiǎng)補(bǔ)政策，發(fā)動(dòng)農(nóng)民大力發(fā)展生產(chǎn)，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾種糧積極性，讓農(nóng)民既明確土地經(jīng)營權(quán)利，又明白保護(hù)耕地的義務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民珍惜土地資源，切實(shí)提高廣大農(nóng)民群眾的耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任意識。

3.2 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化服務(wù)水平

通過新增農(nóng)機(jī)路、平田整地、土壤改良等方式，全面提升耕地等級。將具備條件的撂荒地納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍，加大投入力度，配套完善灌排水、輸配電、田間道路、農(nóng)田防護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施，提升農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)水平，改善耕作條件。大力推廣使用大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化服務(wù)水平，減少人工投入，降低生產(chǎn)成本，真正做到宜耕全耕、能種盡種。

3.3 完善政策體系，將撂荒地治理同產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合

一是通過政策扶持、項(xiàng)目帶動(dòng)，把特色項(xiàng)目建設(shè)同撂荒地治理相結(jié)合，最大限度調(diào)動(dòng)合作社、家庭農(nóng)場、種植大戶和農(nóng)戶共同參與撂荒地整治工作的積極性。二是突出區(qū)域優(yōu)勢、發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。在東部二陰山區(qū)重點(diǎn)發(fā)展蠶豆等小雜糧種植業(yè)；在廣大林緣區(qū)發(fā)展“五葉”“薺薺菜”“雞娃菜”“烏龍頭”“苦蒛”“榭蒿”等特色山野菜產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步突出地方特色、地方風(fēng)味，有效激發(fā)各類經(jīng)營主體和群眾的積極性，在全縣形成珍惜土地、用好耕地的良好氛圍。

3.4 優(yōu)化土地資源配置，發(fā)展新型經(jīng)營主體

應(yīng)發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的作用，鼓勵(lì)其參與地區(qū)耕地資源的流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營，以優(yōu)化土地資源配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益［4］。一是“由小到大、由弱到強(qiáng)”，鼓勵(lì)有能力有條件的普通種植戶通過土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，進(jìn)一步向家庭農(nóng)場、合作社發(fā)展，進(jìn)而可將普通種植戶、種糧大戶發(fā)展為種糧合作社或農(nóng)業(yè)公司等合作模式。二是發(fā)揮村級集體黨建聯(lián)社的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，對于個(gè)別農(nóng)戶外出或無勞力耕種的地塊由村級集體黨建聯(lián)社按照土地入股方式實(shí)行分紅。這樣不僅可以發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，也可以增加農(nóng)戶收入。此外，建立健全專職土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為土地流轉(zhuǎn)的雙方搭建橋梁，提供服務(wù)，讓土地流轉(zhuǎn)更加靈活和便捷，農(nóng)民更加愿意將土地流轉(zhuǎn)給專業(yè)種植者，真正建立起解決耕地撂荒問題的長效機(jī)制［5］。

3.5 改良土壤，提升地力

對于撂荒時(shí)間較長、土壤養(yǎng)分含量低的地塊，應(yīng)采取必要措施改良土壤，提升地力等級。一是增施有機(jī)肥。通過施用農(nóng)家肥和商品有機(jī)肥來增加土壤有機(jī)質(zhì)含量，從而提高土壤肥力［6］。二是通過秸稈還田方式改善土壤的理化性質(zhì)，從而提高土壤肥力［7］。研究表明，秸稈還田，增施有機(jī)肥，對提高土壤有機(jī)質(zhì)含量、改善土壤理化性質(zhì)、調(diào)節(jié)土壤pH值、促進(jìn)作物根系發(fā)育有顯著作用。有機(jī)肥可促進(jìn)大團(tuán)聚體中有機(jī)質(zhì)的形成，提高團(tuán)聚體的穩(wěn)定性，還能提高土壤微生物的活性、增加其代謝物［8］。三是合理輪作，適當(dāng)增加豆科作物種植面積，以增加土壤中氮素含量，改善土壤理化性質(zhì)，進(jìn)而提高土壤肥力［9］。種植豆科牧草、油菜綠肥、草木樨、紫花苜蓿等，也可改善土壤，提高土壤生產(chǎn)能力［10］。

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作者簡介：申三保（1977—），男，本科，高級農(nóng)藝師，研究方向：農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、植保植檢、土壤肥料等。